落實《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》《教育部辦公廳關(guān)于加快推進高等學(xué)校章程制定、核準(zhǔn)與實施工作的通知》精神，我國高職院校普遍完成了章程的制定及其核準(zhǔn)工作。有道是，“在實現(xiàn)制度目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行”[1]，章程的尊嚴、價值和生命力在于實施，為此，我們在江蘇公立高職院校開展了章程實施的調(diào)查研究，旨在以此發(fā)現(xiàn)章程實施中的問題，找到解決問題的方法。

一、公立高職院校章程調(diào)查設(shè)計與組織

《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》《教育部辦公廳關(guān)于加快推進高等學(xué)校章程制定、核準(zhǔn)與實施工作的通知》，闡明了高等學(xué)校章程的性質(zhì)、功能、建設(shè)原則、內(nèi)容要素和制定程序，提出了章程實施及其監(jiān)督的基本要求。辦法和通知是高職院校制定、實施和監(jiān)督章程的指南，教育行政部門核準(zhǔn)章程、實施監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)，也成為了我們調(diào)查研究的主要依據(jù)。經(jīng)過教職工代表大會討論、院長辦公會審議、黨委會審定、省級教育行政部門核準(zhǔn)的章程，厘清了利益相關(guān)者的職權(quán)，確立了學(xué)校的辦學(xué)理念，完善了內(nèi)部治理的結(jié)構(gòu)和過程、謀劃了管理制度體系建構(gòu)的原則、闡述了辦學(xué)自主權(quán)運行的規(guī)范、總結(jié)了學(xué)校長期形成的文化特質(zhì)。我們的調(diào)查研究主要圍繞章程推動學(xué)校辦學(xué)思想統(tǒng)一、內(nèi)部治理現(xiàn)代化建設(shè)、管理制度體系完善、辦學(xué)自主權(quán)運行等四個方面展開，舉辦者與管理者履行職權(quán)、學(xué)校歷史文化傳承創(chuàng)新的情況，沒有納入本次調(diào)研。

截至2015年年底，江蘇省教育廳官方網(wǎng)站向全社會發(fā)布了46所公辦高職院校的章程，屈指算來，這些學(xué)校實施章程已經(jīng)超過一年，課題組選擇了其中的28所學(xué)校作為調(diào)查對象，包括國家示范（骨干）院校9所，占32.1%，省骨干院校15所，占53.6%，其它類型院校4所，占14.3%。我們向每所學(xué)校發(fā)放調(diào)查表20份，共計560份，收回有效調(diào)查表532份，占95.0%。參與調(diào)查的人員中，學(xué)院黨政領(lǐng)導(dǎo)36人，占6.8%，黨政職能部門、教育輔助單位領(lǐng)導(dǎo)264人，占49.6%，二級學(xué)院（部）領(lǐng)導(dǎo)180人，占33.8%，學(xué)術(shù)委員會中的普通教師52人，占9.8%。對調(diào)查獲得的數(shù)據(jù)處理后，課題組成員分頭就典型問題，與12所學(xué)校的34位中層干部進行了電話交流、面對面探討。

二、公立高職院校章程調(diào)查結(jié)果與結(jié)論

（一）章程推動學(xué)校辦學(xué)思想統(tǒng)一

1.章程的宣傳學(xué)習(xí)沒有得到足夠重視。調(diào)查表明，認真或比較認真組織中層以上干部、教師學(xué)習(xí)章程的學(xué)校分別為65.0%和46.6%，沒有在中層以上干部、普通教師中啟動學(xué)習(xí)活動的學(xué)校分別占8.3%和17.7%。交流中發(fā)現(xiàn)，絕大部分學(xué)校在章程制定過程中，開展了征求教職員工意見的工作，但收集到的意見寥寥無幾。

2.干部和教師認識章程缺乏廣度和深度。調(diào)查者認為，中層以上干部中，全面系統(tǒng)或較為全面系統(tǒng)了解章程者占56.8%，對章程確立的辦學(xué)定位、特色定位、發(fā)展目標(biāo)及其策略理解或基本理解者占71.3%；普通教師中，相關(guān)比例分別為29.7%和23.1%，大部分教師對章程內(nèi)容一知半解。

（二）章程推動內(nèi)部治理現(xiàn)代化建設(shè)

1.黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負責(zé)制有效落實。面對我們列舉的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子九項職責(zé)，89.8%和87.9%的調(diào)查者認為，黨委、行政領(lǐng)導(dǎo)班子履行職責(zé)好或比較好；黨委會、院長辦公會執(zhí)行章程確立的議事規(guī)則一樣可圈可點，好評率（好或比較好）分別達到93.6%和92.9%；黨委書記、院長的領(lǐng)導(dǎo)力也為被調(diào)查者肯定，人格威信、人文涵養(yǎng)和民主作風(fēng)，學(xué)習(xí)研究、改革創(chuàng)新和組織協(xié)調(diào)能力，把握教育方針、教育規(guī)律和工作邊界的總體好評率達到87.2%和86.7%；分別有83.9%和82.8%調(diào)查者認為，黨委會、院長辦公會議人員心存統(tǒng)一的目標(biāo)，具有較強的大局意識和批判精神，黨委會、院長辦公會的議事生態(tài)好或比較好。

2.學(xué)術(shù)委員會建設(shè)亟待重視。制度化開展學(xué)術(shù)委員會換屆的學(xué)校占78.6%，學(xué)術(shù)委員會成員中普通教師超過半數(shù)的學(xué)校只有22.2%，由教學(xué)、科研一線教師或二級教學(xué)單位領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任學(xué)術(shù)委員會主任的學(xué)校僅占9.1%；學(xué)術(shù)委員會履行職責(zé)的好評率為79.4%，被調(diào)查者反映，學(xué)術(shù)委員會在學(xué)校發(fā)展中的應(yīng)有地位尚未完全確立，政治權(quán)力、行政權(quán)力侵蝕學(xué)術(shù)權(quán)力的現(xiàn)象仍然比較嚴重。

3.教職工代表大會的作用有待進一步發(fā)揮。教代會代表參與學(xué)校管理、發(fā)揮督導(dǎo)作用的好評率為75.0%，被調(diào)查者認為，教代會代表的主人翁意識需要進一步強化；教代會執(zhí)委會發(fā)揮作用的好評率為79.0%，被調(diào)查者反映，執(zhí)委會成員中行政領(lǐng)導(dǎo)偏多，“裁判員”與“運動員”重疊影響了監(jiān)督實效的提升；教代會提案處理好評率為79.8%，依調(diào)查者的觀點，代表提案、院長處理提案的質(zhì)量都有較大的提升空間。

4.理事會建設(shè)實效低迷。在示范（骨干）院校居多，《普通高等學(xué)校理事會規(guī)程（試行）》頒布近三年的今天，尚有36.5%的高職院校沒有成立辦學(xué)理事會；成立理事會的學(xué)校中，僅僅41.9%的學(xué)校建立了規(guī)范的會議制度，能夠制度化召開工作會議；理事會作用發(fā)揮的好評率僅為54.9%，被調(diào)查者反映，成立理事會更多是為了滿足國家和省骨干院校建設(shè)的要求，理事會作用發(fā)揮與人們的期望相距甚遠。

（三）章程推動學(xué)校管理制度體系建設(shè)

1.管理制度的科學(xué)性有待提高。實施章程，80.5%的學(xué)校啟動了管理制度“廢改立釋”工作，著力建立章程統(tǒng)領(lǐng)的、科學(xué)的管理制度體系，專業(yè)建設(shè)、素質(zhì)教育、科技研究、人財物管理的制度正在不斷完善；76.8%的被調(diào)查者認為，學(xué)校沒有梳理制度體系的層次及其相互關(guān)系，制度缺失、重疊、矛盾的“病癥”沒有因“廢改立釋”而根治。

2.制度的程序公正意識需要強化。80.9%的被調(diào)查者反映，章程頒布后，學(xué)校的重要制度出臺都注重聽取教職員工意見，但管理制度建設(shè)規(guī)劃、合章程審查、征求利益相關(guān)者意見、權(quán)威決策機構(gòu)審定的長效機制尚未建立，學(xué)校重規(guī)則合理性、輕程序公正性的思維習(xí)慣沒有多大改變。

3.二級學(xué)院（系）的內(nèi)部管理趨向規(guī)范。91.3%的被調(diào)查者認為，黨政共同負責(zé)制在二級學(xué)院（系）得到了認真或較為認真的執(zhí)行，二級學(xué)院黨政領(lǐng)導(dǎo)班子工作總體和諧；88.7%的被調(diào)查者反映，二級學(xué)院（系）建立了規(guī)范或較為規(guī)范的黨政聯(lián)席會議制度，黨政領(lǐng)導(dǎo)班子通過聯(lián)席會議決策、檢查本單位的工作。

4.質(zhì)量保障和師生權(quán)益保護制度正在完善。作為章程強調(diào)的兩項重要制度——全面質(zhì)量保障制度、師生權(quán)益救劑制度建設(shè)引起了一定重視，分別有78.9%和79.7%的被調(diào)查者認為，相關(guān)制度建設(shè)正在扎實或比較扎實地推進。

5.章程監(jiān)督制度建設(shè)任重道遠。章程頒布一年來，76.8%的學(xué)校建立了章程執(zhí)行的監(jiān)督機構(gòu)，建立了監(jiān)督機構(gòu)的學(xué)校中，98.0%的學(xué)校形成了監(jiān)督工作的機制；75.0%的被調(diào)查者認為，統(tǒng)籌教代會及其執(zhí)委會、紀委、監(jiān)察室、審計處、教學(xué)督導(dǎo)室等監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)督章程實施的工作亟待改進。

（四）章程推動辦學(xué)自主權(quán)運行

1.專業(yè)設(shè)置與調(diào)整、招生計劃編制日益規(guī)范。伴隨著章程建設(shè)的推進，《高等教育法》賦予高等學(xué)校的專業(yè)設(shè)置、招生計劃編制權(quán)回歸到了高職院校，87.2%的被調(diào)查者反映，學(xué)校建立并認真執(zhí)行了專業(yè)設(shè)置與調(diào)整制度；90.2%的被調(diào)查者反映，招生計劃編制制度已經(jīng)形成，整個工作規(guī)范或比較規(guī)范。

2.人才培養(yǎng)、科技研究管理普遍認可。圍繞人才培養(yǎng)要素、建立和執(zhí)行制度的整體好評率達到82.9%，人才培養(yǎng)方案制定、課程標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)、教學(xué)資源配置、教學(xué)管理與改革、教學(xué)團隊建設(shè)、實踐基地建設(shè)等環(huán)節(jié)的好評率超過或接近80.0%；科技研究管理制度設(shè)計及執(zhí)行的整體好評率達到84.4%，除課題（項目）成果推廣好評率75.6%以外，課題（項目）立項、開題、過程、結(jié)題管理好評率超過或接近85.0%。

3.資源管理全面首肯。教師隊伍建設(shè)制度設(shè)計及執(zhí)行的整體好評率為82.5%，除績效評估與獎懲外，隊伍發(fā)展規(guī)劃、人員招募、入職與崗位培訓(xùn)的好評率都超過80.0%；財務(wù)與資產(chǎn)管理制度設(shè)計及執(zhí)行的整體好評率為86.7%，財務(wù)預(yù)算、經(jīng)費使用管理、物資采購、固定資產(chǎn)管理好評率均超過或接近85.0%，年度財務(wù)審計、領(lǐng)導(dǎo)離任審計和重大項目審計好評率達到88.4%。

三、公立高職院校章程貫徹落實的對策與建議

（一）加強宣傳學(xué)習(xí)，激發(fā)章程實施的內(nèi)生動力

章程的實施是高職院校全體師生、乃至校內(nèi)外利益相關(guān)者的集體行動，“集體行動的前提是取得觀念的一致，宣傳學(xué)習(xí)是不可忽視的有效方式?！盵2]史蒂芬·科維的研究表明，一種習(xí)慣的養(yǎng)成依賴于知識、技巧和意愿的統(tǒng)一，知識指知道這種習(xí)慣是什么，為什么要培養(yǎng)這種習(xí)慣；技巧指在實踐中如何實踐這種習(xí)慣；意愿則是習(xí)慣的最高層次，表明發(fā)自內(nèi)心認同并實踐這一習(xí)慣[3]。當(dāng)我們期待教職員工養(yǎng)成自覺執(zhí)行章程的習(xí)慣時，首先要在章程的宣傳學(xué)習(xí)上下功夫，應(yīng)當(dāng)通過會議動員、專題講座、新媒體傳送、集體學(xué)習(xí)、小組討論等多種形式，幫助大家認識章程的意義，理解章程的內(nèi)涵，掌握執(zhí)行章程的要求，建立起實施章程的共同目標(biāo)和愿景，使得章程實施沿著“共識—共鳴—共行”的路徑前行。高職院校需要總結(jié)分析章程實施的經(jīng)驗教訓(xùn)，正視章程宣傳學(xué)習(xí)上存在的問題，切實改進工作，打牢宣傳學(xué)習(xí)這個基礎(chǔ)，唯有如此，才能使章程的思想內(nèi)心于教職員工之心、外化于教職員工之行，固化于教職員工之性。

（二）明確職責(zé)，強化中層以上干部的責(zé)任

章程實施非一朝一夕，落實責(zé)任、明確任務(wù)，建立長效機制是應(yīng)然選擇。就章程功能而言，章程作為國家法律法規(guī)的“下位法”，學(xué)校制度體系中的“最高法”，引導(dǎo)和規(guī)制的是學(xué)校辦學(xué)中的基本問題、基礎(chǔ)工作，而解決基本問題、推進基礎(chǔ)工作主要依靠學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)和中層干部。從質(zhì)量管理的視角審視章程實施，增強學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)、中層干部的章程意識、章程知識和執(zhí)行技能也應(yīng)當(dāng)擺在突出位置，因為“任何質(zhì)量管理必須從改善組織管理和管理者素質(zhì)入手。”[4]因此，學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)和中層干部對待章程的態(tài)度、認知和技能，是章程實施的關(guān)鍵。

校黨委擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與重大事項決策權(quán)[5]。《高等教育法》明示，黨委負責(zé)學(xué)校基本管理制度建設(shè)，因此，黨委必須加強對章程實施的領(lǐng)導(dǎo)，把握方向、系統(tǒng)謀劃、確立準(zhǔn)則、加強監(jiān)督，保障章程確立的辦學(xué)綱領(lǐng)得到貫徹落實。院長要履行行政 “一把手”責(zé)任，認真落實黨委決議，完善章程執(zhí)行制度，優(yōu)化章程執(zhí)行環(huán)境，提高章程執(zhí)行人員能力，圍繞章程的落地生根出實招、求實效。中層干部要敬畏章程，堅決維護章程尊嚴；要準(zhǔn)確把握章程內(nèi)涵，自覺用章程精神指導(dǎo)和檢驗部門工作，創(chuàng)造性地將章程的思想滲透在日常工作中。

高職院校可以考慮成立黨委、院長辦公室牽頭，校內(nèi)外利益相關(guān)者組成的章程實施機構(gòu)，具體負責(zé)解釋章程條款、制訂實施計劃、檢查實施工作、審核規(guī)章制度與規(guī)范性文件的合章程情況，以及提出章程修改動議、編制草案等工作，協(xié)調(diào)全校各部門和各單位齊心協(xié)力、步調(diào)一致實施章程。

（三）注重監(jiān)督，建立章程實施的問責(zé)機制

實證研究表明，由于種種原因，高職院校的制度規(guī)矩經(jīng)常會因人因事改變，制度權(quán)威時常受到挑戰(zhàn)，高職院校管理中的制度嚴肅性亟待加強[6]。事實上，“在每一個群體中，都有不顧道德規(guī)范，一有可能便采取機會主義行為的人；也都存在這樣的情況，其潛在收益是如此之高，以至于極守信用的人也會違反規(guī)范，有了行為規(guī)范也不可能完全消除機會主義行為?！盵7]正因為如此，《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》《教育部辦公廳關(guān)于加快推進高等學(xué)校章程制定、核準(zhǔn)與實施工作的通知》，對建立章程實施監(jiān)督制度提出了明確的要求，章程實施的監(jiān)督不可或缺。

應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮教代會及其執(zhí)委會、紀委、監(jiān)察室、審計處、教學(xué)督導(dǎo)室等監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督作用，強化他們監(jiān)督章程實施的責(zé)任和要求，形成網(wǎng)絡(luò)化的章程實施監(jiān)督體系，分工負責(zé)、各司其職，有條不紊監(jiān)督章程的實施。要建立相應(yīng)的問責(zé)制度，強化監(jiān)督結(jié)論的應(yīng)用，把章程執(zhí)行與教育事故懲處、績效工資分配、崗位聘任、職稱評定、職員晉級、干部選拔任用、先進個人和集體表彰等結(jié)合起來，使得遵從章程的行為得到肯定，違反章程的人員付出代價。

（四）深入推進“廢改立釋”，完善章程統(tǒng)領(lǐng)的管理制度體系

高職院校制度由上下銜接的章程、基本管理制度和具體規(guī)章制度構(gòu)成，上位制度引領(lǐng)下位制度建設(shè)，下位制度深化上位制度精神[8]。缺乏基本管理制度、具體規(guī)章制度的支撐，章程的思想和要求將無法落地。高職院校要以章程統(tǒng)攝管理制度“廢改立釋”，著力消除業(yè)已存在的管理制度缺失、重疊和矛盾現(xiàn)象，增強管理制度的科學(xué)性。

制度是規(guī)則、對象、理念構(gòu)成的整體，規(guī)則和對象是顯性的，理念是隱性的。理念是制度所蘊含的價值追求和目標(biāo)理想，理念之于制度猶如靈魂之于身體，人不可一日無魂，制度不可一時無理念，很大意義上，制度不過是一定理念的實體化和具體化，日常所說的好制度與壞制度之分，實質(zhì)是好理念與壞理念之別。作為“綱領(lǐng)法”的章程，確立了學(xué)校辦學(xué)的系統(tǒng)理念，基本管理制度和具體規(guī)章制度建設(shè)要將這些理念滲透在字里行間，使得章程確立的理念在制度運行開花結(jié)果。

制度的公平正義包括規(guī)則和程序兩個方面，“忽視程序?qū)τ谥贫冉ㄔO(shè)是一種嚴重的危害”[9]。高職院校要健全制度制定程序，制度草案形成后，必須組織合章程審查、征求利益相關(guān)者意見、實施專家論證，對于重要的制度應(yīng)組織聽證，在此基礎(chǔ)上方能遞交決策機構(gòu)審定。其次要強化執(zhí)行程序設(shè)計，涉及學(xué)校重要決策、行政行為和學(xué)術(shù)行為的制度，必須對決策程序、行政程序和學(xué)術(shù)程序進行設(shè)計，必要時，可以通過建立制度下位的執(zhí)行規(guī)范，全面深入地論述制度的執(zhí)行程序，確保好的制度得到合理有效的執(zhí)行。

（五）完善政策機制，強化章程實施的指導(dǎo)和監(jiān)管

無論是從教育行政部門的工作職能、高等學(xué)校共同治理的應(yīng)然邏輯，還是從章程上承國家法律法規(guī)、下啟學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度的基本性質(zhì)、高職院校工作動力激發(fā)的思維習(xí)慣，當(dāng)前，深入推進高職院校章程實施，省級教育主管部門必須加強指導(dǎo)、強化監(jiān)督，唯有如此，高職院校章程實施才能取得事半功倍的成效。

應(yīng)當(dāng)圍繞統(tǒng)一學(xué)校辦學(xué)思想、推動內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化、完善章程統(tǒng)領(lǐng)的管理制度體系、規(guī)范行使辦學(xué)自主權(quán)、塑造高職院校精神、健全章程執(zhí)行的監(jiān)督體制機制等方面提出指導(dǎo)意見，指導(dǎo)高職院校以章程實施為契機，規(guī)范辦學(xué)行為，提升辦學(xué)能力和水平。

應(yīng)當(dāng)組建以章程核準(zhǔn)專家為骨干的專家委員會，建立“高職院校自查、專家網(wǎng)絡(luò)普查、專家組現(xiàn)場（抽樣）復(fù)查”的工作機制，對高職院校章程的實施情況進行專項督查，強化高職院校的 “章程意識”，發(fā)現(xiàn)并改進章程實施中存在的問題，進一步指導(dǎo)章程的實施。

應(yīng)當(dāng)建立高職院校章程實施監(jiān)督的長效機制，將章程實施納入領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉、院長年度工作報告、學(xué)院年度質(zhì)量報告、黨建工作巡視、人才培養(yǎng)工作評估等日常工作，督促高職院校落實《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》、《教育部辦公廳關(guān)于加快推進高等學(xué)校章程制定、核準(zhǔn)與實施工作的通知》的各項要求，發(fā)揮章程在學(xué)校發(fā)展中的基礎(chǔ)性、長期性和穩(wěn)定性作用。

應(yīng)當(dāng)深入落實《教育部等五部門關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》，將涉及專業(yè)、編制、崗位、進人用人、職稱、薪酬、經(jīng)費、資產(chǎn)管理等八個方面的十六項自主權(quán)切實下放給學(xué)校；推動完善行業(yè)企業(yè)參與高職教育制度，為高職院校依法自主辦學(xué)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

我們告別了無章程辦學(xué)的時代，我們也完成了章程的制定，毋庸諱言，章程的實施比章程的制定更加重要、更加復(fù)雜、更加艱巨。只有我們進一步凝聚共識、落實責(zé)任、強化監(jiān)督，才能開創(chuàng)一個依法治理、依章辦學(xué)的新時代，才能提高技術(shù)技能型人才培養(yǎng)的質(zhì)量，從而辦出人民滿意的高等職業(yè)教育。