我國(guó)《憲法》（2018年）第15條規(guī)定：“國(guó)家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控?！标P(guān)于“宏觀調(diào)控”一詞，分為廣義說(shuō)與狹義說(shuō)。廣義說(shuō)是指對(duì)從整體上對(duì)事物發(fā)展變化進(jìn)行調(diào)控，例如論證氣候變化的微觀調(diào)整與宏觀變遷。［1］（P303-348）狹義說(shuō)是指從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域出發(fā)進(jìn)行調(diào)控，例如論證宏觀調(diào)控合作在國(guó)際法層面的制度限制。［2］（P1025-1077）總體而言，本文對(duì)“宏觀調(diào)控”采狹義說(shuō)?！都Z食法（征求意見(jiàn)稿）》（2012年）第3條、第5條、第6條、第24條、第42條、第61條、第82條均涉及宏觀調(diào)控問(wèn)題，《糧食法（送審稿）》（2014年）第3條、第5條、第6條、第52條、第53條也涉及宏觀調(diào)控問(wèn)題?？梢灶A(yù)見(jiàn)，未來(lái)《糧食法》在管理體制、產(chǎn)業(yè)鏈保障等方面會(huì)詳細(xì)規(guī)定宏觀調(diào)控問(wèn)題。此外，《糧食流通管理?xiàng)l例》（2016年）第三章專章規(guī)定宏觀調(diào)控問(wèn)題，《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》（2016年）也強(qiáng)化了中央儲(chǔ)備糧在國(guó)家宏觀調(diào)控中的作用。目前，學(xué)界關(guān)于糧食行業(yè)宏觀調(diào)控問(wèn)題的研究較多，但大都聚集經(jīng)濟(jì)管理、農(nóng)業(yè)技術(shù)領(lǐng)域，法學(xué)層面的研究成果較少。僅有的法學(xué)研究觀點(diǎn)，以小規(guī)模糧農(nóng)為例，少數(shù)人權(quán)利保障包括 “少數(shù)人表達(dá)訴求的渠道”“多種政策工具的替代選擇”“少數(shù)人權(quán)利損害的補(bǔ)償機(jī)制”［3］（P31）；糧食法應(yīng)當(dāng)規(guī)定宏觀調(diào)控的概念、條件、程序、監(jiān)管［4］（P53），等等。更進(jìn)一步講，雖然多年來(lái)致力于推進(jìn)糧食流通體制全面市場(chǎng)化改革，但現(xiàn)有法學(xué)研究多從糧食市場(chǎng)監(jiān)管的角度展開(kāi)，如從原則監(jiān)管角度探討糧食市場(chǎng)的新路徑［5］（P722-736），實(shí)際上，糧食行業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展尤其是糧食流通體制全面市場(chǎng)化改革首先是宏觀層面的推進(jìn)，需要充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控職能并加以有效法治化。因此，本文的研究問(wèn)題是：中國(guó)《糧食法》如何彰顯新時(shí)代協(xié)調(diào)發(fā)展理念，構(gòu)筑宏觀調(diào)控“主體-權(quán)利（力）-客體-行為-責(zé)任”模型，實(shí)現(xiàn)糧食行業(yè)宏觀調(diào)控的法治化，有效保障糧食安全。

一、從新時(shí)代協(xié)調(diào)發(fā)展理念到宏觀調(diào)控法治化

“十三五”規(guī)劃提出，協(xié)調(diào)是“持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在要求”。作為新時(shí)代的發(fā)展理念，協(xié)調(diào)發(fā)展理念體現(xiàn)以下五個(gè)方面的子內(nèi)涵：一是促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，結(jié)合城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)城市優(yōu)質(zhì)的人才、技術(shù)、資金與新農(nóng)村對(duì)接，全面落實(shí)公共服務(wù)均等化，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。二是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮各自的區(qū)域優(yōu)勢(shì)，健全市場(chǎng)機(jī)制、合作機(jī)制、幫扶機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全國(guó)整體資源的融合對(duì)接。三是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，既要保障經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，又要滿足公眾“美好生活需要”，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步，更要考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。四是促進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，在此過(guò)程中，不能放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不能以犧牲農(nóng)民權(quán)益為代價(jià)換取短期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步。五是國(guó)家硬實(shí)力與軟實(shí)力并進(jìn)，統(tǒng)籌國(guó)家硬實(shí)力與軟實(shí)力，提高國(guó)家綜合國(guó)力。

放眼新時(shí)代，從協(xié)調(diào)發(fā)展理念的角度出發(fā)，國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)的基本手段有宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)等。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，諸多手段各有優(yōu)劣，相互促進(jìn)，有機(jī)統(tǒng)一。例如，市場(chǎng)監(jiān)管有助于促進(jìn)微觀市場(chǎng)治理，更為直接高效，是政府最伊始的職能，但缺乏宏觀整體的統(tǒng)籌，容易陷入“強(qiáng)權(quán)”干預(yù)，缺乏“協(xié)調(diào)”手段；公共服務(wù)重在輔助促進(jìn)，普遍惠及民生，但并非政府首要職能，也難以作為主要手段，更難以依賴其實(shí)現(xiàn)整體“發(fā)展”。相對(duì)而言，宏觀調(diào)控是隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展才逐漸發(fā)展起來(lái)，具有宏觀性與協(xié)調(diào)性兩大基本特征。其一，宏觀性。宏觀調(diào)控迎合全球政府改革浪潮，為政府微觀“松綁”，集中力量于宏觀統(tǒng)籌，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體發(fā)展。宏觀調(diào)控通過(guò)整體發(fā)展引領(lǐng)、促進(jìn)局部發(fā)展，通過(guò)局部發(fā)展逆向推動(dòng)整體的進(jìn)一步發(fā)展。宏觀性有助于高屋建瓴，從更高層面實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，宏觀調(diào)控法就是協(xié)調(diào)發(fā)展法。其二，協(xié)調(diào)性。宏觀調(diào)控并非強(qiáng)權(quán)干預(yù)，而是通過(guò)柔性方式進(jìn)行利益調(diào)節(jié)。宏觀調(diào)控并非片面服務(wù)，而是從中進(jìn)行利益整合、促進(jìn)。宏觀調(diào)控并非微觀主體之間的利益協(xié)調(diào)，而是宏觀層面的整體協(xié)調(diào)。因而，宏觀調(diào)控與協(xié)調(diào)發(fā)展理念最為契接，從“宏觀”入手，通過(guò)“協(xié)調(diào)”“調(diào)控”最終實(shí)現(xiàn)“發(fā)展”。

協(xié)調(diào)發(fā)展理念的五個(gè)子內(nèi)涵或多或少都涉及糧食問(wèn)題，其中第四點(diǎn)特別重視了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，糧食行業(yè)又是農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)部門(mén)。糧食問(wèn)題與工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化密切相關(guān)，保障糧食安全是促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化的根本保障。糧食安全缺乏保障，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就無(wú)從實(shí)現(xiàn)，發(fā)展任何其他產(chǎn)業(yè)都是空中樓閣、本末倒置，這一點(diǎn)早已成為共識(shí)。在糧食安全保障中，同樣需要市場(chǎng)監(jiān)管、宏觀調(diào)控、公共服務(wù)三大手段。協(xié)調(diào)發(fā)展并非說(shuō)市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)等手段不重要，之所以強(qiáng)調(diào)宏觀調(diào)控，是基于糧食安全的國(guó)計(jì)民生戰(zhàn)略地位而言。必須從宏觀層面加以統(tǒng)籌把握，將糧農(nóng)、糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、糧食行政管理主體、糧食社會(huì)組織、糧食消費(fèi)者的利益進(jìn)行協(xié)調(diào)、整合、促進(jìn)，最終維護(hù)國(guó)家整體糧食安全，實(shí)現(xiàn)國(guó)家自強(qiáng)昌盛與民族長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。糧食行業(yè)的宏觀調(diào)控與協(xié)調(diào)發(fā)展最為契接，宏觀調(diào)控是協(xié)調(diào)發(fā)展理念的實(shí)現(xiàn)手段。故而，未來(lái)《糧食法》是糧食行業(yè)宏觀調(diào)控法，更是糧食行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展法。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)依靠糧食政策管理糧食行業(yè)，政策雖然也是一種宏觀調(diào)控，但卻長(zhǎng)期處于變動(dòng)狀態(tài)，而且過(guò)于具體明細(xì)，某種意義上講變成一種微觀監(jiān)管方式。協(xié)調(diào)發(fā)展理念不能停留在理念倡導(dǎo)上，必須發(fā)揮法律制度的強(qiáng)制性、穩(wěn)定性、普適性來(lái)加以保障，或者說(shuō)，協(xié)調(diào)發(fā)展理念必須指引法律制度構(gòu)建，才能落到實(shí)處。有學(xué)者憂思，“‘宏觀調(diào)控’至今還不是一個(gè)法律概念”［6］，話稍過(guò)之，但確實(shí)說(shuō)明宏觀調(diào)控法治化的迫切性。因此，當(dāng)務(wù)之急是制定《糧食法》，從基本法律層面對(duì)糧食行業(yè)的宏觀調(diào)控進(jìn)行有效規(guī)范，引領(lǐng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)控的整體趨勢(shì)。具體而言，從協(xié)調(diào)發(fā)展理念出發(fā)，未來(lái)《糧食法》必須構(gòu)建“主體-權(quán)利（力）-客體-行為-責(zé)任”模型，實(shí)現(xiàn)糧食行業(yè)宏觀調(diào)控的法治化。宏觀調(diào)控首先是主體問(wèn)題，要建立統(tǒng)一的糧食行政管理部門(mén)，凸顯協(xié)調(diào)發(fā)展理念之主體擔(dān)當(dāng)。其次，宏觀調(diào)控權(quán)要有效適用于糧食行業(yè)，推動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展理念之權(quán)利（力）實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)權(quán)利是法律的核心這一基本準(zhǔn)則。再次，宏觀調(diào)控客體要具體化、類型化，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展理念之客體確認(rèn)。第四，宏觀調(diào)控行為要區(qū)分一般情形與特別情形，激勵(lì)協(xié)調(diào)發(fā)展理念之行為落實(shí)。第五，宏觀調(diào)控責(zé)任要與救濟(jì)機(jī)制相配套，推動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展理念之責(zé)任履行?！爸黧w-權(quán)利（力）-客體-行為-責(zé)任”模型有助于推進(jìn)《糧食法》的制定，為加強(qiáng)糧食行業(yè)宏觀調(diào)控提供全面的法治思路。

二、宏觀調(diào)控主體：新時(shí)代協(xié)調(diào)發(fā)展理念之主體擔(dān)當(dāng)

新時(shí)代協(xié)調(diào)發(fā)展理念必須有相應(yīng)的發(fā)展主體，在宏觀調(diào)控層面就是宏觀調(diào)控主體。關(guān)于未來(lái)《糧食法》的宏觀調(diào)控主體，應(yīng)當(dāng)從縱向和橫向兩個(gè)層面進(jìn)行剖析。從縱向考慮，宏觀調(diào)控是中央與地方的經(jīng)濟(jì)權(quán)力博弈、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一。理論上講，宏觀調(diào)控可以是不同層次的。我國(guó)向來(lái)采取全國(guó)一盤(pán)棋的策略，本文糧食行業(yè)的宏觀調(diào)控一般是指中央層面的調(diào)控。從橫向考慮，廣義的宏觀調(diào)控主體涵括各類國(guó)家機(jī)關(guān)，而狹義的宏觀調(diào)控主體指向行政機(jī)關(guān)。國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)加快推動(dòng)糧食行業(yè)的宏觀調(diào)控，國(guó)家發(fā)展改革部門(mén)全力促進(jìn)宏觀調(diào)控，諸多行政機(jī)關(guān)協(xié)同參與宏觀調(diào)控。其中，未來(lái)《糧食法》宏觀調(diào)控應(yīng)當(dāng)更為重視逐漸走向統(tǒng)一的國(guó)家糧食行政管理部門(mén)，這里涉及糧食、發(fā)展改革、農(nóng)業(yè)等多部門(mén)的統(tǒng)合。

事實(shí)上，國(guó)家糧食行政管理部門(mén)具體在哪些領(lǐng)域具有宏觀調(diào)控職能，學(xué)界有不同觀點(diǎn)。市場(chǎng)調(diào)控內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是國(guó)家糧食行政管理部門(mén)下屬與宏觀調(diào)控相關(guān)的主要部門(mén)，積極參與宏觀調(diào)控工作。應(yīng)當(dāng)指出，市場(chǎng)調(diào)控內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的部分職能仍偏向于微觀監(jiān)管（如督導(dǎo)夏糧收購(gòu)準(zhǔn)備、督導(dǎo)糧食收購(gòu)檢查），未來(lái)要把微觀監(jiān)管的職能轉(zhuǎn)到執(zhí)法督查內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，集中力量參與宏觀調(diào)控職能的履行。具體而言，市場(chǎng)調(diào)控內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的相關(guān)宏觀調(diào)控職能大致包括：其一，糧食生產(chǎn)調(diào)控，如指導(dǎo)糧食產(chǎn)銷合作。其二，糧食流通調(diào)控，如提出政策性糧食儲(chǔ)備規(guī)劃建議、提出進(jìn)出口總量規(guī)劃建議、調(diào)控大型糧食批發(fā)市場(chǎng)、健全糧食流通統(tǒng)計(jì)體系。其三，糧食消費(fèi)調(diào)控，如提出糧食供需平衡規(guī)劃、糧食消費(fèi)統(tǒng)計(jì)。其四，糧食應(yīng)急調(diào)控，如提出動(dòng)用中央儲(chǔ)備糧的建議、指導(dǎo)糧食應(yīng)急調(diào)控。關(guān)于糧食行業(yè)宏觀調(diào)控主體，有觀點(diǎn)甚至提出建立國(guó)家糧食調(diào)控安全委員會(huì)。［7］就現(xiàn)實(shí)情況而言，新組建的國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局成為未來(lái)《糧食法》的基本行政管理部門(mén)比較合適。

國(guó)家發(fā)展改革部門(mén)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域宏觀調(diào)控的主要部門(mén)，在糧食行業(yè)的宏觀調(diào)控中起著重要作用。多年來(lái)，法學(xué)界有制定類似《國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展法》《宏觀調(diào)控法》甚至《經(jīng)濟(jì)法通則》《經(jīng)濟(jì)法總則》的想法，但目前制定《發(fā)展規(guī)劃法》的呼聲最高，意圖賦予發(fā)展改革部門(mén)更大權(quán)重的宏觀調(diào)控職能。其中，經(jīng)濟(jì)體制綜合改革內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)糧食生產(chǎn)調(diào)控、糧食流通調(diào)控、糧食應(yīng)急調(diào)控；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)主要是糧食生產(chǎn)調(diào)控，如糧食生產(chǎn)中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度計(jì)劃；經(jīng)濟(jì)貿(mào)易內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)主要是糧食流通調(diào)控，如制定糧食國(guó)家儲(chǔ)備計(jì)劃、糧食進(jìn)出口總量計(jì)劃與配額分配；價(jià)格內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)糧食流通調(diào)控、糧食消費(fèi)調(diào)控、糧食應(yīng)急調(diào)控；政策法規(guī)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也應(yīng)積極參與宏觀調(diào)控相關(guān)制度措施的制定工作，發(fā)揮“發(fā)展改革”的職能優(yōu)勢(shì)。值得注意的是，國(guó)家發(fā)展改革部門(mén)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體調(diào)控機(jī)構(gòu)，對(duì)糧食行業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控是必然的，但要與歸口管理的國(guó)家糧食行政管理部門(mén)相關(guān)職能相協(xié)調(diào)。未來(lái)《糧食法》有必要賦予發(fā)展改革部門(mén)在國(guó)家糧食安全規(guī)劃保障、糧食行業(yè)整體發(fā)展、糧食進(jìn)出口總量平衡等層面的宏觀調(diào)控職能。

國(guó)家農(nóng)業(yè)行政管理部門(mén)長(zhǎng)期以來(lái)在糧食生產(chǎn)領(lǐng)域集中發(fā)揮行政管理職能。國(guó)家農(nóng)業(yè)行政管理部門(mén)對(duì)糧食生產(chǎn)領(lǐng)域的宏觀調(diào)控，參與領(lǐng)域、參與程度、參與方式等也有爭(zhēng)議。但著眼于新時(shí)代“協(xié)調(diào)發(fā)展理念”，從國(guó)家農(nóng)業(yè)行政管理部門(mén)的職能來(lái)看，未來(lái)值得多樣化探索。其中，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提出完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的政策建議等；市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)信息內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)擬定糧食市場(chǎng)體系建設(shè)規(guī)劃、糧食生產(chǎn)統(tǒng)計(jì)等；發(fā)展計(jì)劃內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制糧食生產(chǎn)綜合發(fā)展規(guī)劃等；種植業(yè)管理內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定糧食生產(chǎn)發(fā)展戰(zhàn)略、組織農(nóng)情調(diào)度等；種子管理內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)種子市場(chǎng)調(diào)控等；政策法規(guī)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)同樣應(yīng)積極參與宏觀調(diào)控相關(guān)制度措施的制定工作，體現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展理念之協(xié)調(diào)功能。值得注意的是，《農(nóng)業(yè)法》（2012年）專章規(guī)定糧食安全問(wèn)題，新組建的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部依然承擔(dān)糧食生產(chǎn)領(lǐng)域的行政管理職能，必然也應(yīng)參與宏觀調(diào)控，從而存在參與領(lǐng)域、參與程度、參與方式的問(wèn)題。除了“大糧食”體制以外，未來(lái)的另一趨勢(shì)是構(gòu)建“大農(nóng)業(yè)”體制，推動(dòng)農(nóng)業(yè)行政管理部門(mén)參與對(duì)糧食“全過(guò)程”產(chǎn)業(yè)鏈的有效調(diào)控。

三、宏觀調(diào)控權(quán)：新時(shí)代協(xié)調(diào)發(fā)展理念之權(quán)利（力）實(shí)現(xiàn)

新時(shí)代“協(xié)調(diào)發(fā)展理念”必須有相應(yīng)的發(fā)展權(quán)利（力），在宏觀調(diào)控層面就是宏觀調(diào)控權(quán)。權(quán)利（力）是法律的核心，宏觀調(diào)控權(quán)是宏觀調(diào)控立法的核心。關(guān)于宏觀調(diào)控權(quán)的內(nèi)涵，學(xué)界目前有諸多觀點(diǎn)，例如：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)力說(shuō)主張宏觀調(diào)控權(quán)是“國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)力的權(quán)能之一”［8］；經(jīng)濟(jì)利益分配權(quán)力說(shuō)主張宏觀調(diào)控權(quán)是“權(quán)衡、確認(rèn)和保障宏觀經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系之力”［9］；經(jīng)濟(jì)規(guī)制權(quán)力說(shuō)主張“中國(guó)特色的宏觀調(diào)控的內(nèi)涵”是“規(guī)制”［10］（P13）。筆者認(rèn)為，宏觀調(diào)控權(quán)應(yīng)當(dāng)是國(guó)家從宏觀層面調(diào)控經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法定職權(quán)，是現(xiàn)代國(guó)家特有的“經(jīng)濟(jì)法律權(quán)力”，而不僅僅是“經(jīng)濟(jì)法律權(quán)利”。糧食行業(yè)是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)行業(yè)，是宏觀調(diào)控權(quán)必然適用的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，必須論證糧食行業(yè)宏觀調(diào)控權(quán)適用的權(quán)力基礎(chǔ)，探討宏觀調(diào)控權(quán)的權(quán)力屬性，從中得出糧食行業(yè)宏觀調(diào)控權(quán)應(yīng)具有的權(quán)力內(nèi)容。

國(guó)家宏觀調(diào)控的權(quán)力基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是國(guó)家利益與社會(huì)公共利益的有機(jī)統(tǒng)一，即最大程度實(shí)現(xiàn)最大多數(shù)人的利益，借此實(shí)現(xiàn)國(guó)家整體利益?！秶?guó)家安全法》（2015年）把糧食安全提升到國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的高度來(lái)認(rèn)識(shí)，該法第22條明確規(guī)定了糧食市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制，具有歷史意義。英美學(xué)者從普通法權(quán)利到潛在的憲法權(quán)利去探討保護(hù)蒙大拿州農(nóng)業(yè)、農(nóng)場(chǎng)主整體權(quán)益［11］（P85-115），探討務(wù)農(nóng)權(quán)立法對(duì)糧食行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的影響。［12］（P223-268）糧食安全是關(guān)乎我國(guó)國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)性工程，最能體現(xiàn)社會(huì)本位、國(guó)家本位，最能得到公眾的認(rèn)同和支持。另外，“糧食主產(chǎn)區(qū)利益”表面上只是地區(qū)利益，但通過(guò)全國(guó)大調(diào)度構(gòu)建產(chǎn)銷合作關(guān)系，卻可以最大程度實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益、國(guó)家利益。從立法技術(shù)考慮，有必要在憲法層面規(guī)定“宏觀調(diào)控權(quán)”，在未來(lái)《糧食法》中也加以明文規(guī)定。與此同時(shí)，《糧食法》立法宗旨應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定：“保障國(guó)家整體糧食安全，保護(hù)糧食公共利益”，并與糧食行業(yè)各方主體個(gè)人利益、集體利益、政府利益等相區(qū)分。從霍恩訴美國(guó)農(nóng)業(yè)部案，可以看出政府調(diào)控措施的部門(mén)保護(hù)主義［13］（P838-864），不能因?yàn)榉欠ǖ恼娑鴵p害糧食國(guó)家利益、社會(huì)公共利益。

顧名思義，宏觀調(diào)控權(quán)天然體現(xiàn)宏觀性。目前，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織等國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織在國(guó)際糧食安全保障方面起著至關(guān)重要的作用。但是，各國(guó)經(jīng)濟(jì)主權(quán)獨(dú)立，糧食安全保障是經(jīng)濟(jì)主權(quán)獨(dú)立的基本體現(xiàn)，不可能由國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一行使宏觀調(diào)控權(quán)。亦即，宏觀調(diào)控權(quán)是在國(guó)內(nèi)層面實(shí)現(xiàn)的。宏觀調(diào)控權(quán)的宏觀性強(qiáng)調(diào)全國(guó)一盤(pán)棋，由國(guó)家統(tǒng)籌安排。我國(guó)每年發(fā)布的中央一號(hào)文件都涉及糧食問(wèn)題，都是對(duì)未來(lái)一年全國(guó)糧食安全保障的總體調(diào)控?！都Z食法》將引入糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制，并不意味著某一省份可以任意進(jìn)行調(diào)控，這樣會(huì)導(dǎo)致地方保護(hù)主義，從而引發(fā)各種糧食風(fēng)險(xiǎn)。糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制強(qiáng)調(diào)的是落實(shí)國(guó)家宏觀調(diào)控策略，成為國(guó)家與基層社會(huì)之間的溝通橋梁，承擔(dān)起保障本地區(qū)糧食安全的主體責(zé)任。

著眼于新時(shí)代協(xié)調(diào)發(fā)展理念，《糧食法》的宏觀調(diào)控權(quán)應(yīng)包括以下內(nèi)容。其一，糧食生產(chǎn)調(diào)控。糧食生產(chǎn)是糧食全過(guò)程產(chǎn)業(yè)鏈的起端，糧食生產(chǎn)調(diào)控是未來(lái)《糧食法》宏觀調(diào)控的起點(diǎn)，農(nóng)業(yè)行政管理部門(mén)應(yīng)重點(diǎn)發(fā)揮作用，如糧食生產(chǎn)總體狀況調(diào)控、耕地總量動(dòng)態(tài)平衡調(diào)控、糧食生產(chǎn)資料安全調(diào)控、糧食產(chǎn)業(yè)化發(fā)展宏觀扶持。其二，糧食流通調(diào)控。糧食流通是糧食行業(yè)范圍最廣的一個(gè)環(huán)節(jié)，糧食流通全面市場(chǎng)化改革是未來(lái)《糧食法》宏觀調(diào)控的重心和關(guān)鍵。糧食流通調(diào)控遵循市場(chǎng)決定性作用，如糧食收購(gòu)價(jià)調(diào)節(jié)、糧食加工布局調(diào)控、糧食運(yùn)輸體系調(diào)節(jié)、糧食儲(chǔ)備功能定調(diào)控、糧食銷售市場(chǎng)調(diào)節(jié)等。其三，糧食消費(fèi)調(diào)控?，F(xiàn)有的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》其實(shí)只是消費(fèi)主體法，我國(guó)缺乏一部全面的《消費(fèi)法》，難以從根本上加強(qiáng)科學(xué)消費(fèi)的宏觀調(diào)控。未來(lái)《糧食法》可以在科學(xué)消費(fèi)、健康消費(fèi)方面的宏觀調(diào)控做出更大的貢獻(xiàn)，從而逆向引導(dǎo)糧食流通、糧食生產(chǎn)。其四，糧食應(yīng)急調(diào)控。糧食應(yīng)急是指出現(xiàn)影響糧食安全的突發(fā)事件時(shí)的應(yīng)對(duì)行為，是糧食全過(guò)程產(chǎn)業(yè)鏈的特殊狀態(tài)。國(guó)家在推進(jìn)主食產(chǎn)業(yè)化時(shí)同步完善應(yīng)急供應(yīng)體系以服務(wù)于宏觀調(diào)控。未來(lái)《糧食法》要從宏觀調(diào)控層面看待糧食應(yīng)急，這也是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)立法的理念突破。

四、宏觀調(diào)控客體：新時(shí)代協(xié)調(diào)發(fā)展理念之客體確認(rèn)

新時(shí)代協(xié)調(diào)發(fā)展理念必須有相應(yīng)的發(fā)展客體，以發(fā)展客體作為著力對(duì)象。在宏觀調(diào)控層面，發(fā)展客體就是宏觀調(diào)控客體，即“糧食”。糧食包括大米、小麥、玉米等主糧的原糧及其成品糧，此外還包括廣義的各類雜糧品種、豆類。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)糧食生產(chǎn)不足，糧食供給形勢(shì)嚴(yán)峻，甚至為了增加糧食產(chǎn)量而犧牲環(huán)境保護(hù)，市售大米重金屬超標(biāo)就是一例，導(dǎo)致各類糧食質(zhì)量危機(jī)。國(guó)家宏觀調(diào)控開(kāi)始從關(guān)注“吃得飽”走向“吃得好”。著眼于新時(shí)代協(xié)調(diào)發(fā)展理念，國(guó)家宏觀調(diào)控客體不能僅限于糧食供給，應(yīng)當(dāng)針對(duì)糧食供給、糧食質(zhì)量、糧食價(jià)格全面展開(kāi)。

首先，糧食供給調(diào)控。糧食供給調(diào)控的關(guān)鍵是主糧保障問(wèn)題，即大米、小麥、玉米的有效保障。未來(lái)《糧食法》在保障主糧供給過(guò)程中，需要注意幾個(gè)問(wèn)題：一是糧食深加工的規(guī)模限制。糧食生產(chǎn)首當(dāng)其沖要保證居民日常口糧，接著是牲畜飼料糧、未來(lái)生產(chǎn)所需的種子用糧，還要保證軍糧供應(yīng)。在此基礎(chǔ)上，有必要通過(guò)宏觀調(diào)控引導(dǎo)糧食合理加工和綜合應(yīng)用，但對(duì)糧食深加工項(xiàng)目要根據(jù)調(diào)控需要限制用糧規(guī)模，尤其要警惕盲目擴(kuò)大的生物能源加工，因?yàn)楹暧^層面對(duì)糧食能源化的錯(cuò)誤引導(dǎo)將造成整體糧食供給不足。未來(lái)糧食深加工的規(guī)模限制變成糧食行業(yè)宏觀調(diào)控的嶄新著力點(diǎn)。二是區(qū)際供需平衡。根據(jù)國(guó)家整體調(diào)控需要，糧食主產(chǎn)區(qū)要保持一定的糧食輸出率，糧食主銷區(qū)要保證足夠的糧食自給水平，維持糧食供銷平衡。糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)如何通過(guò)宏觀調(diào)控加以有效銜接，是區(qū)際供需平衡的一大難題。三是特殊群體的糧食供給。國(guó)家宏觀調(diào)控尤其是財(cái)政調(diào)控要有意識(shí)地傾斜性照顧因各種原因暫時(shí)處于生活困難的群眾，確?？诩Z需要，加強(qiáng)社會(huì)安全網(wǎng)建設(shè)。

其次，糧食質(zhì)量調(diào)控。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織《營(yíng)養(yǎng)問(wèn)題羅馬宣言》（2014）提出，制定協(xié)調(diào)一致的跨領(lǐng)域政策，促進(jìn)可持續(xù)糧食系統(tǒng)。糧食是一日三餐之本，糧食質(zhì)量問(wèn)題關(guān)系飲食健康，進(jìn)而關(guān)乎個(gè)體生命健康。糧食質(zhì)量問(wèn)題包括陳化糧問(wèn)題、糧食污染問(wèn)題、轉(zhuǎn)基因問(wèn)題等。未來(lái)《糧食法》的糧食質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包括衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和營(yíng)養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。其中，衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)是最低標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)糧食干凈清潔，避免污染腐蝕、有毒有害，而現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常出現(xiàn)糧食加工條件惡劣、糧食運(yùn)輸工具污染、糧食儲(chǔ)備環(huán)境不達(dá)標(biāo)等狀況，需要宏觀調(diào)控機(jī)制對(duì)全行業(yè)衛(wèi)生狀況加以正確引導(dǎo)。品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是中層標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)糧食的具體種類、質(zhì)地，避免假冒偽劣糧食。與藥品行業(yè)的多起疫苗事件類似，糧食行業(yè)的糧食品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)也亟待提升，通過(guò)法定標(biāo)準(zhǔn)體系調(diào)控行業(yè)發(fā)展是國(guó)計(jì)民生行業(yè)的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。另外，近年來(lái)甚囂塵上的轉(zhuǎn)基因糧食問(wèn)題也反映國(guó)家宏觀調(diào)控的缺失。轉(zhuǎn)基因糧食改變了糧食的天然機(jī)理，國(guó)家雖然加強(qiáng)審慎監(jiān)管，但缺乏對(duì)傳統(tǒng)糧食品種的正確調(diào)控引導(dǎo)，應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)基因糧食挑戰(zhàn)的形勢(shì)嚴(yán)峻。營(yíng)養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)是最高標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)糧食提供的膳食標(biāo)準(zhǔn)和健康增值，避免營(yíng)養(yǎng)不良和過(guò)度肥胖。不能將營(yíng)養(yǎng)理解為奶類、肉食等，糧食是最基本的營(yíng)養(yǎng)保證，營(yíng)養(yǎng)自然是糧食質(zhì)量的最高標(biāo)準(zhǔn)。在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行膳食營(yíng)養(yǎng)的宏觀調(diào)控，是涉及整個(gè)食物鏈的宏大法治工程。

最后，糧食價(jià)格調(diào)控。價(jià)格因素是市場(chǎng)機(jī)制的方向標(biāo)，是國(guó)家宏觀調(diào)控的觀照。未來(lái)《糧食法》的糧食價(jià)格一般是指糧食現(xiàn)貨價(jià)格，包括糧食收購(gòu)價(jià)格、儲(chǔ)備價(jià)格、銷售價(jià)格、進(jìn)出口價(jià)格。我國(guó)對(duì)糧食價(jià)格從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷、價(jià)格雙軌制、糧食保護(hù)價(jià)走向市場(chǎng)化改革。我國(guó)已經(jīng)取消政府定價(jià)模式，全面放開(kāi)糧食市場(chǎng)價(jià)格，確立市場(chǎng)決定的價(jià)格政策?！都Z食法》要確立由糧食市場(chǎng)形成糧食價(jià)格的相關(guān)機(jī)制，前提是牢牢地把糧食價(jià)格納入國(guó)家宏觀調(diào)控的客體范圍。值得關(guān)注的是，現(xiàn)有的《期貨交易管理?xiàng)l例》適用于糧食期貨價(jià)格規(guī)制，但缺少宏觀調(diào)控的立法宗旨。從根本上講，糧食現(xiàn)貨價(jià)格決定糧食金融價(jià)格，但糧食金融價(jià)格會(huì)逆向影響糧食現(xiàn)貨價(jià)格，引導(dǎo)糧食現(xiàn)貨價(jià)格的走勢(shì)，使糧食價(jià)格狀況更為多元化、復(fù)雜化，從而對(duì)國(guó)家價(jià)格調(diào)控提出更高的要求。為此，未來(lái)的《期貨法》應(yīng)根據(jù)立法宗旨和糧食等大宗商品的特點(diǎn)，增加宏觀調(diào)控（特別是價(jià)格調(diào)控）的條款。

五、宏觀調(diào)控行為：新時(shí)代協(xié)調(diào)發(fā)展理念之行為落實(shí)

新時(shí)代協(xié)調(diào)發(fā)展理念必須有相應(yīng)的發(fā)展行為，在宏觀調(diào)控層面就是宏觀調(diào)控行為。任何理念都必須通過(guò)“行為”去落實(shí)、實(shí)現(xiàn)，宏觀調(diào)控行為其實(shí)就是糧食行業(yè)宏觀調(diào)控的具體履行方式（方法）。法律行為在私法研究中非常普遍，但在經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法研究中卻尚待突破，糧食法也是如此。類型化研究是法學(xué)研究的嶄新方法，法律行為類型化是類型化研究的典型。必須指出，計(jì)劃調(diào)控、財(cái)政調(diào)控、稅收調(diào)控、金融調(diào)控是國(guó)家宏觀調(diào)控的一般行為，是各個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域普遍適用的行為。與此同時(shí)，儲(chǔ)備調(diào)控、價(jià)格調(diào)控、進(jìn)出口調(diào)控是未來(lái)《糧食法》特有的宏觀調(diào)控行為，對(duì)保障糧食安全有特殊的制度價(jià)值。《糧食法》對(duì)各類宏觀調(diào)控行為的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)貫穿于整部法律，而不能僅限于專章規(guī)定。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，糧食行業(yè)對(duì)宏觀調(diào)控行為要有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，形成調(diào)控合力。

一般調(diào)控行為要體現(xiàn)“一般”性，具體包括計(jì)劃調(diào)控、財(cái)政調(diào)控、稅收調(diào)控、金融調(diào)控等。一是計(jì)劃調(diào)控。我國(guó)“十三五”規(guī)劃明確提出“確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的宏觀規(guī)劃。糧食行業(yè)宏觀調(diào)控措施包括各類“規(guī)劃”，如糧食生產(chǎn)規(guī)劃、糧食流通規(guī)劃、糧食消費(fèi)規(guī)劃、糧食應(yīng)急規(guī)劃等。除了內(nèi)部協(xié)調(diào)之外，還必須與未來(lái)的《糧食法》《發(fā)展規(guī)劃法》等相銜接。二是財(cái)政調(diào)控。財(cái)政調(diào)控是國(guó)家宏觀調(diào)控的傳統(tǒng)行為，是現(xiàn)代國(guó)家的基本經(jīng)濟(jì)職能?！都Z食法》的財(cái)政調(diào)控措施包括農(nóng)田保護(hù)、主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償、糧食儲(chǔ)備、糧食科技投入、糧食風(fēng)險(xiǎn)基金等?；诩Z食行業(yè)的天然弱勢(shì)與國(guó)計(jì)民生地位，加強(qiáng)財(cái)政調(diào)控必不可少。三是稅收調(diào)控。稅收調(diào)控在糧食行業(yè)的作用需要進(jìn)一步得到重視?！都Z食法》遵循稅收法定原則，有必要在糧食行業(yè)制定稅收調(diào)控機(jī)制，對(duì)符合條件的糧食經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行稅收優(yōu)惠。宏觀調(diào)控稅的理論探討頗有異議，是否屬于具體稅種都有待考究，但相關(guān)探討有助于加深對(duì)糧食行業(yè)稅收調(diào)控功能的理解。四是金融調(diào)控。金融調(diào)控首先是央行調(diào)控，但也涉及諸多管理部門(mén)。就糧食行業(yè)而言，政策性金融在宏觀調(diào)控中所起的作用更為顯著，如政策性信貸、政策性保險(xiǎn)。隨著糧食金融化的深入發(fā)展，對(duì)金融調(diào)控的專業(yè)性要求越來(lái)越高。

著眼于新時(shí)代協(xié)調(diào)發(fā)展理念，特有調(diào)控行為應(yīng)體現(xiàn)“特有”性，具體包括儲(chǔ)備調(diào)控、價(jià)格調(diào)控、進(jìn)出口調(diào)控。一是國(guó)家宏觀調(diào)控的關(guān)鍵是確立糧食最低、最高庫(kù)存量標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)糧食市場(chǎng)供給和糧食價(jià)格形勢(shì)進(jìn)行相應(yīng)的糧食儲(chǔ)備調(diào)節(jié)。二是儲(chǔ)備調(diào)控。儲(chǔ)備調(diào)控是大宗商品（如糧食、能源、金屬）的特有調(diào)控行為?！吨醒雰?chǔ)備糧管理?xiàng)l例》確立了中央儲(chǔ)備糧在國(guó)家糧食儲(chǔ)備體系中的核心地位，除了中央儲(chǔ)備糧以外，未來(lái)《糧食法》要有意識(shí)地關(guān)注地方政策性糧食儲(chǔ)備，鼓勵(lì)農(nóng)戶科學(xué)儲(chǔ)糧和糧食經(jīng)營(yíng)者的商業(yè)性儲(chǔ)備，建立健全多元化的糧食儲(chǔ)備體系。三是價(jià)格調(diào)控?，F(xiàn)有的《價(jià)格法》既是價(jià)格監(jiān)管法，更是價(jià)格調(diào)控法，但絕不是價(jià)格干預(yù)法。糧食行業(yè)的價(jià)格調(diào)控，更多的是日常生活的調(diào)控行為，重點(diǎn)是完善最低收購(gòu)價(jià)制度，建立健全糧食價(jià)格長(zhǎng)期支持體系，綜合考慮糧食綠色補(bǔ)貼、糧農(nóng)養(yǎng)老保障、耕地保護(hù)、安全收儲(chǔ)等因素。市場(chǎng)化改革的關(guān)鍵是價(jià)格市場(chǎng)化，糧食流通全面市場(chǎng)化改革必須聚焦價(jià)格調(diào)控。四是進(jìn)出口調(diào)控。通過(guò)“效率標(biāo)準(zhǔn)”論證，我國(guó)糧食行業(yè)宏觀調(diào)控的重點(diǎn)必須轉(zhuǎn)向進(jìn)出口調(diào)節(jié)。［14］從第一人口大國(guó)國(guó)情與國(guó)家糧食安全形勢(shì)出發(fā)，立足國(guó)內(nèi)供給，積極推進(jìn)審慎的進(jìn)出口調(diào)控措施?！都Z食法》的進(jìn)出口調(diào)控應(yīng)當(dāng)包括進(jìn)口調(diào)控與出口調(diào)控，通過(guò)進(jìn)口調(diào)劑國(guó)內(nèi)糧食品種余缺、滿足糧食多樣化需求，通過(guò)出口樹(shù)立中國(guó)品牌、推動(dòng)世界糧食業(yè)健康發(fā)展。

六、宏觀調(diào)控責(zé)任：新時(shí)代協(xié)調(diào)發(fā)展理念之責(zé)任履行

新時(shí)代協(xié)調(diào)發(fā)展理念必須有相應(yīng)的發(fā)展責(zé)任，保障協(xié)調(diào)發(fā)展理念能夠最終落實(shí)，在宏觀調(diào)控層面就是宏觀調(diào)控責(zé)任。宏觀調(diào)控首先是一種宏觀決策行為，當(dāng)宏觀調(diào)控決策失誤時(shí)要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這種責(zé)任屬于法律責(zé)任、黨紀(jì)問(wèn)責(zé)還是政治責(zé)任？有學(xué)者提出“以法律責(zé)任、政治責(zé)任、道德責(zé)任和績(jī)效責(zé)任為主的多元復(fù)合”模式。［15］筆者認(rèn)為，宏觀調(diào)控責(zé)任應(yīng)逐步走向法律責(zé)任形態(tài)，納入法治化軌道。有觀點(diǎn)認(rèn)為，宏觀調(diào)控責(zé)任“不能等同或照搬這三大責(zé)任”［16］。作為法律責(zé)任，宏觀調(diào)控會(huì)產(chǎn)生傳統(tǒng)法律責(zé)任形態(tài)（如民事責(zé)任、刑事責(zé)任），也會(huì)產(chǎn)生新興責(zé)任形態(tài)（如經(jīng)濟(jì)問(wèn)責(zé)、社會(huì)責(zé)任）。當(dāng)然，也有論點(diǎn)認(rèn)為，宏觀調(diào)控程序規(guī)范“亦非宏觀調(diào)控的責(zé)任追究與責(zé)任承擔(dān)的程序規(guī)范”［17］，值得考究。另外，宏觀調(diào)控責(zé)任的落實(shí)需要有相應(yīng)的救濟(jì)途徑，宏觀調(diào)控可訴化問(wèn)題也頗有爭(zhēng)執(zhí)?！都Z食法》宏觀調(diào)控責(zé)任關(guān)鍵在于不斷摸索創(chuàng)新，有必要在未來(lái)《糧食法》中引入糧食公益訴訟，推動(dòng)宏觀調(diào)控訴訟化，更好地保障國(guó)家糧食安全，真正使新時(shí)代“協(xié)調(diào)發(fā)展理念”落地。

首先，經(jīng)濟(jì)問(wèn)責(zé)問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)問(wèn)責(zé)是新興的法律責(zé)任形態(tài)，通過(guò)量化考核指標(biāo)、約束與激勵(lì)并進(jìn)達(dá)到問(wèn)責(zé)效果?！敖?jīng)濟(jì)問(wèn)責(zé)”的“經(jīng)濟(jì)”一詞更強(qiáng)調(diào)宏觀調(diào)控的宏觀性。經(jīng)濟(jì)問(wèn)責(zé)具體到糧食行業(yè)就是糧食安全問(wèn)責(zé)制，細(xì)化為糧食供給安全問(wèn)責(zé)、糧食質(zhì)量安全問(wèn)責(zé)、糧食價(jià)格安全問(wèn)責(zé)。未來(lái)《糧食法》糧食安全問(wèn)責(zé)制的典范是國(guó)家宏觀調(diào)控下的省長(zhǎng)責(zé)任制，對(duì)國(guó)計(jì)民生行業(yè)的經(jīng)濟(jì)問(wèn)責(zé)有重要的借鑒意義，如落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、提高區(qū)域糧食綜合生產(chǎn)能力、負(fù)責(zé)區(qū)域糧食市場(chǎng)調(diào)控、管好地方糧食儲(chǔ)備、確保區(qū)域糧食質(zhì)量安全、加強(qiáng)區(qū)域糧食形勢(shì)監(jiān)測(cè)、維持區(qū)域糧食價(jià)格穩(wěn)定等。從國(guó)家宏觀調(diào)控出發(fā)，糧食安全問(wèn)責(zé)制包括直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。直接責(zé)任強(qiáng)調(diào)直接故意，主管責(zé)任強(qiáng)調(diào)決策不當(dāng)或失誤，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是糧食安全問(wèn)責(zé)制的兜底條款，即除直接責(zé)任、主管責(zé)任以外的糧食安全責(zé)任承擔(dān)。國(guó)家宏觀調(diào)控要通過(guò)自查、部門(mén)評(píng)審、抽查、綜合評(píng)價(jià)等方式進(jìn)行考核，未通過(guò)考核的可以處以多種責(zé)任承擔(dān)方式，建立健全終身問(wèn)責(zé)制，其中，最嚴(yán)重的責(zé)任承擔(dān)方式是退出機(jī)制，有主動(dòng)型（如引咎辭職）和被動(dòng)型（如罷免）兩類。

其次，社會(huì)責(zé)任問(wèn)題。糧食本來(lái)就是國(guó)計(jì)民生的必需品，糧食行業(yè)的宏觀調(diào)控應(yīng)當(dāng)引領(lǐng)健康生活，擔(dān)負(fù)著重大的社會(huì)責(zé)任。一是健康飲食。國(guó)家要有意識(shí)地調(diào)控引導(dǎo)健康飲食理念，如提高膳食標(biāo)準(zhǔn)、食用本地雜糧和應(yīng)季雜糧、防止糧食重金屬污染、抵制轉(zhuǎn)基因糧食。健康飲食關(guān)系全民身體素質(zhì)，對(duì)中華民族發(fā)展有深遠(yuǎn)影響。二是環(huán)境責(zé)任。環(huán)境問(wèn)題與糧食問(wèn)題息息相關(guān)，環(huán)境責(zé)任不僅僅體現(xiàn)在糧食生產(chǎn)階段，而且應(yīng)該貫徹到糧食行業(yè)“全過(guò)程”產(chǎn)業(yè)鏈。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織提出“全組織環(huán)境責(zé)任”的口號(hào)，建立全球公民環(huán)境契約。我國(guó)應(yīng)當(dāng)制定保護(hù)糧食生產(chǎn)環(huán)境、促進(jìn)綠色加工、加強(qiáng)綠色運(yùn)輸、建設(shè)綠色糧倉(cāng)等的調(diào)控機(jī)制，有效應(yīng)對(duì)氣候變化。三是社會(huì)保護(hù)。將社會(huì)保護(hù)納入國(guó)家抗擊饑餓、抵御災(zāi)害中來(lái)，是全球普遍趨勢(shì)。未來(lái)應(yīng)支持糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織建立良好的治理體系，加強(qiáng)婦女勞動(dòng)保護(hù)，反對(duì)和抵制童工，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施，從宏觀層面有效筑建完善的社會(huì)保護(hù)體系。四是抗震救災(zāi)。汶川地震之后，糧食行政管理部門(mén)迅速進(jìn)行宏觀調(diào)度，糧食企業(yè)積極響應(yīng)國(guó)家調(diào)控決定，確保災(zāi)區(qū)糧食有效供給，對(duì)困難群眾實(shí)施臨時(shí)生活補(bǔ)助，盡量減少地震對(duì)糧食行業(yè)造成的損失。值得注意的是，上述社會(huì)責(zé)任制度應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的調(diào)控評(píng)價(jià)機(jī)制和調(diào)控獎(jiǎng)懲機(jī)制，具有程序上的可操作性，才能最終落到實(shí)處。

最后，宏觀調(diào)控可訴化問(wèn)題。關(guān)于宏觀調(diào)控的訴訟化問(wèn)題，向來(lái)有否定說(shuō)和肯定說(shuō)的爭(zhēng)執(zhí)?？隙ㄕf(shuō)積極提出可操作性的制度路徑，如構(gòu)建“宏觀調(diào)控立法的法律責(zé)任規(guī)范”“宏觀調(diào)控主體法律責(zé)任規(guī)范”“宏觀調(diào)控行為的司法審查”等。［18］否定說(shuō)也提出某些新的制度徑路，如宏觀調(diào)控的不可訴性可通過(guò)推動(dòng)“宏觀調(diào)控程序的優(yōu)化”來(lái)解決。［19］就目前而言，全面否定對(duì)國(guó)家宏觀調(diào)控的訴訟化是不合理的，但如何具體實(shí)施訴訟制度有待商榷。未來(lái)《糧食法》有必要引入糧食公益訴訟制度，應(yīng)對(duì)宏觀調(diào)控的訴訟化。一是原告資格。有觀點(diǎn)指出，公益訴訟起訴資格的核心是“實(shí)際損害”［20］，提出新的判定徑路。但就本文論證領(lǐng)域而言，糧食行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)糧食行業(yè)最為了解，能夠及時(shí)辨析國(guó)家宏觀調(diào)控決策及其執(zhí)行存在的法律問(wèn)題，可以充當(dāng)原告資格，代表糧食行業(yè)起訴。二是訴由。糧食公益訴訟的訴由是侵犯社會(huì)公共利益，即糧食生產(chǎn)、糧食流通、糧食消費(fèi)、糧食應(yīng)急等方面的宏觀調(diào)控危及社會(huì)公共糧食安全。三是證明方式。糧食行業(yè)宏觀調(diào)控專業(yè)性強(qiáng)，未必為普通公民所熟識(shí)，原告需證明國(guó)家宏觀調(diào)控決策及其實(shí)施對(duì)糧食行業(yè)的實(shí)際不良影響，假若不存在該因果關(guān)系則由政府層面加以否定性證明。

總而言之，新時(shí)代協(xié)調(diào)發(fā)展理念是國(guó)計(jì)民生行業(yè)必須遵循的新發(fā)展理念，適用于糧食行業(yè)法治化進(jìn)程。長(zhǎng)期以來(lái)，我們?cè)诩Z食行業(yè)宏觀調(diào)控中過(guò)多使用糧食政策，發(fā)揮糧食政策的靈活性、具體性、多樣性等優(yōu)勢(shì)，卻難以解決糧食政策朝令夕改、缺乏統(tǒng)一等弊端。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織《羅馬宣言》（2009））提出：“支持酌情開(kāi)展國(guó)家立法工作?！奔Z食政策固然重要，但糧食基本法的立法工作也應(yīng)提上議程。我國(guó)缺乏糧食基本法，也缺乏宏觀調(diào)控基本法，難以發(fā)揮法律的強(qiáng)制性、穩(wěn)定性、普適性等優(yōu)勢(shì)。宏觀調(diào)控的法治化，實(shí)質(zhì)上就是新時(shí)代中國(guó)特色糧食法律體系的健全與糧食法治系統(tǒng)工程的實(shí)施。未來(lái)《糧食法》應(yīng)構(gòu)建統(tǒng)一的糧食行政管理部門(mén)，確立宏觀調(diào)控權(quán)，細(xì)分宏觀調(diào)控客體，區(qū)分宏觀調(diào)控的一般行為與特有行為，落實(shí)宏觀調(diào)控責(zé)任。