文｜張成平

鄱陽(yáng)農(nóng)村宅基地管理試點(diǎn)綜述

習(xí)近平總書記指出“改革是鄉(xiāng)村振興的重要法寶”。從農(nóng)村宅基地制度改革（以下簡(jiǎn)稱“宅改”）全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）的做法和鄱陽(yáng)去年以來(lái)農(nóng)村宅基地管理（以下簡(jiǎn)稱“宅管”）4個(gè)試點(diǎn)村的探索來(lái)看，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，深化農(nóng)村宅基地制度改革，盤活土地資產(chǎn)，得以產(chǎn)生鄉(xiāng)村振興的活力和內(nèi)生動(dòng)力，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。

進(jìn)展與初效

鄱陽(yáng)縣農(nóng)村宅基地管理選定4個(gè)自然村（蘆田鄉(xiāng)蘆田村委會(huì)董家源村、樂(lè)豐鎮(zhèn)桐山村委會(huì)廉家村、三廟前鄉(xiāng)東朗村委會(huì)架山村、油墩街鎮(zhèn)湖濱村委會(huì)墩上村）試點(diǎn)，結(jié)合新農(nóng)村村點(diǎn)建設(shè)，借鑒全國(guó)“宅改”試點(diǎn)縣余江的做法，推動(dòng)本地“宅管”?？傮w看來(lái)，進(jìn)展健康，初見成效。

摸清底細(xì)，掌握資源信息。4個(gè)村點(diǎn)共有430農(nóng)戶、1910人口、515棟房屋，其中“一戶一宅”349戶、占66%，“一戶多宅”（兩宅以上）81戶、占34%。由于建房時(shí)間跨度大，戶均宅基地多有超過(guò)現(xiàn)行法定面積：地處湖濱的墩上村戶均占地185m2，丘陵村落架山村300m2、廉家村328m2、董家源村510m2。試點(diǎn)村及時(shí)向村民公示了農(nóng)戶宅基地面積及空心房、閑置宅基地等資源利用情況。這為騰退宅基地和收取超占面積有償使用費(fèi)，摸清了底細(xì)；為房地一體確權(quán)登記發(fā)證，搜集了資料信息；為節(jié)約集約用地、保障戶有所居、地盡其用，盤活了資源資產(chǎn)。

改革前行，挑戰(zhàn)傳統(tǒng)觀念。因?yàn)橹袊?guó)幾千年的家產(chǎn)傳承制度，農(nóng)民把宅基地混同房產(chǎn)認(rèn)為是“祖業(yè)”，退宅基、拆舊房、破圍墻，不斷挑戰(zhàn)著傳統(tǒng)觀念。目前，已退出宅基地60宗、面積11475m2，破除圍墻萬(wàn)余畝，董家源村超300m2的宅基收取有償使用費(fèi)每年5元/m2，已收5萬(wàn)元。村民現(xiàn)在明白了一個(gè)道理：“土地公有制不變，宅基地集體所有”，思想認(rèn)識(shí)有了一個(gè)新的飛躍。

綜合施策，推動(dòng)整體發(fā)展?！罢堋痹圏c(diǎn)村，同時(shí)又是新農(nóng)村建設(shè)村點(diǎn)，多規(guī)合一，綜合施策，其效果不僅體現(xiàn)在宅基地制度本身，而且對(duì)鄉(xiāng)村振興諸多方面大有裨益。以廉家村為例。該村距今有600多年的歷史， 207戶人家、947個(gè)人口、244棟住房，一戶一宅170戶（含多戶一宅），一戶多宅37戶，房屋多為磚木結(jié)構(gòu)的徽派民宅?，F(xiàn)已退出宅基地37宗、6715.5m2，破除圍墻24戶、565m，拆除附屬房、豬圈、牛棚35處，1684.9m2；開發(fā)整理一塊荒坡規(guī)劃新增宅基地32宗和12套老年公寓，探索了保障“戶有所居”的新路徑。該村新增宅基地?fù)裎桓?jìng)價(jià)費(fèi)和閑置宅地盤活利用收入，補(bǔ)充了集體經(jīng)濟(jì)。不僅如此，還啟動(dòng)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛”項(xiàng)目、整體搬遷復(fù)墾為耕390畝，戶均新增耕地1.89畝、分得紅利3000元，村民有了獲得感；農(nóng)戶以土地入股種植艾草、發(fā)展中藥材產(chǎn)業(yè)；村內(nèi)池塘引進(jìn)水源擴(kuò)充水面種植蓮子、打造“蓮心園”，亦產(chǎn)亦景；提高村民生活品位的基礎(chǔ)設(shè)施有安排、有行動(dòng)、有起色。這里有“宅管”帶動(dòng)，也有政策驅(qū)動(dòng)，對(duì)鄉(xiāng)村整體發(fā)展起到了促進(jìn)作用。

問(wèn)題與對(duì)策

我們?cè)谡{(diào)研中堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向。試點(diǎn)中反映普遍的問(wèn)題，集中表現(xiàn)在群眾思想難發(fā)動(dòng)、“宅管”資金難籌集、政策跟進(jìn)難理順、自治隊(duì)伍難組建和范圍拓展難推進(jìn)等方面?！罢堋敝挥兄泵骐y點(diǎn)重點(diǎn)問(wèn)題，才能向縱深探索發(fā)展。

深入宣傳發(fā)動(dòng)，規(guī)劃引領(lǐng)。加強(qiáng)宅基地管理中，群眾有抵觸、干部有畏難，思想觀念的轉(zhuǎn)變必然有個(gè)過(guò)程。面對(duì)具體問(wèn)題與困難，務(wù)必以改革為目標(biāo)，因人施教、因事施策、因地制宜，尤要規(guī)劃引領(lǐng)。目前，農(nóng)村宅基地糾紛在農(nóng)村各類矛盾糾紛中居第二位，無(wú)序建房、無(wú)序管理是農(nóng)村矛盾糾紛的萬(wàn)惡之源。省政府提出創(chuàng)新村莊規(guī)劃編制、嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村建房標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)肅鄉(xiāng)村規(guī)劃許可制度，力爭(zhēng)2017年底全省鄉(xiāng)村許可證發(fā)放率100%。鄱陽(yáng)縣相繼下發(fā)了關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)村規(guī)劃，規(guī)范農(nóng)村村民建房管理的實(shí)施意見。遺憾的是，至今多地沒有付諸行動(dòng)。有的鄉(xiāng)村“違章建筑還在建”！建議基層黨委政府加大人力投入、配合相關(guān)行政部門盡快編審村莊建設(shè)規(guī)劃。鄉(xiāng)村規(guī)劃許可制度落地，就牽住了農(nóng)村宅基地管理的“牛鼻子”，加強(qiáng)宅基地管理就成功了一半。因此，深入宣傳發(fā)動(dòng)面要廣、力度要大，要把干部群眾的思想行動(dòng)凝聚到“規(guī)劃引領(lǐng)”的共識(shí)上來(lái)。

加強(qiáng)政策研究，依法推進(jìn)。在試點(diǎn)中，有許多所謂“政策碰撞”問(wèn)題難以厘清，我們必須在實(shí)踐中加強(qiáng)政策的理解、理順和探究，以利從地方“宅管”探索、進(jìn)入國(guó)家層面“宅改”，才能依法推進(jìn)。

“一戶一宅”?！皯簟笔恰罢钡那爸脳l件。4個(gè)試點(diǎn)村，“一戶多宅”未退出的21戶多為老居宅的原戶主老年人居住。試點(diǎn)村從倫理上“老年人贍養(yǎng)須與子女共同居住”，界定老宅為“一戶多宅”必須退出；公安執(zhí)行《戶口登記條例》系子女成年、經(jīng)濟(jì)獨(dú)立、另居分戶后，父母原戶頭沒有注銷的規(guī)定。目前，只有廉家村新建老年公寓免費(fèi)提供老年人居住養(yǎng)老，緩解了這個(gè)難題。從現(xiàn)行政策理解，戶的認(rèn)定原則上以公安部門戶籍登記為準(zhǔn)。若村集體作出“父母隨一個(gè)成年子女生活，共同享用一塊宅基地”的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)作為該村村民新增宅基地的分戶標(biāo)準(zhǔn)。

“面積法定”。農(nóng)戶建房用地面積法定，不得超過(guò)江西省規(guī)定上限標(biāo)準(zhǔn)。村集體在規(guī)范宅基地管理中，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際確定的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)的本村宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)作為本農(nóng)民集體成員新增宅基地審批標(biāo)準(zhǔn)和確權(quán)登記標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)予支持、積極引導(dǎo)，培養(yǎng)和鍛煉村民自主管理能力，根據(jù)不同歷史時(shí)期的用地政策，探索超占面積有償、無(wú)償退出和宅基地有償使用機(jī)制。

“建新拆舊”。國(guó)家管理政出多門，在宣傳與運(yùn)行中不能顧此失彼。比如“宅基地管理要求一戶一宅‘建新拆舊’”、“宅基地管理則要求‘拆除圍墻’”等說(shuō)法不確切，現(xiàn)行國(guó)家政策是為確保住房安全實(shí)施危舊房改造。當(dāng)然，若屬違章建筑或有礙通道提升拓寬的建筑物，《規(guī)劃法》規(guī)定必須拆除。倘若閑置破敗的“空心房”及企業(yè)改制留下的破舊院落、宿舍、廠房，應(yīng)盡快“拆舊建新”或“復(fù)耕復(fù)綠”?！敖ㄐ虏鹋f”中和秀美鄉(xiāng)村建設(shè)，要注意中國(guó)傳統(tǒng)村落和古宅保護(hù)，要注重歷史文物的發(fā)掘與搶救。有的老宅院切忌“一刀切”、“一掃光”，要盡可能“修舊如舊”作為鄉(xiāng)村旅游民宿，或留作“農(nóng)民書屋”、村落自治管理用房等公益居屋，彰顯中國(guó)建筑文化自信和留住鄉(xiāng)愁。

“小范圍試點(diǎn)”。地方政府加強(qiáng)宅基地管理同國(guó)家宅基地制度改革目標(biāo)一致，但不能概念混同。國(guó)家“宅改”試點(diǎn)，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)“允許試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)期間暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款”，是“小范圍試點(diǎn)，封閉運(yùn)行，風(fēng)險(xiǎn)可控”，原定33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）、三年時(shí)間，現(xiàn)已拓展到33個(gè)地區(qū)、延長(zhǎng)一年。我縣宅管選擇4個(gè)自然村試點(diǎn)，與國(guó)家“小范圍試點(diǎn)”是吻合的。為了總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、循序漸進(jìn)，建議“宅管”試點(diǎn)范圍拓展到4個(gè)村委會(huì)、相應(yīng)延長(zhǎng)時(shí)間。有的地方卻急于提出“全面鋪開”，這無(wú)論在力量上、資金上，還是“于法有據(jù)”上，頗感操之過(guò)急。國(guó)家“宅改”試點(diǎn)結(jié)束，將會(huì)“立、改、廢”有關(guān)法律條文，宅基地制度改革才有法可依，依法全面推進(jìn)。

加強(qiáng)基層治理，鄉(xiāng)賢治村。我縣秀美鄉(xiāng)村建設(shè)“千里千村”工程實(shí)施以來(lái)，村莊整潔、秀美靚麗、生態(tài)宜居、“舊貌換新顏”，亮點(diǎn)紛呈。但村民喜中摻憂：“現(xiàn)在是搞試點(diǎn)，經(jīng)常有領(lǐng)導(dǎo)來(lái)檢查、還帶錢來(lái)，一陣風(fēng)過(guò)去了，怕會(huì)又變成老樣子”。董家源村理事會(huì)成員翁崇才說(shuō)：“我村‘試點(diǎn)’前無(wú)一塊延用宅基地，沒有一點(diǎn)集體資產(chǎn)，也沒有一分錢集體收入。眼下‘試點(diǎn)’沒搞完，有的村民吵著要‘借’回有償使用費(fèi)，怕難頂住！”這些堪憂的話語(yǔ)，不時(shí)還在我腦中轉(zhuǎn)悠?；鶎邮巧鐣?huì)治理的基礎(chǔ)，村落治理在整個(gè)國(guó)家治理體系中占有重要的位置。當(dāng)下，自然村組建的村民理事會(huì)是村落治理組織，在組建過(guò)程中存在“人難找”和“拉夫湊數(shù)”的問(wèn)題。村民理事會(huì)本應(yīng)是 “宅管”的實(shí)施主體，可往往還是國(guó)土干部與鄉(xiāng)村干部打頭陣。廉家村把老干部、老黨員、老教師和居住本村的“兩委”干部吸納到理事會(huì)，18位成員明確分工、落實(shí)責(zé)任、共同擔(dān)當(dāng)，制定了村莊規(guī)劃，規(guī)范了村規(guī)民約；墩上村注重村民自主，動(dòng)員鄉(xiāng)賢捐款兩百萬(wàn)元興辦公益事業(yè)。各村應(yīng)從中得到啟示：要?jiǎng)訂T鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村建設(shè)和治理，培養(yǎng)懂農(nóng)村愛農(nóng)民愛農(nóng)業(yè)的村民自治隊(duì)伍，激發(fā)村落自治活力，強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理能力，增進(jìn)農(nóng)民對(duì)改革的信任，才能繼續(xù)深化農(nóng)村宅基地制度改革，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

加快確權(quán)登記，服務(wù)改革?！段餀?quán)法》明確規(guī)定：“國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度?！眹?guó)家出臺(tái)了《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》、《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》，有序啟動(dòng)了農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地及地上建筑物和構(gòu)筑物等定著物、房地一體不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記發(fā)證。賦予農(nóng)民更多產(chǎn)權(quán)、完善 產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度、健全自然資源資產(chǎn)制度，都涉及不動(dòng)產(chǎn)登記這一基礎(chǔ)工作。不動(dòng)產(chǎn)登記為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革和宅基地制度改革提供產(chǎn)權(quán)依據(jù)。

目前，全縣已完成不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)整合，成立了不動(dòng)產(chǎn)登記局（中心、站），啟動(dòng)了房地一體的權(quán)籍調(diào)查，但確權(quán)登記行動(dòng)緩慢，“宅管”4個(gè)村點(diǎn)也無(wú)一農(nóng)戶發(fā)證。據(jù)悉，登記遲緩并非一縣一市“尤其是農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)地區(qū)，土地確權(quán)登記發(fā)證遲緩，直接影響了試點(diǎn)工作的順利進(jìn)行?！辈粍?dòng)產(chǎn)登記本身具有信息采集范圍廣、工作量大等特點(diǎn)，加之登記機(jī)構(gòu)人員編制不足、技術(shù)條件不充分，在一定程度上影響了確權(quán)登記推行。為此，國(guó)土資源部會(huì)同有關(guān)部委多次下達(dá)加快不動(dòng)產(chǎn)登記的《通知》和《指導(dǎo)意見》，并正面回答了確權(quán)登記中有關(guān)問(wèn)題、特別是政策性問(wèn)題“依法確權(quán)，尊重歷史，公平合理，服務(wù)改革”，明文要求簡(jiǎn)化登記流程、壓縮辦理時(shí)限、提高登記效率、確保辦證質(zhì)量、統(tǒng)一時(shí)間節(jié)點(diǎn)“2018年底之前完成”。厘清人與地的關(guān)系，始終是農(nóng)村改革的核心。全面開展不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證是大勢(shì)所趨，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理勢(shì)在必行，只要各級(jí)黨委政府加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，培養(yǎng)一支政策熟練、操作規(guī)范的作業(yè)隊(duì)伍，構(gòu)建共同責(zé)任機(jī)制，鄱陽(yáng)定會(huì)加快不動(dòng)產(chǎn)登記步伐，充分發(fā)揮其有效支撐農(nóng)村土地制度改革的作用。(作者系鄱陽(yáng)縣老科技工作者協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)，原正縣職干部。）