鐵路運價權(quán)指鐵路運價的制定、管理和監(jiān)督實施的權(quán)力，它是運價管理體系構(gòu)成的核心和先決，其歸屬對客貨運價制度、運價政策和運價水平均具有決定性的影響。近代，中國鐵路運價權(quán)為外國資本集團和地方路局干涉至深，運價亂象叢生，為此歷屆鐵路主管機構(gòu)均試圖構(gòu)建自主與統(tǒng)一的運價權(quán)。對于該問題，學(xué)術(shù)界抱有一些偏見，忽視鐵路主管機構(gòu)為此付出的努力和取得的實效，比如陳暉在其《中國鐵路問題》一書中認為：“試觀中國的鐵路運價機構(gòu)，內(nèi)容支離破碎，不要說毫無國民經(jīng)濟政策的精神，連統(tǒng)一的系統(tǒng)都感缺乏，甚且反實為主，太阿倒持，授人以柄，事事迎合外人意旨，適應(yīng)外人利益。南滿、中東、滇越等外人直接投資的鐵路，其運價制定權(quán)幾完全操縱于外人之手，用不著說滿溢著經(jīng)濟侵略的精神，處處以適應(yīng)其本國的經(jīng)濟利益為原則；就是所謂國有鐵路的運價制定權(quán)，表面上雖全屬中國，實則各債權(quán)國憑藉政治外交的優(yōu)勢，條約合同的曲解和濫用，常參與或干預(yù)各路運價制度的厘訂，致事實上形成割據(jù)局面，而有‘協(xié)定運價’之誚。此種種乖謬的真相，對于中國國民經(jīng)濟的影響，至深且巨。”①宓汝成也曾指出：“中國歷屆反動政府既被剝奪（或甘受其束縛）制定運價之權(quán)，鐵路運價便任由控制這些鐵路的帝國主義分子制定。”②對此，本文不拙淺陋，略作一二，以糾偏補正。

一、運價亂象之根源：運價權(quán)的旁落

1906—1937年，特別是晚清至北洋時期，中國鐵路運價亂象叢生。首先，各路客貨運價混亂，形式多樣。晚清至民初，中國各路運價制度均移植于別國，其中滬寧、滬杭甬、京綏和道清等路以英國鐵路運價為藍本，京漢、正太和汴洛等路則挪移法國鐵路運價模式，以至于“各路基本運價既各不同，而各等間之比率，全線段落之劃分，遞遠遞減之比率，與夫整車與零擔(dān)間之比例，亦均彼此互異”［1］（P323）。比如，在貨物分等上多數(shù)路局分為4等，也有分為5等或6等；貨物運價計費的單位里程和重量也很不一致，英資所系各路鐵路運價有英里與華里之分、擔(dān)和噸之分，而法資所涉各路則以法里為標準，并有零運和整車兩種計量單位。其次，不公平運價普遍存在。主要體現(xiàn)在外國資本集團為所在國在華經(jīng)營產(chǎn)業(yè)及外國貨品提供優(yōu)惠運價。比如，在早期中國鐵路推行貨物特價和專價優(yōu)惠制度時，優(yōu)先獲得照拂的是具有外資背景的工礦業(yè)。京奉鐵路，從1900年起就對滲入英國資本的開平煤礦所產(chǎn)煤品，給予降低運費的特價待遇。后來該線附近煤礦企業(yè)增多，它們都要求享有運煤特價的待遇，在此情形下1923年夏京奉路局又與開灤煤礦增簽了一個專價合同，將運費再予削減，使開灤煤礦煤的運價特受優(yōu)惠，“最為便宜”。［2］（P184）相反，對于中國本土產(chǎn)業(yè)則不予運價優(yōu)惠。第三，運價水平高昂。外國資本集團和地方路局，不是根據(jù)鐵路運輸成本和客貨實際負擔(dān)力為運價制定依據(jù)，而是根據(jù)鐵路營利的需要。結(jié)果使得，1920年以來各路運價水平不斷上漲，以津浦鐵路為例，1921年該路6等貨物基本運價率整車每噸每公里為0.01元［3］，1924年較之前加價10.00%，1926年較1924年加價20.00%，1927年又較1926年提高30.00%，竟達0.01716元。［4］（P2792-2793）

運價亂象的根源在于鐵路運價權(quán)的旁落，即不自主和不統(tǒng)一。不自主表現(xiàn)為外國資本集團操控了中國鐵路運價的管理權(quán)。晚清至民初，中國已建成運營的國有鐵路包括京漢、正太、汴洛、津浦、滬寧、滬杭甬、膠濟、道清、株萍和北寧等十條，這些鐵路的經(jīng)營管理權(quán)雖名為國有，實則清一色落到外國資本集團的手中，鐵路運價權(quán)也不例外。京漢鐵路為中國最早建筑的國有鐵路，筑路期間比利時公司憑借債權(quán)人的地位，先后攫取設(shè)計、施工和行車權(quán)。據(jù)《平漢年鑒》記載：“光緒三十二年二月（1906），全路次第工竣，雖先后設(shè)置北路南路行車監(jiān)督、黃河北岸南岸工程督辦，然選材購料、行車管理多委之比公司，重要職務(wù)亦多由法比人充任，華員特坐擁監(jiān)督節(jié)制之虛名而已。”［5］（P11)當(dāng)時，掌握全路大權(quán)的為法籍總工程師普意雅(G·Bouillard)［6］（P693)，下設(shè)的文案處、車務(wù)司務(wù)處、養(yǎng)路司務(wù)處、工務(wù)司務(wù)處及其下所屬各機構(gòu)，洋員眾多且居要職。正太鐵路是借法國公司資本修筑的，因此從筑路開始即為法國人掌控。1907年通車以后，正太鐵路設(shè)立行車總管理處，置總工程司1名，下設(shè)車務(wù)、機務(wù)和工務(wù)三處及其他機構(gòu)，中國政府派出的總辦(監(jiān)督局)名義是最高的管理機構(gòu)，對管理處進行監(jiān)督，但實際上從總管理處到各部門及各基層單位，正職都是由法國人擔(dān)任。正太鐵路的中國員司，除監(jiān)督局長和各處副處長、總核算、材料委員等由主管機構(gòu)任命外，對于其他的職員，監(jiān)督局長只有提名的權(quán)力，都得經(jīng)過法國總工程司同意才能調(diào)用，就連鐵路上的一切往來行文，使用的也是法文。［7］（P23)滬寧鐵路早期也是洋人控制下的國有鐵路，該路運營初期成立了總管理處，負責(zé)全路行車事務(wù)，總管理處有華洋高級職員共計5人，洋員占3名，英國人擔(dān)任總管理處代表。1908年起英籍總工程司兼管理處總管（也稱洋總管），為“本路員司之長”［8］（P3090)，權(quán)限最大，勘測選線、人事任命、購置設(shè)備和行車管理等均在其權(quán)限之內(nèi)。除上述三路外，其他國有鐵路包括運價在內(nèi)的管理權(quán)也受制于外人。汴洛鐵路為法國人操控，膠濟和津浦鐵路北端為德國人操控，英國人掌控的路權(quán)最多，除滬寧之外，還包括津浦鐵路南端、北寧和道清等路。

不統(tǒng)一主要表現(xiàn)為地方路局擁有運價的自定權(quán)，且形成“尾大不掉”的局面。近代時期，中國地方路局擁有運價的自定權(quán)，始于外國資本集團的操控。當(dāng)時，由于中國政府尚未進行鐵路管理和運營的實踐，所以一切管理和運營制度悉數(shù)由外國資本集團的代理人制定，以至于各國有鐵路均照外國資本集團所涉國的鐵路管理制度制定各自的運價規(guī)章。比如，在京漢和正太兩路，路局各依照法國模式制定《京漢北段行車運貨價章》［9］（P1233)和《正太鐵路載客運貨章程》［10］（P76)；在滬寧鐵路，路局于光緒三十三年經(jīng)該路議員會議議決，仿照英國藍本制定客貨運價規(guī)章［4］（P3328-3329)，同一時期的道清和株萍等路局也是如此。

這種業(yè)已形成的地方路局運價自定現(xiàn)象，在民初至國民政府初期，又因地方軍閥勢力的介入而更加突出，形成“尾大不掉”的局面。地方勢力為獲取鐵路收益，紛紛出手掠奪路局管理權(quán)。京漢鐵路，在1920年至1926年間為直系軍閥吳佩孚所控制，其心腹趙繼賢長期被委派為該路局長。［9］（P864)第二次直奉戰(zhàn)爭，吳失敗后，該路管理權(quán)隨之易主。1929年中原大戰(zhàn)爆發(fā)后，該路管理權(quán)一分為三，鐵道部僅能管理南段（武勝關(guān)以南），中段和北段則分別為馮玉祥和閻錫山所管轄。［11］（P443)1930年奉系入關(guān)后，張學(xué)良曾一度搶得平漢鐵路北段的管理權(quán)，北段正、副局長均由其委派擔(dān)任。［5］（P26)東北各路的管理權(quán)則長期掌控在奉系軍閥手中，1924年奉系軍閥設(shè)立東三省交通委員會，東三省各路包括京奉鐵路在內(nèi)均由其管理。［12］1928年東北易幟后，東三省鐵路管理權(quán)仍歸于東北交通委員會（1929年由東三省交通委員會改組而來）經(jīng)營管理。［13］（P1-3)此外，正太和同蒲兩路管理權(quán)在晉系軍閥控制下，京綏鐵路管理權(quán)則受制于西北軍閥。

地方勢力通過掠奪管理權(quán)，間接把持路局的運價權(quán)，使地方路局成為其利益的代理人。為滿足其不斷的財源需求，地方勢力通過路局不斷提高鐵路客貨運價，或者在客貨運輸中增加名目繁多的各項費用，實際也是變相地提高運價。20世紀30年代，地方勢力對于地方路局管理權(quán)的侵凌仍在延續(xù)，以至于鐵道部長顧孟余曾有過這樣的抱怨：“鐵道部名為管理全國鐵道的機關(guān)，可是能完全管理的，全國中不知有幾條鐵道，就廣東講，廣九、廣三、廣韶三條鐵路，半年來就與鐵道部脫離關(guān)系，營業(yè)情形如何，中央不得而知，用人情形如何，局長是誰，也不得而知，叫他們報告，他們不理，可是那三條鐵道的外國債務(wù)，卻要中央為之償付的。次言湘鄂路，中央費了大半年的力量才派去一個局長，再其次說北寧路（北平至榆關(guān)），平綏路，這兩路中央幾全不能管，如整理營業(yè)、整理財務(wù)等，中央都不能過問?！保?4］（P18-19)

因此要消除運價亂象，構(gòu)建自主和統(tǒng)一的運價權(quán)就成了鐵路主管機構(gòu)治理運價的核心目標。

二、自主與統(tǒng)一：運價權(quán)構(gòu)建的目標

從清末開始，歷屆鐵路主管機構(gòu)均圍繞構(gòu)建自主與統(tǒng)一的運價權(quán)這一核心目標，進行兩個方面的努力。

第一，通過贖路廢約、裁汰洋員和取締不公平運價收回外國資本集團對運價權(quán)的操控，取得運價權(quán)的自主。

贖路廢約，就是通過歸還借款、廢除合同，收回鐵路運價權(quán)。京漢鐵路運價權(quán)落入比利時公司手中，主要憑借著1898年雙方簽訂的借款合同和行車合同，合同規(guī)定：“由比公司選派妥人，將該路代為調(diào)度經(jīng)理。”［15］（P65）1907年，郵傳部尚書陳璧主張通過贖路收回路權(quán)［9］（P666），次年郵傳部通過多種方式湊足贖路款交給比利時公司，1909年1月1日比方交出該路全部管理權(quán)［9］（P685）。正太鐵路因借俄、法資本集團的貸款，與之簽訂合同，而喪失鐵路管理權(quán)。雙方約定中國必須在借款合同滿10年，即1911年之后，“無論何時可將借款全數(shù)還清，一經(jīng)全數(shù)還清，所有合同即時作廢”［16]（P133）。但1911年之后，中國政權(quán)更迭，戰(zhàn)亂不斷，社會經(jīng)濟凋敝，國家財力不敷，根本無法籌集到還本之款，以至于正太路管理權(quán)一直掌控在法人之手。直至1932年3月，正太鐵路借款才全部還清，1933年1月28日該路運價權(quán)得以收回。［17］（P3）

裁汰洋員。贖路廢約只是從合同層面取消外國資本集團對中國鐵路運價的管理權(quán)，但在實際中許多路局均以洋員經(jīng)營鐵路，運價規(guī)制也多出于其手，這也影響到中國鐵路運價權(quán)的自主。為此，鐵路主管機構(gòu)有意于逐漸裁汰洋員。在正太鐵路，郵傳部以“正太鐵路事權(quán)牽制于借款公司之手，洋員恒居多數(shù)，失權(quán)糜款，窒礙殊深，亟應(yīng)及時整頓，以免事權(quán)”為由，先后裁去洋員20余人。［18］（P5-6）在京漢鐵路，郵傳部借1909年路權(quán)贖回之機，陸續(xù)裁汰包括總工程司在內(nèi)高級職員13人，均以華人擔(dān)任。［19］（P180-181）“在中國收回鐵路后，中國人逐漸替代了外國技術(shù)員。他們的數(shù)量從1904年的249名下降到1910年的91名和1913年的61名?！保?0］（P191）鐵道部時期，裁汰洋員的決心和力度增強，一方面取消滬寧、滬杭甬、京奉等鐵路總管理處，裁撤洋總管，逐步聘用中國職員，減少外國雇員。［21］（P339）另一方面規(guī)定除保留由借款合同及辦事規(guī)章所規(guī)定用洋人外，“其余普通洋員之任免，著與其余路員同樣辦理，未訂合同者，不得再訂，已訂合同者，俟期滿取消之”［22］（P331）。通過裁汰，洋員人數(shù)下降明顯，以滬寧滬杭甬路為例，1914年該路洋員54人，此后長期在40人以下，1929年后人數(shù)銳減至25人。［23］（P2）

取締不公平運價，包括規(guī)范特價專價和抵制“不實施差別運率”。一是規(guī)范貨運特價專價。在外國資本集團的操控下，中國鐵路運價是中外有別的，而這種有別并非國貨享受更加優(yōu)惠的運價，而是指外國貨品及帶有外資性質(zhì)的工礦產(chǎn)品獲得更多的特價專價優(yōu)惠。為此，1923年交通部在第五次全國鐵路運輸會議上提出限制專價兩項原則［24］（P304），但最終沒有執(zhí)行。直到鐵道部時期，鐵路貨物特價專價的適用原則才漸趨統(tǒng)一，1929年，鐵道部召開貨等運價委員會議議決適用專價特價原則六條。［25］（P64-65）1931年，在鐵道部召開的全國鐵路商運會議和第八次全國鐵路運輸會議上，又重新議決貨運特價原則七條。［26］（P238）上述特價或?qū)r原則，均以“扶值本國產(chǎn)業(yè)”和“獎勵國產(chǎn)工業(yè)”為核心［27］（P210-211），對于各路煤運價格，1931年商運會議特別聲明：“國產(chǎn)煤斤運價，應(yīng)根據(jù)各路運輸成本，及各礦出煤成本銷煤價格之最低可能范圍為標準，在一路線上經(jīng)營之煤礦，應(yīng)一律平等待遇，不得因互惠情形減輕運價?！保?8］（P11）由是，20世紀30年代各路局工礦業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品特價專價，特別是鐵路沿線華洋煤礦的煤品運價趨于一致。二是抵制“不實施差別運率”政策。1922年華盛頓會議期間，日、英等國為擴大對中國的經(jīng)濟侵略，將“不實施差別運率”寫入《九國公約》［29］（P377），并對《九國公約》第五款：“中國政府約定中國全國鐵路不施行或許可何種待遇不公平”的內(nèi)容進行蓄意曲解，抗議中國鐵路在征收運費時區(qū)別中國貨和外國貨，要求中國鐵路“不實施差別運率”。對此，交通部進行了堅決抵制，并致外交部轉(zhuǎn)英、日等國，聲明：“制定鐵路運價，中國有完全主權(quán)。九國公約第五條平等待遇之規(guī)定，乃因中國門戶開放及對外機會均等而發(fā)生，所謂不施行或許可何種不公平或歧視者，自系指中國承運各國間之貨物而言，中國土貨當(dāng)然不包括在內(nèi)?！保?］（P786）鐵道部時期，繼續(xù)實行中外貨物的“差別運率”，在1930年修訂的貨物分等表中仍區(qū)別國貨和洋貨，1931年召開的第八次全國運輸會議上則將“貨等區(qū)分中外”，“定為原則”。［30］（P323）此后，鐵道部迫于帝國主義壓力，將中外貨字樣取消，改稱普通和優(yōu)等［31］，但仍堅持中外有別的“差別運率”，將中國貨列低等，進口貨列高等。

第二，通過建立規(guī)章制度、籌辦運輸會議和貨等運價委員會謀求對各路運價的統(tǒng)一。

一是建立規(guī)章制度。清末時期，針對地方路局亂發(fā)免票和隨意減價，郵傳部先于1906年擬訂《鐵路免價減價章程》5條［32］（P439-440），后于1908年又重新擬訂《鐵路免價減價變通辦法章程》8條［32]（P1070-1071），規(guī)定：“所有各處局所若因公取免票，均向本部呈請才能發(fā)給?！保?3］宣統(tǒng)元年（1909）郵傳部收回京奉等路局的尋常免票權(quán)。［34］郵傳部還要求，地方路局或地方督撫在變更運價時，也必須向郵傳部備案，經(jīng)其審批后方可施行。宣統(tǒng)三年九月，郵傳部為謀得對路局運價的進一步監(jiān)管，起草編定《路律·車務(wù)編》，涉及鐵路運價計有七條［35］（P1394），但《路律·車務(wù)編》尚未經(jīng)資政院討論，清政府即已土崩瓦解。北洋政府時期，交通部未能通過規(guī)制確立運價主導(dǎo)權(quán)，僅在1916年9月頒布的《交通部廳司分科章程》中規(guī)定路政司營業(yè)科具有“增減運價”的職責(zé)［36］（P242-243），至于“增減運價”是審核監(jiān)督，還是訂立決定模糊不清。直至國民政府時期，鐵道部在運價權(quán)體系中的主導(dǎo)地位才得以確立。1928年頒布的《國民政府鐵道部組織法》規(guī)定，鐵道部管理司（1929年改稱業(yè)務(wù)司）為主管鐵路運價的行政機構(gòu)，負有“鐵道運價之規(guī)定”的職權(quán)。［37］（P3）《鐵道部分掌事務(wù)章程》中則更具體規(guī)定業(yè)務(wù)司掌有“客貨運價之規(guī)定及審核并修改增減各事項”的權(quán)力。1932年7月，中國歷史上第一部鐵路立法——《鐵道法》頒布，該法不僅確立鐵道部對全國鐵路的管理全權(quán)，針對鐵路運輸與運價其第11條規(guī)定：“鐵道運價等第、聯(lián)絡(luò)運輸或交互通車，除依法律規(guī)定外，應(yīng)依鐵道部所定之規(guī)章辦理?！保?8］（P12-13）

二是籌辦運輸會議和貨等運價委員會，謀求對各路運價的統(tǒng)一。1917年，交通部路政司營業(yè)科長黃贊熙以“本部直轄各路局同屬國有，所有分等運價實未便任其自為風(fēng)氣，以妨礙營業(yè)之前途，自應(yīng)及時改張以謀統(tǒng)一實行監(jiān)督”為由，提議交通部牽頭，集合各路局成立鐵路交通運輸會，由鐵路交通運輸會負責(zé)妥議一致鐵路運輸辦法，再由各路漸次實施。［35］（P1333）黃贊熙的提議得到交通部的認同，同年10月28日，交通部頒布《運輸會議章程》,賦予交通運輸會議“討論鐵路運輸及附屬運輸各業(yè)務(wù)之改良統(tǒng)一及進行”［39］（P1-2）的職責(zé)。1928年3月運輸會議職責(zé)改為“謀各路客貨運輸之統(tǒng)一改良及進行”［40］（P6）。運輸會議職責(zé)的變化，說明交通部前期注重運輸制度改良，后期注重運輸制度統(tǒng)一，但都體現(xiàn)交通部試圖以其收攏地方路局的運價權(quán)。1918—1928年，在交通部主持下，全國鐵路運輸會議共召開7次，1931—1935年，鐵道部時期召開2次，其重要成果是制定并施行《客車運輸通則》和《貨車運輸通則》，使部分運價制度在各路得到統(tǒng)一。

鐵道部時期，曾在部中籌組貨等運價委員會，其職責(zé)是就“旅客行李包裹等件之運費、運價及客車運輸章程之制度”和“貨物產(chǎn)銷及市價情形、貨物運價、貨物分等及貨車運輸章程之制度”等運價問題，進行“調(diào)查”、“審訂”，并向鐵道部提供“建議”。因此，貨等運價委員會是研究和咨詢性質(zhì)的智囊機構(gòu)，但在實際中由于該委員會委員均是部、路高級職員，其關(guān)于運價制度的建議對鐵道部的運價決策影響很大，是鐵道部時期謀劃運價統(tǒng)一的主要機構(gòu)。在該委員會的主導(dǎo)下，1929年鐵道部施行“整車”與“不滿整車”兩種運價計量單位［41］（P27），制定貨物特價與專價適用原則六條［25］（P64-65），1930年統(tǒng)一平漢、平綏、隴海和津浦四路的旅客基本運價率為0.017元每人每公里。［42］（P20-21）

另外，鐵道部時期還召集臨時性運輸會議，與路、商各界進行協(xié)商和溝通，推動各路運價制度走向統(tǒng)一。諸如，1931年的全國鐵路商運會議，以及1934年和1935年的第一、第二屆聯(lián)運運價研究會議。鐵道部通過這些臨時性會議，征詢運價業(yè)務(wù)機構(gòu)、各路局和商界人士及團體對鐵路運價的意見，集中討論，以謀各方都認可的運價制度，在“貨等區(qū)分中外”“貨物特別運價原則”［30］（P341-342）及“改訂聯(lián)運運價遞遠遞減辦法”［43］（P122）等方面達成一致。

三、運價權(quán)構(gòu)建的結(jié)局：有限的自主與統(tǒng)一

至20世紀30年代中期，中國鐵路主管機構(gòu)在運價權(quán)構(gòu)建方面取得了有限的自主與統(tǒng)一。

首先，運價權(quán)自主方面，結(jié)束了外國資本集團對中國國有鐵路運價權(quán)的操控。鐵路主管機構(gòu)通過贖路廢約和裁汰洋員收回包括京漢、正太、隴海和滬寧滬杭甬等在內(nèi)的國有鐵路運價管理權(quán)；通過取締不公平運價，使外國資本所獲得的特價專價優(yōu)惠受到限制，特別是20世紀30年代鐵道部時期，在“扶值本國產(chǎn)業(yè)”和“民生主義”運價政策主導(dǎo)下，國貨受到更多的特價和專價制度照拂。③針對英、日等國假借《九國公約》條款，提出中國貨和外國貨運費上“不實施差別運價率”的無理要求，北洋政府交通部與國民政府鐵道部均堅決抵制，使帝國主義企圖干預(yù)中國鐵路運價的陰謀沒有得逞，有力維護了中國鐵路運價權(quán)的獨立。

其次，運價權(quán)統(tǒng)一方面，頒布和實行客貨運輸通則，使國有鐵路運價制度在諸多方面實現(xiàn)“劃一”。比如，旅客運價制度方面包括：普通旅客票等分類制度，孩童免票及半價制度，定期票、回數(shù)票、國內(nèi)周游票、學(xué)生團體票減價優(yōu)惠辦法，以及行李、包裹超出免費部分的運價辦法等。貨物運價制度方面則包括：貨物分等制度，貨物運價計量單位、起碼重量規(guī)定，貨物特價與專價的適用原則，貨物“遞遠遞減”的減價原則及聯(lián)運貨物運價遞遠遞減辦法。此外，鐵路主管機構(gòu)還統(tǒng)一了鐵路運輸成本的計算公式和方法，以及各路客貨基本運價調(diào)整、特價及專價優(yōu)惠和貨物分等表更新的法定手續(xù)。

再次，自主與統(tǒng)一運價權(quán)格局初步形成。20世紀30年代中期形成的運價權(quán)新格局，是以部、路共同管理鐵路運價權(quán)為基礎(chǔ)的，在管理體制上呈現(xiàn)“兩元”，鐵道部業(yè)務(wù)司是國有鐵路運價的最高管理機構(gòu)［44］，地方路局雖然機構(gòu)設(shè)置比較復(fù)雜，但在1929年《鐵道部直轄國有鐵路管理局編制通則》頒布后，均以車務(wù)處（或稱運輸處）負責(zé)該路運價管理事務(wù)；在運價權(quán)分配上兩者是“統(tǒng)分”結(jié)合，鐵道部擁有對地方路局運價制度改變的審核和監(jiān)督權(quán)，以及部、路都認可情況下修正和編印客貨運輸通則、貨物分等表及其他運價制度的權(quán)力。地方路局則可以根據(jù)自身運輸成本、有無競爭等差異，確定該路客貨運輸?shù)幕具\價率，可根據(jù)商旅的請求推行客貨運輸特價與專價辦法，可根據(jù)路局自身情形確立“遞遠遞減”率、區(qū)間段及距離等。

盡管在運價權(quán)新格局中，部、路兩者共同管理運價權(quán)，但主導(dǎo)權(quán)在鐵道部，且運價權(quán)有向鐵道部集中的趨向。這在于，第一，鐵道部憑借《鐵道部組織法》和《鐵道法》賦予的權(quán)力，在法律層面上擁有對鐵路運價管理的全權(quán)，為其推行運價管理提供了堅實的制度保障。第二，在實際運價管理中，鐵道部通過召集全國鐵路運輸會議和設(shè)立貨等運價委員會等方式，積極謀劃鐵路運價制度的統(tǒng)一，并取得了實質(zhì)性的進展，甚至于各路原本牢牢控制的基本運價率也出現(xiàn)了松動，在北方四路（平漢、隴海、平綏和津浦）旅客基本運價率先實現(xiàn)了劃一，這使得地方路局在運價管理方面的權(quán)力空間日漸縮小，相反鐵道部的運價權(quán)得到擴張。第三，基于20世紀30年代鞏固中央集權(quán)和應(yīng)對日益惡化的經(jīng)濟危機需要，地方路局運價權(quán)向鐵道部集中也是必然的趨向。

當(dāng)然，至全面抗戰(zhàn)爆發(fā)的1937年，鐵路主管機構(gòu)運價權(quán)離完全和真正的自主與統(tǒng)一尚有距離，只是有限的自主與統(tǒng)一。一是外國資本集團雖然喪失了對國有鐵路運價權(quán)的操控，但其對國有鐵路運價仍有一定影響，況且他們還始終把持著滇越、中東和南滿等鐵路的運價權(quán)；二是地方路局仍有一定的運價自主權(quán)，包括客貨基本運價率，“遞遠遞減”運價制度，以及特價專價優(yōu)惠辦法等在內(nèi)的運價規(guī)制仍由各鐵路局自行確定。這表明，外國資本集團和地方路局所代表的地方勢力對于鐵路運價權(quán)的染指是根深蒂固的，鐵路主管機構(gòu)要想完全實現(xiàn)運價權(quán)自主和統(tǒng)一，在近代政治動蕩、中央勢微、強鄰環(huán)伺的環(huán)境中是根本做不到的。

盡管這個結(jié)局并不理想，但其對維護近代中國鐵路運價權(quán)獨立，促進運價制度改革，推動社會經(jīng)濟發(fā)展均具有積極意義。

其一，擺脫了外國資本集團對國有鐵路運價管理權(quán)的操控，為實現(xiàn)近代中國鐵路運價權(quán)的獨立自主做出了重要貢獻。

其二，改變了中國鐵路運價制度原來混亂、繁雜和多樣的亂象，使得鐵路運價制度逐步走向統(tǒng)一。運價權(quán)的不獨立、不自主，是近代中國鐵路運價制度亂象的根源，隨著鐵路主管機構(gòu)在運價話語權(quán)方面的逐漸增強，外國資本集團和地方路局在運價話語權(quán)上的不斷減弱，鐵路主管機關(guān)主導(dǎo)的運價制度在各路逐步實行，推動中國鐵路運價制度漸趨統(tǒng)一。中華人民共和國成立后，中國鐵路運價權(quán)終于實現(xiàn)完全獨立和自主，運價制度也隨之實現(xiàn)完全統(tǒng)一。

其三，促進了近代鐵路運價政策的調(diào)整，推動了社會經(jīng)濟的發(fā)展。在外國資本集團和地方路局主導(dǎo)運價權(quán)時期，他們?yōu)槁訆Z鐵路經(jīng)濟效益，施行“營利主義”④運價政策，在此運價政策主導(dǎo)下，鐵路主管機構(gòu)不斷提高客貨運價水平，以50公斤6等普通貨物運價率為例，1921年至1932年平漢鐵路從0.0015元上漲至0.004017037元［45］（P41-54），津浦鐵路從0.00085元漲至0.0012870元［46］（P256-257），滬寧鐵路則從0.00048元漲至0.001584元［27］（P98），正太鐵路從0.00167元漲至0.0022元［47］（P303-306）。運價水平的不斷上漲，不利于經(jīng)濟發(fā)展和社會民生。隨著鐵路主管機構(gòu)運價權(quán)的增強，從20世紀30年代初期開始中國鐵路運價政策步入調(diào)整，“營利主義”政策被摒棄，以經(jīng)濟和民生為要旨的“民生主義”⑤政策得以廣泛施行，各路局紛紛就“救濟國煤”“復(fù)興農(nóng)村”和“移民實邊”等推出了諸多運價優(yōu)惠措施，比如在“國煤救濟”方面，鐵路主管機構(gòu)采取包括“暫停各路煤斤加價”“重訂煤運特價制度”“臨時核減國煤運價”和“制定煤價回扣辦法”等多項減低煤運價格的方略；在“農(nóng)村復(fù)興”方面，主要采取降低農(nóng)產(chǎn)品貨等和頒訂農(nóng)產(chǎn)品特價方案，為社會經(jīng)濟的恢復(fù)和發(fā)展提供了運輸支持。

注釋：

①陳暉：《中國鐵路問題》，三聯(lián)書店1955年版，第95-96頁。

②參見宓汝成：《帝國主義與中國鐵路 1847-1949》，經(jīng)濟管理出版社2007年版，第348頁。

③參見俞棪：《最近三年鐵路減低運價述略》，《鐵路月刊—津浦線》第5卷第10期，1935年10月31日，第11-25頁。

④所謂“營利主義”即“認鐵路為完全商業(yè)機關(guān)，以營業(yè)為前提，其運費之訂定完全以本身事業(yè)發(fā)達得有余利為目的。至于社會經(jīng)濟、國民負擔(dān)以及獎勵各種工商業(yè)皆非所關(guān)心也”。參見章勃：《統(tǒng)制經(jīng)濟下之鐵道運價政策》，《交通雜志·鐵路運價問題專號》第2卷第2-3期合刊，1933年1月，第36－37頁。

⑤所謂“民生主義”即“國家經(jīng)營鐵路，不以營利為目的，其要旨在便利交通，開發(fā)實業(yè)，以謀社會經(jīng)濟之發(fā)展，全國民眾之福利”。參見韋以黻：《民生主義的鐵路運價政策》，《交通雜志·鐵路運價問題專號》第2卷第2-3期合刊，1933年1月，第69頁。