張有亮，尚巧艷

(蘭州理工大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州 730050)

改革開放以來(lái)，政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中投入了大量資源，而對(duì)于社會(huì)建設(shè)則投入較少。黨的十八屆三中全會(huì)提出了要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理體制，改進(jìn)社會(huì)治理方式，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。[1]社會(huì)治理體制改革要求的提出正是為了回應(yīng)我國(guó)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡，而作為社會(huì)治理的核心主體，政府又該如何主導(dǎo)社會(huì)治理。本文主要從政府主導(dǎo)的合法性來(lái)源、政府主導(dǎo)的現(xiàn)存困境及政府如何突破困境，找準(zhǔn)定位，切實(shí)發(fā)揮在社會(huì)治理中的核心作用等幾方面進(jìn)行論述。

一、理論之源：政府何以能主導(dǎo)社會(huì)治理

(一)政府的權(quán)力來(lái)源論述

政府是人類社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，在《政府論》中洛克認(rèn)為政府的權(quán)力源自人們的契約，在進(jìn)入政治屬性的社會(huì)以前人類社會(huì)表現(xiàn)出原始自然屬性，人人都擁有最基本的生命、自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)，這些權(quán)利是一開始就有的，這是樸素的天賦人權(quán)。而以契約形式出現(xiàn)的政府正是為了更好的保護(hù)人們的這些基本權(quán)利?！懊總€(gè)人為了能夠更好的保護(hù)個(gè)人的人身、自由和財(cái)產(chǎn)。人類放棄執(zhí)行權(quán)轉(zhuǎn)而由政府來(lái)行使這權(quán)力?！盵2]政府存在的最根本的職能就是保護(hù)人們?cè)?jīng)處于自然狀態(tài)下的權(quán)利。政府只是單純的發(fā)揮工具性的價(jià)值，即維持一個(gè)基本的社會(huì)的公正秩序，從而能夠保證人們?cè)诿撾x自然狀態(tài)的情況下在政治社會(huì)中自身的自然權(quán)利沒有任何的減損，保護(hù)公民的自然權(quán)利是政府的目的，政府本身不是目的。而社會(huì)治理的重要作用在于維護(hù)社會(huì)的良好秩序，維護(hù)社會(huì)公眾的基本權(quán)利。在這一功能上，政府與社會(huì)治理發(fā)揮著同樣的效用。政府的成立是為了規(guī)避自然狀態(tài)下的種種缺陷，即缺乏法律規(guī)范、也缺乏公正的執(zhí)行者與裁判者同時(shí)沒有公正的權(quán)力來(lái)保障判決得以執(zhí)行。所以政府的責(zé)任便是維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定運(yùn)行，處理社會(huì)運(yùn)行當(dāng)中產(chǎn)生的矛盾，通過(guò)良好的社會(huì)管理從而達(dá)到維護(hù)公民權(quán)利的效果。

(二)馬克思主義對(duì)政府權(quán)力的描述

“國(guó)家的一切權(quán)力屬于勞動(dòng)人民”是馬克思主義當(dāng)中的經(jīng)典論述，在共產(chǎn)黨的政治建設(shè)中也始終堅(jiān)持這一原則。[3]公共權(quán)力來(lái)源于人民，人民是公共權(quán)力的主體，同時(shí)人民也是政府合法性的來(lái)源。政府在行使權(quán)力的過(guò)程中要對(duì)人民負(fù)責(zé)任，同時(shí)，這種被人民賦予的權(quán)力又是指向人民的，對(duì)人民進(jìn)行支配，所以政府應(yīng)該同時(shí)對(duì)這種支配行為負(fù)責(zé)。在此境遇下，權(quán)力主體支配權(quán)力客體，但權(quán)力為被支配者真正享有，權(quán)力在形式上支配被支配者，但本質(zhì)上服務(wù)于被支配者，就是對(duì)權(quán)力對(duì)象承擔(dān)責(zé)任，只有在此現(xiàn)實(shí)條件下，權(quán)力與責(zé)任才能保持一致。馬克思和恩格斯在對(duì)空想社會(huì)主義及其他人類文明思想批判繼承的基礎(chǔ)上，因之巴黎公社的失敗，在對(duì)前人理論的思考及對(duì)失敗經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)中形成了“公仆理論”, 馬克思和恩格斯認(rèn)為無(wú)產(chǎn)階級(jí)政府包括它的公職人員只是充當(dāng)人民公仆的角色, 他們的責(zé)任就是為人民服務(wù)?！肮屠碚摗背蔀槲覈?guó)無(wú)產(chǎn)階級(jí)政府建立的理論依據(jù)，同時(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨也始終踐行著為人民服務(wù)。

(三)我國(guó)對(duì)于政府權(quán)力的規(guī)定

我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，本質(zhì)是人民當(dāng)家作主，我國(guó)《憲法》規(guī)定，國(guó)家“一切權(quán)力屬于人民”。國(guó)家的權(quán)力來(lái)自于人民，而對(duì)社會(huì)的治理權(quán)能則賦予政府，政府集中了社會(huì)治理絕大多數(shù)資源，同時(shí)政府也集權(quán)力與責(zé)任于一體。政府堅(jiān)持為人民服務(wù)的基本宗旨。政府主要承擔(dān)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)公共服務(wù)等五個(gè)領(lǐng)域的社會(huì)管理職能。而社會(huì)治理是對(duì)于社會(huì)管理方式的重大變革。社會(huì)治理要求對(duì)政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系有一個(gè)新的科學(xué)的認(rèn)識(shí)。十八屆三中會(huì)《決定》要求指出社會(huì)治理要堅(jiān)持系統(tǒng)治理，改變傳統(tǒng)的政府大包大攬的形式，形成由政府主導(dǎo)、社會(huì)共同治理的局面；社會(huì)治理要有法制保障，要在法律的軌道上進(jìn)行治理活動(dòng)；社會(huì)治理要注意運(yùn)用多種手段解決社會(huì)問(wèn)題，注重社會(huì)治理的綜合性；社會(huì)治理要從本源上解決最根本的問(wèn)題，堅(jiān)持源頭治理[4]。龔維斌教授認(rèn)為社會(huì)治理是社會(huì)管理的升級(jí)版，而進(jìn)行社會(huì)管理是政府的主要職能。[5]政府進(jìn)行社會(huì)管理是實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定有序的需要，社會(huì)大變動(dòng)、大轉(zhuǎn)型時(shí)期矛盾增多，加之我國(guó)社會(huì)建設(shè)相對(duì)滯后，社會(huì)的自我管理能力欠缺，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)加劇，對(duì)于掌握公權(quán)力及絕對(duì)優(yōu)勢(shì)社會(huì)資源的政府來(lái)說(shuō)，在社會(huì)治理當(dāng)中政府應(yīng)該承擔(dān)起主導(dǎo)之責(zé)。

二、現(xiàn)實(shí)之難：政府主導(dǎo)面臨多維困境

社會(huì)生活的復(fù)雜性決定了社會(huì)的發(fā)展絕不會(huì)按照既定的理性架構(gòu)向前推進(jìn)，在構(gòu)建政府主導(dǎo)型社會(huì)治理體制的過(guò)程中，有多重因素阻礙政府主導(dǎo)地位的建立。由于政府本身定位的不明確導(dǎo)致政府權(quán)力邊界定位模糊、社會(huì)治理共治機(jī)制不健全、政府在公共精神的引領(lǐng)與塑造上還不夠充分。

(一)權(quán)力邊界模糊政府主導(dǎo)進(jìn)路受阻

政府擁有公共權(quán)力是有效推動(dòng)社會(huì)治理的核心力量，從社會(huì)管理向社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，要求政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理體制，使自身職能作出轉(zhuǎn)變，政府由管制者的角色向服務(wù)者的角色進(jìn)行轉(zhuǎn)變，政府的這種轉(zhuǎn)向是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。但是當(dāng)前我國(guó)政府在職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中由于缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范的規(guī)制，政府權(quán)力職能邊界未有明確的規(guī)定，同時(shí)由于一貫以來(lái)政府本位的陳舊理念的阻滯，導(dǎo)致我國(guó)社會(huì)治理動(dòng)力不足，現(xiàn)有的體制機(jī)制沒辦法應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期涌現(xiàn)的諸多社會(huì)問(wèn)題。

法律規(guī)制上的模糊，我國(guó)雖然在2010年就已經(jīng)建成比較完備的法律體系，但歷史的慣性作用導(dǎo)致我國(guó)的政府難以轉(zhuǎn)變大包大攬的管理模式。從“管理”走向“治理”，本質(zhì)上是政府出讓權(quán)力的過(guò)程。政府與社會(huì)之間要想實(shí)現(xiàn)權(quán)力資源的合理配置就必須從法律上對(duì)政府和社會(huì)各自的權(quán)力和責(zé)任進(jìn)行界定，從而為雙方的合作共治打造良好的制度環(huán)境。[6]應(yīng)從內(nèi)外兩個(gè)方面對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行規(guī)制。首先，從外部層面來(lái)說(shuō)，隨著我國(guó)法律體系的不斷完善，政府權(quán)力的外部邊界也在逐漸向規(guī)范化發(fā)展，目前法律體系中對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行規(guī)制的法律主要有：《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》等，這些法律重點(diǎn)對(duì)政府行政行為的程序做出了更為細(xì)化的規(guī)定，而《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》等法律的出臺(tái)，則是專門為了救濟(jì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，依法行政在我過(guò)變得越來(lái)越規(guī)范具體。但法律畢竟具有機(jī)械性與滯后性，它并不能在最大程度上劃定權(quán)力的邊界，只能無(wú)限接近完美。法律的粗陋導(dǎo)致政府權(quán)力劃分不精細(xì)，行政權(quán)力的運(yùn)行當(dāng)中仍然存在著程序規(guī)則法治化程度不高的問(wèn)題，這就造成了權(quán)責(zé)不清、扯皮推諉與爭(zhēng)權(quán)奪利以及由此而形成的行政不作為或亂作為現(xiàn)象的大量存在。[7]其次，從內(nèi)部層面來(lái)說(shuō)，我國(guó)目前又存在著行政權(quán)力內(nèi)部運(yùn)行較為混亂的問(wèn)題。行政權(quán)力的內(nèi)部運(yùn)行在《憲法》、《國(guó)務(wù)院組織法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等法律中規(guī)定較少，同時(shí)行政法規(guī)和規(guī)章也很少涉及。行政權(quán)力所依賴的內(nèi)部運(yùn)行規(guī)則大多由政府自行制定并在實(shí)際操作中約定俗成，這些行政規(guī)則存在諸多缺陷，主要是缺乏嚴(yán)格的立法程序、科學(xué)的制度設(shè)計(jì)以及必要的責(zé)任追究，以上因素導(dǎo)致行政權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性無(wú)法確保。無(wú)論從哪個(gè)層面來(lái)說(shuō)，我國(guó)政府權(quán)力邊界的法律規(guī)制上都不盡如人意。由于政府與社會(huì)在權(quán)力運(yùn)行方式上的差別，所以權(quán)力應(yīng)該在政府與社會(huì)之間進(jìn)行合理分配，只有權(quán)力資源得到合理分配，社會(huì)才能各行其道，如果政府內(nèi)外權(quán)力邊界不清，無(wú)論從政府自身還是與社會(huì)其他治理主體的配合上都會(huì)紊亂，政府主導(dǎo)社會(huì)治理也就很難實(shí)現(xiàn)。

觀念認(rèn)知上的模糊，觀念上的分野主要是政府自身職能定位不準(zhǔn)及社會(huì)依賴型思維的傳統(tǒng)慣性。社會(huì)的變革與發(fā)展總是伴隨著思想觀念的剔除與突破，社會(huì)轉(zhuǎn)型期實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有效治理，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保護(hù)公民的權(quán)益，首先要解放思想，樹立全新的治理觀念。從政府自身來(lái)說(shuō)，我國(guó)自建國(guó)以來(lái)政府對(duì)社會(huì)管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)一管理，逐漸形成了政府本位與官本位的思維模式，政府將大量的精力用來(lái)維穩(wěn)或者對(duì)社會(huì)進(jìn)行控制而非服務(wù)。從社會(huì)公眾來(lái)說(shuō)，同西方相比我國(guó)至今沒有發(fā)展成熟的公民社會(huì)，雖然社會(huì)公眾的權(quán)利意識(shí)主體意識(shí)在逐漸增強(qiáng)，但是還遠(yuǎn)沒有發(fā)展到獨(dú)自承擔(dān)社會(huì)治理責(zé)任的程度。而由于自身發(fā)展的欠缺加之長(zhǎng)期在政府統(tǒng)管下的社會(huì)運(yùn)作，人們沒有將更多的精力投入到社會(huì)的管理當(dāng)中，認(rèn)為管理社會(huì)是政府的事，自身只要遵紀(jì)守法就行。但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，更多的社會(huì)問(wèn)題政府已無(wú)力應(yīng)對(duì)，社會(huì)力量相比政府可以將更多的觸角伸向社會(huì)，了解社會(huì)公眾的利益訴求，了解社會(huì)矛盾的根源，隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，社會(huì)組織或者公眾在社會(huì)信息的反應(yīng)與收集處理上速度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于政府，同時(shí)社會(huì)機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行信息共享也要比政府同社會(huì)之間的溝通更加順暢，各種機(jī)構(gòu)之間的限制較少。所以無(wú)論是作為社會(huì)治理的主導(dǎo)力量還是作為社會(huì)治理的主要參與者，政府與社會(huì)公眾都應(yīng)該首先在觀念上解放自己。政府簡(jiǎn)政放權(quán)，積極轉(zhuǎn)變自身職能，進(jìn)行職能優(yōu)化，將管不好管不了的事交給社會(huì)去做，做到依法依規(guī)行使自己的職權(quán)。社會(huì)組織及公眾應(yīng)該摒棄傳統(tǒng)的單純依賴政府的理念，跳出思維定式，樹立權(quán)責(zé)意識(shí)，接好社會(huì)治理的接力棒。在維護(hù)自身權(quán)利的同時(shí)承擔(dān)起治理社會(huì)的責(zé)任。

(二)共治機(jī)制不成熟政府主導(dǎo)缺乏保障

李克強(qiáng)總理在2014年《政府工作報(bào)告》中首次提出，“推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新，注重運(yùn)用法治方式，實(shí)行多元主體共同治理”。[8]社會(huì)治理主體應(yīng)該逐漸向多元化的方向發(fā)展，但我國(guó)目前的治理結(jié)構(gòu)依然是以政府為核心主體。政府的性質(zhì)決定了其并不能對(duì)資源進(jìn)行最有效的分配。同時(shí)政府容易走向“無(wú)限”與“全能”。[9]伴隨著社會(huì)生活的復(fù)雜化，公民主體意識(shí)也在不斷提升，面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)生活政府的治理能力已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足社會(huì)的要求，所以會(huì)出現(xiàn)治理失靈的局面，這在客觀上激化了政府與社會(huì)之間的矛盾。面對(duì)這樣的局面中央政府也在求變求新，試圖使公權(quán)力作出讓步或者是退卻，將更多的治理權(quán)力讓渡給社會(huì)。但我國(guó)目前還未能形成比較獨(dú)立的非政府社會(huì)治理主體。這在客觀上阻礙了政府權(quán)力邊界劃定與職能轉(zhuǎn)變。社會(huì)治理當(dāng)中政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮需要其他主體的協(xié)助。如果只靠政府的作用，政府則會(huì)無(wú)力解決社會(huì)當(dāng)中長(zhǎng)期存在的問(wèn)題或者疲于應(yīng)對(duì)社會(huì)突發(fā)事件。政府簡(jiǎn)政放權(quán)的過(guò)程中要有接收權(quán)力的主體，而我國(guó)當(dāng)前社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)是社會(huì)組織發(fā)展不成熟，市場(chǎng)主體在經(jīng)濟(jì)當(dāng)中的作用沒有得到充分的發(fā)揮，社會(huì)公眾參與度不高，政府在主導(dǎo)治理的過(guò)程中缺少?gòu)?qiáng)有力的合作伙伴。

社會(huì)組織不成熟。在現(xiàn)代社會(huì)社會(huì)組織逐漸發(fā)展壯大并在社會(huì)中發(fā)揮著不可忽視的作用，社會(huì)組織存在的本質(zhì)就是為了使得社會(huì)更加穩(wěn)定和諧，社會(huì)組織以社會(huì)治理作為其存在的合法性依據(jù)。社會(huì)組織是政府與公民之間的中介，而其在社會(huì)管理轉(zhuǎn)向社會(huì)治理的過(guò)程中也在逐漸受到重視。但我國(guó)社會(huì)組織由于發(fā)展較晚，政府還不能夠充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織的價(jià)值與力量，對(duì)其發(fā)展不夠重視限制較多，我國(guó)社會(huì)組織主要依附于行政部門，沒有形成自身的獨(dú)立地位，更多的體現(xiàn)出工具性的一面。目前社會(huì)組織的工作人員多數(shù)為兼職，組織內(nèi)部職責(zé)不明確。我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展緩慢主要是由兩方面的因素造成的：一是社會(huì)組織的成立實(shí)行登記許可制，同時(shí)接受業(yè)務(wù)主管部門和登記部門的管理。二是政府力量介入較多，長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)政府的依附性較強(qiáng)。一部分社會(huì)組織建設(shè)的初衷是為了滿足政府的需要，負(fù)責(zé)人也多是政府委派；而且社會(huì)組織在運(yùn)行過(guò)程中大多數(shù)業(yè)務(wù)也由政府包辦。這些因素均是我國(guó)社會(huì)組織發(fā)育不良并且無(wú)法完全獨(dú)立的根本原因。

公眾參與不充分。公眾的參與不充分主要表現(xiàn)在參與意識(shí)與參與能力兩方面。由于我國(guó)公民社會(huì)發(fā)展緩慢，公眾沒有從內(nèi)心里建立起對(duì)社會(huì)治理各方面事務(wù)負(fù)責(zé)的意識(shí)。公眾的參與需要外部力量的強(qiáng)力推動(dòng)，公民的參與也只是在個(gè)體權(quán)益受到實(shí)質(zhì)性侵害前提下才被迫進(jìn)行維權(quán)，這種利益訴求的方式只是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)治理不健全狀態(tài)下的個(gè)案，并不能以此培養(yǎng)起社會(huì)公眾的普遍參與意識(shí)，公民意識(shí)本質(zhì)上并沒有真正覺醒。受到封建傳統(tǒng)政治意識(shí)形態(tài)的影響，我國(guó)公民普遍存在著臣民意識(shí)、清官思想、權(quán)威崇拜、與世無(wú)爭(zhēng)的文化基因，在政治生活中普遍順從和依賴，公眾在社會(huì)治理中缺乏參與的主動(dòng)性。由于傳統(tǒng)思想的影響，公民認(rèn)為管理國(guó)家事務(wù)是政府的事，將自身定位為被管理的被動(dòng)角色。公民參與意識(shí)的淡薄同時(shí)限制了國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。我國(guó)公眾普遍對(duì)自身的效能感評(píng)價(jià)過(guò)低，這種自我評(píng)價(jià)嚴(yán)重影響了公眾的參與意識(shí)。在這樣的認(rèn)知下公民普遍認(rèn)為自己的參與并不會(huì)對(duì)政府部門的決策產(chǎn)生多大的影響。同時(shí)公眾也沒有過(guò)多的金錢和精力去參與社會(huì)治理，這種參與并不會(huì)給自身帶來(lái)多大的收益，從而對(duì)政表現(xiàn)出漠不關(guān)心。除此以外，我國(guó)部分公眾習(xí)慣了“搭便車”，在對(duì)利益訴求的維護(hù)上不是通過(guò)自身的積極主動(dòng)參與，而是企圖通過(guò)別人的參與來(lái)使自己獲利，這是公民惰性在參當(dāng)中的凸顯。同時(shí)我國(guó)公民整體素質(zhì)參差不齊，參與能力較低。這都是我們需要逐漸加強(qiáng)的方面。另外，由于我國(guó)政治生態(tài)系統(tǒng)還不夠完善導(dǎo)致公民參與的公共習(xí)慣缺乏培養(yǎng)的環(huán)境。部分居民對(duì)參與社會(huì)治理的相關(guān)制度、程序和規(guī)則并不是很了解，不規(guī)范參與現(xiàn)象大量存在。[10]

社會(huì)治理共治機(jī)制的不完備會(huì)導(dǎo)致政府在社會(huì)治理當(dāng)中唱獨(dú)角戲，政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮不僅需要政府管理體制上的完善而且需要社會(huì)力量的積極參與與支持。社會(huì)組織參與治理能夠彌合社會(huì)的松散狀態(tài)，公眾的參與能夠有效提高我國(guó)社會(huì)的民主化程度，政府的主導(dǎo)在社會(huì)治理是一個(gè)松綁的過(guò)程，只有良好共治機(jī)制的建立才能夠有效承接政府松綁后釋放的權(quán)力。

(三)公共精神缺乏政府主導(dǎo)凝聚力不足

什么是“公共精神”？《簡(jiǎn)明牛津詞典》(1990年版)對(duì)“公共精神”的解釋為：“具有一種公共意識(shí)”和“一種參與共同體行動(dòng)的意愿?！痹嫔缃淌谡J(rèn)為，“公共精神是指社會(huì)成員認(rèn)可人們?cè)诠餐钪兴纬傻臏?zhǔn)則和規(guī)范并在生活當(dāng)中進(jìn)行遵守和執(zhí)行?！盵11]劉鑫淼認(rèn)為：“公共精神產(chǎn)生于人類的公共生活、以公共性作為價(jià)值皈依的、位于人類心里深處的基本道德和政治秩序觀念、態(tài)度和行為取向。在外在形式上人們對(duì)公共生活表現(xiàn)出積極的融入和體驗(yàn)，他們能夠在政治社群中獲得更多的歸屬感，在公共生活中遵守善的本質(zhì)并積極踐行。”[12]學(xué)者李萍指出，公共精神是指“在社會(huì)生活中人們不是一味自私，而是能夠積極的為別人考慮，并始終關(guān)心公共利益。并在公共生活領(lǐng)域?qū)@樣的信念進(jìn)行踐行?！盵13]

在中國(guó)傳統(tǒng)政治文化的塑造下，我國(guó)當(dāng)前仍然缺乏真正意義的公共精神。傳統(tǒng)的公私觀念當(dāng)中“崇公抑私”，崇拜公共利益，抑制對(duì)于私益的追求，或者為了維護(hù)公共利益而漠視私益。封建宗法制下，人們的社會(huì)交往更多的圍繞宗族進(jìn)行，社會(huì)交往相對(duì)封閉，戰(zhàn)亂年代則阻卻了一切的對(duì)外交往，宗族形成了一個(gè)相對(duì)封閉的小社會(huì)，儒家家國(guó)同構(gòu)下的交往局限于熟人社會(huì)。這種以宗法為根基的社會(huì)交往模式很難建立起范圍廣博的公共精神。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)代化的步伐逐漸加快，我國(guó)逐漸由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，物質(zhì)生活極大豐富，伴隨著經(jīng)濟(jì)的飛躍個(gè)人主義也成為當(dāng)下占主流的價(jià)值觀念，人類的自私本性決定了人類在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中追求利益的最大化，但反面來(lái)說(shuō)正是人類這種逐利本性推動(dòng)了人類文明的發(fā)展與進(jìn)步。但是在社會(huì)治理當(dāng)中，社會(huì)公益決定了參與各方必須投入時(shí)間，金錢或者更大的精力來(lái)促成公共事務(wù)的有序發(fā)展，這與個(gè)人只追求自身利益的初衷相悖，不合作便產(chǎn)生了。公共精神是社會(huì)有效治理的靈魂，在社會(huì)具備公平正義的外在條件時(shí)，公共精神的存在成為促成合作，達(dá)成共識(shí)的必備要素，沒有公平正義的社會(huì)，社會(huì)秩序會(huì)從外部瓦解，一個(gè)沒有公共精神的社會(huì)，社會(huì)則從內(nèi)部開始渙散。公共精神的欠缺使得社會(huì)治理缺乏向心力，不利于社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)與公共秩序的維護(hù)，更不利于政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮。

三、解決之道：政府主導(dǎo)地位以何穩(wěn)固

政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮關(guān)乎我國(guó)社會(huì)治理的成敗，其他社會(huì)治理參與主體從自身性質(zhì)上決定了其只能代表社會(huì)當(dāng)中部分群眾的利益，利益面的狹窄影響社會(huì)共同利益的實(shí)現(xiàn)。擁有公權(quán)力的政府從其性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，就是為了實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益，在社會(huì)治理當(dāng)中能夠不偏不倚，發(fā)揮更大的統(tǒng)籌整合作用。政府在社會(huì)治理當(dāng)中主導(dǎo)地位的穩(wěn)固首先需要解決的是自身的權(quán)力邊界問(wèn)題，其次要注重聯(lián)合其他的社會(huì)力量，鼓勵(lì)支持其他力量的發(fā)展，發(fā)揮其在社會(huì)治理當(dāng)中的共治作用，最后，公共精神作為多元共治的價(jià)值基礎(chǔ)，也要進(jìn)行積極的培育。

(一)以法治為抓手厘清政府權(quán)力邊界

馬克思說(shuō)過(guò)：“法律是肯定的、明確的、普遍的規(guī)范”政府對(duì)于社會(huì)治理主導(dǎo)作用的發(fā)揮一定要有完善的制度保障，政府職能的發(fā)揮也要在法律這一普遍的規(guī)范下進(jìn)行，政府進(jìn)行社會(huì)治理要有法律的授權(quán)，法律的授權(quán)主要是通過(guò)立法來(lái)實(shí)現(xiàn)的，政府應(yīng)奉行職權(quán)法定原則，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的法治化。

建立立法先行的長(zhǎng)效機(jī)制，政府權(quán)力邊界的劃分嚴(yán)格遵循法定要求，政府根據(jù)社會(huì)生活

傳統(tǒng)的政府管理，長(zhǎng)時(shí)期的行政執(zhí)行過(guò)程中容易形成自身的封閉系統(tǒng)，由于內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制的缺乏，政府容易怠于行政或者濫用職權(quán)，如果沒有外部的改革動(dòng)力，政府的行政模式或者社會(huì)管理模式容易在僵化中阻礙社會(huì)的進(jìn)步。對(duì)于政府職能的改革則必須在完善的法治軌道上進(jìn)行，以免造成混亂。政府的權(quán)力運(yùn)行應(yīng)在法律的軌道上進(jìn)行，對(duì)于政府權(quán)力的規(guī)制主要明確政府能做什么，不能做什么?；谥袊?guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情可以判斷，如果放任社會(huì)治理自由發(fā)展，那么健全的社會(huì)治理體系的形成將會(huì)非常緩慢和低效。而在其自我發(fā)展的過(guò)曾當(dāng)中，因?yàn)闆]有外部力量的制衡，社會(huì)治理由可能會(huì)出現(xiàn)異化，起初為了將社會(huì)治理的更好的初衷也會(huì)演化成為利益集團(tuán)紛紛搶奪社會(huì)資源的局面，任何一個(gè)集團(tuán)都想占有更多地社會(huì)資源；以及出現(xiàn)很多社會(huì)狀況是治理主體沒有辦法應(yīng)對(duì)的；還有就是由于治理的邊界不清導(dǎo)致越治越亂的結(jié)果。為了避免上面這些情況的出現(xiàn)，應(yīng)該讓政府具有以一定的權(quán)威。但這種權(quán)威不能過(guò)分干預(yù)其他社會(huì)治理主體的行為。并為其他主體的治理構(gòu)建完善的平臺(tái)、提供行政保障，更重要的是為其他的主體提供合理的指引和幫助。

(二)通力合作形成社會(huì)治理共治格局

政府如何在主導(dǎo)的前提下有效激發(fā)社會(huì)組織及其他社會(huì)力量的活力，帶動(dòng)公眾參與社會(huì)治理成為當(dāng)務(wù)之急，而有效互動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建是解決的有效途徑。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的轉(zhuǎn)型，社會(huì)結(jié)構(gòu)變得更加復(fù)雜，建國(guó)初期由政府大包大攬的社會(huì)管理模式已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了社會(huì)的發(fā)展需求。政府的職能轉(zhuǎn)變一方面要求轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理機(jī)制，根據(jù)新情況新問(wèn)題構(gòu)建新的機(jī)制，另一方面要求政府簡(jiǎn)政放權(quán)，將更多的社會(huì)管理權(quán)能分配給其他的社會(huì)管理主體。由于我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展遲緩，無(wú)法適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求，內(nèi)在動(dòng)力不足，就需要政府出面利用政府本身所掌握的資源與權(quán)能協(xié)助社會(huì)組織的發(fā)展與完善。政府應(yīng)主要從以下方面入手：

首先，社會(huì)組織作為獨(dú)立于政府的第三方部門，它主要組織人民群眾進(jìn)行自治，政府應(yīng)給社會(huì)組織發(fā)展提供暢通的渠道，在法制運(yùn)行的范疇內(nèi)，盡量不去干涉社會(huì)組織的活動(dòng)。其次，政府應(yīng)該做好制度供給工作，進(jìn)行科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，提高機(jī)制的效能，為社會(huì)組織打造制度化與多樣化的參與平臺(tái)，使得社會(huì)組織充分發(fā)揮其社會(huì)治理的主體作用。所以，從法律上對(duì)政府和社會(huì)組織間的權(quán)力界定就很有必要。使雙方能夠在良好的制度環(huán)境下進(jìn)行合作。在這一方面我們可借鑒西方國(guó)家的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)。西方國(guó)家的政府與社會(huì)組織之間更多采用協(xié)商的方式確立彼此之間的合作關(guān)系。英國(guó)早在1998年，政府和非政府組織就達(dá)成了“政府與志愿及社區(qū)組織合作框架協(xié)議”(COMPACT)，該協(xié)議有助于確定雙方的權(quán)力和責(zé)任邊界，同時(shí)有效的推動(dòng)了政府與社會(huì)組織之間的合作。

在推動(dòng)公眾參與社會(huì)治理方面，主要應(yīng)該從兩個(gè)方面入手，首先是觀念上，而轉(zhuǎn)變理念也應(yīng)該從兩個(gè)層面進(jìn)行。第一個(gè)層面，政府應(yīng)該改變過(guò)去傳統(tǒng)的管理思維，認(rèn)為公眾只是被動(dòng)的被管理對(duì)象，公眾沒有能力進(jìn)行社會(huì)管理，或者公眾的參與使得原本的社會(huì)秩序更加混亂。所以，政府應(yīng)該引導(dǎo)社會(huì)公眾形成正確的參與意識(shí)，促使公眾積極主動(dòng)的參與到社會(huì)的治理與建設(shè)當(dāng)中。第二個(gè)層面，就是要從主觀上轉(zhuǎn)變公眾自身的傳統(tǒng)觀念。公眾應(yīng)該具有社會(huì)治理主人翁意識(shí)，明確自身所擁有的對(duì)社會(huì)進(jìn)行治理的權(quán)力。社會(huì)公眾主體意識(shí)的建立將大力推動(dòng)社會(huì)治理公治機(jī)制的形成。同時(shí)培養(yǎng)公眾參與社會(huì)治理的必要的民主素養(yǎng)。[14]社會(huì)治理的最終目標(biāo)就是維護(hù)社會(huì)公眾的利益。但要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，公眾需要具備較高的民主素養(yǎng)。我國(guó)公民目前的現(xiàn)狀是民主法治意識(shí)普遍缺乏。沒有形成現(xiàn)代社會(huì)治理所要求的公益精神，所有這些因素都導(dǎo)致從社會(huì)管理向社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型變得困難重重，同時(shí)也對(duì)我國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新、對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化造成巨大障礙。

只要具備了社會(huì)治理的共治格局，社會(huì)治理當(dāng)中政府主導(dǎo)才有根基，如果沒有構(gòu)建起完善的社會(huì)治理格局，政府將無(wú)法開展工作，也無(wú)法得到其他社會(huì)力量的介入與幫助，在目前政府越來(lái)越無(wú)法應(yīng)對(duì)復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題的狀況下，共治局面的出現(xiàn)將對(duì)政府的主導(dǎo)起到很大的幫扶作用。

(三)注重培育公共精神

在共治機(jī)制完善的基礎(chǔ)上，積極培養(yǎng)社會(huì)治理主體的公共精神也是重要的一維。而公共精神額培養(yǎng)是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。黨和政府要積極發(fā)揮好在多元治理格局下的主導(dǎo)作用，牢牢把握政治方向、注意進(jìn)行輿論引導(dǎo)，在全社會(huì)傳遞公共精神。[15]對(duì)于公共精神的培養(yǎng)，不能只喊口號(hào)，要切實(shí)進(jìn)行落實(shí)，將工作做到實(shí)處。完善社會(huì)治理法律體系，為社會(huì)治理主體提供公正昌明的社會(huì)環(huán)境，同時(shí)建立起相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，使得各主體在參與社會(huì)治理的過(guò)程中能夠感受到自身利益與社會(huì)共同利益都得到了較好的維護(hù)。政府主導(dǎo)與多元共治結(jié)合的社會(huì)治理模式我國(guó)在社會(huì)主義建設(shè)中逐漸摸索出的適合中國(guó)的治理模式，具有中國(guó)特色。但任何模式隨著實(shí)踐的發(fā)展和問(wèn)題的不斷涌現(xiàn)都要進(jìn)行不斷的改良。所以我們應(yīng)該我國(guó)社會(huì)發(fā)展的基本規(guī)律，找到適合的社會(huì)治理道路，使得各方主體的力量都能得到最大的發(fā)揮，釋放出社會(huì)主義的創(chuàng)造力和優(yōu)越性。

中國(guó)的社會(huì)治理可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，但我國(guó)濃厚的傳統(tǒng)文化根基決定了我們主要依靠自我開辟、自我摸索的方式進(jìn)行。像鄧小平同志所說(shuō)的“摸著石頭過(guò)河”。中國(guó)的現(xiàn)代化不僅僅是工業(yè)的發(fā)展、物質(zhì)的極大豐富，更需要制度上的發(fā)展，制度的發(fā)展離不開對(duì)傳統(tǒng)文化的吸收與融合。發(fā)展中國(guó)家為了更快地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和物質(zhì)的豐富，可能在發(fā)展的過(guò)程中對(duì)包括法治精神和公共精神在內(nèi)的現(xiàn)代公民所需要的文化建設(shè)忽視較多。宏觀上，政府對(duì)于公共精神的發(fā)展要有一定的規(guī)劃；微觀上，政府應(yīng)該倡導(dǎo)公民在面對(duì)各種各樣的利益問(wèn)題時(shí)具備理性與包容的態(tài)度，妥善處理利益問(wèn)題，不要使利益矛盾激化。公眾在面對(duì)群體性事業(yè)時(shí)注意運(yùn)用法律手段維護(hù)自己的利益顧全大局。在處理各種矛盾問(wèn)題的基礎(chǔ)上培育公民的法治意識(shí)，在內(nèi)部心理結(jié)構(gòu)正面的干預(yù)和外部的規(guī)制上促使公民形成積極的行為方式。

總之，政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮是社會(huì)治理創(chuàng)新的關(guān)鍵，社會(huì)治理的創(chuàng)新發(fā)展關(guān)系國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化步伐。在社會(huì)治理實(shí)踐中我們要注重政府權(quán)能的法律規(guī)制，同時(shí)積極發(fā)揮其他社會(huì)主體作用，注重公共精神的培養(yǎng)，從軟件與硬件上形成社會(huì)治理的科學(xué)平臺(tái)，有利于社會(huì)治理工作的開展。

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