陳慶立,左 停

(中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與社會(huì)發(fā)展學(xué)院，北京 100083)

自1989年世界銀行首次使用“治理”一詞以來，治理理論已經(jīng)引起國(guó)際社會(huì)及學(xué)術(shù)界，特別是政治學(xué)、政治學(xué)界的廣泛關(guān)注，并迅速成為引起全球政府改革的主要思潮之一。20世紀(jì)90年代，西方學(xué)者開始賦予“治理”以新的含義，以使之與“統(tǒng)治”的概念區(qū)分開來，“治理”一詞不再局限于政治學(xué)界，而被廣泛用于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保等其他領(lǐng)域。比較有代表性和權(quán)威性的是全球治理委員會(huì)在1995年發(fā)表的《我們的全球伙伴關(guān)系》中的定義：“‘治理’是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。我們認(rèn)為，‘治理’一詞其基本含義是指政府的或社會(huì)的公共管理機(jī)構(gòu)在一定的范圍內(nèi)運(yùn)用國(guó)家權(quán)力、社會(huì)權(quán)威維持公共秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，滿足人民多方面的需求?！?/p>

關(guān)于鄉(xiāng)村治理，我國(guó)學(xué)者從不同角度進(jìn)行解讀。郭正林認(rèn)為鄉(xiāng)村治理是多元主體對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)同共治的過程。[1](P30)黨國(guó)英則指出，鄉(xiāng)村治理是指以鄉(xiāng)村政府為基礎(chǔ)的國(guó)家機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)村其他權(quán)威機(jī)構(gòu)給鄉(xiāng)村社會(huì)提供公共品的活動(dòng)。鄉(xiāng)村政府或鄉(xiāng)村其他權(quán)威機(jī)構(gòu)構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的主體。在鄉(xiāng)村治理活動(dòng)中，治理主體的產(chǎn)生方式、組織機(jī)構(gòu)、治理資源的整合以及它和鄉(xiāng)村社會(huì)的基本關(guān)系，構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理機(jī)制。[2](P1)其他研究者表示鄉(xiāng)村治理是現(xiàn)代治理的一種基本類型，是指政府及其他治理主體，依托制度設(shè)計(jì)分工，領(lǐng)導(dǎo)、調(diào)控、服務(wù)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的行為及過程，其目的在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的長(zhǎng)期健康發(fā)展。

黨的十八屆三中全會(huì)決定，將鄉(xiāng)村治理推進(jìn)到一個(gè)新階段。黨的十九大則在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中提出了“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系。這對(duì)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)與管理，實(shí)現(xiàn)村民自治、鄉(xiāng)村治理具有重大的理論意義和深遠(yuǎn)的實(shí)踐意義?！叭魏弦弧笔菍?shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分。這一重大判斷為我國(guó)鄉(xiāng)村治理指明了方向、提供了根本遵循。2018年中央一號(hào)文件則進(jìn)一步指出，”鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)。要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，堅(jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合，確保鄉(xiāng)村社會(huì)充滿活力、和諧有序”。在鄉(xiāng)村治理中，自治是核心，法治是根本保障，德治是基礎(chǔ)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵。

一、自治是健全鄉(xiāng)村治理體系的核心

基層群眾自治制度是中國(guó)三大基本政治制度之一，是中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度的重要組成部分。

(一)鄉(xiāng)村自治是直接民主，其主體是全體村民

馬克思主義者非常重視直接民主。馬克思曾說過：“民主制中任何一個(gè)環(huán)節(jié)都不具有本身意義以外的意義。每一個(gè)環(huán)節(jié)都是全體民眾的現(xiàn)實(shí)的環(huán)節(jié)?！盵3](P282)鄉(xiāng)村自治就是典型的直接民主。列寧則把直接民主理想歸納為兩個(gè)方面，一是主張直接選舉、直接立法。在《馬克思主義論國(guó)家》一文中，列寧闡述道，無產(chǎn)階級(jí)需要的民主，是“建立在另一種基礎(chǔ)即高級(jí)基礎(chǔ)上的‘原始的’民主”。這種民主通過什么方法來實(shí)現(xiàn)呢？列寧進(jìn)一步指出“通過一種獨(dú)特的、新型的、在資本主義制度下曾被恩格斯所拒絕的‘直接的人民立法’。”[4](P203～204)二是強(qiáng)調(diào)人民直接參與國(guó)家和社會(huì)的管理。列寧指出：“委托代表機(jī)構(gòu)中的人民‘代表’去實(shí)行民主是不夠的。要立即建立民主，由群眾自己從下面發(fā)揮主動(dòng)性，有成效地參與全部國(guó)家生活，而不要來自上面的‘監(jiān)視’，不要官吏?！盵5](P270)蘇維?！爸苯觼碜匀罕?，是直接代表人民群眾及其意志的機(jī)關(guān)”。[6]“必須吸引全體蘇維埃成員實(shí)際參加管理……我們的目的是要吸收全體貧民實(shí)際參加管理?！盵7](P504～505)

在基層實(shí)行直接民主是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的偉大實(shí)踐和成功經(jīng)驗(yàn)。《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二十一條規(guī)定：“村民會(huì)議由本村十八周歲以上的村民組成?！钡诙臈l明確規(guī)定了9個(gè)方面的重大事項(xiàng)必須經(jīng)村民會(huì)議審議，第二十三條則規(guī)定：“村民會(huì)議審議村民委員會(huì)的年度工作報(bào)告，評(píng)議村民委員會(huì)成員的工作；有權(quán)撤銷或者變更村民委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定；有權(quán)撤銷或者變更村民代表會(huì)議不適當(dāng)?shù)臎Q定?！钡诙鍡l規(guī)定，“村民代表會(huì)議討論和決定村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)?！边@就表明，由所有成年村民組成的村民大會(huì)或村民代表會(huì)議是村民自治的“最高權(quán)力機(jī)關(guān)”，全體村民是村民自治的主體。全村的重大事項(xiàng)必須經(jīng)由村民大會(huì)或由村民按照一定程序選舉產(chǎn)生的村民代表會(huì)議討論和決定。村委會(huì)則由村民按照有關(guān)法律規(guī)定及有關(guān)規(guī)則直接選舉產(chǎn)生，一般而言，包括對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、公益事務(wù)等事項(xiàng)進(jìn)行依法管理的權(quán)力，對(duì)鄰里糾紛和矛盾也有進(jìn)行化解的義務(wù)。同時(shí)，村委會(huì)有義務(wù)執(zhí)行村民(代表)會(huì)議的決定和決議，并且接受村民監(jiān)督，要對(duì)村民做年度工作報(bào)告，村民委員會(huì)個(gè)體成員的工作也要接受村民監(jiān)督，村民有權(quán)罷免村委會(huì)成員。從上述可知，村民代表會(huì)議是村民自治的“權(quán)力機(jī)關(guān)”、決策機(jī)關(guān)，但它并不直接行使具體的管理任務(wù)，而是將執(zhí)行權(quán)委托于村委會(huì)代理行使。因此村委會(huì)是村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的執(zhí)行機(jī)關(guān)，具體負(fù)責(zé)處理有關(guān)村民自治的相關(guān)事務(wù)和一般公共事務(wù)。

堅(jiān)持村民自治的主體是全體村民，就必須下大力氣健全和完善村民行使自治權(quán)的體制、機(jī)制，豐富和發(fā)展村民參與自治的具體程序，創(chuàng)新和增加適應(yīng)村民特點(diǎn)的靈活多樣的參與方式，增強(qiáng)村民參與自治的主動(dòng)性、積極性、有效性。要通過多種方式和途徑幫助村民加強(qiáng)自治能力、自治水平，增強(qiáng)和提高村民自治意愿意識(shí)，掌握和運(yùn)用行使自治權(quán)的方法和技巧，使村民真正行使好對(duì)自治事務(wù)的決定權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

在堅(jiān)持鄉(xiāng)村自治的主體是全體村民這一基本原則下，要注意充分發(fā)揮村委會(huì)、駐村的企事業(yè)單位組織及鄉(xiāng)村能人的作用。

(二)鄉(xiāng)村自治的核心是維護(hù)村民根本利益

村民根本利益包括多方面、多角度，但經(jīng)濟(jì)利益是核心。自20世紀(jì)80年代改革開放以來，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為黨和國(guó)家的中心任務(wù)。同樣，在鄉(xiāng)村發(fā)展經(jīng)濟(jì)，維護(hù)村民經(jīng)濟(jì)利益依然是中心任務(wù)。進(jìn)入新時(shí)代以來，黨和國(guó)家高度關(guān)注鄉(xiāng)村建設(shè)，提出了新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從經(jīng)濟(jì)、金融、技術(shù)、政策等各個(gè)方面大力支持鄉(xiāng)村的全面治理和建設(shè)。從村民角度看，如何結(jié)合本村實(shí)際，充分利用好來自政府的多方面幫助，切實(shí)發(fā)展好、維護(hù)好自身利益，成為村民自治的重要內(nèi)容。

當(dāng)然，“中國(guó)道路的形成和發(fā)展，不僅意味著物質(zhì)的豐富、制度的完善，也體現(xiàn)為精神的充盈、文化的振興”。[8](P166)維護(hù)村民選舉權(quán)、決策權(quán)、民主監(jiān)督權(quán)利、文化權(quán)利，同樣是自治的重要內(nèi)容。

(三)協(xié)調(diào)好鄉(xiāng)村自治與國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系

協(xié)調(diào)好鄉(xiāng)村自治與國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系，在實(shí)現(xiàn)村民自治和鄉(xiāng)村治理中具有極其重要的作用。一是充分利用好國(guó)家的指導(dǎo)、幫助。我國(guó)的基本格局是強(qiáng)政府弱社會(huì)，這一國(guó)情歷史悠久，現(xiàn)在也有其現(xiàn)實(shí)意義，因而在一定時(shí)期還將長(zhǎng)期存在。國(guó)家政權(quán)在各方面都會(huì)對(duì)村民自治產(chǎn)生影響。那么，如何積極、有效利用好國(guó)家機(jī)關(guān)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)幫助，就顯得尤為重要。二是鎮(zhèn)政府要加快轉(zhuǎn)型，要向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，使政府的服務(wù)、指導(dǎo)和幫助更加符合村民利益。三是從制度機(jī)制程序上完善村民自治機(jī)構(gòu)與國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系，尤其是民意機(jī)構(gòu)的聯(lián)系溝通。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席固定聯(lián)系村委會(huì)主任；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表固定聯(lián)系一定數(shù)量村民代表；村民代表定期或不定期聽取村民意見；村民代表大會(huì)重大意見向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大反映或者報(bào)備制度等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大根據(jù)村民意見向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出意見建議，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在指導(dǎo)鄉(xiāng)村時(shí)更有針對(duì)性、實(shí)效性。從宏觀上講，我國(guó)5級(jí)人大擁有267萬人大代表，其中農(nóng)民代表占200萬以上，他們可以通過各種渠道向有關(guān)機(jī)關(guān)把農(nóng)民的利益意志反映上去，尤其是基層的縣鄉(xiāng)人大代表，可以直接把鄉(xiāng)村治理、農(nóng)民實(shí)際需求反映給縣鄉(xiāng)人民政府，推動(dòng)政府進(jìn)一步向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，使來自政府的指導(dǎo)幫助更加符合農(nóng)村、農(nóng)民的客觀實(shí)際和真實(shí)需求。

二、法治是健全和完善鄉(xiāng)村治理體系、提高并實(shí)現(xiàn)村民自治權(quán)的根本保證

進(jìn)行鄉(xiāng)村治理和實(shí)現(xiàn)村民自治，必須建立在法治的基礎(chǔ)上。任何自治都不是基于法律虛無主義，都必須尊重國(guó)家法律法規(guī)，因此法治是健全鄉(xiāng)村治理的應(yīng)有之義，是村民自治的根本保證。

(一)法治是防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)不當(dāng)干預(yù)、保障村民自治的基本方略

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村的關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往處于強(qiáng)勢(shì)地位，擁有政治、經(jīng)濟(jì)、組織、資源等優(yōu)勢(shì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在與鄉(xiāng)村的互動(dòng)中，自覺不自覺地容易超越權(quán)限，侵犯村民自治權(quán)。當(dāng)然，客觀講，相當(dāng)?shù)摹扒址缸灾螜?quán)”行為往往有良好的動(dòng)機(jī)，其結(jié)果從長(zhǎng)遠(yuǎn)看也許會(huì)對(duì)村民有利。但毋庸置疑，也有不少是越俎代庖，給村民造成不利后果。那么，調(diào)整二者之間關(guān)系的根本在于法律的界限。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須嚴(yán)格遵循“給予指導(dǎo)，支持和幫助”范疇，而不得隨意命令指揮。村民實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，決定本村的重大事項(xiàng)和公共事務(wù)。村民委員會(huì)則依據(jù)村民大會(huì)、村民代表大會(huì)的授權(quán)，依據(jù)村民委員會(huì)組織法等法律規(guī)定，處理本村的公共事務(wù)，推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，化解民間矛盾和糾紛，促進(jìn)鄰里和諧，協(xié)助維護(hù)農(nóng)村社會(huì)秩序等。這是村民自治的基本權(quán)利和實(shí)質(zhì)內(nèi)容。但這些權(quán)利往往受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預(yù)。如在沒有事先通過村民“民主決策”的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往就已做出了相關(guān)決定，村委會(huì)則成了橡皮圖章，只能按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決定執(zhí)行。因此，有必要通過制定法律對(duì)二者之間的關(guān)系及其職責(zé)范圍作做明確具體的規(guī)定。從法律上界定政府權(quán)限，尤其是在具體事務(wù)上的實(shí)體權(quán)利與程序保障，防止政府以資源、權(quán)力等作為誘餌干預(yù)村民自治。另一方面，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法律意識(shí)、法治思維，是防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不當(dāng)干預(yù)、保障村民自治的重要舉措。

(二)法治從實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利方面為村民自治提供保障

通過具體明確的規(guī)則制度保障村民權(quán)利是實(shí)現(xiàn)村民自治、鄉(xiāng)村治理的根本。因?yàn)椤爸贫仁且粋€(gè)游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是決定人們的相互關(guān)系的系列約束”。[9](P3)正如亨廷頓所言：“一個(gè)擁有高度制度化的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)和程序的社會(huì)，能更好地闡明和實(shí)現(xiàn)其公共利益?！盵10](P23)我們國(guó)家開展鄉(xiāng)村治理，也必須納入制度化軌道、納入法治化軌道，這就需要憲法的頂層設(shè)計(jì)和法律賦予并保障村民的具體自治權(quán)利，并進(jìn)一步在法律和有關(guān)規(guī)章制度中明確界定政府權(quán)力和村民自治權(quán)的法律邊界。一是從國(guó)家層面制定村民自治法。我國(guó)憲法規(guī)定了農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，并且頒布了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，但是對(duì)于村民自治的法律規(guī)定卻付之闕如。這也是從法制上導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)越權(quán)干涉村民自治的原因。村民自治法應(yīng)當(dāng)從國(guó)家層面合理構(gòu)建村民參與自治的體制機(jī)制，明確村民具體的自治權(quán)利，應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，切實(shí)將村民自治權(quán)具體化、法制化、程序化。二是從鄉(xiāng)村層面制定相關(guān)具體規(guī)章制度。在這一方面，效力等級(jí)高的法律法規(guī)很少，而基層，尤其鄉(xiāng)村層面的又很不成熟，難以形成系統(tǒng)、全面、規(guī)范、合法的制度體系，所以加強(qiáng)制度供給，是保證村民自治的重要內(nèi)容。

(三)培育村民法治意識(shí)、法治精神、法治思維

依法進(jìn)行鄉(xiāng)村治理，歸根結(jié)底，起關(guān)鍵性、根本性作用的還是人。客觀地講，村民由于多種原因，法律知識(shí)、法律意識(shí)是比較薄弱的，而村民在我國(guó)人口中所占的比重又特別大，這就決定了普法教育的重點(diǎn)、難點(diǎn)在農(nóng)村、在農(nóng)民。必須大力推進(jìn)法律援助進(jìn)村、法律顧問進(jìn)村，加大普法力度，推動(dòng)基層干部群眾形成親法、信法、學(xué)法、用法的思想自覺，樹立法治意識(shí)、法治精神、法治思維，培養(yǎng)自覺運(yùn)用法律、按法律法規(guī)辦事的行為模式和思維模式。

三、德治是實(shí)施村民自治、健全鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)

自古以來，鄉(xiāng)村社會(huì)就是我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)中最基層、最小的社會(huì)治理單元，特有的鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)、獨(dú)特的鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理模式在我國(guó)悠久的歷史文化中發(fā)揮著不可替代的基礎(chǔ)性作用。目前，我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)仍然是人情社會(huì)、熟人社會(huì)，這與城市的社區(qū)具有很大的差異。鄉(xiāng)村社會(huì)的這一特質(zhì)是由我國(guó)特殊的國(guó)情和特殊的歷史所決定。熟人社會(huì)的鄉(xiāng)村必然同人情與道德、習(xí)俗等緊密相連，如果我們充分發(fā)揮其有利的、積極的一面，便可形成與法治相輔相成的德治。尤其是改革開放以來，我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)發(fā)生了大規(guī)模的人口流動(dòng)，整個(gè)社會(huì)的劇烈變動(dòng)也使農(nóng)村的生產(chǎn)方式、生活方式、思想道德、鄰里關(guān)系等方面發(fā)生了全面而深刻的變革。從而對(duì)村民自治、鄉(xiāng)村治理提出了新任務(wù)、新要求，同時(shí)也帶來了新困難、新挑戰(zhàn)。這就更加緊迫地需要借鑒、吸收、繼承和發(fā)揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，利用歷史上曾發(fā)揮積極作用的德治基因。

(一)道德引領(lǐng)、情感認(rèn)同

我們?cè)谔岣叽迕褡灾嗡?、健全鄉(xiāng)村治理體系時(shí)，應(yīng)注重鄉(xiāng)土人情、德道規(guī)范的情感認(rèn)同?！霸谌饲樯鐣?huì)，對(duì)人們行為的規(guī)范與評(píng)價(jià)，道德、習(xí)俗充當(dāng)著不可替代的獨(dú)特角色，發(fā)揮著不可或缺的重要作用。通過道德評(píng)價(jià)從內(nèi)心情感約束人們行為，形成并維護(hù)人們所期望的社會(huì)秩序，厲行德治，并以德治實(shí)現(xiàn)善治，正是我國(guó)歷久不衰、相襲相承的鄉(xiāng)村治理密碼?！盵11]習(xí)近平總書記指出：“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要大力培育和弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值體系和核心價(jià)值觀，加快構(gòu)建充分反映中國(guó)特色、民族特性、時(shí)代特征的價(jià)值體系。”在鄉(xiāng)村治理中充分挖掘傳統(tǒng)美德的積極因素，同時(shí)在村民中旗幟鮮明地大力培育和弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值體系和核心價(jià)值觀，發(fā)揮好道德引領(lǐng)、教化、自我約束的內(nèi)在作用，夯實(shí)鄉(xiāng)村自治和法治的道德基礎(chǔ)，為鄉(xiāng)村自治和農(nóng)村法治贏得情感支持、道德認(rèn)同，從而使鄉(xiāng)村治理減少阻力，提高效率。

(二)完善家風(fēng)、家訓(xùn)與村規(guī)民約

習(xí)近平總書記指出：“家庭是社會(huì)的基本細(xì)胞，是人生的第一所學(xué)校。不論時(shí)代發(fā)生多大變化，不論生活格局發(fā)生多大變化，我們都要重視家庭建設(shè)，注重家庭、注重家教、注重家風(fēng)?！盵12]祠堂、鄉(xiāng)紳、家教、家譜、家訓(xùn)等傳統(tǒng)的儒家教化制度，在中國(guó)古代歷史上發(fā)揮了社會(huì)教化的功能。在現(xiàn)代社會(huì)，對(duì)傳統(tǒng)文化要?jiǎng)?chuàng)造性轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新性發(fā)展，要讓傳統(tǒng)道德的積極一面繼續(xù)發(fā)揮其作用?！凹矣?xùn)是家庭的核心價(jià)值觀，家規(guī)是家庭的‘基本法’，家風(fēng)是家族子孫代代恪守家訓(xùn)、家規(guī)而長(zhǎng)期形成的具有鮮明家族特征的家庭文化，是一個(gè)家族最寶貴的財(cái)產(chǎn)，是每個(gè)家族成員自豪感的源泉，是每個(gè)家庭成員‘三觀’的基石。家風(fēng)是融化在我們血液中的氣質(zhì)，是沉淀在我們骨髓里的品格，是我們立世做人的風(fēng)范，是我們工作生活的格調(diào)；家風(fēng)是民風(fēng)社風(fēng)的根基，是社會(huì)和諧的基礎(chǔ)。”[13]

把家風(fēng)、家訓(xùn)與村規(guī)民約有效結(jié)合無疑是充分發(fā)揮傳統(tǒng)道德的有效方式。村規(guī)民約不是國(guó)家法律，它最大的特點(diǎn)是不具有國(guó)家強(qiáng)制力，也就是不能通過國(guó)家機(jī)器強(qiáng)迫人們服從和遵守，它更多地需要村民的自覺遵守、自覺執(zhí)行?！按逡?guī)民約與村民生活緊緊聯(lián)系在一起，它是相當(dāng)于一個(gè)村的家法，其內(nèi)容包括環(huán)境衛(wèi)生、社會(huì)治安、贍養(yǎng)老人等諸多內(nèi)容，它是從村民日常生活所熟悉的邏輯中形成和生長(zhǎng)起來的?！盵14](P59)在村規(guī)民約中引進(jìn)好的家風(fēng)、家訓(xùn)，無疑使村規(guī)民約具有更多的鄉(xiāng)土文化底蘊(yùn)，也更能約束村民的自覺遵守和執(zhí)行。

(三)注重發(fā)揮鄉(xiāng)賢群體作用

鄉(xiāng)賢，在我國(guó)歷史上又稱為鄉(xiāng)紳。這一群體雖在村民中占極少數(shù)，但是屬于鄉(xiāng)村治理的“關(guān)鍵少數(shù)”。鄉(xiāng)賢一般在某一方面或多個(gè)方面具有特殊才能，比如德高望重或是經(jīng)濟(jì)能人、具有某方面的專業(yè)技能等。同時(shí)，鄉(xiāng)賢土生土長(zhǎng)，深諳鄉(xiāng)親鄉(xiāng)情，從而成為鄉(xiāng)村治理的重要力量?！皞鹘y(tǒng)鄉(xiāng)紳在鄉(xiāng)村中的作用，一般是通過軟性和間接的渠道實(shí)現(xiàn)的，他們的權(quán)力屬于文化威權(quán)，來源于農(nóng)村共同認(rèn)可的文化氛圍和資源，他們既不是村民的代理人，更不是經(jīng)紀(jì)人，甚至不能說是村民的管理者。擁有正統(tǒng)的、道德性的文化知識(shí)，和保持一定的道德威望無疑是他們實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村權(quán)力控制的必要前提?！盵15](P2)人們一般又把鄉(xiāng)賢這一群體分為老鄉(xiāng)賢和新鄉(xiāng)賢?！袄相l(xiāng)賢一般指鄉(xiāng)村五老(老干部、老黨員、老勞模、老退伍軍人、老教師)，他們德高望重，素質(zhì)較高，生活在群眾之間，熟悉村情民情，與群眾有較好的感情基礎(chǔ)，容易贏得村民的信任。新鄉(xiāng)賢一般指農(nóng)村優(yōu)秀基層干部、道德模范、身邊好人等先進(jìn)典型，他們成長(zhǎng)于鄉(xiāng)土、奉獻(xiàn)于鄉(xiāng)里，在鄉(xiāng)民鄰里間威望高、口碑好?！盵14] (P59)

在村民自治和鄉(xiāng)村治理中，借助鄉(xiāng)賢發(fā)揮作用，一是制定和執(zhí)行村規(guī)民約。鄉(xiāng)賢一般都具有一定的法律素養(yǎng)和規(guī)則意識(shí)，如果他們帶頭，并在村民群眾的廣泛參與下制定村規(guī)民約，將村民自治的有關(guān)法律制度與村規(guī)民約有效結(jié)合，則會(huì)將鄉(xiāng)村治理納入法治化、制度化、程序化的軌道。另一方面，現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理不再是單純機(jī)械的法律之治，而是重視法治內(nèi)在的道德因素、道德基因，進(jìn)而將法律之治與道德因素緊密地結(jié)合起來?！熬哂辛己玫赖滤仞B(yǎng)的治村鄉(xiāng)賢必然更加重視鄉(xiāng)村治理中道德力量的運(yùn)用，在主政鄉(xiāng)村治理中將法律和規(guī)則的硬調(diào)控作用與道德的軟調(diào)控功能緊密結(jié)合起來。”[8](P166)二是提高村民自治能力和自治水平，推動(dòng)基層民主政治的發(fā)展。能力較強(qiáng)和法律素養(yǎng)較高的鄉(xiāng)賢在村民自治選舉中不僅自身發(fā)揮更大作用，他們還會(huì)更加重視村民群眾的廣泛參與和實(shí)質(zhì)性參與，在村民自治的各個(gè)環(huán)節(jié)切實(shí)保障村民群眾的主人翁地位。研究發(fā)現(xiàn)，村民群眾對(duì)村民自治的程序性參與是村民公共參與的重要組成部分，制度和程序在農(nóng)村的累進(jìn)式增長(zhǎng)，勢(shì)必推動(dòng)村民公共參與逐漸實(shí)現(xiàn)由形式化民主到實(shí)體性民主的轉(zhuǎn)化。[16](P62)三是可以聚集集體力量辦村里的大事或者公共事項(xiàng)，推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。新時(shí)代實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、構(gòu)建新型農(nóng)村產(chǎn)業(yè)組織、開發(fā)鄉(xiāng)村旅游、發(fā)展鄉(xiāng)村文化，同樣離不開治村鄉(xiāng)賢?！霸S多治村鄉(xiāng)賢同時(shí)又是經(jīng)濟(jì)能人，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面有眼光、敢冒險(xiǎn)、善經(jīng)營(yíng)。當(dāng)這些鄉(xiāng)賢通過參與選舉或組織任命等途徑擔(dān)任鄉(xiāng)村領(lǐng)袖后，促進(jìn)鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就成為治村鄉(xiāng)賢的重要任務(wù)?！盵17](P22)

四、堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)“三治合一”

(一)健全和創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機(jī)制

村民自治是對(duì)基層群眾實(shí)行民主權(quán)利的一種制度安排，是中國(guó)走向民主化的一項(xiàng)重要舉措。[18](P211)但村民自治也是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下才得以開展的，所以接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，遵守國(guó)家的法律法規(guī)是村民自治、實(shí)現(xiàn)人民民主的重要前提和根本保障。黨的十九大報(bào)告明確指出：“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，實(shí)現(xiàn)村民自治也必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。2018年3月8日，習(xí)近平總書記在參加十三屆全國(guó)人大第一次會(huì)議山東代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)指出，“我們就是要打造千千萬萬個(gè)堅(jiān)強(qiáng)的農(nóng)村基層黨組織，培養(yǎng)千千萬萬名優(yōu)秀的農(nóng)村基層黨組織書記，為鄉(xiāng)村振興提供堅(jiān)強(qiáng)的政治保證和組織保證?！薄耙罨迕褡灾螌?shí)踐，加強(qiáng)群眾性自治組織建設(shè)，發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約積極作用，健全和創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制”。

不管是作為最基層國(guó)家政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是作為基層群眾性自治組織的村委會(huì)都是在農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下展開工作。具體就其相互關(guān)系講，第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部之間的上下級(jí)關(guān)系。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》等黨規(guī)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，村黨支部要服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，這是鄉(xiāng)村關(guān)系中的關(guān)鍵和核心。第二，村黨支部與村委會(huì)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。農(nóng)村黨支部對(duì)鄉(xiāng)村治理中居于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，在鄉(xiāng)村治理中的重大事項(xiàng)，黨支部擁有決定權(quán)。中國(guó)共產(chǎn)黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。因此，“自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基礎(chǔ)群眾自治性組織”的村委會(huì)也必須接受基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)。為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，2018年中央一號(hào)文件指出，“推動(dòng)村黨組織書記通過選舉擔(dān)任村委會(huì)主任”。

在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、明確村黨支部與作為群眾性自治組織的村委會(huì)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的前提下，也要明確村黨支部與村委之間的具體職責(zé)分工?！按妩h組織是村級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，村委會(huì)是黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層群眾自治組織，村委會(huì)必須把自己置于黨組織領(lǐng)導(dǎo)之下，黨組織要支持村委會(huì)依法開展活動(dòng)。”“村黨組織和村委會(huì)都能夠做到分工明確，團(tuán)結(jié)協(xié)作。村黨組織主要進(jìn)行方向性、政策性、全局性、重要性問題的領(lǐng)導(dǎo)，村委會(huì)主要從事事務(wù)性、職能性、技術(shù)性的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)管理。二者既是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，又是彼此幫助協(xié)作商量的關(guān)系?！盵19](P36～37)

(二)加強(qiáng)和夯實(shí)黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村法治建設(shè)

建設(shè)法治鄉(xiāng)村是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，而以法治保障鄉(xiāng)村有效治理，正成為夯實(shí)基層基礎(chǔ)的固本良策。加強(qiáng)涉農(nóng)立法，強(qiáng)化法律在維護(hù)農(nóng)民自治權(quán)、化解村民糾紛等方面的權(quán)威地位，提高基層干部法治思維、法治觀念、法治意識(shí)，健全農(nóng)村公共法律服務(wù)體系等，都必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。

但是，在有的地方，村民自治出現(xiàn)過度民主化傾向。其表現(xiàn)就是村委會(huì)曲解《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，以村委是“自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基礎(chǔ)群眾自治性組織”，應(yīng)“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”為借口，不愿甚至拒絕接受基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，采取各種方式弱化、抵制黨的領(lǐng)導(dǎo)。客觀地講，這種現(xiàn)象不多，但是很明顯違背中國(guó)國(guó)情，超越了法律許可的范圍，削弱甚至否定了黨的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)基層政府權(quán)威構(gòu)成了挑戰(zhàn)。“這種傾向本身就違犯了憲法精神，是對(duì)村民自治本質(zhì)的自我否定，給村民自治的健康發(fā)展設(shè)置了障礙，嚴(yán)重阻礙了民主化、法治化和現(xiàn)代化的進(jìn)程?！盵19](P30)

(三)加強(qiáng)農(nóng)村思想道德建設(shè)，弘揚(yáng)社會(huì)主義價(jià)值觀

鄉(xiāng)村治理，既要塑形，也要鑄魂。這個(gè)魂魄就是社會(huì)主義核心價(jià)值觀。只有以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng)，才能培育出現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)的文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)、淳樸民風(fēng)，弘揚(yáng)民族精神和時(shí)代精神，弘揚(yáng)主旋律，弘揚(yáng)社會(huì)正氣，煥發(fā)鄉(xiāng)村文明新氣象。這既需要農(nóng)村黨員干部模范帶頭，更需要基層黨組織的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、支持和保障。

總之，實(shí)現(xiàn)村民自治、鄉(xiāng)村治理，必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，將自治、法治與德治有機(jī)結(jié)合，既充分發(fā)揮“三治”各自特定的作用，更要促使自治、法治和德治三者相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)，從而充分發(fā)揮“三治”系統(tǒng)功能、整體效果，最終達(dá)至鄉(xiāng)村社會(huì)的善治。

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