鐘發(fā)牯 黃慧敏

（江西省基礎(chǔ)測繪院 江西南昌 330209）

1 引言

“規(guī)劃打架”的問題引起了國家的高度重視，早在“十五”期間，我國就已經(jīng)開始探索從“二規(guī)合一”到“三規(guī)合一”、“四規(guī)合一”以及“五規(guī)合一”的工作。隨著國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）、《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》以及《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》等文件的出臺，全國部分城市已經(jīng)開始了"多規(guī)合一"試點工作，"多規(guī)合一"工作將在我國全面鋪開。本文以此為背景，探討"多規(guī)合一"成果標(biāo)準(zhǔn)化的必要性以及發(fā)展策略。

2 標(biāo)準(zhǔn)化

標(biāo)準(zhǔn)是對一定范圍內(nèi)的重復(fù)性事物和概念所做的統(tǒng)一規(guī)定，是由一個公認的機構(gòu)制定和批準(zhǔn)的文件。標(biāo)準(zhǔn)是以科學(xué)、技術(shù)和實踐經(jīng)驗的綜合成果為基礎(chǔ)，對其結(jié)果規(guī)定共同的和重復(fù)使用的規(guī)則、導(dǎo)則或特性的文件，以獲得最佳秩序、促進最佳社會效益為目的，從而作為人們共同遵循的基本原則[1]。

標(biāo)準(zhǔn)化是對實際的或潛在的問題，通過制定共同的和重復(fù)使用的規(guī)則的一種活動，其目的是在給定范圍內(nèi)達到最佳有序化程度并獲得最大社會效益[2]。隨著各地多規(guī)合一工作的開展，逐步建立多規(guī)合一數(shù)據(jù)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)是各項工作有效開展的保障。而將多規(guī)合一成果相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進行標(biāo)準(zhǔn)化，是有效管理應(yīng)用“一張圖”、“一個平臺”、“一張表格”、“一套機制”等規(guī)劃成果的重要途徑。

3 “多規(guī)合一”成果標(biāo)準(zhǔn)化的必要性

“多規(guī)合一”是指將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、林地與耕地保護、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、綜合交通、水資源等其他多個規(guī)劃融合到一個可以明確邊界線的區(qū)域上，為解決現(xiàn)有規(guī)劃缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機制、標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)體系，銜接不足以致沖突頻現(xiàn)、矛盾頻出等問題，實現(xiàn)一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖，一個平臺，一套機制的工作[3]。

目前，我國城市化進程正處于中期加速階段，城市的快速進展給城市規(guī)劃帶來了更大的挑戰(zhàn)；各類規(guī)劃編制、審批、實施的職能比較疏散，規(guī)劃編制程序不規(guī)范，規(guī)劃在指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、空間范疇、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面各不相同，給政府空間管控帶來了更大壓力。制定“多規(guī)合一”標(biāo)準(zhǔn)，有利于標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一、數(shù)據(jù)資源的整合，有利于部門間信息的互聯(lián)互動，從而消除規(guī)劃種類繁多、標(biāo)準(zhǔn)不一、交叉重復(fù)等矛盾沖突，以確保各部門規(guī)劃編制、實施、管理等的有效銜接。最重要的是只有當(dāng)所有的標(biāo)準(zhǔn)都落地實施時即標(biāo)準(zhǔn)化，才能獲得最佳的社會秩序，獲得最大的社會效益。“多規(guī)合一”標(biāo)準(zhǔn)化必要性具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）確?！岸嘁?guī)合一”成果的質(zhì)量及精度

“多規(guī)合一”的關(guān)鍵是各類規(guī)劃成果融合到一張圖上，實現(xiàn)在統(tǒng)一的空間信息平臺上建立控制線體系，明確各規(guī)劃邊界線。由于當(dāng)前規(guī)劃數(shù)據(jù)存在各種形式，如圖片數(shù)據(jù)、文檔數(shù)據(jù)、矢量數(shù)據(jù)等，其中矢量數(shù)據(jù)又包含Shp、CAD、MapGIS等格式，導(dǎo)致對各相關(guān)數(shù)據(jù)的整合力度不夠，很難將各規(guī)劃數(shù)據(jù)實現(xiàn)在統(tǒng)一圖紙上。這都需要對其進行細致分析，制定相應(yīng)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，將各種數(shù)據(jù)源轉(zhuǎn)換到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下，來保證“多規(guī)合一”成果的質(zhì)量和精度。

（2）確立共同遵循的準(zhǔn)則，維護“多規(guī)合一”市場秩序

隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，社會化程度越來越高，技術(shù)要求越來越復(fù)雜，分工越來越細，目前我國由政府出臺的各類規(guī)劃高達80多種，其中屬于法定規(guī)劃的大概為20多種，不同類型規(guī)劃體系龐雜紊亂、部分呈現(xiàn)“各自為政”、“爭當(dāng)龍頭”的局面。這就必須通過制定“多規(guī)合一”相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，來保證各部門的工作在技術(shù)上保持高度的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，避免各規(guī)劃部門之間使用成果標(biāo)準(zhǔn)的不一致，打破各部門規(guī)劃成果數(shù)據(jù)相互沖突的局面。

（3）為“多規(guī)合一”科學(xué)管理奠定基礎(chǔ)

目前，規(guī)劃編制、審批、實施的職能較為疏散。如發(fā)改委部門側(cè)重產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃，較難解決空間組織的合理性細節(jié)問題；建設(shè)部門主要側(cè)重工程建設(shè)、建筑業(yè)、勘察設(shè)計的行業(yè)發(fā)展政策、規(guī)章制度的擬訂，缺乏統(tǒng)籌發(fā)展的全局考慮；國土部門主要側(cè)重土地利用規(guī)劃的編制與管理，與城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展矛盾較為尖銳。導(dǎo)致各部門規(guī)劃編制與管理相互脫節(jié)，規(guī)劃審批流程復(fù)雜，規(guī)劃繁雜無序、各類專項規(guī)劃自成體系的現(xiàn)象。解決上述問題就是要對“多規(guī)合一”進行科學(xué)管理，明確“多規(guī)合一”控制線管理主體、管控規(guī)則、修改條件和程序，規(guī)范和強化規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。嚴(yán)格執(zhí)行上述相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)都是以標(biāo)準(zhǔn)化為基礎(chǔ)。因此標(biāo)準(zhǔn)化為“多規(guī)合一”科學(xué)管理奠定了基礎(chǔ)。

（4）促進資源的合理利用，維護人類社會當(dāng)前和長遠的利益

標(biāo)準(zhǔn)化是經(jīng)過多次實踐后得出的最為有效的形式，為了合理利用國家資源，推廣科學(xué)技術(shù)成果，提高經(jīng)濟效益，并符合使用要求，有利于規(guī)劃成果的通用互換，做到技術(shù)上先進，經(jīng)濟上合理。國家層面上需要在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的技術(shù)要求，制定國家標(biāo)準(zhǔn)，并全國范圍內(nèi)實施標(biāo)準(zhǔn)化。而省、自治區(qū)、直轄市由于當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況和特色又需要在省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)統(tǒng)一多規(guī)合一成果的安全、使用要求，可以制定地方標(biāo)準(zhǔn)，并在省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)實施標(biāo)準(zhǔn)化。因此標(biāo)準(zhǔn)化在資源的合理化利用方面是有著積極意義的。

4 新時期“多規(guī)合一”標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展探討

（1）測繪地理信息部門發(fā)揮的作用

測繪地理信息部門參與“多規(guī)合一”工作，其意義不僅僅局限于提供地理信息數(shù)據(jù)，將發(fā)揮更大更重要的作用。

在“一本規(guī)劃”編制中，測繪地理信息部門需有機整合測繪地理信息數(shù)據(jù)及各類空間性規(guī)劃數(shù)據(jù)，協(xié)助編制數(shù)學(xué)基礎(chǔ)統(tǒng)一、數(shù)據(jù)內(nèi)容一致的適用于各類規(guī)劃的空間規(guī)劃底圖，實現(xiàn)統(tǒng)一的用地分類標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的國土空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、統(tǒng)一的規(guī)劃年限，繪制形成一張規(guī)劃藍圖，為做好規(guī)劃數(shù)據(jù)沖突檢測、進行規(guī)劃調(diào)整提供科學(xué)依據(jù)；在“一個平臺”建設(shè)中，測繪地理信息部門需利用測繪地理信息技術(shù)、地理國情普查成果和基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)，匯總整合及分析各類規(guī)劃數(shù)據(jù)，經(jīng)過對各類規(guī)劃數(shù)據(jù)分析，空間化處理，格式轉(zhuǎn)換、規(guī)劃要素合并等處理，建立一套數(shù)據(jù)文件統(tǒng)一、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)了規(guī)劃數(shù)據(jù)的一體化高效管理，還可利用天地圖整合各類規(guī)劃空間信息，構(gòu)建“多規(guī)合一”空間規(guī)劃基礎(chǔ)平臺，促進各規(guī)劃部門的信息共享、高效銜接；在“一套機制”健全中，需建立基礎(chǔ)測繪、地理國情監(jiān)測服務(wù)于“多規(guī)合一”的常態(tài)化機制，做好地理信息數(shù)據(jù)的常態(tài)化更新工作。

測繪地理信息部門參與"多規(guī)合一"工作中，標(biāo)準(zhǔn)化方面需要制定空間規(guī)劃底圖編制技術(shù)規(guī)程、規(guī)劃空間數(shù)據(jù)處理技術(shù)規(guī)程、空間規(guī)劃制圖技術(shù)規(guī)程及系統(tǒng)平臺規(guī)程。

（2）建立標(biāo)準(zhǔn)化人才隊伍

“多規(guī)合一”標(biāo)準(zhǔn)化最終要依托一批具有一定專業(yè)知識、懂技術(shù)、熟悉“多規(guī)合一”全過程的人才，因此需要建立長效標(biāo)準(zhǔn)化人才培養(yǎng)機制,培養(yǎng)能夠滿足“多規(guī)合一”需求的標(biāo)準(zhǔn)化人才隊伍。他們必須緊跟“多規(guī)合一”的需求，及時對所需的相應(yīng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進行研究，制修訂出指導(dǎo)“多規(guī)合一”急需要的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，并研究制定“多規(guī)合一”其他相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

（3）做好標(biāo)準(zhǔn)的培訓(xùn)工作

由于“多規(guī)合一”工作程序繁多，要達到統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，就需了解掌握“多規(guī)合一”技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵，采取多種形式進行標(biāo)準(zhǔn)化的培訓(xùn)，才能使管理部門統(tǒng)籌安排，最大限度提高效率?？梢詮囊韵聨讉€方面入手：網(wǎng)站上建立“多規(guī)合一”專欄及時更新標(biāo)準(zhǔn)的宣貫文章，并提供相應(yīng)的咨詢服務(wù)；積極組織有關(guān)技術(shù)人員和管理人員的培訓(xùn)，以利于標(biāo)準(zhǔn)的貫徹落實；邀請標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)域的專家對“多規(guī)合一”領(lǐng)域有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化的知識進行培訓(xùn)，如舉辦標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)知識的培訓(xùn)班、標(biāo)準(zhǔn)編寫規(guī)范的培訓(xùn)班；適時選派相關(guān)人員參加省級、國家級舉辦的標(biāo)準(zhǔn)會議、培訓(xùn)班及相關(guān)活動，及時了解全省及全國標(biāo)準(zhǔn)化工作發(fā)展的新趨勢、新動態(tài)。

（4）標(biāo)準(zhǔn)化的貫宣與推行

標(biāo)準(zhǔn)化的目的在于統(tǒng)一和共享，特別是新技術(shù)產(chǎn)生后，對共享問題顯得更突出。

用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范各個方面，達到統(tǒng)一、互換、體系、科學(xué)、實用的目的，做好標(biāo)準(zhǔn)的宣貫、推廣是至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。需在“多規(guī)合一”標(biāo)準(zhǔn)化宣貫方面投入強有力的力量，把“多規(guī)合一”標(biāo)準(zhǔn)化的宣傳、貫徹、咨詢、推廣、服務(wù)落到實處。

（5）標(biāo)準(zhǔn)化的管理

大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等新技術(shù)的發(fā)展對標(biāo)準(zhǔn)化工作帶來極大壓力和挑戰(zhàn)，要求更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)化管理。標(biāo)準(zhǔn)都是在科學(xué)技術(shù)的成果研究和實踐的積累中制定的，制定出來的；每項標(biāo)準(zhǔn)都將隨著科學(xué)技術(shù)的進步，不斷分析、比較、篩選與提煉；而標(biāo)準(zhǔn)化又是不斷完善和修訂標(biāo)準(zhǔn)的過程，作為指導(dǎo)生產(chǎn)管理的重要手段，每一個環(huán)節(jié)、每一個部門、每一個崗位、每一種管理方法都離不開標(biāo)準(zhǔn)化，高效的生產(chǎn)管理都是建立在標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)上，這樣才能提高產(chǎn)品質(zhì)量和勞動效率，減少資源浪費。因此，應(yīng)加強標(biāo)準(zhǔn)化管理工作，統(tǒng)一組織、統(tǒng)一歸口、統(tǒng)一管理。

5 結(jié)束語

“多規(guī)合一”標(biāo)準(zhǔn)化是一個龐大的工程，一項長期復(fù)雜的工作，需要政府、相關(guān)行政部門、標(biāo)準(zhǔn)化人才隊伍以及社會各界的共同努力。立足服務(wù)黨和國家工作大局，對“多規(guī)合一”實施標(biāo)準(zhǔn)化，有利于“多規(guī)合一”工作的有效管理、實施導(dǎo)向；有利于生成可操作、能監(jiān)管、可復(fù)制、能推廣的規(guī)劃成果。