高 陽(yáng)

(河南省外事僑務(wù)辦公室,河南 鄭州 450003)

一、水外交概念

水是社會(huì)生活中不可替代的寶貴資源，是世界經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。當(dāng)前，水資源短缺問(wèn)題呈現(xiàn)日益嚴(yán)重態(tài)勢(shì)，聯(lián)合國(guó)《水資源發(fā)展報(bào)告》(2012)數(shù)據(jù)顯示，到2030年，47%的世界人口將生活在嚴(yán)重缺水的地區(qū)。因此，世界各國(guó)十分重視本國(guó)水資源問(wèn)題，甚至將其提升至國(guó)家安全戰(zhàn)略層面。根據(jù)世界銀行官網(wǎng)數(shù)據(jù)，全世界目前共有276個(gè)跨界流域，涉及148個(gè)國(guó)家，占全球流域淡水總量的60%。在這種情況下，相關(guān)國(guó)家和地區(qū)圍繞水資源分配和利用展開(kāi)的爭(zhēng)奪日益激烈，對(duì)地區(qū)政治穩(wěn)定造成了不利影響。例如，中東地區(qū)的約旦、敘利亞、巴勒斯坦和以色列長(zhǎng)期處于約旦河水資源爭(zhēng)端之中，這對(duì)中東地區(qū)政治穩(wěn)定極為不利。

水外交是解決水資源爭(zhēng)端的基本途徑。通過(guò)談判、協(xié)商等外交手段實(shí)現(xiàn)水資源的公平合理分配，科學(xué)分享水利益，將是未來(lái)解決全球水資源問(wèn)題的主要方向。隨著國(guó)際水爭(zhēng)端問(wèn)題日益增多，學(xué)術(shù)界逐漸開(kāi)始認(rèn)識(shí)到水外交的重要性。但是，在外交學(xué)理論研究中，水外交研究是一個(gè)比較新的領(lǐng)域，目前關(guān)于水外交的定義仍無(wú)統(tǒng)一定論。經(jīng)過(guò)查閱大量文獻(xiàn)資料發(fā)現(xiàn)，水外交的研究主要集中在國(guó)外，且以水資源領(lǐng)域國(guó)際或地區(qū)機(jī)構(gòu)研究人員為主，國(guó)內(nèi)關(guān)于水外交的研究很少。在現(xiàn)有水外交理論研究中，十分注重其對(duì)解決水資源現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的指導(dǎo)性，這是水外交研究的一個(gè)顯著特點(diǎn)。

《歐盟理事會(huì)歐盟水外交決議》指出，歐盟水外交的目標(biāo)是通過(guò)積極參與應(yīng)對(duì)全球水安全挑戰(zhàn)，推動(dòng)協(xié)作性和可持續(xù)性的水資源管理，鼓勵(lì)和支持在約定政策和項(xiàng)目框架下的地區(qū)和國(guó)際合作。瑞士聯(lián)邦外交部認(rèn)為，水外交是采用技術(shù)支撐下的政治對(duì)話來(lái)尋找各方認(rèn)可的水和安全問(wèn)題解決方案的方法與規(guī)則，旨在推動(dòng)政治、經(jīng)濟(jì)和水資源領(lǐng)域的各方對(duì)話，以解決與水資源管理相關(guān)的爭(zhēng)端。國(guó)際水文科學(xué)協(xié)會(huì)認(rèn)為，水外交是國(guó)家、水資源利用方、政府部門(mén)防止和解決爭(zhēng)端，通過(guò)談判達(dá)成水資源分配和管理協(xié)議的動(dòng)態(tài)過(guò)程，旨在尋找合理的、可持續(xù)的、公正的、和平的水資源分配和管理方案，以此推動(dòng)水資源相關(guān)領(lǐng)域合作。

我國(guó)水外交研究則是以專(zhuān)業(yè)學(xué)者為主。從國(guó)際政治資源角度來(lái)看，水外交是一國(guó)外交在跨界水資源問(wèn)題上的具體應(yīng)用和拓展，實(shí)際上也是一國(guó)綜合、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和配置各種跨界水資源相關(guān)硬性國(guó)際政治資源和軟性國(guó)際政治資源的復(fù)合過(guò)程[1]。從國(guó)際關(guān)系角度來(lái)看，水外交包含“防守型”和“進(jìn)攻型”。防守型水外交是某一國(guó)通過(guò)各種外交方式和舉措來(lái)促進(jìn)本國(guó)與其他國(guó)家間水合作項(xiàng)目的順利開(kāi)發(fā)與合作；進(jìn)攻型水外交是一國(guó)制衡他國(guó)的特殊手段，即以水權(quán)力、水資源、水談判等作為工具服務(wù)國(guó)家整體外交[2]。從調(diào)整范圍角度來(lái)看，水外交有廣義和狹義之分。廣義水外交是指國(guó)家及相關(guān)行為體圍繞水資源問(wèn)題展開(kāi)的涉外活動(dòng)，狹義水外交是指國(guó)家及相關(guān)行為體圍繞跨界水資源或國(guó)際河流水資源問(wèn)題展開(kāi)的涉外活動(dòng)。

水外交是指各國(guó)在全球范圍內(nèi)進(jìn)行的與水資源領(lǐng)域相關(guān)的交往，這種交往以解決水資源沖突、促進(jìn)水資源國(guó)際合作為目的，具體形式為協(xié)商、談判、簽訂協(xié)議等。

二、以色列水外交政策的目標(biāo)

受地理位置和氣候因素影響，以色列全國(guó)降水較少，水資源十分匱乏。自建國(guó)以后，以色列通過(guò)完善水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加強(qiáng)廢水回收利用和海水淡化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推動(dòng)節(jié)水科技創(chuàng)新和灌溉技術(shù)普及、倡導(dǎo)全民節(jié)水理念等手段，大力發(fā)展國(guó)家水經(jīng)濟(jì)。與此同時(shí)，以色列十分注重國(guó)家水外交，根據(jù)國(guó)內(nèi)外不同歷史時(shí)期的實(shí)際情況，制定相應(yīng)的水外交政策。其水外交政策主要包含三個(gè)方面。

(一)確保水供應(yīng)，維護(hù)國(guó)家水安全

1948年以色列建國(guó)以后，二戰(zhàn)中歐洲各國(guó)的猶太難民開(kāi)始不斷涌入這個(gè)新生國(guó)家。人口的增加必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)、生產(chǎn)和生活用水需求量的上升，因此以色列政府十分重視國(guó)家水安全問(wèn)題。由于國(guó)家水資源相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展才剛剛起步，所以以色列十分依賴(lài)常規(guī)水資源(降水、河流地表水等)。從當(dāng)時(shí)以色列水資源分布情況來(lái)看，約旦河占有極其重要的位置。約旦河及其支流是以色列基本的地表水源，滿(mǎn)足著該國(guó)約三分之一的水需求。以色列總理戴維·本古里安曾說(shuō)，“以色列土地上最重要的河流是約旦河及其支流耶爾穆克河”。為了優(yōu)化國(guó)家水資源配置，擴(kuò)大國(guó)家生存空間，以色列歷時(shí)11年(1953年—1964年)建成了國(guó)家輸水工程，將北部加利利湖豐富的水資源輸送到中部人口稠密地區(qū)和南部?jī)?nèi)蓋夫沙漠地區(qū)。

以色列此舉加劇了原本就比較緊張的約旦河流域局勢(shì)，作為回應(yīng)，阿拉伯國(guó)家制定并開(kāi)始執(zhí)行利用約旦河源頭及其支流河水計(jì)劃。自此，雙方圍繞約旦河水資源利用的沖突不斷升級(jí)，甚至是訴諸武力。1967年的第三次中東戰(zhàn)爭(zhēng)在很大程度上就是一場(chǎng)水戰(zhàn)爭(zhēng)，因?yàn)榘⒗畤?guó)家的水利工程將會(huì)分流哈斯巴尼河和巴尼亞斯河上游支流[3]，這對(duì)以色列的國(guó)家水安全構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。通過(guò)此次戰(zhàn)爭(zhēng)，以色列占領(lǐng)了約旦河西岸和戈蘭高地。其中，約旦河西岸蓄水層是以色列重要的地下水資源，可為以色列提供25%的所需水源[4]。戈蘭高地則被譽(yù)為“中東水塔”，其水資源豐富，約旦河支流雅爾穆克河流經(jīng)戈蘭高地，加利利湖也位于此。直到今天，以色列仍然占據(jù)著戈蘭高地，在國(guó)際社會(huì)的普遍反對(duì)下，其仍試圖讓占領(lǐng)合法化。不可否認(rèn)，戈蘭高地對(duì)于以色列具有十分重要的戰(zhàn)略意義，國(guó)家水安全是其中的核心因素之一。在約旦河西岸，以色列將水資源置于軍事管控之下，嚴(yán)格限制巴勒斯坦人開(kāi)采水源，以確保本國(guó)水資源供應(yīng)。

通過(guò)分析以色列在約旦河流域的水外交政策可以看出，維護(hù)國(guó)家水安全是以色列水外交的底線。占領(lǐng)戈蘭高地并在約旦河西岸實(shí)行歧視性的水資源分配政策在某種意義上是以色列強(qiáng)權(quán)政治的體現(xiàn)，在一定程度上也體現(xiàn)了其維護(hù)國(guó)家水安全的政策底線。

(二)以水為媒，服務(wù)國(guó)家整體外交

由于地緣政治、意識(shí)形態(tài)、國(guó)際局勢(shì)等方面的原因，以色列在建國(guó)之初外交局面十分窘迫，不僅處于中東阿拉伯國(guó)家的軍事包圍之中，而且受到了反殖民主義國(guó)家和社會(huì)主義國(guó)家的敵視。因此，緩和地區(qū)緊張局勢(shì)和謀求國(guó)際社會(huì)認(rèn)可是以色列建國(guó)之初及后續(xù)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)的主要外交任務(wù)。為了拓寬對(duì)外交往渠道，以色列將水當(dāng)作外交的一種重要工具，通過(guò)分享水資源、水經(jīng)驗(yàn)和水技術(shù)，來(lái)幫助一些國(guó)家和地區(qū)改善水資源狀況，進(jìn)而深化友好合作關(guān)系。在這種水外交關(guān)系中，非洲和中東地區(qū)較為典型。

1.以色列與非洲

由于國(guó)際社會(huì)的孤立政策、美國(guó)政府對(duì)非外交戰(zhàn)略、阿拉伯世界對(duì)非政策等原因，以色列不得不重新估量非洲的重要性并改變對(duì)非外交政策。在萬(wàn)隆會(huì)議和不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)會(huì)議上碰壁之后，以色列被迫將視線轉(zhuǎn)向非洲，原因有兩點(diǎn)：一是地理位置相近，二是非洲國(guó)家在聯(lián)合國(guó)的投票權(quán)力量較大[5]。20世紀(jì)50年代后期開(kāi)始，以色列開(kāi)始和一些非洲國(guó)家在水技術(shù)和灌溉領(lǐng)域開(kāi)展合作。與此同時(shí)，為了同發(fā)展中國(guó)家分享以色列快速發(fā)展過(guò)程中所積累的知識(shí)和技術(shù)，擺脫阿拉伯國(guó)家的孤立，以色列創(chuàng)設(shè)了MSAHAV(馬沙夫：以色列國(guó)際發(fā)展合作中心的希伯來(lái)語(yǔ)簡(jiǎn)稱(chēng))，旨在通過(guò)培訓(xùn)和建立示范區(qū)等方式幫助發(fā)展中國(guó)家(主要是非洲)提升在水管理、節(jié)水技術(shù)、醫(yī)療、教育、食品安全、公共衛(wèi)生等方面的水平，其中水資源管理和節(jié)水技術(shù)項(xiàng)目占比很高。以色列與非洲的交往不僅可以緩解來(lái)自中東的外交壓力，而且有助于以色列在今后中東問(wèn)題的斡旋中增加自己的政治資本。以色列以水為媒介，積極主動(dòng)開(kāi)展對(duì)非洲的外交工作，效果十分明顯。在1961年聯(lián)大會(huì)議上，非洲及拉美的16個(gè)國(guó)家與以色列一道提出一項(xiàng)提案，要求阿拉伯國(guó)家承認(rèn)以色列，并通過(guò)直接談判解決雙方的爭(zhēng)端[5]。

2.以色列與中東國(guó)家

以色列是中東政治的孤島，長(zhǎng)期與阿拉伯國(guó)家處于對(duì)立狀態(tài)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，周邊外交在以色列國(guó)家外交中的重要性日益顯現(xiàn)。和平的周邊外交環(huán)境不僅可以創(chuàng)造良好的投資和發(fā)展環(huán)境，也可以緩解以色列國(guó)民一直緊繃的安全神經(jīng)。

水資源是中東地區(qū)主要爭(zhēng)議領(lǐng)域之一，解決水資源爭(zhēng)端是實(shí)現(xiàn)中東地區(qū)和平的重要基礎(chǔ)。在歷次中東重要外交事件中，水資源問(wèn)題總是占據(jù)著十分獨(dú)特的位置。在巴列維王朝時(shí)期，以色列派遣許多水務(wù)工程師參與伊朗水務(wù)項(xiàng)目，這在一定程度上促進(jìn)了雙方的友好關(guān)系。在1993年《奧斯陸協(xié)議》附件《經(jīng)濟(jì)和發(fā)展合作議定書(shū)》中，水資源合作放在了重要位置。根據(jù)協(xié)議，以色列向巴勒斯坦加沙地帶和約旦河西岸提供淡水資源。1995年巴以雙方達(dá)成了《塔巴協(xié)議》，以色列承認(rèn)巴勒斯坦在西岸地區(qū)的水權(quán)力，并在過(guò)渡時(shí)期向巴勒斯坦提供2 860萬(wàn)立方米淡水資源。根據(jù)協(xié)議，以色列-巴勒斯坦聯(lián)合水利委員會(huì)成立，旨在管理約旦河西岸的水資源和污水設(shè)施，負(fù)責(zé)水利基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)和新建工作。1994年《約旦-以色列和平條約》中，雙方就水資源等7個(gè)問(wèn)題達(dá)成協(xié)議。以色列同意每年給約旦5 000萬(wàn)立方米的淡水，并參加建造水壩的合作項(xiàng)目[4]。

水資源是中東地區(qū)國(guó)家生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，以色列在確保國(guó)家水安全的前提下，通過(guò)水外交解決和周邊國(guó)家的水爭(zhēng)端問(wèn)題，緩和了與周邊國(guó)家的緊張關(guān)系，是國(guó)家整體外交的有機(jī)組成部分。此外，以色列利用自身在約旦河流域的優(yōu)勢(shì)地位，以水資源為工具，增加在阿以政治斡旋中的砝碼，以此為自己爭(zhēng)取更多的利益和主動(dòng)權(quán)，這也是以色列重要的外交手段。

(三)搶占水高地，推動(dòng)水外交全面發(fā)展

以色列屬于典型的地中海型氣候，其降水主要集中在冬季，且全國(guó)降水分布不均。因此，以色列十分注重發(fā)展國(guó)內(nèi)水產(chǎn)業(yè)，經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，其不僅滿(mǎn)足了本國(guó)工業(yè)、農(nóng)業(yè)和居民生活用水需求，而且在海水淡化、污水回收處理、農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)等領(lǐng)域已位居世界前列。在國(guó)內(nèi)水經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的支撐下，以色列大力發(fā)展水外交。2014年以色列政府與美國(guó)加利福尼亞州簽署了合作協(xié)議，水資源合作是該協(xié)議的一項(xiàng)重要內(nèi)容。2017年，中以?xún)蓢?guó)在北京發(fā)表了《關(guān)于建立創(chuàng)新全面伙伴關(guān)系的聯(lián)合聲明》。聲明指出，雙方希望繼續(xù)在水源保護(hù)、水體凈化、水和廢水處理、非點(diǎn)源水污染治理、蓄水層保護(hù)、河流修復(fù)、海水淡化、水資源再利用等方面加強(qiáng)合作。2017年，以色列與印度正式建立水與農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略合作關(guān)系，簽署了《水資源保護(hù)和飲用水協(xié)議》，推動(dòng)在水資源利用、節(jié)水技術(shù)、水凈化等領(lǐng)域的合作。根據(jù)2017 MSAHAV年度報(bào)告信息，非洲國(guó)家仍是該機(jī)構(gòu)對(duì)外工作的重點(diǎn)。2017年，該機(jī)構(gòu)與非洲的喀麥隆、埃塞俄比亞、加納、肯尼亞、盧旺達(dá)等國(guó)家在水資源管理和灌溉技術(shù)領(lǐng)域展開(kāi)了富有成效的合作。如今，以色列在世界水外交體系中占據(jù)十分重要的位置，與世界數(shù)十個(gè)國(guó)家在水資源領(lǐng)域展開(kāi)了合作，有效推動(dòng)了以色列經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、以色列水外交政策對(duì)我國(guó)的啟示

(一)制定科學(xué)的水外交政策

水資源是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略性資源。當(dāng)前，部分國(guó)家和地區(qū)因水資源分配和利用時(shí)常產(chǎn)生分歧，甚至是沖突。在水資源短缺日益嚴(yán)重的形勢(shì)下，這種分歧和沖突有愈演愈烈之勢(shì)。因此，世界各國(guó)都在尋求利用談判和合作等外交手段來(lái)防止水資源爭(zhēng)端，實(shí)現(xiàn)水資源合理分配和利用。在這種情形下，我國(guó)應(yīng)加快制定符合國(guó)情、世情的水外交政策。第一，立足周邊國(guó)家開(kāi)展水外交。在“親、誠(chéng)、惠、容”的周邊外交理念引領(lǐng)下，秉承正確的義利觀，以瀾滄江-湄公河流域?yàn)橹攸c(diǎn)，通過(guò)談判和磋商推動(dòng)水資源的國(guó)際合作，實(shí)現(xiàn)水資源合理分配與科學(xué)利用。第二，注重與“一帶一路”沿線國(guó)家的水外交。充分利用“一帶一路”倡議帶來(lái)的機(jī)遇和政策優(yōu)勢(shì)，積極推動(dòng)與沿線國(guó)家在水利基礎(chǔ)設(shè)施、節(jié)水灌溉、污水處理、節(jié)水技術(shù)等領(lǐng)域的務(wù)實(shí)合作。第三，搶抓世界水外交主動(dòng)權(quán)。水資源事關(guān)全人類(lèi)福祉，是構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體的核心要素之一。作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國(guó)，我國(guó)應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)大國(guó)責(zé)任，積極推動(dòng)全球水治理，發(fā)揮自身在協(xié)調(diào)解決地區(qū)水資源爭(zhēng)端問(wèn)題中的作用。與此同時(shí)，加大水援助力度，幫助非洲等地區(qū)欠發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)對(duì)水資源短缺問(wèn)題。

(二)大力發(fā)展水經(jīng)濟(jì)

雄厚的水經(jīng)濟(jì)實(shí)力是水外交的基礎(chǔ)。大力發(fā)展水經(jīng)濟(jì)不僅能夠有效緩解當(dāng)前我國(guó)所面臨的水資源短缺問(wèn)題，而且可以極大促進(jìn)水外交關(guān)系向縱深發(fā)展。我國(guó)工業(yè)體系完備，綜合國(guó)力較強(qiáng)，且國(guó)土面積遼闊，在發(fā)展多元化的水經(jīng)濟(jì)方面具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前，應(yīng)制定水經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，形成政府引導(dǎo)、企業(yè)為主、科研機(jī)構(gòu)參與的良性發(fā)展體系。整合水務(wù)產(chǎn)業(yè)資源，推動(dòng)海水淡化產(chǎn)業(yè)、節(jié)水灌溉產(chǎn)業(yè)、污水處理產(chǎn)業(yè)、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等協(xié)同發(fā)展。加大“外向型”水資源產(chǎn)業(yè)支持力度，鼓勵(lì)有條件的水務(wù)企業(yè)進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)，在世界水經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮更大作用，以雄厚的水經(jīng)濟(jì)實(shí)力提升我國(guó)在全球水外交上的話語(yǔ)權(quán)。

(三)注重水外交能力建設(shè)

水外交能力是開(kāi)展水外交的前提。由于跨界流域的自然界線與國(guó)家領(lǐng)土界限的不一致性，水資源爭(zhēng)端總是與國(guó)家主權(quán)聯(lián)系在一起，十分復(fù)雜。為了推動(dòng)我國(guó)水外交發(fā)展，加強(qiáng)水外交能力建設(shè)勢(shì)在必行。一方面是強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)。我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)水外交領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)建設(shè)，在國(guó)家層面上成立專(zhuān)門(mén)的水外交機(jī)構(gòu)，整體把握水外交政策導(dǎo)向；在流域?qū)用嫔希瑧?yīng)組建專(zhuān)門(mén)的流域水外交委員會(huì)，制定具有靈活性和針對(duì)性的水外交政策。另一方面是加強(qiáng)人才培養(yǎng)。應(yīng)建立國(guó)家級(jí)水外交智庫(kù)和水外交研究中心，充分發(fā)揮科研院所的積極性，注重培養(yǎng)既懂水管理、水經(jīng)濟(jì)、水技術(shù)和水法又熟悉外交知識(shí)的復(fù)合型人才。