宋 琳

中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京 100872

引 言

推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是黨中央和國務(wù)院研判世界經(jīng)濟(jì)形勢和我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)作出的重大理論創(chuàng)新和決策部署[1]。2017年是我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化之年，改革的緊迫感進(jìn)一步增強(qiáng)，以改革為契機(jī)培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能的要求也隨之提高。改革是進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)控的“常規(guī)武器”，能夠有效打開宏觀調(diào)控格局[2]，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革即需精準(zhǔn)布局宏觀調(diào)控[3]。在我國，發(fā)展規(guī)劃是促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展重要的宏觀調(diào)控手段，科學(xué)的改革離不開國家發(fā)展規(guī)劃，而規(guī)劃則需要依法實(shí)施[4]。厲行法治一向是發(fā)展我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革同樣也需要運(yùn)用法治思維、借助法治方式為其提供制度性保障，從而增強(qiáng)改革方案的確定性，提升改革成果的可預(yù)見性，保證改革的順利進(jìn)行。發(fā)展規(guī)劃法治應(yīng)當(dāng)成為推動(dòng)和保障供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的助力器，遺憾的是，反觀我國當(dāng)前的發(fā)展規(guī)劃立法及其實(shí)施，國家發(fā)展規(guī)劃制度距離法治要求還相去甚遠(yuǎn)，發(fā)展規(guī)劃法治一直未能得到充分落實(shí)[5]215。這既與《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法”“制定和完善發(fā)展規(guī)劃等方面法律”“依法加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控”及“做到重大改革于法有據(jù)”等要求相悖，也不利于強(qiáng)化法治對改革的支撐作用。鑒于此，本文旨在廓清發(fā)展規(guī)劃法治邏輯內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，探討供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的發(fā)展規(guī)劃法治需求，確證發(fā)展規(guī)劃法治對改革的推進(jìn)作用，明晰改革中發(fā)展規(guī)劃法治構(gòu)建的基本要求、實(shí)現(xiàn)路徑，以望其發(fā)揮助力改革之功效，從而為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供有力的發(fā)展規(guī)劃法治保障。

1 發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃法及發(fā)展規(guī)劃法治之邏輯廓清

1.1 厘清詞義：何謂發(fā)展規(guī)劃

規(guī)劃是人們未來的行動(dòng)綱領(lǐng)，表明人們在一定時(shí)期內(nèi)采取一定的行動(dòng)所要達(dá)到的目標(biāo)[6]216；也指人們?yōu)榱藢?shí)現(xiàn)某種目的而對未來的行動(dòng)所作的設(shè)想和部署。在英語或法語中，計(jì)劃和規(guī)劃（plan或programme）歸屬同義[7]。規(guī)劃是人類社會(huì)管理與協(xié)調(diào)的需要，若從決策主體角度分析，規(guī)劃可分為個(gè)人、家庭、社區(qū)、企業(yè)、國家等類型，當(dāng)這些規(guī)劃與特定社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)相結(jié)合時(shí)，又會(huì)產(chǎn)生政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、外交等不同類型規(guī)劃[5]4。本文所稱發(fā)展規(guī)劃，是指國家規(guī)劃，另由于國家規(guī)劃的編制和實(shí)施主體主要是政府機(jī)構(gòu)，故無特別說明時(shí)，文中所稱政府規(guī)劃等同于國家規(guī)劃。

發(fā)展規(guī)劃是確立國家在一定期限內(nèi)國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展整體或局部目標(biāo)及其實(shí)施措施的宏觀調(diào)控與公共管理行為，具有明顯的國家政策性、法律約束性以及政策和法律的耦合①耦合，物理學(xué)上指兩個(gè)或兩個(gè)以上的體系或兩種運(yùn)動(dòng)形式之間通過相互作用而彼此影響以至聯(lián)合起來的現(xiàn)象。在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域中，可以把兩種社會(huì)現(xiàn)象通過某種社會(huì)條件使二者有機(jī)結(jié)合起來發(fā)揮作用的客觀事物，稱之為耦合。性[8]。其作用在于為社會(huì)各經(jīng)濟(jì)主體提供作決策時(shí)參考的經(jīng)濟(jì)情報(bào)信息，引導(dǎo)企業(yè)作出符合國家規(guī)劃的決策和行為，從而起到誘導(dǎo)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用[6]216。我國發(fā)展規(guī)劃的類型主要包括國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，并將逐步建立起以國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃為綱領(lǐng)，國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃為主干，區(qū)域規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃等為支撐的發(fā)展規(guī)劃體系。此外，按照不同的政府管理層級(jí)，我國發(fā)展規(guī)劃又分為國家級(jí)、省級(jí)和市縣級(jí)。

1.2 消除誤解：發(fā)展規(guī)劃不等同于發(fā)展規(guī)劃法

在我國，每五年制定的《國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要》、每一財(cái)政年度的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃》及各類不同的發(fā)展規(guī)劃在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著宏觀調(diào)控指導(dǎo)性作用，是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的“有形之手”。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)法治條件下，發(fā)展規(guī)劃不能脫法，嚴(yán)格的編制、審批、修改、監(jiān)督等程序都表明發(fā)展規(guī)劃是一個(gè)法律性文件，具有法律約束力[9]，未完成發(fā)展規(guī)劃中的約束性指標(biāo)需要承擔(dān)法律責(zé)任。因此，人們普遍認(rèn)為發(fā)展規(guī)劃就是法律，發(fā)展規(guī)劃就是發(fā)展規(guī)劃法。這是對發(fā)展規(guī)劃屬性認(rèn)識(shí)存在的誤解。發(fā)展規(guī)劃本身不是法，正如國家權(quán)力機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)的年度預(yù)算具有法律約束力，但預(yù)算本身不是法律，它們依據(jù)《預(yù)算法》而制定。同理，依據(jù)《合同法》訂立的合同，對合同當(dāng)事人產(chǎn)生法律約束力，不履行合同義務(wù)要承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任，但不能因此將帶有約定性質(zhì)的合同等同于法律。概言之，發(fā)展規(guī)劃本身并不是法律，而是具有約束力的法律性文件，發(fā)展規(guī)劃不等同于發(fā)展規(guī)劃法。此外，也有觀點(diǎn)認(rèn)為規(guī)劃既不是法律，也不是具有法律性質(zhì)的文件，而是執(zhí)政黨和政府制定的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展政策，不屬于宏觀調(diào)控法的范疇[10]。這也是不符合實(shí)際的。事實(shí)上，由于規(guī)劃的約束性指標(biāo)具有法律約束力就認(rèn)為規(guī)劃完全屬于執(zhí)政黨和政府制定的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展政策的認(rèn)識(shí)是片面的；反之，過分強(qiáng)調(diào)發(fā)展規(guī)劃的政治屬性，認(rèn)為規(guī)劃優(yōu)于既有法律，法律應(yīng)當(dāng)服從于發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)，此類觀點(diǎn)則是矯枉過正。以上種種對于發(fā)展規(guī)劃屬性的認(rèn)識(shí)與質(zhì)疑均有失偏頗，過于絕對，應(yīng)予以糾偏。

實(shí)際上，發(fā)展規(guī)劃法是指調(diào)整制定并組織實(shí)施經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃過程中所發(fā)生的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范系統(tǒng)，通過規(guī)范經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、檢查和監(jiān)督等環(huán)節(jié)，確定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容并保障其實(shí)現(xiàn)，是我國經(jīng)濟(jì)法體系中的宏觀調(diào)控法律基本制度[8]。也就是說，發(fā)展規(guī)劃法的內(nèi)容和體系在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的實(shí)踐中受到檢驗(yàn)，并隨著實(shí)踐發(fā)展不斷得到充實(shí)和完善；反之，發(fā)展規(guī)劃法能夠?yàn)橐?guī)劃的制定和實(shí)施提供制度保障，在程序上保證發(fā)展規(guī)劃編制的科學(xué)性和民主性，同時(shí)以強(qiáng)制力確保發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行與落實(shí)。再者，法律是對違法行為進(jìn)行問責(zé)、追責(zé)和為受害人提供救濟(jì)的依據(jù)。發(fā)展規(guī)劃法通過明確法律責(zé)任，使規(guī)劃違法行為主體得到相應(yīng)的懲處、相關(guān)受害人獲得及時(shí)的法律救濟(jì)，從而約束規(guī)劃行為，保證發(fā)展規(guī)劃的規(guī)范性和權(quán)威性。然而，我國至今仍未正式出臺(tái)一部《發(fā)展規(guī)劃法》，這不僅有礙國家發(fā)展規(guī)劃質(zhì)量的提升，更不符合依法治國的基本方略。

1.3 辨明內(nèi)涵：發(fā)展規(guī)劃法治基本要旨

“以治法者，強(qiáng)；以治政者，削”①《商君書·去強(qiáng)》。中國人對法治的探尋古已有之。而今，法治是我國治國理政的基本方式，國家治理必須遵循法治的規(guī)律和原則。發(fā)展規(guī)劃不能脫法，發(fā)展規(guī)劃法治自然也是依法治國重要的組成部分。對于發(fā)展規(guī)劃法治，可通過以下幾方面對其內(nèi)涵加以理解。

1.3.1 以法律至上為最高準(zhǔn)則

法律至上實(shí)際上是要實(shí)現(xiàn)規(guī)則治理，即將明確穩(wěn)定的規(guī)則作為“規(guī)矩”來規(guī)范國家和公民的行為[11]。法律通過確定性解決不確定事務(wù)，從而產(chǎn)生可預(yù)期性。以法律至上為最高準(zhǔn)則意味著通過民主程序制定出的法律成為人們?nèi)粘Ｉ畹淖罡咝袨闇?zhǔn)繩。發(fā)展規(guī)劃法治要求一切規(guī)劃行為都必須在發(fā)展規(guī)劃法所規(guī)定的范圍內(nèi)開展，以法律為正誤判斷標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)依法辦事。故以法律至上為最高準(zhǔn)則是發(fā)展規(guī)劃法治的首要內(nèi)涵。

1.3.2 規(guī)劃行為應(yīng)以人為本

在物質(zhì)資源比較匱乏的時(shí)期，我國以往的發(fā)展規(guī)劃以追求經(jīng)濟(jì)的快速增長為主要目的，忽視社會(huì)中的主體-人的需要和利益，甚至以犧牲人的權(quán)益為代價(jià)片面追求經(jīng)濟(jì)增長。在現(xiàn)代社會(huì)，物質(zhì)經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長僅成為社會(huì)發(fā)展中的一方面。社會(huì)發(fā)展關(guān)注的重點(diǎn)應(yīng)該更多傾向于人，充分肯定人的主體作用和價(jià)值，制定的發(fā)展規(guī)劃也應(yīng)為滿足人的需求而有所側(cè)重。構(gòu)建法治的最終目的在于實(shí)現(xiàn)人民福祉，真正落實(shí)以人為本則能夠保證人民根本利益的實(shí)現(xiàn)，緣于此，規(guī)劃行為堅(jiān)持以人為本是發(fā)展規(guī)劃法治所應(yīng)包含的重要內(nèi)容。

1.3.3 完備的發(fā)展規(guī)劃法律體系

“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治”②《王安石文集·周公》。法制化是法治的先決條件和有效保障，故依法辦事的前提是有法可依。發(fā)展規(guī)劃法治必須要堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，制定出臺(tái)《發(fā)展規(guī)劃法》，進(jìn)而完善我國發(fā)展規(guī)劃法律體系。法治本身不僅是規(guī)則之治，而且必須是良法之治[12]，因此，發(fā)展規(guī)劃法治還要求規(guī)劃立法過程中堅(jiān)持科學(xué)立法和民主立法。制定好的法律才是立法工作應(yīng)有之義，故建立完備的發(fā)展規(guī)劃法律體系是發(fā)展規(guī)劃法治要旨之一。

1.3.4 規(guī)劃行政部門須依法行政

發(fā)展規(guī)劃的編制和實(shí)施主體是行政機(jī)關(guān)，發(fā)展規(guī)劃法治的主要作用就在于控制行政機(jī)關(guān)的公權(quán)力。將公權(quán)力的內(nèi)容和運(yùn)行均納入到法治軌道上來，一切規(guī)劃行為在法律所允許范圍內(nèi)進(jìn)行，行政機(jī)關(guān)的職能、權(quán)限、程序以及責(zé)任法定化，由此能夠有效避免隨意規(guī)劃、違法規(guī)劃行為的發(fā)生，防止公權(quán)力濫用侵害公民的合法權(quán)益，從而實(shí)現(xiàn)“風(fēng)能進(jìn)，雨能進(jìn)，國王不能進(jìn)”。依法行政是依法治國的關(guān)鍵，尤其是在以政府為主導(dǎo)的發(fā)展規(guī)劃活動(dòng)中，只有政府在法定職權(quán)范圍內(nèi)行使好公權(quán)力，政府和市場才能完成良好互動(dòng)，共同發(fā)力推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

1.3.5 司法公正和健全的規(guī)劃司法救濟(jì)機(jī)制

公正是法治的生命線，司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后防線，司法公正對社會(huì)公正具有重要的引領(lǐng)作用。發(fā)展規(guī)劃法治內(nèi)涵中所包含的司法公正是指，司法機(jī)關(guān)在解決規(guī)劃糾紛時(shí)，準(zhǔn)確適用相關(guān)法律并依法按照法定程序解決利益沖突，從實(shí)體和程序兩方面保證糾紛處理結(jié)果的公平公正。此外，健全的規(guī)劃司法救濟(jì)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃法治的重要后盾，其中重點(diǎn)是要完善行政訴訟體制機(jī)制，支持法院受理規(guī)劃行政案件，精簡相應(yīng)的司法救濟(jì)程序，降低司法救助門檻。

1.3.6 規(guī)劃法治觀念深入人心

法治社會(huì)的最高境界在于全民守法成為習(xí)慣，使全體人民都成為社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者，不斷堅(jiān)定法治信仰，養(yǎng)成法治習(xí)慣。發(fā)展規(guī)劃法治不僅包括加強(qiáng)立法、行政、司法等諸多外部方面的法治構(gòu)建，關(guān)鍵還要通過加強(qiáng)規(guī)劃法治宣傳和教育，強(qiáng)化人民內(nèi)心的規(guī)則意識(shí)，以觀念支持自我行為約束，引導(dǎo)全社會(huì)形成自覺學(xué)法、尊法、守法、用法的法治氛圍，使規(guī)劃法治成為社會(huì)常態(tài)。

2 發(fā)展規(guī)劃法治、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革之“舊題新議”

2.1 “舊題”：我國發(fā)展規(guī)劃法治發(fā)展概況

對我國發(fā)展規(guī)劃法治發(fā)展的討論并不是一個(gè)因改革而引發(fā)的新命題，長期以來，國家并未忽視發(fā)展規(guī)劃法治工作，工作重點(diǎn)主要集中在推進(jìn)規(guī)劃法制化發(fā)展，地方層面對此也有諸多積極響應(yīng)。

2.1.1 國家層面致力推進(jìn)

1982年，我國在《憲法》中對規(guī)劃工作進(jìn)行了原則性規(guī)定，確定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃審批的主體分別由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)擔(dān)任，地方各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃事務(wù)①參見《中華人民共和國憲法》第62條、第99條。。2001年，原國家計(jì)劃委員會(huì)啟動(dòng)了規(guī)劃體制改革研究，在此基礎(chǔ)上，2005年，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過了《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制條例》，最終以國務(wù)院文件形式印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》，明確了規(guī)劃定位。自2009年起，國家發(fā)改委研究起草發(fā)展規(guī)劃法草案，征求國務(wù)院有關(guān)部門和省級(jí)發(fā)展改革委意見，并通過了專家論證。黨的十八屆三中全會(huì)召開后，國家發(fā)改委根據(jù)全會(huì)精神對發(fā)展規(guī)劃法草案進(jìn)行了修改,于2014年4月報(bào)送國務(wù)院法制辦。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，其中包括制定發(fā)展規(guī)劃等方面法律，依法加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控。2015年6月1日，《中華人民共和國發(fā)展規(guī)劃法》被列入十二屆全國人大五年立法規(guī)劃二類項(xiàng)目，即需要抓緊時(shí)間，條件成熟時(shí)提請審議的法律草案。此外，國家各部委也紛紛開展了專門規(guī)劃立法，如國土資源部門于2004年修訂《土地管理法》，對土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行規(guī)定，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門于2007年出臺(tái)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，同年，發(fā)展改革部門發(fā)布《國家級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃管理暫行辦法》[13]。以上均是國家層面為致力推進(jìn)規(guī)劃法治工作而進(jìn)行的諸多實(shí)踐。

2.1.2 地方層面創(chuàng)新性突破

地方為推進(jìn)規(guī)劃法治化發(fā)展也在進(jìn)行著積極探索。2010年，作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高的省份之一的江蘇省，大膽創(chuàng)新，率先制定出臺(tái)《江蘇省發(fā)展規(guī)劃條例》，這是我國第一個(gè)規(guī)劃領(lǐng)域的地方性法規(guī)。隨后，廣東省于2011年出臺(tái)《廣東省實(shí)施珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要保障條例》，新疆維吾爾自治區(qū)與云南省也分別于2012年、2013年先后出臺(tái)《新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)展規(guī)劃條例》和《云南省發(fā)展規(guī)劃條例》，2011年，天津市出臺(tái)了《天津市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃條例》。在市一級(jí)，2011年，昆明市出臺(tái)了《昆明市發(fā)展規(guī)劃條例》，無錫市于2012年頒布《無錫市發(fā)展規(guī)劃條例》。此外，地方政府也在不斷推進(jìn)發(fā)展規(guī)劃法制化建設(shè)，2014年，蘇州市、烏魯木齊市、惠州市、寧夏回族自治區(qū)等地方政府為完善發(fā)展規(guī)劃體系，規(guī)范發(fā)展規(guī)劃編制活動(dòng)和保障發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施，發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的指導(dǎo)和調(diào)控作用，紛紛出臺(tái)發(fā)展規(guī)劃管理辦法，實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃領(lǐng)域法治建設(shè)在地方層面的創(chuàng)新性突破。

2.2 “新議”：供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革緣何需要發(fā)展規(guī)劃法治

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下討論發(fā)展規(guī)劃法治這一命題絕不是無病呻吟，而是具有切實(shí)意義所在。這一論斷，一是緣于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革所處的客觀改革背景，二是由于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革離不開發(fā)展規(guī)劃法治的助力支持。

2.2.1 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在全面推進(jìn)依法治國背景下提出并實(shí)施

2014年，中共中央十八屆四中全會(huì)審議通過《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，標(biāo)志著中國進(jìn)入了建設(shè)社會(huì)主義法治國家的新階段，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革正是在這一大背景下作出的重大經(jīng)濟(jì)調(diào)整戰(zhàn)略。改革雖充分強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新，鼓勵(lì)突破原有的體制機(jī)制，但改革也不是毫無準(zhǔn)則的肆意妄為。改革開放40年來，中國特色社會(huì)主義法律體系已初步形成，社會(huì)主義法治觀念逐步深入人心，依法治國成為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政的基本方略。這些都要求新形式下的改革不能再像改革開放初期那樣：一些領(lǐng)域無視法律，沖破法律的禁區(qū)搞改革。否則，不僅改革無法成功，法治權(quán)威和法治精神也會(huì)受到極大損害，最終將會(huì)導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序和發(fā)展環(huán)境的動(dòng)蕩不安[14]。因此，在進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的同時(shí)，應(yīng)牢牢結(jié)合依法治國的改革背景，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全面推進(jìn)依法治國與全面深化改革的關(guān)系，不能以違背法治原則作為改革的成本，不能損害全面推進(jìn)依法治國的重大戰(zhàn)略布局?；蛘哒f，發(fā)展規(guī)劃法治是全面推進(jìn)依法治國重要的組成部分，因此，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在特定的改革背景下無法回避發(fā)展規(guī)劃法治問題。

2.2.2 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要發(fā)展規(guī)劃法治助力

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，改革強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，其科學(xué)內(nèi)涵就是從供給、生產(chǎn)端入手，通過調(diào)整經(jīng)濟(jì)供給結(jié)構(gòu)，最大限度地釋放生產(chǎn)力，創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。如何有效改善供給？政府當(dāng)然不能置身事外，政府要做好自己應(yīng)該做的事情，其中最重要的是確定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，從而逐步改善經(jīng)濟(jì)的供給結(jié)構(gòu)，而這恰好是發(fā)展規(guī)劃功能之所在。功能的有效發(fā)揮需要法治化的保障，發(fā)展規(guī)劃法治正是通過科學(xué)合理的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控助力改革。具體而言，發(fā)展規(guī)劃法治對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的助力作用主要體現(xiàn)在以下三方面：

首先，發(fā)展規(guī)劃法治能夠增強(qiáng)改革信心。發(fā)展規(guī)劃本質(zhì)上是一種預(yù)期管理，加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)前景的預(yù)期引導(dǎo)，使市場和企業(yè)對國家的政策有信心、對改革有信心、對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)有信心。法治的規(guī)劃行為更加能夠增強(qiáng)改革措施的確定性，減少政府在改革中行政行為的隨意性，通過制度保證以示國家推進(jìn)改革的穩(wěn)定性和持續(xù)性，從而增強(qiáng)人們對于改革的制度自信和內(nèi)心認(rèn)可，從而激發(fā)改革動(dòng)力。如果國家在制定出臺(tái)各類規(guī)劃時(shí)，不經(jīng)過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)考察和規(guī)范的民主程序，規(guī)劃文件朝令夕改，“拍腦袋決策”滿天飛，試想人民是否還會(huì)對改革抱有信心？是否還能全身心致力于改革其中？可能那時(shí)大多數(shù)人對改革都會(huì)抱有遲疑轉(zhuǎn)而觀望不再置身其中。“法令者，民之命也，為治之本也”①《商君書·定分》。因此，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要發(fā)展規(guī)劃法治為其增強(qiáng)改革信心，從而獲得源源不斷的改革新動(dòng)能。

其次，發(fā)展規(guī)劃法治能夠提供改革動(dòng)力。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革強(qiáng)調(diào)的是跨部門的統(tǒng)籌機(jī)制，借助改革的重大頂層設(shè)計(jì)，調(diào)動(dòng)市場主體的積極性，引導(dǎo)國民經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展。改革頂層設(shè)計(jì)的科學(xué)內(nèi)涵實(shí)則是建立在各類數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)之上的新一輪規(guī)劃統(tǒng)籌?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益呈現(xiàn)出多元化和復(fù)雜性特征，市場可以進(jìn)行靈活的自我調(diào)節(jié)，在微觀層面配置資源。但因其本身固有的內(nèi)在缺陷，無法避免“市場失靈”，市場調(diào)節(jié)天然具有自發(fā)性、盲目性和滯后性。此時(shí)，就需要規(guī)劃調(diào)節(jié)對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀層面上的調(diào)控指導(dǎo)，借助“有形之手”，保證國民經(jīng)濟(jì)按比例協(xié)調(diào)發(fā)展。發(fā)展規(guī)劃調(diào)控在所有的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段中應(yīng)處于統(tǒng)領(lǐng)地位，就好比一臺(tái)投放物資的機(jī)器，科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃可以使有限的物資及時(shí)有效并精準(zhǔn)地被投放至所需之處，實(shí)現(xiàn)各類資源的最優(yōu)化配置。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的五項(xiàng)任務(wù)“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”無一不需要通過合理的發(fā)展規(guī)劃予以有效疏導(dǎo)，穩(wěn)中求進(jìn)。沒有發(fā)展規(guī)劃的制定和實(shí)施，財(cái)稅、金融、產(chǎn)業(yè)政策等其他宏觀調(diào)控手段的使用就會(huì)缺乏目的性、連貫性和邏輯性。因此，發(fā)展規(guī)劃法治能夠保證政府規(guī)劃行為的有序性和科學(xué)性，繼而發(fā)揮規(guī)劃對經(jīng)濟(jì)調(diào)控的積極作用，保持宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的穩(wěn)定，建設(shè)法治化的市場體系，提供有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的制度環(huán)境[15]，這是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革之所需。

最后，發(fā)展規(guī)劃法治能夠鞏固改革成果。如果將國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比作大海中航行的船只，法治就是為船只保駕護(hù)航的護(hù)衛(wèi)隊(duì)，法治是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)健康有序運(yùn)行的根本保障。改革既不是“法外之地”，更不是“法律禁地”，改革與法治是辯證統(tǒng)一的有機(jī)結(jié)合體。一方面，法治推動(dòng)和保障改革的發(fā)展，另一方面，改革成果不斷得到法治確認(rèn)，通過法制化得以鞏固。改革開放40年以來，諸多成熟的改革經(jīng)驗(yàn)和行之有效的改革舉措被上升至法律法規(guī)，成為全體社會(huì)成員必須遵守的行為規(guī)范，因此，法治在鞏固改革成果上有著關(guān)鍵作用。發(fā)展規(guī)劃法治亦是如此，經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)的規(guī)劃制度設(shè)計(jì)、相關(guān)政策規(guī)定等經(jīng)由法律程序上升為法律法規(guī)后，對未來的依法規(guī)劃能夠起到巨大的指導(dǎo)和保障作用。同時(shí)，將改革成果進(jìn)行固化的過程，也是發(fā)展規(guī)劃法治本身不斷調(diào)整和完善的過程。在改革與法治雙向互動(dòng)的過程中，改革成果不斷得到鞏固[16]。

3 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中發(fā)展規(guī)劃法治構(gòu)建的基本要求

3.1 堅(jiān)持以良法善治為首要前提

“凡將舉事，令必先出”①《管子·立政》。黨的十八屆四中全會(huì)提出，法律是治國之重器，良法是善治之前提。“法治”的含義不僅限于已經(jīng)制定的法律獲得社會(huì)成員的普遍遵守，還包括成員們遵守的法律本身是好的法律，即良法。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，發(fā)展規(guī)劃法治的構(gòu)建必須要堅(jiān)持良法善治，這不僅是在本次供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，在未來的每一次改革中，都應(yīng)該將此作為首要前提。不堅(jiān)持良法善治的法治構(gòu)建活動(dòng)失去了實(shí)質(zhì)的法治精神，稱不上善治，更談不上能夠發(fā)揮推動(dòng)和保障改革的功能。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下構(gòu)建發(fā)展規(guī)劃法治，必須以現(xiàn)實(shí)問題為導(dǎo)向，完善規(guī)劃法制，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃法律內(nèi)容上的與時(shí)俱進(jìn)；同時(shí)，遵照規(guī)劃法律制定的法定程序，提高公眾對于規(guī)劃立法的參與度，切實(shí)反映人民群眾真正的利益訴求，增強(qiáng)法律的可操作性與群眾認(rèn)同感。只有滿足以上條件才能稱之為良法之治[17]。而作為一種治理模式，良法之治本身就是一種善治。完備的法律規(guī)范體系，加之高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系和有力的法治保障體系，才是構(gòu)建法治體系應(yīng)有之義[12]。也只有堅(jiān)持良法善治，真正建立起完善的規(guī)劃法治體系，政府的規(guī)劃治理能力才能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和法治化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展才能從發(fā)展規(guī)劃中真正受益。因此，在改革中構(gòu)建發(fā)展規(guī)劃法治必須堅(jiān)持以良法善治為首要前提。

3.2 尊重市場機(jī)制與宏觀調(diào)控機(jī)制的耦合

調(diào)整市場經(jīng)濟(jì)的法根據(jù)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的發(fā)展需要而產(chǎn)生，并隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷在內(nèi)容和形式上進(jìn)行自我充實(shí)與調(diào)整?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的形成和發(fā)展使傳統(tǒng)的單一市場調(diào)節(jié)模式和政府干預(yù)模式均不再能滿足其需求，市場機(jī)制與宏觀調(diào)控機(jī)制的耦合具有必然性，經(jīng)濟(jì)法作為一種為之服務(wù)的新的法律形式應(yīng)運(yùn)而生[6]23。發(fā)展規(guī)劃法是經(jīng)濟(jì)法中宏觀調(diào)控法的重要組成部分，其產(chǎn)生及發(fā)展更體現(xiàn)了兩種機(jī)制耦合現(xiàn)象的客觀存在，反之，發(fā)展規(guī)劃法治的構(gòu)建也必須尊重市場機(jī)制與宏觀調(diào)控機(jī)制的耦合。以往的政府規(guī)劃行為大多帶有濃厚的行政色彩，規(guī)劃脫離法治，政府通過規(guī)劃行為過度干預(yù)市場，導(dǎo)致市場競爭不足、發(fā)展不充分。法治化的發(fā)展規(guī)劃行為是建立在充分尊重市場機(jī)制基礎(chǔ)上的，發(fā)展規(guī)劃法治構(gòu)建的價(jià)值在于通過依法規(guī)范規(guī)劃行為，使政府在市場規(guī)律的指導(dǎo)下判斷市場需求，編制和實(shí)施科學(xué)的規(guī)劃以配合市場，共同推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革強(qiáng)調(diào)建立競爭更加充分、更具有活力的創(chuàng)新型市場，這意味著政府要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)簡政放權(quán)，以服務(wù)市場為職能。因此，發(fā)展規(guī)劃法治的構(gòu)建應(yīng)充分明確發(fā)展規(guī)劃在定位上的宏觀性以及內(nèi)容上的概括性，避免事無巨細(xì)；應(yīng)將重點(diǎn)放在有效規(guī)范政府行為上，以保證發(fā)展規(guī)劃在市場能夠進(jìn)行有效自我資源配置領(lǐng)域之外的范疇實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的宏觀調(diào)控作用。因此，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的發(fā)展規(guī)劃法治構(gòu)建要尊重市場機(jī)制與宏觀調(diào)控機(jī)制的耦合。

3.3 保證正當(dāng)性在法治與改革間的雙向建構(gòu)

發(fā)展規(guī)劃法治的構(gòu)建需要與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革之間保持良性互動(dòng)，這是處理好兩者關(guān)系的關(guān)鍵，實(shí)現(xiàn)方式就是必須讓正當(dāng)性在兩者之間有效循環(huán)并進(jìn)行雙向構(gòu)建[18]。正當(dāng)性，其意義在于確立某種價(jià)值基礎(chǔ)，使事物具有支撐其自身存在的“精神內(nèi)核”，具有充分的正義含量和高度的合理性[19]。本文所說的正當(dāng)性包含兩種含義：科學(xué)性與適應(yīng)性，即發(fā)展規(guī)劃法治與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革之間的互動(dòng)應(yīng)具有科學(xué)性與適應(yīng)性。發(fā)展規(guī)劃法治的推進(jìn)不能缺少科學(xué)性與適應(yīng)性，如若滯后，改革措施就會(huì)過于保守，畏于創(chuàng)新則會(huì)減緩改革進(jìn)度；如若超前，改革的正當(dāng)性資源就會(huì)被不斷透支和耗散，法治的科學(xué)性也就無從體現(xiàn)。反之，改革自身缺少科學(xué)性和對當(dāng)下時(shí)代的適應(yīng)性，法治的保障作用就會(huì)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展出現(xiàn)錯(cuò)位或斷層，無異于緣木求魚。因此，規(guī)劃法治發(fā)展要適應(yīng)改革節(jié)奏，并且也要隨之適度改革，為突破原有阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制機(jī)制和制度而“變法”，同時(shí)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革則要實(shí)現(xiàn)程序化、制度化和規(guī)范化。法治與改革需要通過保證正當(dāng)性在二者之間的雙向建構(gòu)中進(jìn)行良性互動(dòng)，法治的構(gòu)建才有意義，才能順利開展。

3.4 實(shí)現(xiàn)原則性與靈活性的辯證統(tǒng)一

發(fā)展規(guī)劃法治構(gòu)建要實(shí)現(xiàn)原則性與靈活性的辯證統(tǒng)一。一般來說，政府發(fā)展規(guī)劃工作的開展必須嚴(yán)格遵照法律的規(guī)定，在法律框架內(nèi)進(jìn)行。從發(fā)展規(guī)劃體系及發(fā)展規(guī)劃管理職權(quán)的確立，到發(fā)展規(guī)劃編制、審批和實(shí)施，再到發(fā)展規(guī)劃的監(jiān)督管理和法律責(zé)任，一切規(guī)劃活動(dòng)都必須依法。但法治構(gòu)建的同時(shí)也必須考慮到我國的現(xiàn)實(shí)情況，即幅員遼闊，各地區(qū)發(fā)展情況、發(fā)展程度不平衡。因此，法律在保持原則性的同時(shí)也應(yīng)該具有一定的靈活性，為不同地區(qū)、不同層級(jí)留有一定的規(guī)劃管理自主權(quán)，不宜將規(guī)劃類型規(guī)定得過于詳細(xì)[13]。同時(shí)，為保證發(fā)展規(guī)劃法治構(gòu)建的靈活性，發(fā)展規(guī)劃法律制度應(yīng)采取約束性規(guī)范與指導(dǎo)性規(guī)范相結(jié)合的方式，約束性規(guī)范用于規(guī)定政府及其職能部門必須履行的義務(wù)，未完成則需承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，而指導(dǎo)性規(guī)范則留有政府及其職能部門自由發(fā)揮的空間以激發(fā)行政智慧。改革是一個(gè)動(dòng)態(tài)化過程，不可能全然按照既定軌道發(fā)展，其中不可避免地會(huì)出現(xiàn)一些無法預(yù)料的突發(fā)性狀況。因此，發(fā)展規(guī)劃法治的構(gòu)建必須要給供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革留有足夠的空間，對于改革中尚未成熟的改革措施及制度設(shè)計(jì)，法治應(yīng)當(dāng)具有前瞻性，為其未來發(fā)展預(yù)留空間，不能讓條條框框束縛，故而要實(shí)現(xiàn)原則性與靈活性的辯證統(tǒng)一。

3.5 確立法治構(gòu)建全局意識(shí)

全局意識(shí)是指能夠從客觀整體利益出發(fā)，站在全局的角度看問題、想辦法、做決策。進(jìn)行發(fā)展規(guī)劃法治構(gòu)建也同樣需要確立全局意識(shí)。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革雖強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，但改革不能顧此失彼，供給側(cè)與需求側(cè)不是參辰卯酉的對立關(guān)系?？茖W(xué)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，既強(qiáng)調(diào)供給又關(guān)注需求，強(qiáng)調(diào)二者的相互配合與協(xié)調(diào)推進(jìn)，要在適當(dāng)擴(kuò)大總需求和調(diào)整需求結(jié)構(gòu)的同時(shí),著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整。發(fā)展規(guī)劃法治作為保障改革的宏觀調(diào)控機(jī)制，同樣也應(yīng)該將眼光放長遠(yuǎn)，法治的構(gòu)建需要有全局意識(shí)作為指導(dǎo)。發(fā)展規(guī)劃的作用不僅限于對經(jīng)濟(jì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，政府借助規(guī)劃的引導(dǎo)和激勵(lì)功能同樣能夠刺激市場需求，實(shí)現(xiàn)國家行政力量對需求側(cè)結(jié)構(gòu)的適度調(diào)節(jié)。因此，發(fā)展規(guī)劃法治工作的重點(diǎn)雖在于規(guī)范政府行為、更好地發(fā)揮政府作用，配合市場引導(dǎo)供給側(cè)的調(diào)整，但同樣也不能忽略規(guī)劃法治對需求側(cè)的調(diào)節(jié)，法治與改革的推進(jìn)同樣都需要時(shí)刻貫徹全局意識(shí)，不可管中窺豹。同時(shí)，全局意識(shí)還要求法治構(gòu)建的協(xié)同性。規(guī)劃法治發(fā)展不能閉門造車，還需同其他宏觀調(diào)控法治建設(shè)相協(xié)調(diào)，如發(fā)展規(guī)劃法律制度要與財(cái)政法、金融法、產(chǎn)業(yè)政策法、競爭法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等法律制度互相配套銜接，避免出現(xiàn)法治建設(shè)的盲區(qū)，即既要出“重拳”，更要出“組合拳”，以綜合手段推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。概言之，發(fā)展規(guī)劃法治的構(gòu)建需要立足于更深遠(yuǎn)、更長久的目標(biāo)，需要確立全局意識(shí)。

4 實(shí)現(xiàn)發(fā)展規(guī)劃法治以助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的路徑選擇

4.1 完善規(guī)劃法律體系，制定《發(fā)展規(guī)劃法》

發(fā)展規(guī)劃是確立整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要方向、目標(biāo)和原則的重要文本，發(fā)揮著宏觀調(diào)控指導(dǎo)性作用，是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的“有形之手”。我國通過發(fā)展規(guī)劃指導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已相對比較豐富，但卻一直未能形成完善的規(guī)劃法律體系，故而也造成了宏觀調(diào)控法體系的不完整。規(guī)劃領(lǐng)域缺少基本法，發(fā)展規(guī)劃脫法，各類規(guī)劃的出臺(tái)多以“紅頭文件”形式出現(xiàn)在公眾視野，長此以往，發(fā)展規(guī)劃的權(quán)威性、穩(wěn)定性、可操作性及可問責(zé)性均受到頗多質(zhì)疑。這與全面落實(shí)依法治國基本方略背道而馳，也不符合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對法治化發(fā)展的要求。因此，實(shí)現(xiàn)發(fā)展規(guī)劃法治需要盡快完善發(fā)展規(guī)劃法律體系，加快發(fā)展規(guī)劃立法，首要任務(wù)是制定我國的《發(fā)展規(guī)劃法》。《發(fā)展規(guī)劃法》的制定不可一蹴而就，應(yīng)本著從易到難階梯式的立法邏輯，以保證制定出的法律的質(zhì)量和效果。由《發(fā)展規(guī)劃法》本身制定內(nèi)容所決定，其應(yīng)該是一部兼顧實(shí)體法和程序法內(nèi)容的法律，而不僅局限于程序性規(guī)定?！栋l(fā)展規(guī)劃法》的立法框架除了“附則”外大致可包括“總則”“發(fā)展規(guī)劃體系”“發(fā)展規(guī)劃管理職權(quán)”“發(fā)展規(guī)劃編制與審批”“規(guī)劃實(shí)施”“監(jiān)督管理”及“法律責(zé)任”七部分內(nèi)容，分別對立法目的及適用范圍、規(guī)劃體系及各類規(guī)劃的性質(zhì)與地位、各部門的規(guī)劃職權(quán)職責(zé)和權(quán)利義務(wù)、發(fā)展規(guī)劃編制及審批程序、具體實(shí)施要求、各部門的規(guī)劃監(jiān)督及監(jiān)管手段、各類規(guī)劃法律責(zé)任和公民訴訟、行政訴訟等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。在發(fā)展規(guī)劃立法過程中，還需注意立法資源的整合?，F(xiàn)實(shí)生活中存在大量不同層級(jí)、不同類別的帶有規(guī)劃性質(zhì)的法律法規(guī)及政策類文本，這些都是制定《發(fā)展規(guī)劃法》不能忽視的法律淵源，亟待梳理與整合。此外，《發(fā)展規(guī)劃法》還應(yīng)當(dāng)與《預(yù)算法》《中國人民銀行法》《價(jià)格法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等宏觀調(diào)控立法相銜接，改變目前依循管理從事規(guī)劃活動(dòng)的局面，充分發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃法統(tǒng)籌全局的協(xié)調(diào)、引領(lǐng)作用[8]，真正實(shí)現(xiàn)發(fā)展規(guī)劃法治對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的保障作用。

4.2 嚴(yán)格規(guī)劃依法行政，落實(shí)問責(zé)制度

法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施，對于擔(dān)負(fù)法律實(shí)施法定職責(zé)的國家機(jī)關(guān)，依法行政是必須遵守的原則。在我國，規(guī)劃活動(dòng)的主要行為主體是行政部門，規(guī)劃行政部門是否依法行政直接決定了各類發(fā)展規(guī)劃的編制質(zhì)量及實(shí)施效果，因此，實(shí)現(xiàn)依法行政在規(guī)劃領(lǐng)域尤為重要。規(guī)劃行政部門要嚴(yán)格依法行政，按照發(fā)展規(guī)劃法律法規(guī)的內(nèi)容制定各類發(fā)展規(guī)劃，杜絕濫用職權(quán)隨意規(guī)劃、違法規(guī)劃，改變以往“拍腦袋決策”朝令夕改、扭曲市場的狀況，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的發(fā)展大方向提供切實(shí)可行的引導(dǎo)方案。此外，在發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施環(huán)節(jié)，規(guī)劃行政部門要嚴(yán)格依照發(fā)展規(guī)劃預(yù)先設(shè)定的目標(biāo)制定合理的規(guī)劃落實(shí)方案，履行職責(zé)、兌現(xiàn)承諾，保證發(fā)展規(guī)劃中約束性指標(biāo)的完成，力爭實(shí)現(xiàn)規(guī)劃指導(dǎo)性指標(biāo)的期待和要求。在改革中，不乏個(gè)別有心之人借改革寬松的環(huán)境，在國家各項(xiàng)新制度還未建立之時(shí)鉆空子，打法律的擦邊球以謀私利。作為國家法規(guī)政策的制定者和信息最早的接觸者，有部分行政人員借改革之機(jī)，憑借公權(quán)力以謀個(gè)人之私。對于這種情況，強(qiáng)化依法行政的關(guān)鍵舉措在于建立行之有效的問責(zé)制度，堅(jiān)持有責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)。通過加大問責(zé)力度，讓失責(zé)必問成為常態(tài)，倒逼行政人員強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，規(guī)范自身行政行為，從而真正做到“行其政令，行其政事”。問責(zé)制是一種超越違法責(zé)任的責(zé)任機(jī)制，它強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代社會(huì)中成員的角色和義務(wù)權(quán)責(zé)，并施以有效的常規(guī)化督促，若有違背或落空則必當(dāng)追究，不允許“脫法”，是一種由角色擔(dān)當(dāng)、說明回應(yīng)和違法責(zé)任共同組成的問責(zé)系統(tǒng)[20]。在發(fā)展規(guī)劃法治構(gòu)建的過程中，必須完善和嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃問責(zé)制度，通過問責(zé)明確相關(guān)行政人員的規(guī)劃責(zé)任擔(dān)當(dāng)，以督促其履行職責(zé)，通過依法行政保證供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中規(guī)劃宏觀調(diào)控措施的合法性、合理性，更好地輔助市場機(jī)制推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

4.3 提高司法公信力，健全規(guī)劃司法救濟(jì)機(jī)制

司法是調(diào)整社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序的總開關(guān)，是法律實(shí)施的核心環(huán)節(jié)，司法活動(dòng)承擔(dān)著權(quán)利救濟(jì)、定分止?fàn)幍纳鐣?huì)功能。相比社會(huì)救濟(jì)與私力救濟(jì)，司法救濟(jì)以國家強(qiáng)制力保證其判決的效力和權(quán)威，為公民的權(quán)利救濟(jì)提供堅(jiān)實(shí)的制度保證。同樣，在發(fā)展規(guī)劃法治構(gòu)建的過程中，抓好司法工作也是其中重要的一環(huán)。提升司法工作水平的重點(diǎn)在于提高司法公信力，能否實(shí)現(xiàn)司法公正是決定司法公信力高低的關(guān)鍵。相比于普通糾紛，因規(guī)劃違法行為引發(fā)的案件更具有特殊性，其違法行為人多為政府行政部門，一般需要通過行政訴訟追究違法行為人的責(zé)任，即通俗所稱的“民告官”。眾所周知，“民告官”有三大“頑疾”：立案難、審理難和執(zhí)行難，這是司法工作中比較棘手的問題。目前，解決這個(gè)問題的方法除了健全法院自身依法獨(dú)立公正審判保障體系、完善職業(yè)法官生成體系、建立公共關(guān)系應(yīng)對體系以及構(gòu)建司法客觀評價(jià)體系等途徑外[21]，最重要的是要實(shí)現(xiàn)司法預(yù)算的獨(dú)立。目前，我國的司法預(yù)算內(nèi)嵌于行政預(yù)算當(dāng)中，政府掌管著法院的“錢袋子”，法院與地方政府在財(cái)政收入上形成利益關(guān)聯(lián)[22]。很難想象，當(dāng)面對相關(guān)當(dāng)事人一方是自己的“金主”時(shí)，法院還能保證其司法審判的公平公正性。因此，為克服司法權(quán)地方化①司法權(quán)地方化，是指法院和檢察院的人財(cái)物受制于地方，難以依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)。的弊端，實(shí)現(xiàn)法院在行政訴訟中的公平公正審判，從而提高司法公信力，就必須早日完成司法預(yù)算獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)真正的司法獨(dú)立審判。此外，為保障規(guī)劃司法的運(yùn)行，法院還需健全相關(guān)的規(guī)劃司法救濟(jì)機(jī)制，進(jìn)一步精簡司法救濟(jì)程序，降低司法救濟(jì)門檻，完善因規(guī)劃行為侵犯公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益而引發(fā)的公民訴訟制度及因侵犯社會(huì)公共利益而引發(fā)的公益訴訟制度等。

4.4 提高公眾參與度，保障規(guī)劃民主性

調(diào)查顯示，我國民眾目前對于發(fā)展規(guī)劃制定和實(shí)施的參與程度比較低，通常僅限于和自己切身利益相關(guān)的部分，很多人大代表和政協(xié)委員亦是如此。甚至在政府內(nèi)部，發(fā)展規(guī)劃的制定和實(shí)施都被認(rèn)為是政府規(guī)劃管理部門專業(yè)上的事。這也反映出民眾參與宏觀決策的基本規(guī)律[23]。談及改革，大多數(shù)人也會(huì)覺得這是國家的事、政府的事，與個(gè)人不相干。而實(shí)際上，國家的每一項(xiàng)決策、每一個(gè)規(guī)劃的制定與實(shí)施都會(huì)關(guān)系到改革的成敗，而改革的結(jié)果將會(huì)直接關(guān)乎每個(gè)人的切身利益。因此，改革中規(guī)劃活動(dòng)的開展需要調(diào)動(dòng)公眾積極性，提高公眾的參與度，充分保障規(guī)劃民主性。通過立法明確公眾對發(fā)展規(guī)劃的編制與實(shí)施享有知情權(quán)、參與權(quán)及決策權(quán)，豐富民主形式，拓寬公眾參與規(guī)劃決策的渠道，如開展公眾聽證、專家論證及社會(huì)公示等，保證從發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容到發(fā)展規(guī)劃實(shí)施具體方案的確定，再到對規(guī)劃的落實(shí)監(jiān)督，公眾都能夠暢通無阻地表達(dá)真實(shí)意思，真正參與到國家宏觀決策當(dāng)中。政治學(xué)者羅伯特·達(dá)爾指出，民主的一個(gè)關(guān)鍵特征是政府持續(xù)回應(yīng)其公民的偏好[24]。形式上的民主固然重要，但實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的民主才具有真正的普惠價(jià)值，人民才能成為真正的主權(quán)者。政府回應(yīng)的本質(zhì)實(shí)則是回應(yīng)公眾利益。在民主模式下，規(guī)劃行政部門還要提高對人民訴求的回應(yīng)性，傾聽民聲，及時(shí)解決人民之所難，更好地實(shí)現(xiàn)服務(wù)性職能。保障民主，才能實(shí)現(xiàn)以人為本，不斷增進(jìn)人民福祉，保證人民根本利益的實(shí)現(xiàn)。這不僅是構(gòu)建發(fā)展規(guī)劃法治的目標(biāo)，更是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本性目的。

4.5 普及規(guī)劃宣傳教育，強(qiáng)化規(guī)劃法治觀念

法律要發(fā)生作用，需要全社會(huì)信仰法律[25]。當(dāng)法治精神成為一種社會(huì)風(fēng)尚，公平正義蔚然成風(fēng)滌蕩社會(huì)污濁之氣，才是真正的法治。社會(huì)公眾甚至部分行政人員對發(fā)展規(guī)劃法治的概念相對比較陌生，長期以來，人們普遍認(rèn)為規(guī)劃就是法律，既然已經(jīng)有了法律，就無需再單獨(dú)制定一部《發(fā)展規(guī)劃法》。另不乏有規(guī)劃行政部門的行政人員規(guī)劃法治觀念淡薄，借規(guī)劃脫法濫用行政職權(quán)，實(shí)施規(guī)劃違法行為，侵害公民權(quán)益或社會(huì)公益。出現(xiàn)這些問題，一方面與我國發(fā)展規(guī)劃法制化建設(shè)的滯后性有關(guān)，另一方面也與規(guī)劃法治宣傳不到位有著直接關(guān)系。為了化解這種意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域上的障礙，國家要加強(qiáng)規(guī)劃法治的宣傳教育。借助先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)科技和多媒體技術(shù)，通過典型事例傳播規(guī)劃法治精神，向公眾傳達(dá)發(fā)展規(guī)劃法治構(gòu)建的重要性，引導(dǎo)公眾積極參與規(guī)劃法治建設(shè)，為發(fā)展規(guī)劃法治化發(fā)展建言獻(xiàn)策。同時(shí)，規(guī)劃法治宣傳的對象應(yīng)相對側(cè)重于政府規(guī)劃行政部門的行政人員，因?yàn)樗麄兪且?guī)劃的最終決策人和實(shí)施者，若缺乏基本的規(guī)劃法治素養(yǎng)，將直接影響發(fā)展規(guī)劃的編制質(zhì)量和實(shí)施效果。要通過宣傳規(guī)劃法治教育強(qiáng)化行政人員的法治意識(shí)，改變以往規(guī)劃部門隨意規(guī)劃、規(guī)劃內(nèi)容難落實(shí)以及違法規(guī)劃等不良現(xiàn)象。法治信仰的形成需要以主體意識(shí)的覺醒為前提，以對權(quán)利和平等的正確認(rèn)識(shí)為依據(jù)[26]。因此，只有不斷通過普及規(guī)劃宣傳教育，強(qiáng)化社會(huì)成員的規(guī)劃法治觀念，才能使全社會(huì)形成尊法學(xué)法守法用法的法治習(xí)慣，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革營造良好的發(fā)展規(guī)劃法治氛圍。

5 結(jié) 語

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為中國轉(zhuǎn)型時(shí)期的重要舉措，是適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的重大創(chuàng)新，將會(huì)對中國結(jié)構(gòu)性、體制性問題產(chǎn)生決定性影響。改革既是對現(xiàn)有一些體制機(jī)制的破除，又是對一些新的體制機(jī)制的構(gòu)建、創(chuàng)新和完善。新的體制和機(jī)制最終都是以制度體系的建立為保障的，而這些制度的核心就是法治[27]。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一次短期激勵(lì)、中期制度建設(shè)與長遠(yuǎn)預(yù)期塑造相結(jié)合的改革實(shí)踐，改革需要法治助力，反之，法治也需要隨著改革發(fā)展得到體系化構(gòu)建。發(fā)展規(guī)劃作為宏觀調(diào)控機(jī)制中最具有統(tǒng)籌性和綜合性的調(diào)控手段，對其他單一性的宏觀調(diào)控措施起著重要的引導(dǎo)作用，任何調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也都必須以規(guī)劃為前提和依據(jù)。“發(fā)展規(guī)劃本身是法”的偏差性認(rèn)知需要及時(shí)得到糾正，結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的新命題，構(gòu)建發(fā)展規(guī)劃法治需要在總結(jié)原有成果基礎(chǔ)之上進(jìn)行更為全面的解讀。