馬紅霞

(鎮(zhèn)江高等?？茖W校 繼續(xù)教育學院，江蘇 鎮(zhèn)江 212003)

十八大以來黨中央加大了全面從嚴治黨的力度，部分黨員干部在改革難度大、要求高的現實和全面從嚴治黨的雙重壓力下，產生了“不吃、不拿、也不干”的畏難心理和消極情緒，而“做多錯多”的改革者迫切需要打破“洗碗效應”，減少探索實踐中出現的錯誤對政治生命帶來的不利影響[1]。為充分調動黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動性、創(chuàng)造性，近年來，上海、山東、浙江、湖北等省的20多個地方探索建立了容錯機制，江蘇各地也積極探索建立了容錯糾錯機制，用制度為干事創(chuàng)業(yè)者擔當。現實迫切需要鎮(zhèn)江市盡快在市級層面上出臺關于容錯糾錯的文件，以指導全市容錯糾錯機制的建立和完善，營造鎮(zhèn)江市支持改革、鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的良好環(huán)境。

1 構建容錯機制的理論和現實邏輯

1.1 理論邏輯

1.1.1 構建容錯機制是馬克思主義唯物辯證法和認識論在改革發(fā)展實踐中的具體運用

馬克思主義唯物辯證法認為，矛盾是普遍存在的，事物是在矛盾不斷出現、不斷解決的過程中實現自身發(fā)展的。矛盾關系的復雜運動和不斷變化使改革者很難全面充分認識和解決改革中出現的矛盾和問題，改革創(chuàng)新過程中出現失誤與錯誤在所難免。“改革探索只許成功不許失敗”的邏輯既不合理也不科學[1]。馬克思主義的矛盾普遍性和永恒性理論要求我們要允許試錯，寬容失敗。

馬克思主義認識論指出，人對客觀世界的正確認識是一個實踐—認識—再實踐—再認識的不斷反復、不斷深化的螺旋式上升過程?？赡芤涍^多次失敗，最終才能形成對事物的正確認識。發(fā)展新時代中國特色社會主義，是一項艱巨的沒有任何經驗可以借鑒的探索性偉業(yè)，對于如何發(fā)展新時代中國特色社會主義，只能摸著石頭過河，在探索實踐中逐步形成正確的認識。在探索過程中，很可能會“摸錯石頭”。因而，構建“容錯”機制，對于勇于探索的先行者所犯的錯誤采取寬容態(tài)度是合情合理的。

1.1.2 構建容錯機制的理論和政策依據

2016年5月，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話中，在談到盡快扭轉一些干部“為官不為”問題時提出，要做到“三個區(qū)分開來”，最大限度調動廣大干部的積極性、主動性、創(chuàng)造性，即把干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區(qū)分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區(qū)分開來，保護那些作風正派又敢做敢為、銳意進取的干部[2]。之后，習近平總書記還多次強調要做到“三個區(qū)分開來”。

2016年《政府工作報告》提出：“健全激勵機制和容錯糾錯機制，給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事?！盵3]十八屆六中全會通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》提出：“建立容錯糾錯機制，寬容干部在工作中特別是改革創(chuàng)新中的失誤?！盵4]2017年的《政府工作報告》提出：“健全激勵機制和容錯糾錯機制，給干事者鼓勁，為擔當者撐腰?！盵5]2018年的《政府工作報告》再次提出：“要完善激勵約束、容錯糾錯機制，旗幟鮮明地給積極干事者撐腰鼓勁，對庸政懶政者嚴肅問責?！盵6]這些都為構建容錯機制提供了理論和政策依據。

1.2 現實訴求

1.2.1 全面深化改革、經濟新常態(tài)的現實，要求構建容錯機制

全面深化改革就是要變革與生產力發(fā)展要求不相適應的生產關系。社會的經濟關系首先表現為利益，變革意味著利益的調整和關系的斷裂與重構。面對深層次矛盾的逐步凸顯和利益關系的深度調整，改革必然會遭到既得利益者的干擾和阻撓，加之其它各種不可抗力的出現，改革之路不可能一帆風順，甚至可能出現反復與倒退。另外，在經濟新常態(tài)下，面對新情況新問題，沒有先例可循，只能在探索中前進，這就很有可能走彎路和出現錯誤?，F實要求應該構建容錯機制，允許試錯，讓改革創(chuàng)新者放開手腳去干事創(chuàng)業(yè)，在全社會營造一種支持改革、鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的良好環(huán)境。

1.2.2 消除黨員干部的思想顧慮，要求構建容錯機制

目前，我國全面深化改革進入了深水區(qū)和攻堅期，需要一批敢啃“硬骨頭”、敢于攻堅克難的優(yōu)秀干部。但是，十八大以來隨著全面從嚴治黨力度的不斷加大，“做多錯多”的改革者因為怕出錯，怕被問責，怕影響自己的政治生命，產生了“不求有功，但求無過”的消極心態(tài)，“為官不為”的現象不斷出現。為消除黨員干部的思想顧慮，激勵廣大黨員干部干事創(chuàng)業(yè)，迫切需要建立容錯機制。

2 江蘇省容錯機制的實施情況

目前江蘇各地都逐漸探索建立容錯機制，除了常州、揚州、鎮(zhèn)江、南京、鹽城外，其他城市都先后出臺了關于建立容錯機制的文件，在實施過程中，也涌現了一批典型案例。2017年6月，江蘇省委辦公廳印發(fā)了《關于建立容錯糾錯機制激勵干部改革創(chuàng)新?lián)斪鳛榈膶嵤┮庖?試行)》(以下簡稱《實施意見》)，在省級層面上明確建立容錯糾錯機制，為全省各地進一步建立和完善容錯糾錯機制提供了政策指導。

江蘇各地出臺的容錯文件，理論和政策依據基本相同，都貫徹了習近平總書記“三個區(qū)分開來”，“允許試錯、寬容失敗”，“保護作風正派、銳意進取的干部”等相關指示精神；都對容錯糾錯的概念、容錯機制適用的范圍、堅持的原則、容錯的條件和情形、容錯的程序等進行了規(guī)定，用制度為干事創(chuàng)業(yè)者擔當。但是各地出臺的文件中也存在不少缺陷和不足，尤其是不少地方文件中對于如何進行容錯認定的規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。

2.1 概念界定

關于什么是“容錯糾錯”或“容錯免責”，除南通、丹陽等少數城市出臺的文件中沒有界定外，大多數城市出臺的文件中都進行了界定。例如，2016年7月，泰州市委、市政府在對2013年出臺的辦法進行修訂后出臺的《泰州市鼓勵改革創(chuàng)新激勵干事創(chuàng)業(yè)容錯糾錯實施辦法》(泰發(fā)〔2016〕18號)第2條規(guī)定：“本辦法所稱容錯糾錯，是指當事人在改革創(chuàng)新、干事創(chuàng)業(yè)中出現失誤受到責任追究時，因符合本辦法規(guī)定情形，紀檢監(jiān)察機關、組織人事部門或其他實施責任追究職能部門(以下簡稱“責任追究職能部門”)依法依規(guī)對其從輕、減輕直至免予責任追究，并督促當事人予以整改和糾錯糾偏。”

各地的文件盡管表述不同，但都表達了這樣的意思：黨員干部在改革創(chuàng)新、干事創(chuàng)業(yè)中，如果不是因為主觀故意，沒有謀取私利，出現了失誤，符合文件所規(guī)定的情形，可以從輕、減輕或者免于追究責任。除了丹陽市等少數地區(qū)出臺的文件中規(guī)定，從事公務活動的工作人員在履職擔當過程中特別是改革創(chuàng)新中“出現失誤或錯誤”，符合容錯情形的，可以從輕、減輕或免于問責或處分外，其他地區(qū)的文件在用詞上都比較謹慎，基本上都是用“出現失誤”，符合容錯情形的，可以從輕、減輕或免于問責或處分。

2.2 容錯機制適用的范圍

關于容錯機制適用的范圍，江蘇各市縣出臺的文件中，基本上都進行了明確規(guī)定。2016年11月，丹陽市委、市政府出臺的《丹陽市容錯免責機制實施辦法(試行)》(丹辦發(fā)〔2016〕85號)中第2條規(guī)定：“本辦法適用于我市各級黨政機關、人民團體、事業(yè)單位、國有企業(yè)或國有控股企業(yè)，法律法規(guī)授權具有公共事務管理職能的組織等單位以及上述單位中從事公務活動的工作人員?！比蒎e機制的適用范圍可以概括為：一切具有公有性質或者具有公共事務管理職能的單位及其工作人員。

2.3 容錯機制的原則

除了淮安市淮安區(qū)等少數地區(qū)出臺的文件中沒有規(guī)定容錯糾錯的原則外，其他多數地區(qū)出臺的文件都進行了規(guī)定，在表述上有所不同。如泰州市委、市政府出臺的文件第4條規(guī)定：“容錯糾錯堅持以下原則： 依法依規(guī)、實事求是； 支持實干、鼓勵創(chuàng)新； 嚴格甄別、區(qū)別對待； 客觀公正、審慎穩(wěn)妥； 有錯必糾、立行立改?！钡募]有對這些原則進行具體闡釋。句容市2017年5月出臺的《關于建立容錯糾錯機制激勵干部改革創(chuàng)新?lián)斪鳛榈膶嵤┺k法(試行)》(句委發(fā)〔2017〕40號)中第3條規(guī)定：“容錯糾錯工作應遵循以下原則： 依紀依法，不枉不縱； 支持改革，鼓勵創(chuàng)新； 實事求是，客觀公正?！辈@些原則進行了具體闡釋。盡管各地出臺的文件對容錯糾錯工作堅持的原則表述不同，但都認為容錯糾錯工作要準確區(qū)分、實事求是、客觀公正。

2.4 容錯的條件和情形

對于容錯的條件和情形，除了句容市出臺的文件、江蘇省委出臺的文件，以及蘇州市出臺的《蘇州市激勵改革創(chuàng)新?lián)斪鳛槿蒎e糾錯實施辦法(試行)》對容錯的條件和情形分別予以規(guī)定外，其它地方出臺的文件都將容錯的條件和情形放在一起進行規(guī)定。

另外，各地的文件中盡管都規(guī)定了容錯的條件和情形，但對于什么錯“不予容錯”，除了省委出臺的文件和蘇州出臺的文件外，并沒有進行明確規(guī)定。

2.5 容錯的程序

關于容錯的程序，泰州市出臺的文件中規(guī)定了6項程序：啟動、申請、受理、核查、認定、報備?；窗彩谢窗矃^(qū)出臺的文件中規(guī)定了4項程序：申請、核實、認定、報備。丹陽市出臺的文件中規(guī)定了7項程序：申請、核實、初定、公示、決定、反饋、備案。句容市出臺的文件中規(guī)定了3項程序：啟動、調查、認定。泰州、丹陽等地規(guī)定的程序比較規(guī)范，也具有可操作性，句容等地對程序的設定不夠規(guī)范、嚴謹，缺乏可操作性。

2.6 容錯免責的內容

對于經認定符合容錯情形的，在哪些方面可以予以免責，各地的文件中也都進行了規(guī)定，只是有的比較簡單，如淮安市淮安區(qū)的《關于建立黨員干部容錯免責機制的實施辦法(試行)》(淮辦發(fā)〔2016〕70號)第6條規(guī)定了4個方面的內容；有的比較全面，如泰州市出臺的文件第6條規(guī)定了7個方面的內容。

2.7 糾錯與容錯并行

應該說各地出臺的關于建立容錯機制的文件，都能堅持“糾錯與容錯并行”，但是多數沒有對糾錯的問題進行明確規(guī)定。只有省委出臺的文件，泰州、句容、蘇州等少數地方文件進行了比較明確的規(guī)定。

3 鎮(zhèn)江容錯機制的構建和完善

3.1 進一步完善問責機制

黨員干部在干事創(chuàng)業(yè)中出現了失誤和錯誤，要先被問責，然后才能根據情況容錯免責，問責是容錯的前提。容錯糾錯，絕對不是對違規(guī)逾矩者的縱容和庇護。容錯糾錯，容的是該容之錯，對于不該容的錯，絕不姑息，堅決追究該承擔的責任。容錯糾錯機制既要保護勇挑重擔、敢闖敢試、一心為公、遵紀守法的真英雄，又不能讓那些假借改革之名、謀私利之實的人鉆空子、占便宜。在建立和實施容錯機制之前，必須進一步完善問責機制，只有把權力關進制度的籠子里，才能防止以權謀私情況的出現，也才能防止容錯糾錯機制變成假改革者的保護傘。

鎮(zhèn)江市委辦公室于2013年2月印發(fā)了《鎮(zhèn)江市黨政機關及其工作人員問責辦法(試行)》(鎮(zhèn)辦發(fā)〔2013〕23號)，從依法行政、作風效能、廉潔從政和突發(fā)事件等7個方面列舉了52種應當問責的情形，問責方式有11種。2014年10月，又出臺《鎮(zhèn)江市市管領導班子和領導干部“為官不為”問責辦法》，將“為官不為”細化為12種不作為行為、9種慢作為行為和14種亂作為行為，有針對性地開展問責[7]。鎮(zhèn)江市在江蘇省乃至全國比較早地建立了問責機制，而且建立的問責機制可操作性較強。但是，幾年過去了，國家、省、市的形勢發(fā)生了不少變化，原來的問責辦法需要在對2016年7月中共中央印發(fā)的《中國共產黨問責條例》等文件進行準確把握的基礎上，融入新的中央精神，針對新出現的情況，要進一步完善問責機制，特別是對公共事業(yè)單位需要特別規(guī)定具體的問責情形。

3.2 準確把握政策依據

2017年6月，江蘇省委辦公廳印發(fā)的文件，為全省各地進一步建立和完善容錯糾錯機制提供了政策指導。鎮(zhèn)江市可以在準確地把握容錯糾錯機制建立的理論和政策依據基礎上，出臺更加嚴謹的容錯糾錯文件。

通過對江蘇各地出臺的文件進行分析，可以確定，容錯糾錯機制的建立和完善要以習近平總書記提出的“三個區(qū)分開來”的要求作為總原則，以《實施意見》為總指導。根據《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》《行政機關公務員處分條例》《鎮(zhèn)江市黨政機關及其工作人員問責辦法(試行)》等有關黨內法規(guī)制定鎮(zhèn)江市的容錯糾錯文件。在容錯的標準條件上，要著重從“有禁與無禁、為公與為私、有意與無意、集體決策與獨斷專行”[8]等方面進行研判。

3.3 科學的具有可操作性的規(guī)定

3.3.1 明確容錯的具體條件和情形

《實施意見》首次明確了容錯的5種條件、8種情形。鎮(zhèn)江市應該在參照《實施意見》規(guī)定的基礎上，結合鎮(zhèn)江實際，根據鎮(zhèn)江市黨員干部在干事創(chuàng)業(yè)中出現的失誤和錯誤，確定容錯的條件和情形，所規(guī)定的情形要盡可能具體、明確、全面，具有可操作性。

3.3.2 明確“不予容錯”的情形

容錯機制不但要明確哪些錯能容，還要明確哪些錯不能容，要劃分容錯的邊界底線，不能讓容錯機制成為某些犯錯者的避難機制。《實施意見》堅持在遵規(guī)守紀前提下實行容錯糾錯，明確規(guī)定了“不予容錯”的情形：對違反黨的紀律，違反國家法律法規(guī)的，或雖未違反黨的紀律、違反國家法律法規(guī)，但客觀上造成重特大安全責任事故、嚴重環(huán)境污染、生態(tài)破壞責任事故、重特大群體性事件的，不予容錯[9]。鎮(zhèn)江市在制定容錯糾錯文件時，也應該參考《實施意見》對“不予容錯”情形的規(guī)定，明確鎮(zhèn)江市“不予容錯”的內容，讓鎮(zhèn)江市黨員干部清楚什么錯可以容，什么錯不可以容。筆者建議應該把“給國家和人民造成重大經濟損失的”也列入“不予容錯”的情形中。

3.3.3 規(guī)范容錯認定程序

對于容錯認定的程序，江蘇各地出臺的文件中都進行了相應規(guī)定，《實施意見》也對容錯認定程序進行了嚴格規(guī)范。鎮(zhèn)江市在規(guī)范容錯認定程序時，一定要在參照《實施意見》相關規(guī)定的基礎上，吸收借鑒其他城市好的做法，確定符合鎮(zhèn)江實際的嚴謹規(guī)范的容錯認定程序，務必保證容錯認定的可操作性、公正性。

筆者認為容錯程序的第1項應該是“啟動”，而且要像泰州市規(guī)定的那樣：“當事人出現失誤受到追責，責任追究職能部門啟動責任追究程序時，應當同時啟動容錯程序，并告知當事人據本辦法具有容錯申請權利”，堅持問責調查與容錯認定同步。第2項應該是“申請”，一定要明確“向誰申請”“申請的時限”。第3項應該是“受理”或者“核查”，明確“由誰來進行核查”，為了保證“核查”的公正性，筆者建議應該有第三方機構的參與。至于“核查”結束后，對核查結果需不需要進行“公示”等，可以根據容錯事項的具體情況決定，但有項程序是必須要有的——“認定”，而且要規(guī)定“認定的時限”。最后還應該“報備”。

3.4 建立和完善糾錯機制

在改革創(chuàng)新過程中，發(fā)現錯誤要追究責任，要根據情況容錯免責，但更重要的是發(fā)現錯誤后要及時糾錯，想方設法改正錯誤，挽回和消除錯誤所帶來的損失和影響。容錯、糾錯是一個整體，二者應該并行[10]。江蘇各地出臺的文件，都能堅持容錯糾錯并行，但是除了省委出臺的文件、泰州等少數地方出臺的文件中對糾錯問題進行了明確規(guī)定外，其他多數地方沒有進行明確規(guī)定。鎮(zhèn)江市應該參照省委的規(guī)定，在制定容錯糾錯文件時，在規(guī)定容錯的條件和情形、容錯認定的程序、容錯免責的范圍等之后，要同時對如何糾錯進行明確規(guī)定，必要時要單獨出臺有關文件進行專門規(guī)定。

3.5 營造良好的容錯氛圍

盡管我們清楚發(fā)展新時代中國特色社會主義沒有現成經驗可循，出現失誤和錯誤在所難免，但是“改革探索只許成功不許失敗”的思想已經根深蒂固，社會也缺乏寬容失敗的人文環(huán)境，黨員干部一旦出錯，各種指責就會隨之而來，對于黨員干部為什么會出錯，出錯的具體背景是什么很少過問。這樣的社會氛圍對于構建容錯糾錯機制非常不利。應大力宣傳國家、省、市的容錯糾錯思想和政策，讓容錯糾錯的理念深入人心，讓全社會正視和理解改革創(chuàng)新中出現的失敗和錯誤，讓全社會對創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新者有一個包容、支持的心態(tài)[11]。另外，要對容錯糾錯的典型案例進行大力宣傳，在全社會形成崇尚創(chuàng)新、允許試錯、寬容失敗的濃厚氛圍。

3.6 構建良好的容錯機制運行系統(tǒng)

為了保證容錯機制的良性運行，除了嚴厲的問責機制、適度寬容的容錯免責機制、及時糾錯機制外，還應該建立提前防錯機制、澄清保護機制、跟蹤回訪機制等其他相關機制。盡管改革創(chuàng)新過程中，出現失誤和錯誤在所難免，但是我們應該盡量避免犯錯，這就需要建立提前防錯機制。實施重大改革舉措之前充分調研論證，實施后可以考慮引入第三方進行評估，及時對改革創(chuàng)新行為做出評估，一旦出現偏離預期軌道的情況，及時提出警示、及時糾偏，而不是出現明顯錯誤時才被發(fā)現。經過核查認定，對所反映問題失實或受到誣告的干部，還應該建立澄清保護機制。對查無實據或輕微違紀不夠追究紀律責任的，及時澄清事實，消除負面影響；對誣告者堅決查處，嚴肅依紀依法追究責任。另外，還應該建立跟蹤回訪機制，對予以容錯糾錯的干部，相關問責機關(部門)要定期進行回訪和談心談話，關心其工作生活和思想狀態(tài)，鼓勵放下包袱、輕裝上陣。

總之，容錯糾錯機制是一個系統(tǒng)的運行機制，需要各種配套機制的建立和完善，需要各相關部門的密切配合。容錯糾錯機制的實施和運行，也是一個不斷試錯的過程，需要在實踐中不斷修正和完善，為作風正派、敢于擔當、勇于負責的干部構建良性容錯糾錯機制。