■ 文｜《海洋與漁業(yè)》綜合

隨著人類開發(fā)利用海洋的深入，多種形態(tài)且彼此關(guān)聯(lián)的海洋開發(fā)與保護(hù)問題也日漸突出，對海洋必須采取綜合管理的措施和手段。

海洋綜合管理為可持續(xù)利用、開發(fā)和保護(hù)海洋及海岸帶區(qū)域和資源，而采取的持續(xù)動態(tài)的決策和管理過程。“綜合”需要克服原有的涉海部門間、區(qū)域間、政府層級間以及海陸間相互分割的問題，解決彼此的沖突矛盾，建立完善涉海政治上的和諧體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)海洋的可持續(xù)發(fā)展。

廣東是海洋大省，改革開放 40年來，除了經(jīng)濟(jì)社會的長足發(fā)展和人民生活發(fā)生的翻天覆地的變化之外，廣東省的海洋綜合管理亦逐漸完善，法規(guī)與規(guī)劃體系已初具雛形，海洋管理體制正在形成，海域海島管理相關(guān)規(guī)定相繼出臺，海洋執(zhí)法逐步加強(qiáng)，人們的海洋意識也逐步提升，海洋文化開始為公眾感知。

法規(guī)與規(guī)劃體系初具雛形

改革開放 40年來，廣東在國家的法律法規(guī)體系下，逐步配套出臺了一系列地方性法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文件，在探索與實(shí)踐中逐步完善海洋管理制度；廣東海洋發(fā)展在改革開放過程中，始終堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，逐步建立了由海洋功能區(qū)劃為指導(dǎo)，各項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃配套指引的海洋規(guī)劃體系（見表 1、見表2）。

全國首建“海+漁”新型行政管理體制

廣東海洋行政管理體制經(jīng)過多次改革，逐步完善了管理體制、健全了管理機(jī)構(gòu)和改進(jìn)了管理方式，實(shí)現(xiàn)了從“行業(yè)管理”到“綜合管理與行業(yè)管理相結(jié)合”的轉(zhuǎn)變，經(jīng)歷了“從空白到創(chuàng)始，從分散到整合，從行業(yè)到綜合，從省級到市縣”的過程。

目前，廣東省的行政海洋行政管理機(jī)構(gòu)有廣東省海洋與漁業(yè)廳、廣東省漁政總隊(duì)。其中，廣東省海洋與漁業(yè)廳是廣東省政府直屬機(jī)構(gòu)，正廳級建制。由于海洋管理工作涉及沿海的各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落和沿海漁民，涉及沿海的每個企業(yè)、每一片海域，工作范圍廣、任務(wù)重。沿海地級以上市、沿海各縣（區(qū)）設(shè)立與省保持一致的專門海洋機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)海域海島基層執(zhí)法力量，海洋開發(fā)重點(diǎn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)立海洋管理所作為縣（區(qū)）派出機(jī)構(gòu)，建立海洋協(xié)管員制度，確保海洋政策貫徹落實(shí)和海洋管理政令暢通。

另外，為深化行政審批制度改革，推進(jìn)落實(shí)“放管服”改革。廣東省海洋與漁業(yè)廳建設(shè)了省市縣 3級跨層級行政審批事項(xiàng)審批系統(tǒng)，初步形成11項(xiàng)省級海洋與漁業(yè)事項(xiàng)省、市、縣3級“一張網(wǎng)”聯(lián)審的服務(wù)模式，進(jìn)一步壓縮了審批時間。印發(fā)《廣東省海洋與漁業(yè)局用海項(xiàng)目審核審查工作細(xì)則》，進(jìn)一步規(guī)范了項(xiàng)目用海審核審查工作，加快用海審核流程，保障重大項(xiàng)目涉海工程的順利推進(jìn)。

2017年 10月，廣東省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于推動我省海域和無居民海島使用“放管服”改革工作的意見》，提出“一個取消、兩個下放、三個委托、四個服務(wù)、五項(xiàng)管理”等措施，推動廣東海域和無居民海島“簡政放權(quán)、放管結(jié)合。優(yōu)化服務(wù)”改革，全面提升海域、無居民海島管理和開發(fā)水平，加快海洋經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省建設(shè)步伐。

除此之外，廣東省積極融入“一帶一路”建設(shè)，加強(qiáng)與沿線國家和地區(qū)交流合作，建立與伊朗格什姆自貿(mào)區(qū)等地區(qū)海洋漁業(yè)合作機(jī)制，成功舉辦廣東—東盟漁業(yè)合作研討會，啟動實(shí)施中國—東盟現(xiàn)代海洋漁業(yè)技術(shù)合作及產(chǎn)業(yè)化開發(fā)示范項(xiàng)目。并深化泛珠三角區(qū)域合作，促進(jìn)深莞惠經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)取得重大進(jìn)展，加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)及與科研院所的交流合作，并推進(jìn)深圳成為全國首個海洋綜合管理示范區(qū)。

廣東海岸帶跨越亞熱帶和熱帶，面向南海，擁有我國最長的大陸海岸線，岸線曲折，港灣眾多，資源稟賦優(yōu)勢突出，是海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心區(qū)。目前廣東加快編制全省海岸帶保護(hù)和利用規(guī)劃。經(jīng)省政府同意，成立了由沿海市政府及省直有關(guān)部門組成的廣東省海岸帶綜合管理專責(zé)小組，統(tǒng)籌開展海岸帶保護(hù)利用工作。

強(qiáng)化海域使用管控，推進(jìn)科學(xué)規(guī)范用海

廣東海域位置優(yōu)越，岸線曲折綿長，灘涂廣闊，港灣眾多，資源豐富。新中國成立以來，廣東沿海地區(qū)開發(fā)利用海岸資源，興建港口，開辟航道，圍海造田，發(fā)展養(yǎng)殖，納潮曬鹽，創(chuàng)造了巨大的社會經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益。

廣東的海洋功能區(qū)劃制度隨著發(fā)展的要求逐步完善，從 1990年完成了小比例尺海洋功能區(qū)劃，2001年大比例尺海洋功能區(qū)劃經(jīng)省政府批準(zhǔn)，2008年《廣東省海洋功能區(qū)劃》獲國務(wù)院批準(zhǔn)，到 2012年 11月《廣東省海洋功能區(qū)劃（2011-2020年）》獲國務(wù)院批準(zhǔn)，先后形成了四輪區(qū)劃成果。目前，廣東沿海各市、縣相繼開展了市縣級海洋功能區(qū)劃的編制工作。汕頭、中山、江門、潮州 4市海洋功能區(qū)劃已獲省政府批準(zhǔn)；廣州、惠州、東莞 3市海洋功能區(qū)劃已上報(bào)府審批。

另外，廣東省逐步建立項(xiàng)目用海臺賬，完善信息化管理；并強(qiáng)化海域使用管控，對產(chǎn)能過剩的項(xiàng)目不安排用海，積極引導(dǎo)項(xiàng)目用海向現(xiàn)有存量集聚組織制訂了《廣東省建設(shè)項(xiàng)目用海規(guī)模指導(dǎo)意見》，提出包括投資強(qiáng)度、容積率、建筑系數(shù)、行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地所占比重、綠地率、岸線利用等六項(xiàng)控制指標(biāo)以及建設(shè)用海定額指標(biāo)，推進(jìn)科學(xué)規(guī)范用海；對已批區(qū)域建設(shè)用海加強(qiáng)監(jiān)管，簡化區(qū)規(guī)內(nèi)項(xiàng)目用海審批手續(xù)，組織開展廣東沿海海域海砂資源普查，選劃海域海砂資源詳查，編制廣東海砂開采海域使用規(guī)劃，加強(qiáng)海砂開采管理，保障港珠澳大橋建設(shè)、澳門新城等重大填海工程用砂。

三角島成省無居民海島保護(hù)和利用示范點(diǎn)

1988年開始，廣東省成立省海島調(diào)查大會。2013年，廣東完成了全省海島地名普查工作，編制了《廣東省海島地名志》，同時完成了 242個海島名稱標(biāo)志設(shè)置。

為貫徹落實(shí)《中華人民共和國海島保護(hù)法》，廣東出臺了《廣東省適用〈國家海洋局無居民海島使用申請審批試行辦法〉具體程序》（正在修訂），明確了無居民海島使用權(quán)的申請、審核、審批流程，使用權(quán)出讓方式，權(quán)屬登記管理等，規(guī)范了海島使用金評估程序，其中規(guī)定無居民海島使用權(quán)可采取申請審批方式出讓，也可通過招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。

為科學(xué)、合理、高質(zhì)量地利用好無居民海島，保護(hù)好海島生態(tài)環(huán)境，廣東組織編制了全國首個市場化的無居民海島使用權(quán)價值評估省級地方標(biāo)準(zhǔn)——《無居民海島使用權(quán)價值評估技術(shù)規(guī)范》（DB44/T1889-2016）。該標(biāo)準(zhǔn)已于 2016年 9月8日由廣東省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布，并于 2017年1月1日起在全省范圍內(nèi)實(shí)施。

2018年，為貫徹落實(shí)中央無居民海島有償使用制度，廣東省海洋與漁業(yè)廳組織起草了《廣東省無居民海島市場化出讓試行辦法》，該辦法已上報(bào)法制辦進(jìn)行審核。該辦法的出臺將規(guī)范無居民海島市場化流轉(zhuǎn)的具體程序，為全國有序推進(jìn)無居民海島市場化出讓工作提供可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。

表1 海洋管理?xiàng)l例辦法

表2 廣東省部分海洋規(guī)劃

表3 海域權(quán)屬管理發(fā)展歷程

為探索無居民海島開發(fā)利用管理方式，廣東在充分吸收浙江省在無居民海島開發(fā)過程和開發(fā)以后相關(guān)部門各司其職的創(chuàng)新做法的基礎(chǔ)上，選取放雞島、龜齡島、三角島開展無居民海島保護(hù)與開發(fā)利用管理試點(diǎn)。廣東省海洋發(fā)展規(guī)劃研究中心取得珠海市三角島整島使用權(quán)；并同意以市場化方式出讓三角島部分使用權(quán)用于旅游開發(fā)，三角島將打造成集公益、執(zhí)法、旅游娛樂于一體的示范用島，成為全省無居民海島保護(hù)和利用示范。

廣東省 2016年共批復(fù)了龜齡島、南鵬島、北莉島、六極島等 4個海島生態(tài)整治修復(fù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案，積極開展生態(tài)島礁建設(shè)。目前，龜齡島、南鵬島項(xiàng)目已正式開工建設(shè)，北莉島、六極島也即將啟動實(shí)施。并加快領(lǐng)?；c(diǎn)監(jiān)視監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)步伐，目前，領(lǐng)?；c(diǎn)保護(hù)范圍選劃成果分析、海島綜合數(shù)據(jù)庫、高分辨影像數(shù)據(jù)及三維實(shí)景建模已經(jīng)完成，系統(tǒng)建設(shè)已經(jīng)初具規(guī)模。

海洋執(zhí)法逐步加強(qiáng)

海洋執(zhí)法是現(xiàn)代海洋管理的重要手段和工具，是維護(hù)海洋權(quán)益和實(shí)施海洋綜合管理的重要保障，也是海洋綜合管理能力的重要體現(xiàn)。近年來，廣東加強(qiáng)了海洋與漁業(yè)綜合執(zhí)法體制改革，初步形成了“海漁合一”的海洋漁業(yè)綜合執(zhí)法體系，有效保障了海洋經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

2001年，廣東率先在全國實(shí)行海洋與漁業(yè)隊(duì)伍統(tǒng)一綜合執(zhí)法改革，將原廣東省海監(jiān)漁政檢查總隊(duì)、廣東省漁船漁港監(jiān)督管理總隊(duì)和中華人民共和國廣東漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局三支執(zhí)法隊(duì)伍合并組建為“廣東省漁政總隊(duì)”。目前，廣東省漁政總隊(duì)已成為一支具有一定規(guī)模和廣泛社會影響力的海上綜合執(zhí)法隊(duì)伍。除省總隊(duì)外，全省共有支隊(duì)28個（含4個國家級保護(hù)區(qū)支隊(duì)，3個省總隊(duì)直屬支隊(duì)），大隊(duì)109個，中隊(duì)55個。

同時，廣東省也在逐步加強(qiáng)執(zhí)法船艇建設(shè)。2013年 6月25日，“中國海監(jiān)9020”、“中國海監(jiān) 9030”和“中國海監(jiān)直升機(jī)B7072”入列，標(biāo)志著廣東噸位最大、裝備最先進(jìn)的執(zhí)法船和國內(nèi)首架地方海監(jiān)隊(duì)伍的海監(jiān)直升機(jī)正式加入中國海監(jiān)執(zhí)法序列。到 2014年底，廣東海洋與漁業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍共有執(zhí)法船 88艘（漁政船 64艘，海監(jiān)船 24艘），總噸位 13205噸，總功率 86391千瓦。其中，100總噸以上執(zhí)法船有 30艘；執(zhí)法快艇 263艘，總功率 72974千瓦。與此同時，廣東也注重提高海洋執(zhí)法科技支撐能力，已為千噸級海警船配備了衛(wèi)星視頻，300噸級以上執(zhí)法船配備了北斗終端，100噸級以上執(zhí)法船配備了 AIS終端，在全國率先建立了“漁業(yè)船員管理系統(tǒng)”，通過現(xiàn)代化信息管理手段有效加強(qiáng)了對漁業(yè)船員的管理。

廣東積極參與國家海洋維權(quán)任務(wù)，2012年以來，廣東共派出執(zhí)法人員 500多人次，巡航 5萬多海里，先后參與了在我國南海、東海等海域維護(hù)我國海洋權(quán)益的專項(xiàng)維權(quán)行動。2014年之后，廣東擔(dān)負(fù)國家維權(quán)任務(wù)更加艱巨，尤其是兩艘 2013年入列的千噸級執(zhí)法船十分繁忙，返航休整和維護(hù)保養(yǎng)都是在極短時間內(nèi)高效完成。在不到一年的時間里，隸屬于廣東省海洋執(zhí)法隊(duì)伍管理的新入列千噸級執(zhí)法船輪番執(zhí)行國家維權(quán)任務(wù)，參與人員數(shù)百人次，航程達(dá)到 2萬多海里，巡航區(qū)域覆蓋釣魚島、黃巖島、西沙、南沙、北部灣等我國東海、南海多個重點(diǎn)海域。廣東海洋維權(quán)成績突出，“漁政 44061”船被省政府榮記集體一等功，“中國海警 3112”等船得到了國家和省的專項(xiàng)表彰。

大力宣傳海洋知識，科普海洋文化

相對陸地，人們對海洋的認(rèn)識仍比較有限。廣東通過形式多樣的海洋公眾宣傳活動，廣泛普及了海洋知識，宣傳了海洋文化，提高了海洋的意識，營造了發(fā)展海洋事業(yè)的良好氛圍。

近年來，廣東以海洋宣傳日為契機(jī)，大力宣傳海洋知識，提高全社會海洋意識，樹立維護(hù)國家海洋權(quán)益和觀念。每年開展“我心中的海洋”、“我的海洋夢”、“海上絲綢之路”等系列宣傳活動；并先后打造一些列海洋文化研究平臺；在沿海各地積極開展海洋節(jié)慶活動，如惠州“休漁放生節(jié)”、“南海（陽江）開漁節(jié)”、湛江“對蝦節(jié)”、湛江“海洋節(jié)”等；建設(shè)了廣東海洋大學(xué)、珠江口中華白海豚保護(hù)區(qū)、惠東海龜保護(hù)區(qū)、徐聞珊瑚礁保護(hù)區(qū)等一批全省海洋意識教育基地。

為提高社會公眾的海洋意識提供參考讀本，廣東編制發(fā)布了《廣東海洋發(fā)展報(bào)告（2016）》；簡要分析了當(dāng)前國內(nèi)外海洋發(fā)展宏觀環(huán)境，客觀評價了 2015年廣東海洋事業(yè)發(fā)展的總體情況，有針對性地選擇了“廣東海洋科技創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展”、“廣東海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展”、“廣東美麗海灣建設(shè)”、“廣東漁港建設(shè)”、“廣東海洋綜合管理”5個重點(diǎn)、熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題予以專門論證和深入研究，突出了廣東特色并兼顧海洋和社會發(fā)展大趨勢。

根據(jù)國家海洋局統(tǒng)一部署，廣東從 2008年開始啟動“全國海洋宣傳日”活動，至今已舉辦了 7屆，輻射全省沿海各市區(qū)。海洋宣傳日活動目的在于通過連續(xù)性、大規(guī)模、多角度的宣傳，以全民參與的社會活動為載體，以媒介宣傳報(bào)道為介質(zhì)，構(gòu)建海洋意識宣傳平臺，主動傳播海洋知識，深刻挖掘海洋文化，引導(dǎo)輿論關(guān)注海洋問題熱點(diǎn)，促進(jìn)全社會認(rèn)識海洋、關(guān)注海洋、善待海洋和可持續(xù)開發(fā)利用海洋，提高全民族海洋意識。

近些年，對公眾發(fā)布《廣東省海洋環(huán)境狀況公報(bào)》和《廣東省海洋災(zāi)害公報(bào)》。向社會公布了廣東海洋環(huán)境質(zhì)量、海洋生物多樣性狀況、主要入海污染源狀況，以及超標(biāo)排污情況，使各級政府和社會公眾全面了解廣東海洋災(zāi)害影響情況，積極采取有效措施減輕海洋災(zāi)害的影響，促進(jìn)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。