張文魁

政府適當(dāng)發(fā)揮作用，再加上市場力量，對(duì)形成產(chǎn)業(yè)集群更有好處。但政府不一定要實(shí)施選擇性產(chǎn)業(yè)政策，除此之外，政府還可以做很多有益的工作

厘清產(chǎn)業(yè)政策的范疇

討論產(chǎn)業(yè)政策，首先要對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的范疇進(jìn)行界定。產(chǎn)業(yè)政策在日本最為典型，因此大家基本上認(rèn)為“產(chǎn)業(yè)政策”一詞起源于日本。日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家小宮龍?zhí)稍?0世紀(jì)80年代主編的《日本的產(chǎn)業(yè)政策》，是日本最早、最系統(tǒng)介紹和剖析產(chǎn)業(yè)政策的書。根據(jù)該書的介紹，日本在20世紀(jì)70年代以前并沒有“產(chǎn)業(yè)政策”的說法，20世紀(jì)40年代末至50年代初基本上使用“產(chǎn)業(yè)合理化”一詞，70年代特別是石油危機(jī)后大量使用“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化”一詞。到1975年左右，日本學(xué)界開始使用“產(chǎn)業(yè)政策”一詞來概括20世紀(jì)50-70年代通產(chǎn)省推出的發(fā)展工業(yè)的政策。

從日本的實(shí)際情況來看，所謂的產(chǎn)業(yè)政策大致涵蓋了四個(gè)方面。第一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策，在一個(gè)時(shí)期內(nèi)重點(diǎn)發(fā)展某些產(chǎn)業(yè)，特別是選擇特定的產(chǎn)業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展。第二是產(chǎn)業(yè)組織政策，在一個(gè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)重點(diǎn)扶持幾家龍頭企業(yè)。第三是產(chǎn)業(yè)布局政策，對(duì)某些產(chǎn)業(yè)的空間分布進(jìn)行安排和調(diào)整。第四是產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策，在某些產(chǎn)業(yè)內(nèi)選擇重點(diǎn)發(fā)展的技術(shù)和工藝。也有學(xué)者認(rèn)為，其中的產(chǎn)業(yè)布局政策和產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策并非獨(dú)立的政策。因此，日本的產(chǎn)業(yè)政策主要是指產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策和產(chǎn)業(yè)組織政策，當(dāng)然這兩類政策常常交織在一起，并不總是完全分開的，比如扶持汽車工業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)并選擇豐田、日產(chǎn)等兩三家企業(yè)作為重點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行支持。

日本產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施手段大概有如下幾種：通過政策性銀行，主要是日本開發(fā)銀行和日本進(jìn)出口銀行，并引導(dǎo)商業(yè)銀行，給予大量的信貸資金支持；加速折舊以實(shí)現(xiàn)快速的設(shè)備更新以及一些稅收優(yōu)惠政策；外匯優(yōu)先使用，鼓勵(lì)大量進(jìn)口設(shè)備、成套技術(shù)等；在關(guān)稅貿(mào)易方面，設(shè)置一定的關(guān)稅保護(hù)期和貿(mào)易配額等。

顯然，日本的產(chǎn)業(yè)政策是政府的策略性和選擇性的扶持政策。所謂選擇性，是指在一定時(shí)期內(nèi)重點(diǎn)扶持一些特定產(chǎn)業(yè)和企業(yè)。所謂策略性，是指基于一定的理論基礎(chǔ)和政府意志來扶持特定產(chǎn)業(yè)和特定企業(yè)。理論基礎(chǔ)如筱原三代平等經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究成果，包括需要扶持那些收入需求彈性高和生產(chǎn)率上升快的產(chǎn)業(yè)、需要扶持少數(shù)企業(yè)以充分利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)和防止過度競爭等等；政府意志就是通過審議會(huì)等機(jī)構(gòu)調(diào)查、研究后由政府經(jīng)過一些官產(chǎn)學(xué)互動(dòng)程序，制定法律或者發(fā)布政令。由于帶有策略性和選擇性，產(chǎn)業(yè)政策在扶持一些產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的時(shí)候，就直接或間接抑制了其他產(chǎn)業(yè)和企業(yè)。

20世紀(jì)八九十年代以來，美國、歐洲經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)容進(jìn)行了重要拓展，這方面影響較大的學(xué)者有阿吉翁（P.Aghion）、羅德里克（D.Rodrik）、赫爾普曼（E.Helpman）等新增長理論和新貿(mào)易理論代表人物。這些學(xué)者普遍把產(chǎn)業(yè)政策分為橫向和縱向的產(chǎn)業(yè)政策、功能性和選擇性的產(chǎn)業(yè)政策。但從實(shí)際內(nèi)容來看，橫向的、功能性的產(chǎn)業(yè)政策更像是競爭性政策、反壟斷政策、創(chuàng)新促進(jìn)政策等。這主要是因?yàn)樗麄儽容^注重微觀政策對(duì)經(jīng)濟(jì)增長和貿(mào)易的影響，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長更取決于微觀政策（或者說結(jié)構(gòu)性政策、結(jié)構(gòu)性改革）而不是宏觀政策（或者說總量政策）。

在當(dāng)前中國的政策體系中，有這樣一種標(biāo)準(zhǔn)的表述：宏觀政策要穩(wěn)，產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)，微觀政策要活，改革政策要實(shí)，社會(huì)政策要托底。通過與前述產(chǎn)業(yè)政策的范疇進(jìn)行比較可以看到，“準(zhǔn)”的產(chǎn)業(yè)政策與“活”的微觀政策是分開的，意味著中國的產(chǎn)業(yè)政策主要是指選擇性扶持政策。

反思產(chǎn)業(yè)政策的理論依據(jù)

當(dāng)前中國學(xué)術(shù)界關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的討論，需要建立在對(duì)產(chǎn)業(yè)政策正本清源、厘清產(chǎn)業(yè)政策的來龍去脈和分類的基礎(chǔ)之上，并反思其理論依據(jù)。20世紀(jì)五六十年代日本通產(chǎn)省推行產(chǎn)業(yè)合理化等產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，主要基于支柱產(chǎn)業(yè)雙標(biāo)準(zhǔn)、過當(dāng)競爭、動(dòng)態(tài)比較費(fèi)用等理論。20世紀(jì)90年代以來的產(chǎn)業(yè)組織研究的理論性就更強(qiáng)了。現(xiàn)在國外經(jīng)濟(jì)學(xué)家中最推崇產(chǎn)業(yè)政策（包括選擇性產(chǎn)業(yè)政策）的兩個(gè)人物——羅德里克教授和豪斯曼（R.Hausman）教授，強(qiáng)調(diào)適用性信息的外部性和協(xié)調(diào)的外部性，即自我發(fā)現(xiàn)的發(fā)展理論（development as self-discovery）。該理論認(rèn)為，一些拉美國家的宏觀政策在抑制通脹、穩(wěn)定匯率、消除財(cái)政赤字、總量管理等方面都比較有效，甚至也廣泛推行了私有化，但可能由于缺少選擇性、扶持性的產(chǎn)業(yè)政策，導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)增長停滯。而前沿距離理論也謹(jǐn)慎地認(rèn)為，追趕型經(jīng)濟(jì)體有必要實(shí)行一些選擇性、扶持性產(chǎn)業(yè)政策。

這些研究成果和典型事實(shí)證據(jù)，盡管相互之間并不一致，但都有較大影響。學(xué)術(shù)界有責(zé)任通過冷靜的研究和討論，來回答這些理論的內(nèi)在機(jī)制到底是什么、這些理論是否經(jīng)住了歷史考驗(yàn)和實(shí)踐檢驗(yàn)，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上提出未來政策改進(jìn)方向。

毫無疑問，一個(gè)國家應(yīng)不應(yīng)該制定實(shí)施選擇性產(chǎn)業(yè)政策，最終要考慮的是效果。我們可以通過考察中國當(dāng)前的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)以及日本過去的產(chǎn)業(yè)政策效果來系統(tǒng)評(píng)估產(chǎn)業(yè)政策。美國戰(zhàn)略學(xué)家波特（M.Porter）和他的日本合作者在《日本還有競爭力嗎》一書中對(duì)日本20個(gè)行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行了十分有價(jià)值的分析，其總體結(jié)論是日本的產(chǎn)業(yè)政策并沒有提升相關(guān)產(chǎn)業(yè)的國際競爭力，反而是一些沒有實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的行業(yè)的國際競爭力明顯提高。不過，這本書回避了鋼鐵和造船這兩個(gè)日本實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)行業(yè)，而從全球范圍來看，日本的鋼鐵和造船行業(yè)具有一定的競爭力。這本書的結(jié)論也與波特一貫的思想不太一致，波特最著名的研究是產(chǎn)業(yè)集群理論和鉆石理論，認(rèn)為政府在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展中可以發(fā)揮積極作用。筆者也比較接受他在這方面的看法，因?yàn)樵谟I(yè)革命時(shí)期很多產(chǎn)業(yè)集群可以自然形成，但現(xiàn)在的情況表明，政府適當(dāng)發(fā)揮作用再加上市場力量，對(duì)形成產(chǎn)業(yè)集群更有好處。當(dāng)然，政府不一定實(shí)施選擇性產(chǎn)業(yè)政策。除此之外，政府還可以做很多有益的工作，如快速完成最基本的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高基礎(chǔ)設(shè)施便利性、增加軟性基礎(chǔ)設(shè)施、及時(shí)幫助企業(yè)解決具體困難、提高監(jiān)管的可預(yù)期性和透明度等等。這些做法有利于招商引資，也與現(xiàn)在受到關(guān)注的商業(yè)生態(tài)理論的研究結(jié)果相吻合。

考察選擇性產(chǎn)業(yè)政策的效果，不應(yīng)該漏掉韓國，韓國在產(chǎn)業(yè)政策方面曾是日本的忠實(shí)學(xué)生。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家艾肯格林（B.Eichengreen）和他的合作者在《從奇跡到成熟：韓國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型》一書中，詳細(xì)介紹了其他研究者對(duì)韓國產(chǎn)業(yè)政策的研究結(jié)論，這些研究者對(duì)韓國產(chǎn)業(yè)政策效果的認(rèn)識(shí)存在重大分歧。比如有的研究顯示，即使沒有產(chǎn)業(yè)政策，韓國的鋼鐵、汽車工業(yè)經(jīng)過一段時(shí)間也會(huì)有較好發(fā)展、也會(huì)獲得較強(qiáng)的國際競爭力?？梢?，同樣的事情過去很久了，還會(huì)得到不同的評(píng)價(jià)。這涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的研究方法問題，如果是純粹的學(xué)術(shù)理論研究，可以不理會(huì)對(duì)事實(shí)的分析和對(duì)政策的評(píng)估，但有關(guān)經(jīng)濟(jì)政策的研究肯定不能這樣。正如羅德里克所言，凡是沒有得到案例分析驗(yàn)證的跨國回歸分析結(jié)果都是值得懷疑的，凡是案例分析結(jié)果與跨國回歸分析結(jié)果有矛盾的也需要認(rèn)真檢查。在政策研究中非常需要這種交叉驗(yàn)證的方法。

除了交叉驗(yàn)證之外，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的理論基礎(chǔ)進(jìn)行深刻反思和反省十分必要。產(chǎn)業(yè)政策對(duì)于政府來說仍然具有很強(qiáng)的吸引力。即使不考慮政策官員趁機(jī)增加資源分配權(quán)和借機(jī)設(shè)租的可能性，筆者認(rèn)為至少還有兩個(gè)原因使得產(chǎn)業(yè)政策具有吸引力：一是國家之間以及地區(qū)之間存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競爭和比賽，政府希望能夠通過產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮作用，這一點(diǎn)恰恰是主流經(jīng)濟(jì)學(xué)理論所忽視的，只有謝林（T.Schelling）和赫舒拉發(fā)（J.Hirshleifer）等少數(shù)博弈論學(xué)者關(guān)注政府間的競爭和比賽；二是選擇性產(chǎn)業(yè)政策的舊的理論依據(jù)沒有消蝕，新的理論依據(jù)又在建立，如諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者斯蒂格利茨（J.Stiglitz）以其信息不完備理論來爭辯選擇性產(chǎn)業(yè)政策的必要性。因此，學(xué)者的一項(xiàng)重要工作就是要結(jié)合對(duì)現(xiàn)實(shí)世界的觀察對(duì)選擇性產(chǎn)業(yè)政策的理論基礎(chǔ)進(jìn)行深入、系統(tǒng)的反思和反省，而過去二十年經(jīng)濟(jì)學(xué)的一些新進(jìn)展，包括一些尚未被納入主流體系的新進(jìn)展，對(duì)于這種反思和反省是十分有用的。

筆者認(rèn)為張維迎教授在這方面的思考是深刻的，他有針對(duì)性地指出了新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)和至今仍然時(shí)興的信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的許多局限，而產(chǎn)業(yè)政策理論正是建立在這些體系中。

選擇性產(chǎn)業(yè)政策理論中的支柱產(chǎn)業(yè)理論，如果利用前沿距離理論來重新審視，就可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前沿距離大為縮短的時(shí)候，支柱產(chǎn)業(yè)的“雙標(biāo)準(zhǔn)”理論就不成立了。另外一個(gè)是規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論，主流經(jīng)濟(jì)學(xué)實(shí)際上隱含了一個(gè)假設(shè)，即企業(yè)成本曲線完全一樣，規(guī)模更大的企業(yè)成本更低，因而得出要支持規(guī)模大的企業(yè)的結(jié)論。這并不符合事實(shí)，用現(xiàn)在的異質(zhì)性企業(yè)貿(mào)易理論來審視，規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論也立不住。還有過度競爭理論，這一理論暗含的假設(shè)就是企業(yè)之間最重要的競爭是價(jià)格競爭，過度的價(jià)格競爭最終會(huì)導(dǎo)致誰都沒有利潤，而現(xiàn)在的競爭理論認(rèn)為最重要的競爭不是價(jià)格競爭而是創(chuàng)新競爭，并且消除退出惰性比設(shè)置進(jìn)入限制更加重要。即使是羅德里克等人一直強(qiáng)調(diào)的適用性信息的外部性和協(xié)調(diào)的外部性問題，從中國的經(jīng)驗(yàn)來看都不是問題，中國發(fā)生的大量事實(shí)可以證偽這種理論，實(shí)際上行為經(jīng)濟(jì)學(xué)也不認(rèn)為人的行為是建立在那種精打細(xì)算的基礎(chǔ)上。

需要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策理論和相關(guān)政策效果，乃至對(duì)其他經(jīng)濟(jì)理論和有關(guān)政策，通過交叉驗(yàn)證等方法來評(píng)判和評(píng)估，并進(jìn)行深入的理論反思和反省，即使再謹(jǐn)慎、再嚴(yán)密，也無法逃避一些模糊判斷和理念取向。哈佛大學(xué)教授羅賓遜（J.Robinson）的一段話很有意味：產(chǎn)業(yè)政策從理論上來說是可行的，從實(shí)際來看有成功的例子也有失敗的例子，成功還是失敗主要取決于政治因素。很多推崇選擇性產(chǎn)業(yè)政策的學(xué)者，也強(qiáng)調(diào)政府公正廉潔、科學(xué)決策、從善如流的重要性。顯然，這背后有模糊判斷和理念取向的問題：如果你判斷和堅(jiān)信一個(gè)國家或一個(gè)地方政府滿足上述那些條件，那就贊同他們實(shí)施選擇性產(chǎn)業(yè)政策吧；如果相反，那就別贊同吧。