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全球安全治理的緣起及挑戰(zhàn)

2018-02-11 15:46
江西社會(huì)科學(xué) 2018年11期
關(guān)鍵詞:威脅國家

全球安全治理是國際關(guān)系和安全研究新出現(xiàn)的研究范式,學(xué)術(shù)界對(duì)其內(nèi)涵與實(shí)現(xiàn)途徑等層面的研究仍然處于探索階段。全球安全治理是全球不安全議程出現(xiàn)后,深化和擴(kuò)展化的國際安全研究范式無法應(yīng)對(duì)的背景下出現(xiàn)的。國際安全治理是全球安全治理實(shí)現(xiàn)途徑的前提,非國家行為體和私人安保公司等越來越成為全球安全治理重要參與者。全球不安全威脅的復(fù)雜性和不確定性、安全治理中的權(quán)力結(jié)構(gòu)和國際格局是全球安全治理的重要挑戰(zhàn)因素。全球安全治理的發(fā)展和推動(dòng)力在于聯(lián)合國和大國協(xié)調(diào)政治。

冷戰(zhàn)結(jié)束后,傳統(tǒng)國際安全研究的泛化和深化,全球化深化和全球不安全現(xiàn)象增多,國際安全研究泛化和深化的新范式無法解決全球不安全現(xiàn)象,全球安全治理范式出現(xiàn)。20世紀(jì)90年代以來,伴隨著全球化和全球性問題的出現(xiàn),單個(gè)主權(quán)民族國家無法獨(dú)力解決出現(xiàn)的全球性問題,多元行為體共同參與合力解決全球性問題的全球治理出現(xiàn)了。全球性問題和全球治理的出現(xiàn),在安全領(lǐng)域體現(xiàn)的是全球不安全現(xiàn)象的產(chǎn)生,全球不安全議程,是傳統(tǒng)的國際安全機(jī)制和范式所無法解決的,一種新的安全范式,全球安全治理范式由此出現(xiàn),成為當(dāng)前國際關(guān)系學(xué)界安全研究的重要層面。

全球安全治理超越了傳統(tǒng)的國家安全與國際安全視域,是目前安全研究和國際關(guān)系研究重要話題。但人們對(duì)全球安全治理的內(nèi)涵、目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)方法,并沒有取得一致。本文正是基于這種全球安全治理研究混亂的背景,從全球安全治理的緣起出發(fā),試圖對(duì)全球安全治理的內(nèi)涵目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)方式和挑戰(zhàn)以及應(yīng)對(duì)進(jìn)行一個(gè)系統(tǒng)論證,以期實(shí)現(xiàn)對(duì)全球安全治理的一種完整邏輯理解。

一、全球安全治理的緣起

全球安全治理是21世紀(jì)以來出現(xiàn)的一個(gè)新的研究領(lǐng)域。全球安全治理一方面來源于冷戰(zhàn)結(jié)束后國際安全結(jié)構(gòu)的變化、全球化與全球性問題的出現(xiàn)導(dǎo)致全球不安全產(chǎn)生以及全球不安全的全球解決意識(shí);另一方面,舊的國際安全觀念盡管在冷戰(zhàn)結(jié)束后向深度和廣度層面擴(kuò)展,但這些新發(fā)展的國際安全研究范式框架也無法有效解決新的全球不安全現(xiàn)象,全球安全治理的模式由此出現(xiàn)。全球安全治理模式,體現(xiàn)了安全供應(yīng)的全球公共物品特質(zhì),安全的社會(huì)性、多元參與性以及安全的人本主義和星球主義的特征。[1]

(一)新的全球不安全因素出現(xiàn)

冷戰(zhàn)結(jié)束以來,傳統(tǒng)國際不安全因素并沒有根除,新的全球不安全因素迅猛出現(xiàn),是全球安全治理范式出現(xiàn)的首要因素。

首先在傳統(tǒng)的國際不安全方面。必須注意到,冷戰(zhàn)的結(jié)束并沒有消除傳統(tǒng)的國際不安全因素,相反,這些因素成為后冷戰(zhàn)時(shí)代國際沖突甚至國際戰(zhàn)爭的重要根源。盡管冷戰(zhàn)的結(jié)束使得國際體系層次的不安全因素因?yàn)樘K聯(lián)的解體而得以解決,大國之間的直接對(duì)峙沖突的威脅因而消除,但國際社會(huì)并沒有如西方樂觀主義所期待的那樣,成為民主下的和平,世界仍然動(dòng)蕩不安。冷戰(zhàn)時(shí)代兩極掩蓋下的種族、民族沖突和邊界沖突在失去美蘇兩個(gè)超級(jí)大國的管控后迅猛爆發(fā)出來,成為20世紀(jì)90年代以來國際沖突的直接根源,索馬里內(nèi)亂、盧旺達(dá)種族大屠殺以及南斯拉夫解體等亂象,就是其中的重要表現(xiàn)。此外,伊拉克入侵科威特、美伊戰(zhàn)爭、科索沃戰(zhàn)爭等常規(guī)戰(zhàn)爭的出現(xiàn),更是將這種亂象提升到國際戰(zhàn)爭層次。其中,夾雜著發(fā)達(dá)國家與不發(fā)達(dá)國家間的南北沖突等結(jié)構(gòu)性因素,又使得沖突復(fù)雜性增強(qiáng)。

其次在全球不安全威脅方面。隨著全球化的出現(xiàn),許多全球性問題也隨之而來,全球不安全威脅凸顯,這些威脅更多體現(xiàn)的是傳統(tǒng)政治軍事沖突之外的非傳統(tǒng)安全威脅。全球性問題帶來的全球不安全威脅來源主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。一是跨國安全威脅,這主要體現(xiàn)在跨國認(rèn)同、跨國犯罪和跨國社會(huì)威脅等方面。跨國認(rèn)同威脅體現(xiàn)在跨國人員流動(dòng)帶來的國際移民、難民等跨國認(rèn)同威脅,跨國犯罪威脅是國際走私、毒品、人口販賣等國際犯罪威脅,跨國社會(huì)威脅是跨越國界的宗教、文化、文明等軟性敵視敵對(duì)威脅。二是生態(tài)環(huán)境威脅,這主要體現(xiàn)在瀕危物種的滅絕、環(huán)境污染、森林退化、水資源匱乏、氣候變暖等生態(tài)環(huán)境威脅等方面。三是疾病傳染病等全球公共衛(wèi)生威脅。四是恐怖主義。人員流動(dòng)、生態(tài)環(huán)境、疾病傳播與恐怖主義等,構(gòu)成了新的非傳統(tǒng)威脅的全球不安全的重要來源。[2]

(二)國際安全研究進(jìn)入新模式

上述傳統(tǒng)的國際不安全威脅和新的非傳統(tǒng)的全球不安全威脅交織在一起,是傳統(tǒng)現(xiàn)實(shí)主義關(guān)注戰(zhàn)爭與和平問題的均勢理論無法解決的,國際安全研究者開始尋找新的理論范式,來試圖應(yīng)對(duì)這種后冷戰(zhàn)時(shí)代新的安全局勢,安全研究由此進(jìn)入到擴(kuò)展式的國際安全模式和深化式的批判性安全模式和人類安全模式階段。

擴(kuò)展式的國際安全模式主要代表是以巴里·布贊為代表的哥本哈根學(xué)派。哥本哈根學(xué)派出現(xiàn)于20世紀(jì)80年代末、90年代初,面對(duì)越來越多的非傳統(tǒng)安全議程,該學(xué)派首先強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大對(duì)安全概念的解釋和理解。在對(duì)安全指涉對(duì)象層面,該學(xué)派從國家層次向內(nèi)擴(kuò)展到社會(huì)層次,指出了社會(huì)安全和認(rèn)同安全的議程,向外則將指涉對(duì)象擴(kuò)大到地區(qū)層次,強(qiáng)調(diào)對(duì)地區(qū)安全的分析。通過安全化概念的提出,哥本哈根學(xué)派將非傳統(tǒng)安全威脅納入安全議程,填補(bǔ)了后冷戰(zhàn)時(shí)代非傳統(tǒng)全球不安全議程應(yīng)對(duì)的理論空白。[3]盡管哥本哈根學(xué)派開始超越國家中心主義的視域,將安全指涉對(duì)象擴(kuò)展到社會(huì)和地區(qū)層次,將安全威脅范圍擴(kuò)大到非傳統(tǒng)全球不安全威脅領(lǐng)域,但不能完全涵蓋全球安全的內(nèi)容,無法對(duì)全球不安全應(yīng)對(duì)做出充分理解。

廣義的批判性安全研究范式包括女性主義、后殖民主義、后結(jié)構(gòu)主義和后現(xiàn)代主義安全研究。其基本特點(diǎn)都是突破了國家中心主義安全視域,深化了對(duì)安全主體的理解。狹義的批判安全研究來源于法蘭克福學(xué)派的新馬克思主義,在冷戰(zhàn)后的英國特別興盛,主要體現(xiàn)在以肯·布思為代表的阿博利斯維斯學(xué)派批判安全研究。批判安全研究以解放作為核心概念,重視對(duì)主體間維度的分析,將個(gè)人安全置于國家安全之上,認(rèn)為國家并非是安全的可靠提供者,相反,解放的威脅可能來自國家。與哥本哈根學(xué)派的安全化不同,批判安全研究是政治化安全,以此表明安全是政治的和生成的,人的威脅來源也是政治的和生成的,必須卻除傳統(tǒng)安全議程中的國家和軍事為威脅的主導(dǎo)性觀念,方能實(shí)現(xiàn)解放。[4]批判性安全對(duì)將擴(kuò)展性安全的去國家中心主義向前推進(jìn)了一大步,深化了對(duì)安全的理解。

人的安全來源于1994年聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署發(fā)布的《人類發(fā)展報(bào)告》,該報(bào)告首次提出了人的安全的概念,指出人的安全是人免于暴力和匱乏威脅的自由。人的安全觀念指出了人受到的不安全威脅來源不僅僅是傳統(tǒng)的軍事安全威脅,還包括政治暴力和非傳統(tǒng)的威脅。由此,狹義的人的安全觀念關(guān)注對(duì)人的政治暴力威脅,即國家和其他有組織的政治行為體對(duì)人的安全威脅。廣義的人的安全觀念關(guān)注的不僅僅是政治暴力,還包括免于匱乏、貧困和不發(fā)展的威脅的自由。[5]人的安全觀念將安全的關(guān)注從傳統(tǒng)的民族國家轉(zhuǎn)移到人,大大深化了對(duì)安全的理解。當(dāng)然,對(duì)人的安全的批評(píng)者認(rèn)為,人的安全將安全議程關(guān)注到人,不可能將其他的安全不安全威脅與人的安全威脅即暴力威脅相聯(lián)系,也就是說,貧困、環(huán)境惡化、傳染病等直接的安全威脅無法與暴力直接聯(lián)系,因而,僅僅免于暴力威脅,人的安全也就無法完全實(shí)現(xiàn)。

(三)全球安全治理新范式

哥本哈根的安全化理論、批判安全研究的解放理論和人的安全研究的免于暴力與匱乏理論,從各自的視角超越國家中心主義安全范式,深化了對(duì)傳統(tǒng)國際安全的理解,但他們都無法完整地對(duì)當(dāng)代全球安全的不安全威脅進(jìn)行有效理解,為此,為了有效應(yīng)對(duì)全球不安全公共物品供應(yīng)不足的問題,一種新的安全范式即全球安全治理的范式出現(xiàn)了。全球安全治理指的是主權(quán)民族國家不再僅僅依靠傳統(tǒng)的本國軍事力量自助來實(shí)現(xiàn)政治和國家安全,而是民族國家和多元行為體合作,共同提供安全公共物品,應(yīng)對(duì)全球不安全,實(shí)現(xiàn)全球共同安全。[6]

由此可以看到,全球安全治理首先體現(xiàn)的是全球安全公共物品的特征,而不僅僅是國家安全。全球化時(shí)代下的全球不安全問題出現(xiàn),單個(gè)主權(quán)民族國家無法獨(dú)立應(yīng)對(duì),民族國家和非國家行為體共同合作,共同參與安全治理,提供安全公共物品。其次,全球安全治理是合作安全。傳統(tǒng)國家安全是主權(quán)民族國家自助式的軍事和政治安全,國家不受外部軍事威脅,領(lǐng)土政治主權(quán)完整,國家安全由此實(shí)現(xiàn)。全球安全治理是民族國家和民族國家之間、國家和非國家行為體之間等多元行為體合作實(shí)現(xiàn)的共同安全。再次,全球共同安全體現(xiàn)的是多維的安全目標(biāo),不僅僅局限于傳統(tǒng)的民族國家本身,而是包括人的安全、環(huán)境安全、文化安全、國家安全和跨國安全等層次。[7]最后,人的安全、社會(huì)文化、生態(tài)環(huán)境安全等內(nèi)涵目標(biāo),體現(xiàn)了全球安全的人本主義、安全的社會(huì)性和安全的星球主義等特征。

二、全球安全治理的內(nèi)涵與目標(biāo)

傳統(tǒng)現(xiàn)實(shí)主義國際關(guān)系研究中,安全本體就是主權(quán)民族國家,安全內(nèi)涵就是國家軍事安全,安全的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)就是沒有外部軍事威脅、國家領(lǐng)土與主權(quán)完整。哥本哈根學(xué)派將安全主體從國家擴(kuò)展到地區(qū)安全,將安全內(nèi)涵擴(kuò)大為包括軍事安全在內(nèi)的政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全和環(huán)境安全五種。批判安全和人的安全是對(duì)傳統(tǒng)安全的深化,前者強(qiáng)調(diào)政治化安全和人免于種種暴力的自由與解放,后者則強(qiáng)調(diào)包括免于貧困與不發(fā)展在內(nèi)的自由。總體上,全球安全治理的內(nèi)涵與目標(biāo),主要包括人的安全、環(huán)境安全、國家安全、文化安全和跨國安全五個(gè)層面。

(一)人的安全

人的安全是全球安全治理的基本內(nèi)涵與目標(biāo)。人的安全把人本身看作是安全的主體和目標(biāo),超越了傳統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)主義國家中心的范式。阿博利斯維斯學(xué)派批判安全研究把解放看作是人免于政治暴力和其他組織暴力的自由,實(shí)際上是指人的安全實(shí)現(xiàn);聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署把人的安全看作是免于暴力和匱乏威脅。總體上,人的安全的前提在于,盡管國家仍然是安全的提供者,但國家安全并不是人的安全的充要條件,甚至有時(shí)候國家是人的不安全威脅的來源。具體說來,人的安全威脅來源于傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅。由于全球化進(jìn)程許多新的非傳統(tǒng)安全威脅出現(xiàn),與傳統(tǒng)安全威脅疊加在一起,構(gòu)成人的安全威脅來源。[8]具體說來,人的安全威脅包括人員流動(dòng)、全球衛(wèi)生健康威脅、全球犯罪威脅、金融市場不穩(wěn)定、勞工市場不穩(wěn)定、貧困、沖突和發(fā)展問題等層面的威脅。

在治理領(lǐng)域,人的安全觀念在聯(lián)合國體系中廣泛使用。如前所述,1994年聯(lián)合國發(fā)展報(bào)告以“人的安全新維度”為副標(biāo)題,是人的安全觀念的里程碑。該報(bào)告提出了人的安全七個(gè)要素,即經(jīng)濟(jì)、食品、衛(wèi)生健康、環(huán)境、個(gè)人、社區(qū)和政治安全。在國際發(fā)展援助和人道主義危機(jī)援助中,人的安全是首要關(guān)注。一些國家,比如加拿大,將人的安全作為外交政策的重要組成部分。加拿大是首個(gè)宣布禁止使用地雷的國家,1998年更是和挪威等國家一起,成立了人的安全網(wǎng)絡(luò)。人的安全網(wǎng)絡(luò)倡導(dǎo)全球政策以人的利益優(yōu)先。[9]2004年歐盟的歐洲安全能力報(bào)告以 《歐洲人的安全學(xué)說》為題,表明越來越多的國家和地區(qū)接受人的安全觀念并開始在政策中踐行該觀念。

(二)環(huán)境安全

環(huán)境安全是全球安全治理的另一個(gè)基本內(nèi)涵與目標(biāo)。早在20世紀(jì)70年代,人們就注意到環(huán)境與安全的聯(lián)系。到20世紀(jì)90年代,隨著全球化的深化和全球環(huán)境變化,環(huán)境安全成為重要的安全議程,比如全球氣候變暖導(dǎo)致的海平面上升將使沿海國家領(lǐng)土面積減少,并導(dǎo)致人口遷移,由此影響國家安全;此外,氣候變化也可能因?yàn)橛绊憞医?jīng)濟(jì)增長和減少國家合法性而影響國家安全??傮w上,環(huán)境安全的威脅來源主要體現(xiàn)在五個(gè)方面,即資源能源威脅、森林退化和生物多樣性威脅,水安全威脅,全球氣候變化和臭氧層破壞等。[10]從環(huán)境安全威脅來源可以看出,環(huán)境安全與人的安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展安全密切相關(guān),同時(shí),環(huán)境安全也是整個(gè)星球安全普世主義的重要內(nèi)涵。

在具體研究領(lǐng)域,環(huán)境安全包括七個(gè)重要主題:一是資源稀缺性與暴力沖突主題,資源稀缺性原因在于資源供應(yīng)減少、資源需求增加和結(jié)構(gòu)性原因三個(gè)方面,由此導(dǎo)致沖突。二是環(huán)境富饒與沖突主題,該主題研究者關(guān)注地方局部資源的豐富導(dǎo)致暴力沖突。三是政治生態(tài)學(xué),環(huán)境沖突是政治生態(tài)學(xué)的核心研究主題之一,由此成為環(huán)境安全研究重要組成部分。四是人的安全研究,人的安全研究的一個(gè)重要維度就是環(huán)境安全與人的安全關(guān)系,由此也構(gòu)成環(huán)境安全研究重要組成部分。五是生態(tài)安全,生態(tài)安全關(guān)注生物圈的存續(xù)。六是女性主義環(huán)境安全。七是環(huán)境、沖突解決與和平建構(gòu),環(huán)境維和的核心主題是環(huán)境有助于和平。[11]

(三)國家安全

國家安全是全球安全治理的核心內(nèi)涵與目標(biāo)。傳統(tǒng)安全研究中,國家是主要(有時(shí)甚至是唯一)的安全指涉對(duì)象。國家通常與主權(quán)價(jià)值維護(hù)時(shí)使用武力相聯(lián)系。從國內(nèi)層次看,國家是合法武力的壟斷者,強(qiáng)制秩序提供者。從外部關(guān)系看,國家與其他主權(quán)國家在國際無政府狀態(tài)背景下共存。國家安全,傳統(tǒng)上包含了對(duì)外的軍事和對(duì)內(nèi)的警察層面??傮w上,國家安全最重要的維度體現(xiàn)在軍事、政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)四個(gè)層面。軍事安全維系主權(quán)領(lǐng)土完整,使國家免受外部軍事威脅;政治安全維系政治制度和社會(huì)穩(wěn)定安全,使國家免受權(quán)威和合法性挑戰(zhàn);經(jīng)濟(jì)安全維系國家發(fā)展與福利安全,使國家免受匱乏和合法性挑戰(zhàn);社會(huì)安全維系文化認(rèn)同和社會(huì)穩(wěn)定,使國家免受族群沖突挑戰(zhàn)。全球化時(shí)代,部分發(fā)展中國家由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、政治腐敗導(dǎo)致治理失能,國家權(quán)威和合法性受到嚴(yán)重挑戰(zhàn),成為西方所謂的“失敗國家”。西方國家由此而對(duì)這些國家進(jìn)行所謂的人道主義干預(yù),國家安全喪失殆盡。因此,全球安全治理時(shí)代,國家權(quán)能的增強(qiáng)和國家治理責(zé)任的實(shí)現(xiàn),其重要性尤為突出。

(四)文化安全

文化安全是全球安全治理的重要內(nèi)涵與目標(biāo)。全球化是一種多維度的進(jìn)程,隨著全球化的深化,文化全球化成為一種重要的現(xiàn)象。在全球文化交流與交往進(jìn)程中,盡管多元文化主義成為國際社會(huì)的共識(shí),但文化不安全威脅仍然凸顯。首先,文化帝國主義的存在,隨著全球化進(jìn)程侵蝕其他文化。以美國為首的西方文化在國際社會(huì)處于優(yōu)勢地位,隨著全球化進(jìn)程侵蝕其他文化。其次,美國文化的優(yōu)勢地位,促使“美國化”現(xiàn)象產(chǎn)生,即美國之外的其他國家中部分精英和公眾,仰慕、學(xué)習(xí)美國文化甚于要求美國化的進(jìn)程,美國化現(xiàn)象成為文化不安全重要來源。再次,文化霸權(quán)主義和美國化現(xiàn)象與美國對(duì)外推行的“民主”、“自由”促進(jìn)的外交政策相結(jié)合,加深了美國和西方與世界其他國家和地區(qū)文化沖突,成為全球文化不安全重要根源。因此,全球安全治理,文化安全保護(hù)、維護(hù)國際社會(huì)多元文化共存,避免國家存在而文化銷蝕現(xiàn)象出現(xiàn)是全球文化安全治理重要性所在。

(五)跨國安全

跨國安全是全球安全治理的直接內(nèi)容與目標(biāo)??鐕踩{是全球安全威脅的直接來源和動(dòng)力。正是全球化發(fā)展和全球跨國不安全現(xiàn)象的出現(xiàn),促使傳統(tǒng)國際安全走向全球安全階段。如前所述,傳統(tǒng)國際安全關(guān)注的是主權(quán)民族國家及其軍事政治安全性質(zhì),跨國安全則是各種形式的非法跨境運(yùn)動(dòng),即非傳統(tǒng)安全??鐕踩{主要體現(xiàn)在這樣幾個(gè)方面。一是跨國有組織犯罪。盡管跨國有組織犯罪早已存在,但全球化時(shí)代隨著人員跨國跨界流動(dòng)和信息流動(dòng)的便捷,迅猛增加。二是國際恐怖主義。國際恐怖主義在20世紀(jì)70年代以來業(yè)已存在,隨著冷戰(zhàn)結(jié)束和信息傳播技術(shù)發(fā)展,其發(fā)生越來越多、影響力越來越大,特別是“9·11事件”以來反恐一度成為國際社會(huì)主要目標(biāo)。三是非法移民成為各國認(rèn)同安全和社會(huì)安全重要威脅。四是傳染病導(dǎo)致人的安全威脅。五是環(huán)境惡化也是一種重要跨國安全威脅。[12]跨國安全威脅由于其超越國家邊界,單個(gè)國家難以獨(dú)力應(yīng)對(duì),直接導(dǎo)致全球安全治理供應(yīng)的需求。

三、全球安全治理的實(shí)現(xiàn)途徑

全球安全治理,由于其不安全產(chǎn)生的性質(zhì),有的是單個(gè)國家逐漸意識(shí)到并接受和踐行其規(guī)范的,比如人的安全,其理念和規(guī)范就是聯(lián)合國首先提出并倡導(dǎo)實(shí)踐的;有的是由于其威脅的跨國性,單個(gè)國家無法獨(dú)力應(yīng)對(duì),需要全球合作治理的,如環(huán)境安全和跨國犯罪安全等。全球安全治理由于其直接應(yīng)對(duì)的是非傳統(tǒng)安全范疇議程,所以傳統(tǒng)國際安全治理的實(shí)現(xiàn),是全球安全治理實(shí)現(xiàn)的前提,另外,聯(lián)合國組織的機(jī)制治理和大國協(xié)調(diào),多元行為體與公私伙伴關(guān)系的出現(xiàn)以及私人安保的作用,都是全球安全治理供應(yīng)的重要來源,從不同方面體現(xiàn)了全球安全治理的實(shí)現(xiàn)途徑。

(一)國際安全治理是全球安全治理實(shí)現(xiàn)途徑的前提

國際安全關(guān)注的是傳統(tǒng)的國際戰(zhàn)爭與沖突議程,目標(biāo)是國家安全和國際和平的實(shí)現(xiàn)。從歷史進(jìn)程來看,國際安全研究范式經(jīng)過了三個(gè)階段,即二戰(zhàn)至20世紀(jì)70年代末,以經(jīng)典現(xiàn)實(shí)主義戰(zhàn)略研究為標(biāo)志,關(guān)注目標(biāo)是冷戰(zhàn)和核武器等新問題,國際安全囿于美蘇核武器和軍事對(duì)峙,避免美蘇大戰(zhàn)是重要安全目標(biāo);70年代末到90年代初冷戰(zhàn)結(jié)束,是以新現(xiàn)實(shí)主義和新自由主義為代表的安全研究,新現(xiàn)實(shí)主義更是直接指出,國家關(guān)注的是安全而不是權(quán)力,如果追求權(quán)力而需要冒不安全的風(fēng)險(xiǎn),國家就可能選擇強(qiáng)制而不是戰(zhàn)爭,同時(shí),安全議程開始由政治—軍事聚焦點(diǎn)向其他方面擴(kuò)展;90年代以來是第三階段,更多議程納入安全研究,新安全研究范式如建構(gòu)主義、批判性安全研究和女性主義等出現(xiàn),新安全理論如哥本哈根學(xué)派和解放性安全理論等出現(xiàn)。[3]

國際安全研究范式演進(jìn)三個(gè)階段對(duì)應(yīng)的就是國際安全治理轉(zhuǎn)向全球安全治理的進(jìn)程。冷戰(zhàn)時(shí)期國際安全盡管針對(duì)的是核武器和美蘇對(duì)峙導(dǎo)致大國戰(zhàn)爭,但由此而確立的一系列安全機(jī)制成為國際安全治理重要來源。首先是聯(lián)合國安理會(huì),盡管由于美蘇對(duì)峙使得安理會(huì)作用影響受到限制,但安理會(huì)在促進(jìn)軍備控制和維護(hù)和平方面的作用仍然得到重要發(fā)展,聯(lián)合國在維護(hù)世界和平的作用一直得以發(fā)揮,聯(lián)合國機(jī)制是國際安全治理直接來源。其次,各種軍備控制條約的產(chǎn)生,特別是核不擴(kuò)散機(jī)制和各種大規(guī)模殺傷性武器控制條約的出現(xiàn),是國際安全治理重要制度支撐。再次,各種地區(qū)組織比如歐盟、非盟等也成為國際安全治理重要組成部分。這些國際和地區(qū)層次安全治理機(jī)制的存在,是當(dāng)代全球安全治理產(chǎn)生和發(fā)展的前提和內(nèi)在支柱。

(二)聯(lián)合國機(jī)制與大國協(xié)調(diào)是全球安全治理最重要的實(shí)現(xiàn)途徑

聯(lián)合國的重要使命就是維護(hù)國際和平與安全。根據(jù)聯(lián)合國憲章第六、七章規(guī)定的和平解決爭端以及對(duì)和平的威脅、和平的破壞和侵略行為的應(yīng)對(duì)辦法(第33條至51條),安理會(huì)調(diào)查任何爭端或可能引起國際摩擦和爭端的情況,判斷該爭端是否足以危及國際和平與安全,據(jù)此決定是否以武力或武力之外的解決辦法解決爭端,以維護(hù)國際和平與安全。為了維護(hù)和平,冷戰(zhàn)時(shí)代就開始了維和行動(dòng),由此設(shè)立了多支維和部隊(duì)。聯(lián)合國在傳統(tǒng)國際和平與沖突預(yù)防方面發(fā)揮了重要作用。聯(lián)合國安理會(huì)維護(hù)國際安全作用的發(fā)揮,體現(xiàn)的是大國協(xié)調(diào)機(jī)制,即安理會(huì)五個(gè)常任理事國在國際安全等事務(wù)領(lǐng)域的合作與協(xié)調(diào)。

后冷戰(zhàn)時(shí)代,聯(lián)合國維和行動(dòng)也開始轉(zhuǎn)型,出現(xiàn)了由傳統(tǒng)國際和平到包括非傳統(tǒng)安全在內(nèi)的全球安全治理轉(zhuǎn)向。首先結(jié)合傳統(tǒng)安全與非沖突安全預(yù)防的兩個(gè)方面行動(dòng),一是新的人道主義救援和監(jiān)督選舉等行動(dòng)的出現(xiàn),二是提出了預(yù)防性外交等行動(dòng)措施,以期事先對(duì)動(dòng)亂國家或地區(qū)進(jìn)行維和。其次在非傳統(tǒng)安全事務(wù)領(lǐng)域,設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)或措施和進(jìn)行安全治理是聯(lián)合國安全治理的重要舉措。比如人的安全理念及其行動(dòng),最初就來源于聯(lián)合國,隨后在一些國家和國際組織中踐行。在全球發(fā)展與貧困減少問題上,聯(lián)合國的行動(dòng)和措施都是與國家善治和全球安全治理等措施緊密相關(guān),千年發(fā)展目標(biāo)和2030年可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目,深化了聯(lián)合國在非傳統(tǒng)安全治理方面的聯(lián)動(dòng)舉措。此外,在全球氣候治理領(lǐng)域,聯(lián)合國也發(fā)揮著重大推動(dòng)作用。[3]總體上,聯(lián)合國是全球安全治理的重要推動(dòng)者,其內(nèi)在機(jī)理是大國協(xié)調(diào)。

(三)多元行為體與公私伙伴關(guān)系是全球安全治理的重要途徑

在聯(lián)合國與大國協(xié)調(diào)之外,非國家行為體越來越多地參與全球安全治理,多元行為體與公私伙伴關(guān)系形式成為全球安全治理的重要途徑。后冷戰(zhàn)時(shí)代,隨著非國家行為體的參與,國際安全方面行為體日益多樣化,安全治理層次也朝著多元化發(fā)展。具體說來,在包括全球安全治理的全球治理各個(gè)領(lǐng)域,國際組織吸納了非政府組織和全球公民社會(huì)以觀察員等身份參與組織運(yùn)作,針對(duì)包括安全議程等各項(xiàng)專業(yè)議程提供有別于民族國家思維的觀點(diǎn)。以聯(lián)合國為例,根據(jù)聯(lián)合國憲章規(guī)定,區(qū)域組織可以自行或在聯(lián)合國授權(quán)下,采取適當(dāng)措施維護(hù)國際和平與安全。1993年聯(lián)合國和西非國家共同體在納米比亞維和,是國際組織間伙伴合作維和的例子。公私伙伴關(guān)系模式還體現(xiàn)在議程合作和新運(yùn)作模式方面。不同國際安全組織根據(jù)冷戰(zhàn)后全球安全議程變化特點(diǎn),在相似領(lǐng)域展開合作。在運(yùn)作模式方面,當(dāng)代許多非政府安全論壇的興起和“二軌”外交形式等出現(xiàn),也是多元行為體和公私伙伴關(guān)系全球安全治理途徑的重要體現(xiàn)。

(四)私人安保是全球安全治理的組成部分

私人安保組織使用的不斷增長,其形式遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了個(gè)人保鏢的作用,廣泛地用在地方礦產(chǎn)、油田、工廠和其他海外產(chǎn)業(yè)以及當(dāng)?shù)鼐踩谋Wo(hù)方面。私人安保組織條件良好,是以盈利為目的的準(zhǔn)軍事組織,它們受雇于精英、跨國公司甚至某些政府,成為當(dāng)代全球安全治理的一部分。[4]

與其他領(lǐng)域的全球治理一樣,盡管多元行為體參與全球安全治理路徑和方式越來越多,但全球安全治理中,傳統(tǒng)的國際安全治理仍然處于核心位置,國家和政府間組織的重要性仍然是不言而喻的。非國家行為體的參與作用,特別是在新安全議程中作用也將越來越重要。

四、全球安全治理的挑戰(zhàn)

作為應(yīng)對(duì)新興出現(xiàn)的全球不安全問題的全球安全治理,新世紀(jì)以來取得了不少成效。在人的安全領(lǐng)域,人的安全規(guī)范越來越為許多國家和國際組織所倡導(dǎo),人道主義干預(yù)和經(jīng)濟(jì)援助也在此領(lǐng)域取得不少成效。在環(huán)境安全領(lǐng)域,從《京都議定書》到《巴黎協(xié)定》,國際氣候治理取得很大進(jìn)展。在國家安全領(lǐng)域,保護(hù)的責(zé)任等規(guī)范不斷得以擴(kuò)散和接受。在文化安全領(lǐng)域,多元文化共存成為國際社會(huì)重要共識(shí)。在跨國安全領(lǐng)域,2001年以來全球反對(duì)恐怖主義和跨國犯罪治理取得許多重要成效。盡管如此,國際社會(huì)要真正實(shí)現(xiàn)全球安全治理,仍然存在許多重大挑戰(zhàn)。

(一)全球不安全問題復(fù)雜性和不確定性的挑戰(zhàn)

眾所周知,全球不安全威脅涵蓋了人類社會(huì)生活的各個(gè)層面。一方面,這些不安全威脅包括廣泛威脅到整個(gè)星球安全的氣候變化和核武器。氣候變化使得全球變暖,海平面上升,危及沿海國家領(lǐng)土安全和全球發(fā)展安全,而人類的核武庫完全使用的話可以多次毀滅星球。這種廣度的全球不安全威脅既涵蓋了地球的生態(tài)系統(tǒng)和地理化學(xué)系統(tǒng),又涵蓋了大氣系統(tǒng)和海洋系統(tǒng),[15]同時(shí)又體現(xiàn)了復(fù)雜性特征,由此使得這種廣度的全球安全治理的實(shí)現(xiàn)需要各個(gè)國家特別是大國的通力合作才可能實(shí)現(xiàn)。但人類社會(huì)集體行動(dòng)的外部性特性使得這種程度的安全治理的實(shí)現(xiàn)存在不確定性。另一方面,全球不安全威脅既包含了傳統(tǒng)安全威脅,又包含非傳統(tǒng)安全威脅;既包含國內(nèi)安全威脅,又包含了國際安全威脅;既包含了顯性威脅,又包含了隱形威脅;更重要的是,有些威脅相互聯(lián)動(dòng)和全球外溢,更是全球不安全威脅復(fù)雜性和不確定性的重要特征。全球不安全威脅的這種復(fù)雜性和不確定性特征,使得安全治理的優(yōu)先次序的確定首先就是一個(gè)競爭性議程。其次,威脅來源如此之多,安全公共物品提供就是曠日持久的談判。此外,安全治理協(xié)議和規(guī)范的踐行和監(jiān)督也存在重要挑戰(zhàn)。

(二)全球安全治理中的權(quán)力結(jié)構(gòu)挑戰(zhàn)

全球治理中權(quán)力特征首先體現(xiàn)在權(quán)力的分散性和霸權(quán)治理衰落。其次,全球治理結(jié)構(gòu)權(quán)力中的分散性又與權(quán)力的共享性交織在一起,使得權(quán)力性質(zhì)的社會(huì)性、責(zé)任性和發(fā)展性特質(zhì)明顯。[16]全球安全治理中的權(quán)力狀況承接了全球治理中權(quán)力特征,又呈現(xiàn)自身特點(diǎn),其明顯特點(diǎn)是聯(lián)合國權(quán)力權(quán)威在國際和平行動(dòng)中的作用發(fā)揮很重要。

由此,在全球安全治理中,存在這樣幾組權(quán)力關(guān)系的挑戰(zhàn)。首先是美國霸權(quán)與聯(lián)合國權(quán)力權(quán)威的關(guān)系。美國霸權(quán)利益并不等同于全球安全治理,聯(lián)合國權(quán)力和美國權(quán)力關(guān)系挑戰(zhàn)全球安全治理。其次是美國權(quán)力和大國協(xié)調(diào)權(quán)力關(guān)系。國際安全治理的實(shí)現(xiàn)很大程度上是大國協(xié)調(diào),美國霸權(quán)和大國權(quán)力關(guān)系挑戰(zhàn)國際安全治理。再次就是國家行為體和非國家行為體特別是私有安保公司之間權(quán)力關(guān)系。非國家行為體和私有安保公司在全球安全治理中作用發(fā)揮,國家行為體態(tài)度和國際政府間組織態(tài)度很重要,相互之間權(quán)力關(guān)系挑戰(zhàn)全球安全治理。最后就是民族國家戰(zhàn)略行為與特定安全治理中權(quán)力發(fā)揮問題也挑戰(zhàn)全球安全治理。

(三)國際體系與國際格局變化的挑戰(zhàn)

包括全球安全治理在內(nèi)的整個(gè)全球治理的實(shí)現(xiàn),都是在國際關(guān)系和國際格局變化下進(jìn)行的,國際體系和國際格局的變化影響全球安全治理的實(shí)現(xiàn)。國際體系與國際格局具有相對(duì)穩(wěn)定性,其影響全球安全治理主要體現(xiàn)在國際規(guī)范與制度變化、大國政治和特定事件。國際規(guī)范和制度變化是體系層次影響全球安全治理的首先因素。規(guī)范和制度變化因素主要體現(xiàn)在聯(lián)合國機(jī)制中,比如聯(lián)合國人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)和勞工標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)及相關(guān)監(jiān)督機(jī)制的設(shè)置,對(duì)人的安全和工作安全的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范具有重大意義。

大國政治是全球安全治理的重大影響因素。首先,聯(lián)合國安理會(huì)就是大國協(xié)調(diào)的直接表現(xiàn),維和行動(dòng)和聯(lián)合國層面的安全治理行為體就是大國政治。其次,大國利益沖突的地區(qū)或安全領(lǐng)域,其地區(qū)安全或相關(guān)領(lǐng)域安全的實(shí)現(xiàn),需要大國協(xié)調(diào)。最后,大國的戰(zhàn)略偏好于相互關(guān)系,直接影響重要安全議程的推進(jìn)。眾所周知,2016年巴黎氣候協(xié)定的簽署直接得益于中美合作。特定的國際事件發(fā)生,對(duì)全球安全治理也具直接影響。2001年后美國戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向反恐,此后,反恐議程主導(dǎo)了整個(gè)布什總統(tǒng)時(shí)期的安全戰(zhàn)略和全球安全的重要議程。2018年4月以來,美國對(duì)中國發(fā)動(dòng)貿(mào)易戰(zhàn),直接影響了國際經(jīng)濟(jì)安全。

五、全球安全治理的前景

針對(duì)全球不安全現(xiàn)實(shí)和全球安全治理的挑戰(zhàn),有學(xué)者提出了全球安全治理的三種可能前景:即文明的沖突、即將到來的無政府狀態(tài)和世界主義治理。[17]文明的沖突是指各個(gè)文明集團(tuán)強(qiáng)調(diào)文化認(rèn)同作為合法性,在國內(nèi)外保護(hù)文明,導(dǎo)致相互沖突和全球不安全。無政府狀態(tài)則是指國家衰微、全球治理缺失的可能動(dòng)向。世界主義治理則是以全球倫理為基礎(chǔ),以人道主義為指向,以民族國家和地方政府為根基的跨國治理的實(shí)現(xiàn)。毫無疑問,全球安全治理的未來不可能直接對(duì)應(yīng)三種情況中的任何一種,更多是三種情況的混合體,且仍然會(huì)是在聯(lián)合國和大國協(xié)調(diào)為主軸背景下,不斷妥協(xié)前行。

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