劉光浩　中國信息通信研究院政策與經(jīng)濟研究所工程師

王甜甜　中國信息通信研究院政策與經(jīng)濟研究所助理工程師

1　引言

近年來，共享單車以租用價格低廉、停取自由便捷等優(yōu)勢，迅速向全國大中城市普及滲透，受到廣大用戶歡迎。據(jù)統(tǒng)計，截至2017年年底，全國共有互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車運營企業(yè)超70家，累計投放車輛2300萬輛，覆蓋全球超過200個城市，注冊人數(shù)達2.21億。不可否認的是，共享單車的出現(xiàn)，對人們的短途出行帶來了巨大的便利，有效緩解了“最后一公里”的換乘接駁難題。但企業(yè)過度投放、用戶亂停亂放、押金等問題日益凸顯，給城市治理和行業(yè)管理帶來新的挑戰(zhàn)，引發(fā)社會各界廣泛關注。

2　共享單車市場格局從百花齊放到雙寡頭壟斷

2016年可謂是共享單車發(fā)展元年，在這一年，伴隨著資本市場的熱捧，摩拜、ofo、小藍單車、永安行、Hellobike、優(yōu)拜單車、一步單車、小鳴單車等眾多車企如雨后春筍般涌現(xiàn)出來，市場上的共享單車品牌多達30余家，覆蓋城市也從北京、上海、深圳等地向全國其他一、二線城市迅速蔓延，行業(yè)呈現(xiàn)出百花齊放的局面。

隨著市場競爭的不斷加劇，共享單車行業(yè)在2017年進入了行業(yè)洗牌期，雙寡頭市場格局顯現(xiàn)。自2017年6月起，隨著悟空單車、町町單車、小藍單車以及酷騎單車等多家企業(yè)因資金鏈斷裂、供應鏈無法保障等原因相繼倒閉，市場上逐漸形成了主要以摩拜和ofo為首的雙寡頭壟斷格局。除此之外，永安行在2017年10月收購哈羅單車，成為行業(yè)第二梯隊的代表。同時，隨著一二線城市供需相對飽和，以及多地地方政府出臺限制投放的政策，迫使第二、三梯隊的單車企業(yè)轉戰(zhàn)三四線城市，以期在在差異化競爭中尋求新的市場機遇。例如小強單車在酒泉、晉城等地投放，優(yōu)拜單車在佛山、南昌等地投放。

除了國內市場，部分車企開始將中國共享單車“騎”向海外，開拓新的藍海。如摩拜單車自2017年3月開始國際化布局，截至2017年年底已覆蓋新加坡、英國、意大利、美國、德國等12個國家的26個海外城市。ofo已經(jīng)在海外超過50座城市開展運營，投放超過10萬輛共享單車,為海外用戶累計提供超過1000萬次騎行服務。

3　過量投放和亂停亂放問題

3.1　問題的表現(xiàn)

共享單車在迅猛發(fā)展的同時，其過度投放、無序停放等問題日益凸顯，引發(fā)社會各界的廣泛關注。

一方面，部分單車企業(yè)過度集中投放，短時間超出城市承載能力。在資本支持下，共享單車初創(chuàng)企業(yè)在過去一年時間里，競相加大投放數(shù)量，合計投放數(shù)量迅猛增長，已遠遠超過當前城市承載上限。以北京、上海為例，兩地“禁投令”發(fā)布之前，北京共享單車總量已達235萬輛，而道路兩側可容納停放的自行車總量僅為約120萬輛，超過可承載量1倍以上；上海共享單車總量也已達150萬輛，是可承載量的3倍。過度投放的共享單車已無處安放，多個城市出現(xiàn)共享單車“垃圾山”、共享單車“墳場”等現(xiàn)象。特別是在冬季，單車需求量明顯減少，但基本很少有車企將多余車輛回收。

另一方面，用戶無序停放，帶來城市公共管理新難題。共享單車企業(yè)在大批量、集中投放的同時，線下運維管理卻未及時跟進，用戶隨意停放，共享單車堵路、占地等問題日漸突出，帶來一系列新難題。例如，每天早高峰時段，北京二環(huán)內某醫(yī)院的側門都會被上百輛共享單車圍堵，使得救護車輛無法正常通行。

3.2　問題產(chǎn)生的原因

實際上，企業(yè)過度投放、用戶無序投放現(xiàn)象是由多方面原因疊加造成的，既有企業(yè)集中搶占市場疏于運維的主觀原因，也有用戶騎行潮汐波動的客觀原因，還有城市容量有限、用戶自律意識淡薄等外部原因。

一是平臺企業(yè)為迅速搶占市場，片面追求投放數(shù)量和市場占有率。在大量資本的簇擁下，部分企業(yè)為了搶抓共享單車市場機遇，在不考慮短期盈利和城市規(guī)劃承受上限的情況下，片面追求投放數(shù)量和市場占有率，力圖以數(shù)量取勝，只管投放、不管維護與治理，給城市管理帶來巨大壓力。

二是缺乏有效技術手段，無法實現(xiàn)精準監(jiān)管。技術手段的缺失，導致監(jiān)管部門無法確切的掌握市場運營實際情況，無法對企業(yè)進行實時監(jiān)督管理。如監(jiān)管部門只能通過企業(yè)上報數(shù)據(jù)了解各車企投放量，無法知曉車企實際投放量和哪些車企過量投放。

三是治理成本較高，尚未建立合理的費用分攤機制。目前大多數(shù)城市監(jiān)管部門針對占用城市公共空間的車輛，只能采取集中清理、收繳的方式進行治理。這種方式從短期來看，對緩解重點區(qū)域的擁塞起到了一定的作用。但是從長期來看，這種方式的治理成本較高，且沒有建立合理的費用分攤機制，給城市管理帶來較大負擔。據(jù)調研反應，每清理一輛單車的成本為12元左右，全部由當?shù)爻鞘泄芾聿块T承擔。

四是事后處罰和評估機制不健全，監(jiān)管部門對企業(yè)沒有約束力。一方面，政府對企業(yè)處罰缺少法律依據(jù)。如部分城市規(guī)定，將單車收繳后，若車企在規(guī)定時間內沒有及時回收，將進行統(tǒng)一銷毀。但由于銷毀單車沒有法律依據(jù)，執(zhí)法人員只能將單車堆積在固定區(qū)域，無法處置，“單車墳場”現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。另一方面，缺乏對企業(yè)提供的產(chǎn)品和服務的動態(tài)評價機制，沒有實現(xiàn)閉環(huán)管理。目前，大部分城市沒有對企業(yè)實行事后評分考核機制，不利于督促企業(yè)提升產(chǎn)品質量和服務水平。

五是用戶規(guī)范停放意識淡薄，缺乏有效的約束手段。共享單車隨騎隨停的方式，在給用戶帶來極大便利的同時，部分用戶卻只顧自己使用方便，將共享單車隨意停放在地鐵口、公交站、路口等公共場所，造成人為擁堵，嚴重影響交通出行和市容市貌。同時，監(jiān)管部門和企業(yè)對這種違規(guī)停車行為也缺乏必要的技術手段和懲戒措施，無法及時有效地規(guī)范管理。

3.3　治理經(jīng)驗

針對企業(yè)占用城市公共空間的問題，部分城市先試先行，從事前、事中、事后3個環(huán)節(jié)加強管理。

在事前，通過配額管理、市場準入、制定行業(yè)標準等方式控制企業(yè)投放總量。在配額管理方面，部分城市在綜合考慮城市人口、市民出行需求、城市可容納上限等要素的基礎上，擬定投放總額和各家企業(yè)的配額。如根據(jù)南京市城市規(guī)劃研究院預測，南京市可容納共享單車的數(shù)量在30～38萬輛左右。在準入管理方面，落實車輛登記上牌管理。如上海和杭州要求車輛統(tǒng)一上電子牌照，并將電子牌照與車輛二維碼一一對應，執(zhí)法人員利用移動終端隨機掃碼抽查，發(fā)現(xiàn)沒有在監(jiān)管平臺登記的車輛將立即清理。在行業(yè)標準方面，行業(yè)協(xié)會制定自律標準。2017年7月，上海市自行車行業(yè)協(xié)會與天津市自行車電動車行業(yè)協(xié)會共同發(fā)起，在上海起草制定了《共享自行車第一部分：自行車》、《共享自行車第二部分：電助力自行車》和《共享自行車服務規(guī)范》3項團體標準征求意見稿。其中，針對共享自行車明確規(guī)定：必須安裝車載衛(wèi)星定位系統(tǒng)、實行3年強制報廢、5‰的運維人員配比等，督促企業(yè)自律的同時，為政府進行社會化管理奠定基礎。但是團體標準沒有強制性，上升到國家標準。

在事中，多措并舉治理亂停放問題。一是搭建監(jiān)管平臺，掌握車企運行數(shù)據(jù)。如上海市交委建立互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車監(jiān)管平臺，要求在位車企將相關數(shù)據(jù)與平臺對接。同時，為公安和其他管理部門開放數(shù)據(jù)接口，了解企業(yè)運行情況。二是利用電子圍欄設置禁停區(qū)，加強重點路段停車秩序管理。如南京市在主城區(qū)范圍設立北京東路、北京西路、玄武湖景區(qū)等10處共享單車禁停區(qū)域電子圍欄；車企通過不能落鎖等方式，控制單車在重點路段停車。三是加強線下巡查和清理，推進政企共管共治。如南京市各區(qū)都與單車企業(yè)建立了微信聯(lián)系群，巡查中發(fā)現(xiàn)的問題會通過微信群及時發(fā)布，責成單車企業(yè)在30分鐘內響應并及時處理。處理不及時或整改不力的，市城市管理局將組織清理搬移。四是加快慢行系統(tǒng)規(guī)劃，緩解行業(yè)發(fā)展與城市公共空間不匹配之間的矛盾。2018年年初，南京市確立城區(qū)新增300處非機動車停車示范點工作目標，在重點路段和區(qū)域，施劃綠底白框的機動車停車示范點，并被列為全市為民辦實事項目。目前，全市完成示范點泊位施劃近500處，逐步緩解非機動車停車難的問題。

在事后，通過評估體系對投放配額進行動態(tài)調整。如2018年3月，成都市制定了《成都市共享單車服務質量信譽考核辦法（試行）》，對共享單車服務質量信譽考核等級、考核程序、獎懲措施等進行了明確規(guī)定。《辦法》規(guī)定，每年考核一次，采取企業(yè)自評、政府評價和社會評價相結合的方式?？己说燃壒卜譃閮?yōu)良、合格、基本合格和不合格等四個等級，分別用AAA級、AA級、A級和B級表示。對AAA級，增加車輛投放配額，并給予表彰；對AA級，不新增投放配額；對A級，減少投放配額，行業(yè)主管部門對企業(yè)約談，督促其加強管理；對B級，責令其退出成都市行政區(qū)域營運，并納入企業(yè)信用信息共享平臺。

3.4　政策建議

共享單車是源于我國本土的分享經(jīng)濟發(fā)展新模式，目前仍處于快速發(fā)展期，出現(xiàn)各類新情況新問題不可避免。作為監(jiān)管機構應堅持鼓勵創(chuàng)新、包容審慎的監(jiān)管理念，以滿足廣大群眾的騎行需求為宗旨，加強政企合作，共同建立“共建、共治、共享”的單車治理新格局。

（1）強化規(guī)劃引導，推進共享單車監(jiān)管平臺上線應用。一是堅持因城施策，各城市牽頭管理部門需結合當前城市承載容量上限，審慎制定限制單車投放數(shù)量的相關政策。二是大力推進“共享單車監(jiān)管平臺”上線應用，積極利用大數(shù)據(jù)等技術手段，通過與企業(yè)數(shù)據(jù)對接，實現(xiàn)政府對共享單車市場運行的全局監(jiān)測和總量管控，形成政府管企業(yè)、企業(yè)管單車的有效管理機制。

（2）聚焦重點區(qū)域，著力構建協(xié)同監(jiān)管治理模式。一是制定單車停放負面清單。要求單車不能占用消防通道、盲道、行車道等公共空間，在醫(yī)院、學校、景區(qū)等人流密集場所周邊，劃定禁停區(qū)域，嚴禁車輛停放。二是推動企業(yè)加強熱點區(qū)域運維調度人員投放力度。按照投放車輛比例，合理配備車輛維護、維修和調度人員，對線下車輛進行網(wǎng)格化管理。三是合理利用城管執(zhí)法隊員、環(huán)衛(wèi)員工、社區(qū)志愿者等社會力量，共同解決單車亂停放問題，實現(xiàn)社會共治。

（3）落實企業(yè)責任，督導推動提升精細管理能力。一是引導單車企業(yè)從前期集中投放，轉移到后期運營維護中。鼓勵企業(yè)通過技術手段，深入分析用戶騎行方向、騎行行為、騎行熱點等信息，實現(xiàn)對車輛的隨時監(jiān)測、合理調度、及時運維、精準管理。二是強化出行數(shù)據(jù)挖掘，為政府規(guī)劃提供導引。結合大數(shù)據(jù)深度挖掘技術，在人流密集區(qū)域，合理規(guī)劃設置專用停車點，引導單車規(guī)范有序停放。同時，結合城市規(guī)劃情況，合理控制車輛投放總量，減少資源浪費。

改進用戶管理，加強信用激勵和宣傳教育。一是加強信用管理。對失信用戶建立罰款、黑名單、提高用車費用等懲戒機制，并將黑名單在行業(yè)內共享，推動全行業(yè)聯(lián)合懲治；對守信用戶建立降低押金或免費用車等獎勵機制。二是強化宣傳教育。交管部門、行業(yè)組織、單車企業(yè)應積極通過多種渠道共同呼吁，引導用戶履行各單車企業(yè)制定的協(xié)議條款，遵守道路交通安全法律法規(guī)，服從管理、規(guī)范騎行。

4　押金安全問題

自2017年6月以來，隨著小藍、酷奇、小鳴等多家共享單車企業(yè)先后倒閉，用戶押金被挪用、無法退還等事件頻頻發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計，共享單車行業(yè)押金挪用無法退還的累計金額達15億元，受影響用戶超過500萬戶。一時間，共享經(jīng)濟領域押金安全問題成為社會各界關注的焦點。

4.1　問題的表現(xiàn)

兩家主要共享單車企業(yè)押金風險日益突出。2018年年初，市場份額最大的兩家共享單車企業(yè)ofo和摩拜資金告緊，被媒體曝出通過挪用用戶押金、抵押車輛來填補資金缺口。2018年3月，ofo將超過1000萬輛ofo共享單車的產(chǎn)權抵押給阿里巴巴，獲得17.7億元的貸款。ofo一旦逾期未能償還借款，單車將歸阿里所有，當用戶申請退還押金時，可能出現(xiàn)企業(yè)資金無法足額償付押金的風險。2018年4月，美團收購摩拜，財務報表顯示摩拜已挪用用戶押金60億元人民幣?？梢?，挪用用戶押金已成為整個行業(yè)公開的秘密，用戶押金安全難以保障。

4.2　問題產(chǎn)生的原因

目前出現(xiàn)的押金安全問題是由多方面原因疊加造成的，既有企業(yè)自身管理不善故意為之的內部原因，也有缺乏法律法規(guī)約束的外部原因。

（1）押金是共享經(jīng)濟商業(yè)模式設計的重要環(huán)節(jié)，平臺企業(yè)有占用押金的內在動機。目前，涉及無人監(jiān)管的共享經(jīng)濟模式，基本都是重資產(chǎn)運營模式，企業(yè)往往通過押金彌補成本。這主要是因為大量沉淀資金能夠給企業(yè)帶來豐厚的回報。一方面，企業(yè)可以通過押金實現(xiàn)資金回流；另一方面，可直接占有押金存在銀行賬戶中的巨額利息。特別是1對N的押金設計模式，本身就比傳統(tǒng)1對1的押金設計模式存在更高的風險。如摩拜單車用戶量已超過1億，投放單車量為500萬，相當于1輛單車對應20個用戶的押金，押金總額遠大于車輛的價值，一旦發(fā)生資金鏈斷裂或押金擠兌的情況，極可能出現(xiàn)資不抵債、無法償還用戶押金的風險。

（2）激烈的市場競爭驅使平臺企業(yè)不斷突破底線，企業(yè)內部的自主管理基本失效。共享經(jīng)濟企業(yè)將占用押金作為其商業(yè)模式的一部分，與傳統(tǒng)的集資圈錢有很大不同，從企業(yè)的目的和動機上，包括商業(yè)邏輯的完備性上，我們覺得是沒有問題的。比如，盡管爆出摩拜挪用用戶60億押金，但只要企業(yè)還在正常運營，沒有出現(xiàn)倒閉或資金鏈斷裂的現(xiàn)象就沒有問題。但關鍵是，共享經(jīng)濟往往是一個競爭非常激烈的領域，特別是在這些重資產(chǎn)領域，在前期燒錢階段，企業(yè)往往采取“以量取勝”的方式過度投放，以期迅速占領市場，獲得大量融資，很難做到完善的內部風險管控。目前，所有單車企業(yè)均稱其收取的押金已在銀行設立“專門賬戶”并委托其進行管理，能夠確保?？顚Ｓ?。但事實上，絕大部分的共享單車企業(yè)在銀行設立的押金賬戶僅為一般存款賬戶，銀行并無第三方監(jiān)管義務。所謂的“?？顚Ｓ谩眱H為企業(yè)內部管理規(guī)則，不受任何監(jiān)督，無法保證資金安全。同時，現(xiàn)有政策并未對于挪用用戶押金的行為實施相應罰責，存在監(jiān)管灰色地帶。

（3）押金性質不明且無可適用的法律法規(guī)，導致政府遲遲無法給出明確的監(jiān)管措施。押金雖然是一種大眾認可的交易習俗，各方也認可其擔保作用，但目前押金仍無明確的法律地位，無法適用擔保相關的法律法規(guī)，給了企業(yè)挪用押金的空間。2017年8月交通部等十部門發(fā)布的《關于鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導意見》中明確指出，企業(yè)收取的押金應接受交通、金融等主管部門的監(jiān)管，防控用戶資金風險。企業(yè)應建立完善用戶押金退還制度，加快實現(xiàn)“即租即押、即還即退”。但文件中并沒有明確各監(jiān)管部門的具體責任，時至今日也沒有出臺后續(xù)實施細則，誰來管、如何管仍未充分明確，導致在實際管理中造成押金監(jiān)管的缺位。實際上，金融監(jiān)管部門對于資金池有著較為完善的管理辦法。例如《中國人民銀行辦公廳關于實施支付機構客戶備付金集中存管有關事項的通知》、《非金融機構支付服務管理辦法》等都包含有資金池相關的規(guī)定。但目前，金融監(jiān)管部門尚未介入押金監(jiān)管，主要有兩點原因，一是押金收取模式十分多樣化，涉及的大部分主體往往不是金融機構，并不是傳統(tǒng)金融監(jiān)管的對象；二是押金作為擔保，其本身并不具備典型的金融業(yè)務特征，并且在規(guī)模較小時也不會帶來金融風險，不是金融監(jiān)管部門的傳統(tǒng)職責范圍。

4.3　治理經(jīng)驗

（1）針對押金安全問題，交通部《關于鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導意見》中要求，鼓勵互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車運營企業(yè)采用免押金方式提供租賃服務。企業(yè)對用戶收取押金、預付資金的，應嚴格區(qū)分企業(yè)自有資金和用戶押金、預付資金，在企業(yè)注冊地開立用戶押金、預付資金專用賬戶，實施?？顚Ｓ?，接受交通、金融等主管部門監(jiān)管，防控用戶資金風險。企業(yè)應建立完善的用戶押金退還制度，加快實現(xiàn)“即租即押、即還即退”。

（2）多地管理部門已經(jīng)出臺了相關管理政策，對企業(yè)向用戶收取的押金進行約束。如上海市人民政府關于印發(fā)《上海市鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導意見（試行）》，鼓勵企業(yè)通過信用管理和技術創(chuàng)新推行免押金、降低押金、實時退還押金等方式提升服務。收取用戶押金、預付資金的，企業(yè)須在本市開立用戶押金、預付資金專用賬戶，實施?？顚Ｓ茫Y金由銀行存管，并公示押金與預付資金退還時限，及時退還用戶資金。人民銀行上?？偛?、上海銀監(jiān)局加強對企業(yè)資金專用賬戶監(jiān)管，防控用戶資金風險。南京市交通運輸局、南京市公安局、南京市城市管理局聯(lián)合發(fā)布《關于引導和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的意見（試行）》中規(guī)定，企業(yè)收取注冊用戶押金、消費預付金的，應當設立專用賬戶，委托有資質的金融機構監(jiān)管用戶的押金和消費預付金，保障資金安全。建立用戶押金和消費預付金退還制度，根據(jù)服務協(xié)議約定和注冊用戶申請，及時退還相應資金。鼓勵企業(yè)采用免押金方式提供租賃服務。

4.4　政策建議

押金問題是管理部門的底線，應加強監(jiān)管。完善押金監(jiān)管制度，要從3個方面入手：一是研究建立完善的企業(yè)押金收取和保存規(guī)范。建議由人民銀行牽頭研究明確押金的法律地位，針對押金制定專項政策規(guī)定，從收取和返還流程、數(shù)額等方面規(guī)范企業(yè)行為，明確押金需由第三方銀行機構存管并制定銀行與共享經(jīng)濟企業(yè)進行押金存管合作的規(guī)范制度，對押金管理的具體合作銀行提出賬目資質和信息公開等要求，并由各地方政府、管理部門實施具體督辦工作。二是建立企業(yè)退出市場后的押金返還機制。要求運營企業(yè)實施收購、兼并、重組或者退出市場經(jīng)營的，必須制定合理方案，確保用戶合法權益和資金安全。三是鼓勵企業(yè)推廣信用免押金模式。加快推動個人征信業(yè)務的市場化，同時鼓勵企業(yè)與第三方征信機構合作，對信用良好的用戶開展免押金服務。