王冬梅,李 艷

（遵義師范學(xué)院馬克思主義學(xué)院，貴州遵義563006）

黨的十九大報告提出要堅持全面依法治國，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。依法行政是建設(shè)法治政府的必然選擇和內(nèi)在要求，而依法行政需要民眾多角度的參與，所以黨的十九大報告又指出要保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，健全依法決策機制，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行機制。網(wǎng)絡(luò)虛擬社區(qū)的蓬勃發(fā)展為民眾參與行政提供了平臺和媒介。

一、虛擬社區(qū)為民眾參與行政創(chuàng)設(shè)了平臺

依法行政，一般是指國家機關(guān)及其工作人員依據(jù)憲法和法律賦予的職責(zé)權(quán)限，在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，對國家的政治、經(jīng)濟、文化、教育、科技等各項社會事務(wù)，依法進(jìn)行管理的活動。依法行政是市場經(jīng)濟體制條件下對政府活動的要求，也是政治、經(jīng)濟及法治建設(shè)本身發(fā)展到一定階段的必然要求。行政機關(guān)依法行政直接決定著人民福祉的實現(xiàn)程度，因此依法行政需要民眾的參與。

1.行政的目的決定了民眾應(yīng)參與其中

習(xí)近平總書記曾經(jīng)說過：“政之所要，在乎民心?！北Ｕ先嗣袢罕姷母緳?quán)益是依法行政的出發(fā)點和落腳點。我國人民民主專政的國體性質(zhì)確認(rèn)了人民群眾當(dāng)家作主的主體地位。人民群眾是依法治國的主體和力量源泉，因此必須堅持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民。在我國，大約80%的法律、90%的地方性法規(guī)和幾乎所有的行政法規(guī)的執(zhí)法工作都是由行政機關(guān)承擔(dān)的[1]，各級政府是否以人民群眾的根本利益為出發(fā)點和落腳點，能否嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政，直接體現(xiàn)著國家法治文明的程度以及法治中國建設(shè)成效的大小。

首先，行政機關(guān)作出行政決策或執(zhí)行之前應(yīng)當(dāng)征求、聽取或參考民眾的意見。常言道：“知屋漏者在宇下，知政失者在草野?！绷?xí)近平總書記在2015年考察貴州遵義花茂村時指出：“政策好不好要看鄉(xiāng)親們是哭還是笑?！毙姓C關(guān)要為人民群眾辦好事、辦實事，就應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā)，深入基層，了解民眾的利益訴求，讓民眾暢所欲言。不論是在行政法規(guī)、規(guī)章、政策的制定過程中，還是在具體行政行為的實施過程中，都應(yīng)當(dāng)傾聽民眾的聲音，考慮民眾的感受，否則難免存在主觀臆斷造成對群眾利益的直接損害或間接損害。

其次，行政權(quán)力的運行和使用應(yīng)當(dāng)自覺接受民眾的監(jiān)督。由于權(quán)力存在對人財物的支配，權(quán)力不論大小，只要不受制約和監(jiān)督，都可能被濫用。習(xí)近平總書記指出：“沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗,這是一條鐵律?！蔽覈跈?quán)力監(jiān)督方面的力度逐漸加大，正在努力形成以黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等為主要內(nèi)容的科學(xué)有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系?；谛姓?quán)力的運行更接近民眾，民眾監(jiān)督有助于促進(jìn)行政權(quán)力運行的科學(xué)和有序。

2.傳統(tǒng)模式下民眾參與行政的積極性不高

依法行政的有效實施需要民眾積極提出利益訴求并監(jiān)督行政權(quán)力的運行，而從現(xiàn)狀來看，民眾以傳統(tǒng)方式參與行政的熱情總體不高。中國幾千年的“家國”思想綁架和統(tǒng)治馴服造就的更多的“順民”，對于施政者的行為持有冷漠麻木的看客心態(tài)，正如一些先進(jìn)的中國知識分子在辛亥革命失敗后所認(rèn)識到的，少數(shù)先覺者的救國斗爭之所以屢遭失敗，其原因在于國民對此如隔岸觀火、熟視無睹。隨后的新文化運動對于人們沖破封建思想枷鎖起到重要作用，五四運動之后中華民族救亡圖存的新征程以及新中國建設(shè)的歷程進(jìn)一步教育了民眾，人民當(dāng)家作主的意識逐漸形成并發(fā)展，尤其改革開放以來，在行政機關(guān)遭遇“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的三難窘境得到明顯緩解。但是民眾的畏官心理依然明顯，不愿向行政機關(guān)表達(dá)訴求，監(jiān)督行政權(quán)力運行必然心存忌憚。事實上，前述狀況反映了在現(xiàn)實社會中民眾怠于行使建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)的一種文化狀態(tài)。余秋雨先生曾經(jīng)講到，文化是一種養(yǎng)成了習(xí)慣的精神價值和生活方式。顯然，要提升民眾參與行政的積極性，要大力營造激發(fā)民眾參與意識的文化氛圍。

3.虛擬社區(qū)的開放式文化激發(fā)民眾參與行政

虛擬社區(qū)的蓬勃興起帶動了參與式文化的發(fā)展。虛擬社區(qū)(Virtualcommunity)的定義最早是由瑞格爾德(Rheingole)提出的，他將其定義為“一群主要藉由計算機網(wǎng)絡(luò)彼此溝通的人們，他們彼此有某種程度的認(rèn)識、分享某種程度的知識和信息、在很大程度上如同對待朋友般彼此關(guān)懷，從而所形成的團(tuán)體?！盵2]目前國內(nèi)許多門戶網(wǎng)站都建有虛擬社區(qū)，一些網(wǎng)站創(chuàng)建社區(qū)是為了跟隨時代發(fā)展而將其作為網(wǎng)站不可或缺的組成部分，如人民網(wǎng)的強國社區(qū)、搜狐社區(qū)等；一些網(wǎng)站將社區(qū)作為網(wǎng)站發(fā)展的重要依托，如天涯社區(qū)、知乎、鐵血社區(qū)；一些網(wǎng)站創(chuàng)建社區(qū)是為了吸引訪客并對其加以引導(dǎo)，從而促進(jìn)其主營業(yè)務(wù)的發(fā)展，如淘寶等購物網(wǎng)站創(chuàng)建的社區(qū)，以及多數(shù)財經(jīng)證券網(wǎng)站所創(chuàng)建的股票社區(qū)——股吧；一些高校的門戶網(wǎng)站所創(chuàng)建的社區(qū)往往成為聯(lián)絡(luò)學(xué)生的重要紐帶，如清華的“水木清華”社區(qū)、西安交大的“兵馬俑”社區(qū)等。

虛擬社區(qū)曾經(jīng)是“鍵盤黨”的獨有領(lǐng)地，而隨著網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用技術(shù)的提升，移動網(wǎng)絡(luò)俘獲了越來越多的“低頭族”。民眾之所以樂于沉浸其中，在于虛擬社區(qū)為民眾創(chuàng)造了與現(xiàn)實環(huán)境不同的表達(dá)情景，具體而言，主要包括以下幾方面：首先，接受與傳遞信息的方式不同，在虛擬社區(qū)中，人們可以沖破時間和空間的限制，與他人分享或者參與討論所關(guān)切的問題，實現(xiàn)由“讀”到“寫”，由單向擴散走向雙向互動，網(wǎng)民也不再是被動的信息接收者，甚至不是傳統(tǒng)意義上的媒介消費者，他們變成了更為主動的信息分享者與傳播者，這便是美國媒體分析家亨利·詹金斯提到的 Participatory Culture，即“參與式文化”。[3]其次，虛擬社區(qū)在很大程度上擴大了人們與他人交往的廣度，有助于人們尋找志趣相同的人暢所欲言，“亞文化”的興起也就成為其佐證。[4]再次，虛擬社區(qū)賦予人們更強烈的表達(dá)欲望，當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)用戶管理方面相對寬松的制度設(shè)定使得虛擬社區(qū)的成員可以蒙上“面紗”，很大程度上減少了人們發(fā)表言論時的身份、性別等顧慮。在虛擬社區(qū)參與式文化氛圍的熏陶下，民眾通過虛擬社區(qū)向行政機關(guān)表達(dá)訴求、監(jiān)督行政權(quán)力運行的顧慮也會很大程度上削弱，從而提高行政參與的熱情，實踐也充分證明了這一點。

二、民眾在虛擬社區(qū)的參與提升依法行政的效能

虛擬社區(qū)的快速發(fā)展彌補了傳統(tǒng)社區(qū)中民眾參與行政熱情不足的缺陷，事實表明，民眾通過虛擬社區(qū)參與行政對行政機關(guān)依法行政起到了積極的促進(jìn)作用。

1.促進(jìn)了行政行為的公開透明

陽光是最好的防腐劑，民眾對行政權(quán)力的運行實施監(jiān)督，首先應(yīng)當(dāng)了解行政權(quán)力運行的過程，即行政行為應(yīng)保持適當(dāng)?shù)墓_透明度，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時、準(zhǔn)確地向公眾提供可以為公眾知曉的信息。工信部數(shù)據(jù)顯示，2018年4月，我國移動寬帶用戶（即3G和4G用戶）總數(shù)達(dá)12.2億戶，占移動電話用戶的82.2%。4G用戶總數(shù)達(dá)到10.8億戶。這些數(shù)據(jù)表明，隨著信息技術(shù)的發(fā)展和移動終端數(shù)量的迅猛增加，當(dāng)民眾強烈地渴望獲知某一信息而又無法從官方渠道及時取得時，虛擬社區(qū)將為小道消息迅速蔓延提供廣闊的平臺，即使這些信息不夠準(zhǔn)確甚至是謠言，仍然會有大量網(wǎng)民相信并輕松地轉(zhuǎn)發(fā)出去，其結(jié)果有可能引發(fā)社會恐慌，甚至造成嚴(yán)重的社會危機。2011年“7·23”甬溫線特大鐵路交通事故后，被冠以“水軍首領(lǐng)”“謠王”綽號的秦火火（本名秦志暉）編造了鐵道部對中國人與外國人實施差額賠償標(biāo)準(zhǔn)并向意大利籍乘客賠償3000萬歐元的謠言，該謠言在兩小時便被轉(zhuǎn)發(fā)一萬多次，這一事實充分說明了虛擬社區(qū)成員渴望獲取相關(guān)信息的迫切程度以及通過虛擬社區(qū)散布虛假信息的危害性之烈。

我國政府已經(jīng)認(rèn)識到建立政府信息公開制度的重要性并著手這方面的實踐。當(dāng)今世界許多國家已形成共識，即保障公民依法獲取政府信息、參與行政管理有助于促進(jìn)民主決策和依法行政，因此各國紛紛制定了信息公開法。我國基于政治改革的需要和順應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展的形勢，國務(wù)院于2007年制定了《中華人民共和國政府信息公開條例》，明文規(guī)定了行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)公開的信息范圍、方式和程序，但是在實踐操作層面對于信息披露滯后或者披露不實的現(xiàn)象仍屢見不鮮。例如，2016年夏季，我國多地遭遇洪澇災(zāi)害，災(zāi)情牽動著億萬中國人的心，人們渴望獲得詳實的信息，但是個別地區(qū)的官方報道引發(fā)了網(wǎng)友在虛擬社區(qū)的質(zhì)疑和吐槽。7月29日，李克強總理在考察國家防汛抗旱總指揮部時強調(diào)，各地要實事求是公開發(fā)布汛情災(zāi)情，及時回應(yīng)社會關(guān)切。既不掩蓋事實，也不要夸大事實，讓政府公布的真相跑贏網(wǎng)上不實傳言。[5]毋庸置疑，“謠言止于智者”，民眾積極參與虛擬社區(qū)的討論促進(jìn)了政府行為更加公開和透明。

2.推動和促進(jìn)行政立法的完善

依法行政的本質(zhì)是有效制約和合理運用行政權(quán)力。江平老師在為《認(rèn)真對待權(quán)力與權(quán)利》撰寫的書評中曾這樣表述：“公權(quán)（權(quán)力）與私權(quán)（權(quán)利）是法學(xué)不能繞開的永恒主題。私權(quán)法無禁止的即為合法，公權(quán)法無授權(quán)的即為非法，這是現(xiàn)代法治的精髓?！币婪ㄐ姓笠磺袊倚姓C關(guān)和工作人員都必須嚴(yán)格按照法律的規(guī)定，在法定職權(quán)范圍內(nèi)，充分行使管理國家和社會事務(wù)的行政職能，做到既不失職，又不越權(quán)，更不能非法侵犯公民的合法權(quán)益。

依法行政首先應(yīng)當(dāng)明確所依據(jù)的“法”。我國在法治建設(shè)過程中主張依憲治國，憲法作為我國的根本大法，任何個人、團(tuán)體或組織都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實施的職責(zé)。以憲法為統(tǒng)帥，以法律為主干，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章為重要組成部分，由多個法律部門組成，我國已建成并且正在不斷完善中國特色社會主義法律體系。行政機關(guān)立法通常是出于對上位法的執(zhí)行，很多情況下會考慮行政效能的實現(xiàn)，而有時可能會由于過分強調(diào)效能而忽視對法律體系完整性的把握，在這種情況下，虛擬社區(qū)可以發(fā)揮重要的推動作用，促使行政立法的改進(jìn)和法律體系的完善。2003年孫志剛事件是一個典型的例證，受此影響，國務(wù)院廢止存續(xù)了20年之久的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，這也標(biāo)志著違反憲法的收容遣送制度的終結(jié)。從事件發(fā)生到國務(wù)院廢除收容遣送制度，前后歷時僅3個月。對于孫志剛事件的曝光，人們記憶猶新的是《南方都市報》的率先報道以及各類媒體的急速跟進(jìn)，然而最先接觸該事件的記者在十年之后回憶說他的線索來自虛擬社區(qū)——西祠胡同。[6]在行政機關(guān)立法過程中，虛擬社區(qū)的討論也會起到積極作用。國務(wù)院在《國有土地上房屋征收與補償條例》的制定過程中，在征求意見的一年時間里，先后兩次發(fā)布征求意見稿，分別收到意見和建議65601條和37898條。[7]對目前仍能檢索到的信息進(jìn)行統(tǒng)計顯示，僅天涯社區(qū)就共計發(fā)布相關(guān)帖文76篇，單貼被回復(fù)較多的達(dá)到351人次，可見民眾通過虛擬社區(qū)參與立法的熱情。

3.促進(jìn)行政機關(guān)公正、文明執(zhí)法

首先，虛擬社區(qū)有助于行政機關(guān)公正執(zhí)法。公正執(zhí)法是法律公正精神的體現(xiàn)，是執(zhí)法工作人員的執(zhí)法準(zhǔn)則和執(zhí)法紀(jì)律。公正執(zhí)法要求執(zhí)法人員必須盡職盡責(zé)，對發(fā)生的違法行為敢于糾正并依法處罰，力爭做到不偏不縱、罰而有據(jù)。山西黑磚窯事件暴露出的是典型的行政機關(guān)對于違法行為在監(jiān)管方面的不作為，從整個事件的引爆和發(fā)展過程來看，虛擬社區(qū)對問題的揭發(fā)和批判起到了關(guān)鍵性的作用。

其次，虛擬社區(qū)有助于行政機關(guān)文明執(zhí)法。文明執(zhí)法要求行政機關(guān)在嚴(yán)格依據(jù)法律的基礎(chǔ)上，秉承以人為本、依法行政、執(zhí)政為民的理念，充分尊重行政執(zhí)法相對人的權(quán)益，堅持教育與處罰相結(jié)合，管理與服務(wù)相結(jié)合，不斷提高行政執(zhí)法效能，促進(jìn)和諧、法治社會建設(shè)。然而實踐中時常出現(xiàn)行政機關(guān)在執(zhí)法過程中被指斥“暴力執(zhí)法”、不文明執(zhí)法的情形，不時引發(fā)虛擬社區(qū)網(wǎng)友的口誅筆伐，遭到討伐最多的行政機關(guān)非城管莫屬。安寧城管打人事件可謂是一個典型案例。2016年6月下旬蘭州市安寧城管連續(xù)打人事件引發(fā)網(wǎng)友強烈譴責(zé)后，安寧區(qū)委、區(qū)政府迅速責(zé)成相關(guān)部門調(diào)查處理，并安排部署了為期兩個月的城管執(zhí)法隊伍作風(fēng)紀(jì)律大整頓，以“規(guī)范執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法”為主題，加強隊伍管理，全力推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法，提高執(zhí)法水平，以防此類不文明執(zhí)法行為再次發(fā)生。①詳見王宏澤的報道《安寧城管10天之內(nèi)打了6次人，執(zhí)法局終于坐不住了……》，網(wǎng)址：http://news.gmw.cn/2016-07/03/content_20809783.htm。在改善行政執(zhí)行形象的過程中，一些地區(qū)的城管實施的“鮮花執(zhí)法”“圍觀執(zhí)法”“敬禮執(zhí)法”等執(zhí)法創(chuàng)新曾受到網(wǎng)民的點贊。

三、規(guī)范和升華虛擬社區(qū)功能，促進(jìn)民眾有序參與依法行政

依法行政的實現(xiàn)需要民眾的參與，通過虛擬社區(qū)這一平臺發(fā)表見解是當(dāng)前民眾參與的主要方式，也是一種較為便捷、高效的方式，對于依法行政起到了積極作用，然而在全息信息理論視域下，虛擬社區(qū)的平臺作用還沒有得以充分發(fā)揮，筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下兩個方面進(jìn)行提升。

1.為行政機關(guān)集納民眾的關(guān)切創(chuàng)設(shè)便捷通道

可以肯定，不論是民眾在網(wǎng)絡(luò)中對事件的揭露與傳播，還是民眾對時事的評說與寄語，凡是關(guān)乎行政機關(guān)職責(zé)的、關(guān)乎人民群眾利益的，都牽動著行政機關(guān)的神經(jīng)。我們看到，通過網(wǎng)絡(luò)途徑加強與民眾的聯(lián)系越來越為各級行政機關(guān)所重視，這也是政府實現(xiàn)效率與公平價值張力②劉振勇博士在《論效率與公平的價值張力及政策實踐》一文中提到“效率與公平的價值張力”一詞，他認(rèn)為新時期我國政府應(yīng)該秉持公平與效率的中庸和諧理念以及相應(yīng)的政策實踐。最佳狀態(tài)的必然要求，因為民眾的呼聲中包含了對公平的理解與追求。各級人民政府及主要行政部門都建立了網(wǎng)站，這類網(wǎng)站成為行政機關(guān)向民眾發(fā)布相關(guān)信息的重要平臺，一些行政機關(guān)也將其作為收集民意的重要渠道，而這種收集更多地是以公開信箱的形式進(jìn)行的。在眾多行政機關(guān)網(wǎng)站中幾乎沒有為民眾創(chuàng)建專供討論的“社區(qū)”。這在一定程度上制約了民眾發(fā)聲的積極性，民眾更樂于到相對自由的非官辦網(wǎng)站發(fā)表意見。問題在于行政機關(guān)是否應(yīng)當(dāng)主動地從海量網(wǎng)絡(luò)信息中找尋關(guān)乎行政的民眾呼吁？行政機關(guān)又將如何去找尋？關(guān)于第一問，主要涉及行政權(quán)運行特征的問題?，F(xiàn)代政治中，行政權(quán)被普遍認(rèn)為應(yīng)當(dāng)為實現(xiàn)人民利益而運行，緣于它屬于人民，故應(yīng)當(dāng)受制于人民。我國憲法規(guī)定公民有權(quán)對包括行政機關(guān)在內(nèi)的國家機關(guān)及其工作人員進(jìn)行批評和建議。①我國《憲法》第四十一條規(guī)定：中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進(jìn)行誣告陷害。民眾在虛擬社區(qū)發(fā)表與行政相關(guān)的言論，一定程度上是在行使對行政機關(guān)的批評權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)，因此，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)聽取。關(guān)于第二問，主要涉及技術(shù)層面可行性問題。一方面，應(yīng)設(shè)立專職行政機構(gòu)搜集與行政相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)信息；另一方面，為虛擬社區(qū)的網(wǎng)絡(luò)平臺管理者設(shè)定監(jiān)管職責(zé)。

2.為社區(qū)成員的言論自由設(shè)定合理的限制

虛擬社區(qū)在民眾行使言論自由方面發(fā)揮著重要作用，成為網(wǎng)民進(jìn)行社會監(jiān)督的主要陣地。英國《泰晤士報》曾指出：中國網(wǎng)民成為“網(wǎng)絡(luò)義務(wù)警察”。2008年，在汶川地震哀悼日，一名年輕女子因在網(wǎng)絡(luò)視頻中辱罵四川地震引發(fā)網(wǎng)友震怒，隨后一個“號召13億人一起動手把她找出來”的“搜索令”在網(wǎng)上迅速傳開。從網(wǎng)上聲討到警方根據(jù)網(wǎng)友提供的線索將該名女子找到并扣押，僅僅用了不到半天的時間，足見虛擬社區(qū)的強大。但同時，利劍的另一刃也可能傷及本應(yīng)由法律保護(hù)的權(quán)益。2015年，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)用戶賬號名稱管理規(guī)定》，確立了“后臺實名、前臺自愿”的原則，然而如何確保民眾的隱私權(quán)不受侵害還有待網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的提升。

四、結(jié)語

民眾應(yīng)以行使建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)的形式參與行政，虛擬社區(qū)參與式文化的興起為民眾提供了參與的平臺。憑借虛擬社區(qū)，民眾的參與有助于促進(jìn)依法行政水平的提升。如何更好地實現(xiàn)虛擬社區(qū)在民眾參與行政中的作用，有賴于行政機關(guān)在虛擬社區(qū)搜尋民眾呼聲的實現(xiàn)程度以及民眾在虛擬社區(qū)發(fā)聲的限度。