譚 寒

（天津美術(shù)學(xué)院，天津300141）

黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！秉h的十九大報告在多個部分均進一步明確了這一目標。將推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標，對于實現(xiàn)建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的宏偉目標具有重大而深遠的現(xiàn)實意義和理論意義。教育領(lǐng)域改革是全面深化改革的重要組成部分，推進教育治理體系治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的根本要求，作為教育領(lǐng)域重要組成部分的高校要建立健全科學(xué)有效的現(xiàn)代化教育治理體系，不斷提高并形成適應(yīng)新時代需求的高水平教育治理能力。教育治理的現(xiàn)代化，既包括教育制度體系的現(xiàn)代化，也包括制度執(zhí)行能力的現(xiàn)代化。大學(xué)章程規(guī)定了大學(xué)的組織及運轉(zhuǎn)程序，成為大學(xué)治理的基礎(chǔ)。建設(shè)與落實大學(xué)章程是深化高校改革的重要內(nèi)容，是推進學(xué)校治理體系治理能力現(xiàn)代化的重要途徑，是推進高校“雙一流”建設(shè)和內(nèi)涵式發(fā)展的重要制度保障。高校要加強大學(xué)章程建設(shè)與落實，加快形成以大學(xué)章程為統(tǒng)領(lǐng)的治理體系，建立現(xiàn)代大學(xué)制度，推進科學(xué)治校、依法治校，不斷提高辦學(xué)治校能力。

一、強化大學(xué)章程建設(shè)與落實是高等教育發(fā)展的必然要求

《中華人民共和國教育法》（以下簡稱 《教育法》）規(guī)定了設(shè)立學(xué)校及其他教育機構(gòu)必須具備的四項基本條件，其中第一條為 “有組織機構(gòu)和章程”。《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）規(guī)定申請設(shè)立高等學(xué)校應(yīng)當向?qū)徟鷻C關(guān)提交四項材料，其中即包括“章程”，該法還規(guī)定了高等學(xué)校章程應(yīng)當規(guī)定的十個事項和章程修改核準要求?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020 年）》（以下簡稱《綱要》）指出，各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校?！陡叩葘W(xué)校章程制定暫行辦法》提出，為完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，指導(dǎo)和規(guī)范高等學(xué)校章程建設(shè)，促進高等學(xué)校依法治校、科學(xué)發(fā)展，依據(jù)教育法、高等教育法及其他有關(guān)規(guī)定，制定本辦法。2014年國家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)的 《關(guān)于進一步落實和擴大高校辦學(xué)自主權(quán)完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見》強調(diào)，要健全以章程為統(tǒng)領(lǐng)規(guī)范行使辦學(xué)自主權(quán)的制度體系。

不管是《教育法》《高等教育法》等法律，還是《綱要》等規(guī)劃文件，均突出了大學(xué)章程在大學(xué)治理中的重要地位，加強大學(xué)章程的建設(shè)和落實，是順應(yīng)和落實國家法律和政策的重要舉措。大學(xué)章程是現(xiàn)代大學(xué)制度的重要載體，通過大學(xué)章程進行治理是高校依法治校、科學(xué)發(fā)展的重要要求。高校應(yīng)當以大學(xué)章程為統(tǒng)領(lǐng)，建立健全內(nèi)部管理制度體系，推進全面從嚴治黨和辦學(xué)治校各項工作。

二、充分發(fā)揮大學(xué)章程在完善高校治理體系中的核心作用

改革開放40年來，我國在落實高校辦學(xué)自主權(quán)方面做了許多工作，也取得了不少成績，但如何進一步加強和改善政府對高校的宏觀管理仍需研究。

自2011年教育部發(fā)布《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》以來，教育部和各省（區(qū)、市）教育行政主管部門大力推動大學(xué)章程建設(shè)，以2013年11月中國人民大學(xué)等6所高校章程經(jīng)教育部核準發(fā)布實施為發(fā)端，各地高等學(xué)校在2015年年底前基本上實現(xiàn)了“一校一章程”的局面，這標志著我國大學(xué)章程建設(shè)取得了突破性進展，標志著我國推進高校依章程自主辦學(xué)進入了新階段，中國高校正式邁入“憲章時代”。

大學(xué)章程是高校發(fā)展、建設(shè)與治理的“憲法”，是實現(xiàn)高校自主辦學(xué)的重要基礎(chǔ)，是處理高校與政府、學(xué)校與社會及學(xué)校內(nèi)部關(guān)系的基本準則，是高等教育可持續(xù)健康發(fā)展的制度性保障，大學(xué)章程的制定和實施體現(xiàn)著依法治教、依法治校的精神?？v觀中外教育史，大學(xué)治理從源頭就是依據(jù)大學(xué)章程進行治理。大學(xué)章程的制定和實施，標志著高校從單向的管理向多利益相關(guān)主體參與治理的轉(zhuǎn)變。大學(xué)章程是高校內(nèi)部治理在制度性規(guī)范層面的最高表達形式，在內(nèi)容方面，大學(xué)章程明確了高校發(fā)展定位與辦學(xué)方向、辦學(xué)層次、教育形式、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、組織框架、學(xué)術(shù)組織、師生權(quán)利與義務(wù)、財務(wù)管理和社會關(guān)系等；就其地位與價值而言，大學(xué)章程是大學(xué)治理的根本性大法，其對涉及大學(xué)治理的各個重大、根本性事項均作出原則規(guī)定，指引著大學(xué)的前進方向，影響著大學(xué)的發(fā)展命脈，是大學(xué)治理的“根本法”和大學(xué)內(nèi)部規(guī)范體系中的“最高法”，是大學(xué)內(nèi)部的“憲章性”制度文件。

大學(xué)治理不同于大學(xué)管理，大學(xué)治理倚重多元利益主體的互動、協(xié)調(diào)，傳統(tǒng)的大學(xué)管理則是強調(diào)單方權(quán)力主體的行政意志灌輸。大學(xué)治理是大學(xué)管理于現(xiàn)代高等教育發(fā)展之革新，體現(xiàn)了高等學(xué)校內(nèi)部治理的民主和學(xué)術(shù)自由之風。

十九大報告指出，建設(shè)教育強國是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程，必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，深化教育改革，加快教育現(xiàn)代化，辦好人民滿意的教育。報告還對高等教育發(fā)展提出了明確目標，即：加快一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展。要建設(shè)教育強國，推進“雙一流”建設(shè)，必須通過教育治理體系治理能力現(xiàn)代化來實現(xiàn)。

三、加強章程建設(shè)與落實，切實推動高校治理體系治理能力現(xiàn)代化

大學(xué)在自主辦學(xué)地位的確立中，存在著兩種關(guān)系：一是大學(xué)自治權(quán)的外部關(guān)系，需要厘清大學(xué)和政府，以及大學(xué)與其他社會組織之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，明確大學(xué)自治的空間和大學(xué)自治權(quán)的范圍；二是大學(xué)內(nèi)部各利益主體或組織之間的關(guān)系。

大學(xué)的法人地位和管理體制主要由 《教育法》《高等教育法》和中共中央辦公廳《關(guān)于堅持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制的實施意見》等法律法規(guī)規(guī)定來確定，大學(xué)章程則是承上啟下，提出更為具體的基本規(guī)范與約束性條款。

大學(xué)章程要明確界定大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)，主要包括決策機構(gòu)、行政機構(gòu)、學(xué)術(shù)機構(gòu)等，包括機構(gòu)間的運作程序，各機構(gòu)及其崗位的職責義務(wù)等。[1]《高等教育法》規(guī)定：“國家舉辦的高等學(xué)校實行中國共產(chǎn)黨高等學(xué)校基層委員會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制。”2014年中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于堅持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制的實施意見》，進一步明確了黨委和校長的職權(quán)、黨委與行政議事決策制度、協(xié)調(diào)運行機制等，是目前指導(dǎo)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的最新指導(dǎo)性文件。2016年召開的全國高校思想政治工作會議強調(diào)，要進一步加強黨對高校的領(lǐng)導(dǎo)。

1.建立科學(xué)合理的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

“大學(xué)內(nèi)部治理實質(zhì)上就是政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力及民主權(quán)力的分配和協(xié)調(diào)問題?！盵2]合理的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)就是約定各利益相關(guān)者之間的關(guān)系框架以實現(xiàn)大學(xué)目標的一套制度安排。首要的就是要界定好“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負責、教授治學(xué)、民主管理”的實現(xiàn)機制，建立科學(xué)的大學(xué)治理體系，不斷提高治理能力。

（1）進一步加強黨對高校工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

習(xí)近平總書記在全國高校思想政治工作會議上強調(diào)：“我們的高校是黨領(lǐng)導(dǎo)下的高校，是中國特色社會主義高校。高校黨委對學(xué)校工作實行全面領(lǐng)導(dǎo)，承擔管黨治黨、辦學(xué)治校主體責任，把方向、管大局、作決策、保落實?！盵3]公辦高校首先要體現(xiàn)國家意志，首要的就是全面加強黨對高校的領(lǐng)導(dǎo)。高校黨委首先要制定和完善《大學(xué)章程》《加強和改善黨對高校工作的領(lǐng)導(dǎo)實施意見》《關(guān)于堅持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制實施細則》和學(xué)校黨委、行政議事規(guī)則以及“三重一大”集體決策制度等事關(guān)學(xué)校發(fā)展頂層設(shè)計的規(guī)范制度，進一步明確高校黨委的主體責任，要在黨委議事規(guī)則中明確議題范圍、會議紀律等。其中，要進一步明確校黨委書記作為學(xué)校管黨治黨和辦學(xué)治校第一責任人的職責權(quán)限，明示職責清單，明確并細化黨委書記和校長的溝通協(xié)調(diào)機制，通過學(xué)校黨委集體領(lǐng)導(dǎo)的形式強化黨對高校的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

（2）依法支持校長獨立行使職權(quán)

校長在學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下組織實施黨委有關(guān)決議并向黨委報告決議執(zhí)行情況，全面負責教學(xué)、科研、行政管理工作，履行法定代表人職責，學(xué)校黨委特別是校黨委書記要依法支持校長獨立行使法定的職權(quán)。校長要正確處理校長負責與黨委集體領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，要善于在學(xué)校黨委的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮學(xué)術(shù)和行政管理的專長，將自身對學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略的主張通過合適的途徑變成學(xué)校師生的共同理想和黨委的集體決策，同時在集體研究下不斷得到完善和凝聚更多的共識。

（3）保障學(xué)術(shù)委員會相對獨立行使職權(quán)

學(xué)術(shù)委員會制度是實現(xiàn)教授治學(xué)的重要途徑，學(xué)校黨委要加強統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力作出清晰的劃分，重點加強學(xué)術(shù)委員自身建設(shè)，明確其主要職責和議事規(guī)則，充分發(fā)揮教授在學(xué)科建設(shè)、學(xué)術(shù)評價、學(xué)術(shù)發(fā)展和學(xué)風建設(shè)等方面的重要作用。

（4）完善校內(nèi)民主管理和監(jiān)督機制

教職工代表大會制度是實現(xiàn)民主管理的主要途徑，是高校治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分。學(xué)校專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任、績效工資改革等與教職工切身利益相關(guān)的制度、事務(wù)，必須由教職工代表大會審議通過；涉及學(xué)校發(fā)展的重大事項要提交教職工代表大會討論。完善學(xué)生參與學(xué)校發(fā)展決策機制，努力實現(xiàn)學(xué)生的主體地位。

2.建立完善的教育制度體系

堅持正確辦學(xué)方向和教育法律規(guī)定的基本制度，持續(xù)推進以大學(xué)章程為統(tǒng)領(lǐng)的制度建設(shè)，圍繞大學(xué)章程持續(xù)進行學(xué)校規(guī)章制度 “廢、改、立”工作，進行內(nèi)部控制度建設(shè)，形成科學(xué)有效的制度體系，確保學(xué)校治理有方、管理到位、風清氣正。

（1）抓好黨章黨規(guī)等制度落實

認真抓好黨章、《廉潔自律準則》《紀律處分條例》和《黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》等黨章黨規(guī)黨紀的執(zhí)行，落實黨風廉政建設(shè)責任制，嚴格執(zhí)行中央八項規(guī)定，進一步統(tǒng)一思想認識，樹立底線思維。嚴格落實“三會一課”、主題黨日、民主生活會和組織生活會、談心談話、民主評議黨員等基本制度。

（2）建立健全高校各項規(guī)章制度

以大學(xué)章程為統(tǒng)領(lǐng)，全面梳理和修訂學(xué)校各項規(guī)章制度，出臺教學(xué)、科研、國際交流、人事、財務(wù)、審計等工作領(lǐng)域的制度匯編單行本，編印學(xué)校規(guī)章制度匯編，積極構(gòu)建科學(xué)合理的大學(xué)制度體系。同時，積極完善大學(xué)章程，加大大學(xué)章程落實的力度，抓好各項規(guī)章制度的執(zhí)行。

3.提高高校教育治理能力

教育治理能力，是國家教育制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。“治理能力直接決定治理效果，教育治理能力的現(xiàn)代化直接決定教育現(xiàn)代化的進程。 ”[4]

（1）落實全面從嚴治黨主體責任

以落實責任為抓手，書記牽頭抓總、班子成員齊抓共管，一級抓一級、一級帶一級，層層傳導(dǎo)壓力，通過簽訂責任書和加強督促檢查等方式，使基層黨建由“軟任務(wù)”變?yōu)椤坝仓笜恕薄３掷m(xù)深化“五好黨支部”創(chuàng)建工作。結(jié)合高校自身特點，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，深化“黨建+”品牌創(chuàng)建活動，積極開展創(chuàng)最佳黨日活動，切實增強基層黨建工作的吸引力、感染力，重點是通過黨建促進中心工作開展，促進學(xué)校的改革發(fā)展與穩(wěn)定。

（2）強化高校黨委辦學(xué)治校主體責任

高校要強化學(xué)校黨委辦學(xué)治校主體責任，持續(xù)深化教育綜合改革，以辦好人民滿意的高等教育為目標，圍繞一流學(xué)科建設(shè)、本科教學(xué)工作、績效工資制度改革等重點工作，認真查找在發(fā)展理念、發(fā)展思路、工作作風、擔當作為上存在的問題，積極破除阻礙教育事業(yè)改革發(fā)展的體制機制障礙，著力補短板、強基礎(chǔ)、建機制，提高學(xué)校辦學(xué)治校水平。重點加快一流學(xué)科和專業(yè)建設(shè)，以提高人才培養(yǎng)質(zhì)量為核心，不斷促進學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展。

（3）建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化干部隊伍

按照新時期好干部標準，做好干部的選拔和培養(yǎng)工作，特別注重選拔優(yōu)秀年輕干部，建設(shè)結(jié)構(gòu)合理的干部梯隊。充分用好黨校、網(wǎng)絡(luò)等平臺，做好處級干部、黨支部書記、全體黨員和黨外知識分子等群體培訓(xùn)工作，在做好政治理論培訓(xùn)的同時，注重培養(yǎng)專業(yè)能力和專業(yè)精神，提高攻堅克難、化解矛盾、駕馭復(fù)雜局面的能力和水平。

（4）加強信息公開和校務(wù)公開

健全學(xué)校信息公開制度，完善信息公開目錄，細化信息公開事項，落實信息公開重點。推進學(xué)校重大決策、重大事項、重要制度等校務(wù)公開，暢通監(jiān)督渠道，保障師生員工和社會各界對學(xué)校辦學(xué)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

高校要以建設(shè)和落實大學(xué)章程為契機和重要抓手，加強以大學(xué)章程為統(tǒng)領(lǐng)的制度體系建設(shè)，建立科學(xué)合理的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，堅持和完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，努力實現(xiàn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化。