賀 鑒，孫新苑

(1.中國海洋大學(xué) 法學(xué)院；2.中國海洋大學(xué) 國際事務(wù)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266100)

中國和菲律賓作為相鄰的海洋國家，雙方在南海地區(qū)都有著各自的利益訴求。近年來，隨著自身實(shí)力的上升，海洋意識的重新崛起，中國參與全球海洋治理的能力也在不斷上升。菲律賓作為一個(gè)島國，其國家海洋戰(zhàn)略的目標(biāo)定位目前僅限于海洋權(quán)益的維護(hù)與拓展，尚未表露出參與全球海洋治理的意愿。但是中菲雙方的海洋合作，可以將菲律賓納入中國參與全球海洋治理的范圍。

一、全球海洋治理及其對推進(jìn)中菲海上安全合作的重要意義

全球海洋治理，是將全球治理理念引入海洋領(lǐng)域，其概念引入的背景是全球化的擴(kuò)展和全球海洋問題的頻發(fā)。然而學(xué)術(shù)界并沒有準(zhǔn)確的概念來闡釋何為全球海洋治理、何為全球海洋治理的理論框架。近年來，隨著全球范圍內(nèi)不斷加快的工業(yè)化和城市化進(jìn)程、全球性海洋問題，特別是海上安全問題頻頻發(fā)生，如海盜、走私、海上軍事沖突等海洋安全問題都給海洋治理帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。這些問題無論從規(guī)模、波及范圍還是影響后果上來說都具有全球性，它們的解決途徑與國際社會整體聯(lián)系在一起，因而也就有了全球意義。[1]60

(一)全球海洋治理概念的提出

由于全球海洋治理的理論來源于全球治理理論，所以對其進(jìn)行分析也應(yīng)從全球治理理論入手。全球治理理論形成于20世紀(jì)90年代初期，美國學(xué)者詹姆斯·羅西瑙最初提出全球治理的概念。[2]1盡管到目前為止，全球治理理論并沒有形成一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦碚擉w系，但是綜合學(xué)界具有代表性的全球治理理論的觀點(diǎn)，起碼可以達(dá)成以下共識：全球治理是一種平行的治理，它在本質(zhì)上是一種非暴力、非統(tǒng)治的治理機(jī)制，而不是強(qiáng)迫和壓制，全球治理不等于全球政府或世界政府。[3]67全球治理的主體是多層面、多維度的。全球治理將建構(gòu)一個(gè)由社會各個(gè)層面的權(quán)威結(jié)構(gòu)組成的，既在國家之內(nèi)，又高于國家，既通過國家，又不局限于國家界限之內(nèi)的新體系。[4]111

值得注意的是，全球海洋治理的概念雖然是從全球治理概念發(fā)展演變而來，但是全球海洋治理的實(shí)踐卻并不是近年來才出現(xiàn)在國際社會中的。全球海洋治理是全球治理與海洋治理的綜合體。

(二)全球海洋治理對中菲海上安全合作的推進(jìn)

全球海洋治理目標(biāo)的達(dá)成需要具體的實(shí)踐方式來有效解決全球海洋問題。在國際事務(wù)中，主權(quán)國家作為最基礎(chǔ)也是最重要的行為主體發(fā)揮著不可忽視的作用。擴(kuò)大到全球海洋治理領(lǐng)域，以主權(quán)國家為主體實(shí)行的全球海洋治理同樣也是最為基礎(chǔ)和重要的。雖然在全球化大背景下，主權(quán)國家的部分權(quán)力已有所削弱，但不能否認(rèn)的是，主權(quán)國家仍是國際政治體系中最基本的政治行為體，是全球海洋治理的核心角色。國家力量的有限性與國際事務(wù)的復(fù)雜性使得越來越多的國家選擇合作而不是對抗的形式去處理國際事務(wù)。在海洋領(lǐng)域中也是如此，越來越多的國家選擇以合作的形式處理海洋事務(wù)。

全球海洋治理推進(jìn)了中菲海上安全合作的進(jìn)程。全球海洋治理的出現(xiàn)意味著原有的主權(quán)國家單獨(dú)治理海洋問題已經(jīng)遭遇了瓶頸，需要轉(zhuǎn)變治理思維，轉(zhuǎn)向國家間合作治理。中菲海上安全合作就是以主權(quán)國家為主體，采取主權(quán)國家間合作的方式展開海洋治理。雙方開展海上安全合作的一個(gè)重要前提是菲律賓對于南海問題的淡化，杜特爾特政府不再堅(jiān)持所謂的“南海仲裁案”的“裁決”。南海爭端問題的擱置為中菲海上安全合作創(chuàng)造了有利條件。

二、全球海洋治理視角下中菲海上安全合作的機(jī)遇

中菲海上安全合作的進(jìn)程伴隨著海洋合作而逐步開展。以全球海洋治理為立足點(diǎn)，中菲雙方以主權(quán)國家間的海上安全合作為著力點(diǎn)展開海洋治理，在海洋問題全球化的背景下，中國參與全球海洋治理的意識與能力的不斷提升、中菲雙方關(guān)系的正?；约啊耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)的推進(jìn)都為雙方海上安全合作提供了機(jī)遇。

(一)中國參與全球海洋治理意識與能力的不斷強(qiáng)化

作為海洋大國的中國，自古以來一直在利用海洋資源，然而在海洋治理層面相較于其他海洋大國卻顯得稍遜一籌。隨著全球海洋意識的重新崛起，中國逐漸意識到自己在海洋發(fā)展、利用、治理等方面的缺陷，在提升自身海洋意識和海洋治理能力的基礎(chǔ)上參與全球海洋治理。近年來，中國與鄰海國家之間的海洋爭端越來越頻繁，這迫使中國重新思考如何利用海洋規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。海洋是一座巨大的寶藏，擁有著豐富的資源，出于海洋資源開發(fā)利用的目的，中國也不得不改變以往的海洋意識，做出符合現(xiàn)階段海洋發(fā)展背景的正確決定。出于上述目的的考慮，中共十八大提出了“海洋強(qiáng)國”戰(zhàn)略，緊接著又創(chuàng)造性地提出“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議，將海洋發(fā)展納入國家戰(zhàn)略層面，意味著中國今后的發(fā)展方向由原來的陸地優(yōu)先轉(zhuǎn)變?yōu)楹ｊ懠鎮(zhèn)?，陸海統(tǒng)籌。

2013年國家海洋局重新組建，并以中國海警局的名義開展海上維權(quán)執(zhí)法行動。2017年10月在馬耳他“我們的海洋”第四次會議上，中國在“海洋污染”議題中提出中國海洋治理方案，受到參會代表的廣泛關(guān)注。[5]2017年6月，國家發(fā)改委、國家海洋局聯(lián)合發(fā)布的《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》(1)《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》是由國家發(fā)改委和國家海洋局聯(lián)合發(fā)布的，這是自2015年3月28日發(fā)布《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》以來，中國政府首次就推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)海上合作提出中國方案，也是“一帶一路”國際合作高峰論壇的領(lǐng)導(dǎo)人成果之一。明確了海洋領(lǐng)域的合作思路。同月，在紐約召開的聯(lián)合國首次海洋大會上，中國提出“合作建立開放包容、具體務(wù)實(shí)、互利共贏的藍(lán)色伙伴關(guān)系”的倡議，得到與會各方的一致肯定。[6]

(二)中菲關(guān)系的正?；?/h3>

杜特爾特在上任后不久，就選擇中國作為除東盟國家以外首個(gè)出訪的國家。2016年10月杜特爾特總統(tǒng)對華進(jìn)行訪問，受到了中國國家主席習(xí)近平的親切接見。兩國領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)現(xiàn)歷史性會晤，中菲關(guān)系雨過天晴、全面轉(zhuǎn)圜。菲律賓還獲得中國價(jià)值160億美元的經(jīng)濟(jì)援助，兩國共同發(fā)表《中華人民共和國與菲律賓共和國聯(lián)合聲明》。(2)此項(xiàng)《中華人民共和國和菲律賓共和國聯(lián)合聲明》是菲律賓總統(tǒng)杜特爾特在訪華期間，與中國國家主席習(xí)近平共同發(fā)表的聯(lián)合聲明，是中菲兩國的第一份聯(lián)合聲明。[7]402017年5月，習(xí)近平主席與出席“一帶一路”國際合作高峰論壇的杜特爾特總統(tǒng)達(dá)成鞏固和深化兩國關(guān)系的重要共識，為中菲關(guān)系進(jìn)一步指明了發(fā)展方向，注入了強(qiáng)勁動力。近年來兩國高層較為頻繁的政治互訪，推動了中菲關(guān)系的進(jìn)一步發(fā)展。

中菲兩國關(guān)系的正?；l(fā)展是雙方在全球海洋治理背景下開展海上安全合作的重要基礎(chǔ)。在杜特爾特總統(tǒng)訪華期間，中菲雙方共同發(fā)表的《聯(lián)合聲明》中提到：雙方將根據(jù)公認(rèn)的國際法原則，加強(qiáng)兩國海警部門合作；雙方同意兩國軍隊(duì)執(zhí)行好《中菲防務(wù)合作諒解備忘錄》，加強(qiáng)在人道主義援助、減災(zāi)、維和領(lǐng)域的交流合作；同意建立雙邊磋商機(jī)制解決南海爭端；雙方共同簽署了《中國海警局和菲律賓海岸警衛(wèi)隊(duì)關(guān)于建立海警海上合作聯(lián)合委員會的諒解備忘錄》(下文簡稱諒解備忘錄)。[8]2017年2月，中菲海警海上合作聯(lián)合委員會成立，這為雙方機(jī)構(gòu)增進(jìn)互信、拓展合作、加強(qiáng)協(xié)調(diào)提供了組織保障。2017年11月7日，中菲海警在北京舉行首次工作會晤，雙方就中菲海警合作和共同關(guān)心的問題深入交換了意見，達(dá)成了重要共識。

(三)“一帶一路”建設(shè)的推動

2013年，中國國家主席習(xí)近平提出了“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”(下文簡稱“一帶一路”)的重大倡議。2015年，國家發(fā)展和改革委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布了《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》。2017年，為了更好地推動海洋領(lǐng)域的合作，中國多部門聯(lián)合發(fā)布了《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》(下文簡稱《設(shè)想》)?！对O(shè)想》中提到：隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)一步發(fā)展，……一個(gè)更加注重和依賴海上合作與發(fā)展的時(shí)代已經(jīng)到來。[9]在海上合作開展的重點(diǎn)方向的規(guī)劃上，《設(shè)想》中也有所涉及：維護(hù)海上安全是發(fā)展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的重要保障。倡導(dǎo)互利合作共贏的海洋共同安全觀，加強(qiáng)海洋公共服務(wù)、海事管理、海上搜救、海洋防災(zāi)減災(zāi)、海上執(zhí)法等領(lǐng)域合作，提高防范和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力，共同維護(hù)海上安全。[9]這為中菲雙方海上安全合作的開展規(guī)劃了具體的范圍，為今后雙方開展的海上安全合作指明了方向。中國提出并推動的“一帶一路”建設(shè)可以有效管控邊界海洋爭端，減少爭端當(dāng)事國國內(nèi)政體安全或邊疆安全面臨的威脅。[10]24“一帶一路”建設(shè)使菲律賓等眾多國家從中受益，并為中菲海上安全合作提供基礎(chǔ)。同時(shí)，“一帶一路”建設(shè)也可視為中國參與全球治理的重要實(shí)踐。菲律賓可以通過參與“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)的相關(guān)項(xiàng)目，與中國等其他國家開展合作，并就合作中產(chǎn)生的問題共同作為。從這個(gè)角度而言，菲律賓也參與了全球海洋治理。

三、全球海洋治理視角下中菲海上安全合作面臨的主要挑戰(zhàn)

全球海洋治理背景下的中菲海上安全合作，既有機(jī)遇，也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

(一)南海主權(quán)及相關(guān)海洋權(quán)益爭端不利于中菲海上安全合作的推動

杜特爾特曾對外公開表態(tài)，愿意暫時(shí)擱置黃巖島主權(quán)爭議問題，以和平方式對南海問題進(jìn)行雙邊談判。杜特爾特訪華期間，中菲雙方共同發(fā)表的《聯(lián)合聲明》對于南海問題的處理也做出了相關(guān)規(guī)定，雙方堅(jiān)持友好磋商和談判，用和平方式解決領(lǐng)土和管轄權(quán)爭議。但是，雙方在南海爭端的解決中依然存在困境。首先，中菲雙方在南海的爭端實(shí)質(zhì)是對海洋劃界產(chǎn)生了爭議。菲律賓所依據(jù)的國內(nèi)海洋法政策文件，赫然將中國南海的大片海區(qū)劃為己有，枉顧中國的正當(dāng)權(quán)益。而中國所堅(jiān)持的“九段線”主張以及海洋歷史性權(quán)益不為菲律賓所接受。海洋主權(quán)以及相關(guān)海洋權(quán)益的爭議成為雙方開展合作的最大阻礙。其次，由于中菲雙方目前存在的海洋爭端無法妥善解決，雙方在爭議海域的任何一點(diǎn)動作都會被外界媒體放大、猜測，雙方的關(guān)系將更受影響。再次，隨著中國國力的提高，海上軍事力量的發(fā)展也逐步加快，中國發(fā)展自身軍事力量的正當(dāng)行為，在菲律賓方面看來卻是巨大的威脅。出于對中國軍事力量的恐懼，菲律賓自身在發(fā)展軍事力量的同時(shí)更加依賴域外大國的軍事保護(hù)，域外大國會趁此介入中菲爭端海域，使問題復(fù)雜化，從而更加難以解決。最后，菲律賓在涉及主權(quán)歸屬有爭議的海域的合作時(shí)，對于中國仍舊深存戒心。

(二)雙方海上力量發(fā)展不平衡

盡管中菲關(guān)系已逐步走向正?；?，兩份《聯(lián)合聲明》也為兩國未來合作指明了方向，但是在具體實(shí)踐中，由于兩國國力有差距，在一些項(xiàng)目的合作中勢必會出現(xiàn)由中國主導(dǎo)的局面。近年來，中國的海上力量迅速增長，尤其是千噸級以上中型軍艦的規(guī)模得到了擴(kuò)充，“遼寧艦”的投入使用更標(biāo)志著中國海洋軍事力量的進(jìn)一步發(fā)展。中國擁有的眾多港口，如上海港、秦皇島港、青島港、海南港等都達(dá)到了世界級標(biāo)準(zhǔn)，支持海上作業(yè)極為便利。反觀菲律賓，其國力由于反恐戰(zhàn)爭的消耗已經(jīng)大幅下降。杜特爾特政府的首要目標(biāo)是發(fā)展國內(nèi)經(jīng)濟(jì)，穩(wěn)定民生。可以預(yù)見的是，杜特爾特對于海上安全的投入不會過高，且不能忽視的是，菲律賓的現(xiàn)有港口落后、老化現(xiàn)象嚴(yán)重，海上力量遠(yuǎn)不如中國。雙方實(shí)力的不平衡注定了雙方開展海上安全合作的效果會大打折扣。

(三)多方勢力的介入

首先，美國介入中菲海洋爭端。中國參與全球治理的時(shí)日尚短，能力尚淺，在具體的海洋治理中需要向美國尋求更多的幫助。盡管美國不是南海海域內(nèi)國家，但是基于全球海洋戰(zhàn)略的考慮以及依靠強(qiáng)大的海上力量的支撐，美國曾多次干預(yù)南海相關(guān)事務(wù)，給中國參與海洋治理的實(shí)踐造成阻礙。

目前菲律賓總統(tǒng)杜特爾特的外交政策體現(xiàn)出一種“疏美親中”的傾向，但是由于美菲的傳統(tǒng)關(guān)系和出于菲律賓國家利益的考量，菲律賓不能也不會完全與美決裂，倒向中國。菲律賓作為美國實(shí)施“東南亞政策”的關(guān)鍵一環(huán)，其重要性不言而喻，美國在軍事與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)Ψ坡少e進(jìn)行嚴(yán)密控制?？梢灶A(yù)見的是，在未來，如果不發(fā)生極其特殊的情況，美菲軍事同盟關(guān)系會繼續(xù)維持下去。中菲雙方在海洋實(shí)踐中對于美國都存在著不同程度的依賴性，美國將成為中菲海洋合作最大的平衡者。美國既不愿意中國在南海海域內(nèi)一家獨(dú)大，又不愿意菲律賓完全擺脫美國的影響，因此必然會在南海問題上發(fā)揮平衡作用，在中菲海上安全合作中也是如此。

其次，日本將極力干預(yù)中菲海上安全合作。目前日本政府的政策制定以中國為假想敵，通過遏制中國崛起而實(shí)現(xiàn)自身大國夢。在中國積極推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的過程中，日本仍將致力于在安全領(lǐng)域構(gòu)建對中國的戰(zhàn)略包圍。[11]21—36為落實(shí)其強(qiáng)行通過的新“安保法”，日本與美國相關(guān)部門已經(jīng)成立了“同盟協(xié)調(diào)小組”，為自衛(wèi)隊(duì)與美軍的一體化運(yùn)作做準(zhǔn)備工作。日本與南海周邊部分國家已經(jīng)簽訂了海洋安全保障和國防合作協(xié)議，相關(guān)具體合作正在借機(jī)全面落實(shí)和深化。日本積極推動的TPP(跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定)和現(xiàn)在日本參與其中的“印太戰(zhàn)略”，無一不是對中國形成包圍，遏制中國的發(fā)展，對中國周邊的安全環(huán)境造成了負(fù)面影響。

日本與東南亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系可以追溯到20世紀(jì)中葉。日本起初以提供技術(shù)援助形式抵償戰(zhàn)爭賠款，自此開始了對東南亞等地區(qū)國家的政府開發(fā)援助，進(jìn)而擴(kuò)大了在東南亞地區(qū)的影響。對于菲律賓而言，盡管在“二戰(zhàn)”期間曾經(jīng)淪為日本的殖民地，但是戰(zhàn)后日本給予的經(jīng)濟(jì)援助和安全援助基本能夠覆蓋到偏遠(yuǎn)的菲律賓南部，對于菲律賓國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮了巨大作用。中菲南海問題與中日東海問題加強(qiáng)了日菲兩國在海上聯(lián)系的緊密度，日本政府希望菲律賓政府能夠一直保持與中國相對抗的狀態(tài)，以突顯日本在亞洲地區(qū)的重要性。同時(shí)，以美國為核心的美菲同盟、美日同盟勢必會密切日菲兩國的聯(lián)系，形成“美日菲”三國同盟，這為中菲兩國的合作增添了變數(shù)。而在海上安全領(lǐng)域，日本擁有亞洲最大的、職能最全的海上安全機(jī)構(gòu)——日本海上保安廳，在此背景下，中菲海上安全的合作必然會受到日本的干預(yù)。

四、全球海洋治理視角下中菲海上安全合作的發(fā)展趨勢

盡管在全球治理的背景下，中菲海上安全合作面臨著前所未有的機(jī)遇，也遭受著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，但是在全球海洋治理的推動下，中菲海上安全合作還是利大于弊的。未來，中菲海上安全合作會在全球海洋治理的推動下，既有舊繼承也有新拓展。

(一)繼續(xù)堅(jiān)持以和平方式處理南海爭端

南海問題是中菲兩國合作中的最大阻礙。在阿基諾三世時(shí)期，雙方關(guān)系因?yàn)槟虾栴}一度降到冰點(diǎn)。杜特爾特上任后，淡化處理南海問題，為中菲關(guān)系的正?；瘎?chuàng)造了條件。但是，南海問題無法徹底解決，對于未來的中菲關(guān)系將會是一個(gè)隱患。更要注意的是，南海主權(quán)爭端從來都不是也不會是雙方關(guān)系的全部，中菲雙方共同發(fā)表的《聯(lián)合聲明》中也對南海問題的解決原則作出了規(guī)定，雙方堅(jiān)持以和平磋商的方式解決南海爭端。所以中菲雙方應(yīng)堅(jiān)決反對第三方勢力插手南海問題、破壞雙方關(guān)系的意圖與行為，同時(shí)積極利用雙邊機(jī)制解決南海問題。

(二)雙方加強(qiáng)戰(zhàn)略互信，減少第三方勢力的影響

菲律賓獨(dú)特的地理位置和與西方國家的傳統(tǒng)關(guān)系使得菲律賓得到了眾多國家(尤其是以美日為首的同盟集團(tuán))的“青睞”。菲律賓作為美國全球戰(zhàn)略的重要一環(huán)，在現(xiàn)今特朗普提出的“印太戰(zhàn)略”中也是重要的戰(zhàn)略支點(diǎn)國家。所以美國勢必會采取措施，利用同盟軍事手段將菲律賓限定在原軌道上。日本作為美國最忠實(shí)的同盟伙伴，也對杜特爾特極力拉攏，希望菲律賓能遠(yuǎn)離中國，靠向美日。

杜特爾特雖然表面上靠向中國一方，但對于美日雙方的拉攏也沒有表示堅(jiān)定的拒絕。杜特爾特現(xiàn)行的外交政策是在大國之間尋求平衡外交的積極實(shí)踐。所以，中菲雙方更應(yīng)該加強(qiáng)戰(zhàn)略互信，利用目前的發(fā)展機(jī)遇，積極建構(gòu)戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，減少第三方勢力的影響。雙方共同構(gòu)建正常、良好的國家關(guān)系，將有利于雙方海上安全合作的順利開展。

(三)雙方海上安全合作的重點(diǎn)在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域

在全球化的背景下，人類社會所遭受的安全威脅早已不僅是傳統(tǒng)意義上的軍事威脅，更多的是來自非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，諸如資源短缺、金融危機(jī)、非法洗錢等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，有組織犯罪、販運(yùn)毒品、傳染性疾病公共安全領(lǐng)域，環(huán)境污染、自然災(zāi)害等自然領(lǐng)域，等等。非傳統(tǒng)安全表現(xiàn)在海上則多為海盜、非法移民、海洋酸化、非法販運(yùn)武器和毒品等。

因此，為應(yīng)對來自非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的海上安全問題，中菲雙方海警于2017年11月7日在北京舉行的首次工作會晤中就曾達(dá)成重要共識，認(rèn)為雙方今后將以打擊海上跨國犯罪、海上緝毒、海上搜救以及人道主義救援等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域作為重點(diǎn)合作領(lǐng)域，開展信息交流、能力建設(shè)等多種形式合作。雙方同意進(jìn)一步加強(qiáng)基層人員交流，將舉行艦船互訪、開展聯(lián)合演練。[12]