嚴(yán)金明，王曉莉，夏方舟

（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系，北京 100872）

1 引言

黨的十九大報(bào)告提出“設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)”，“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”；根據(jù)黨的十九屆三中全會(huì)審議通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》、第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議批準(zhǔn)的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，設(shè)立了中華人民共和國自然資源部，自然資源部的設(shè)立是一場系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性變革，標(biāo)志著中國自然資源管理已提升到前所未有的國家戰(zhàn)略層面。自然資源是天然生成的物質(zhì)來源，是人類生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)[1-2]。作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心要素、能量源泉和空間載體，自然資源在現(xiàn)代化建設(shè)中具有全局性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和不可替代性的地位，當(dāng)前，其開發(fā)利用管理面臨著重大機(jī)遇和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[3-4]。

長期以來中國自然資源產(chǎn)權(quán)制度不盡健全、統(tǒng)一管理制度難以建立、開發(fā)保護(hù)制度缺乏協(xié)調(diào)、監(jiān)管維護(hù)機(jī)制職責(zé)交叉的問題突出[5]，已對生態(tài)、資源和經(jīng)濟(jì)安全構(gòu)成了不利影響，制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的永續(xù)發(fā)展[6]。此外，相關(guān)研究多關(guān)注于自然資源產(chǎn)權(quán)、自然資源價(jià)值評估、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制和自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)等資產(chǎn)管理問題[7-8]，或是關(guān)注于土地、森林或草原等單項(xiàng)資源利用的存在問題、管理手段和配套制度，缺乏對于自然資源統(tǒng)一管理的戰(zhàn)略定位研判，缺乏自然資源管理價(jià)值導(dǎo)向這一制度確定前提的根本分析，缺乏對于重塑自然資源管理綜合格局的整體建議[9-10]?；诖?，本文從自然資源管理“五統(tǒng)一”的目標(biāo)定位出發(fā)，分析當(dāng)前自然資源管理面臨的突出挑戰(zhàn)，剖析自然資源管理改革的價(jià)值導(dǎo)向，并提出相關(guān)戰(zhàn)略選擇，以期為推進(jìn)自然資源管理新格局的重塑提供參考。

2 自然資源管理改革的目標(biāo)定位

2.1 統(tǒng)一行使所有自然資源的調(diào)查評價(jià)

自然資源管理改革的前提目標(biāo)是統(tǒng)一行使所有自然資源的調(diào)查評價(jià)，包括統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一調(diào)查內(nèi)涵、統(tǒng)一評價(jià)體系、統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺。長期以來，國土、住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)和水利部門有關(guān)耕地、林地、草地、濕地等自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一、調(diào)查工作重疊重復(fù)、評價(jià)體系五花八門，諸多數(shù)據(jù)庫成果不僅存在部門壁壘、信息不通，更常有矛盾沖突。因而自然資源部管理改革首先要統(tǒng)一制定各類自然資源調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一資源分類、坐標(biāo)體系、測繪規(guī)范和數(shù)據(jù)格式；其次要統(tǒng)一開展全國性基礎(chǔ)調(diào)查與專項(xiàng)調(diào)查，明確不同調(diào)查工作的開展主體、對象任務(wù)和規(guī)范要求；再次要統(tǒng)一形成規(guī)范性的評價(jià)體系，綜合考慮地域差異性確定科學(xué)合理的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一開展適宜性、分等定級、承載力等評價(jià)工作；最后要統(tǒng)一自然資源數(shù)據(jù)平臺，融通政府部門、科研院所、社會(huì)企業(yè)等各方數(shù)據(jù)，整合形成資源調(diào)查評價(jià)信息共享平臺，統(tǒng)一信息獲取、存儲、加工、發(fā)布和更新機(jī)制，最終形成全面、科學(xué)、精準(zhǔn)的自然資源“一張藍(lán)圖”。

2.2 統(tǒng)一行使所有自然資源的確權(quán)登記

自然資源管理改革的基礎(chǔ)目標(biāo)是統(tǒng)一行使所有自然資源的確權(quán)登記，整合土地、水流、森林、草原、海洋、灘涂以及礦產(chǎn)資源等所有自然資源，統(tǒng)一構(gòu)建產(chǎn)權(quán)體系，統(tǒng)一確定權(quán)屬界線，統(tǒng)一開展產(chǎn)權(quán)登記頒證。因此，首先要整合各類自然資源，構(gòu)建具有中國特色的囊括所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)等產(chǎn)權(quán)的自然資源產(chǎn)權(quán)體系，制定相關(guān)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、爭議調(diào)解和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制；其次是統(tǒng)一確定權(quán)屬界線，不僅包括各類自然資源的空間界限和主體范疇，更涵蓋各類轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、繼承、入股等權(quán)能的統(tǒng)一界定；最后是統(tǒng)一開展登記頒證，在不動(dòng)產(chǎn)登記平臺的基礎(chǔ)上構(gòu)建自然資源登記統(tǒng)一平臺，大力推進(jìn)所有自然資源的登記頒證和公告公示，最終形成產(chǎn)權(quán)明晰、界線分明和嚴(yán)謹(jǐn)有效的自然資源確權(quán)登記制度。

2.3 統(tǒng)一行使國土空間“多規(guī)合一”和用途管制

自然資源管理改革的關(guān)鍵目標(biāo)是統(tǒng)一行使所有國土空間“多規(guī)合一”和用途管制，包括統(tǒng)一規(guī)劃體系、統(tǒng)一功能分區(qū)、統(tǒng)一管控體系和統(tǒng)一用途管制。長久以來，中國形成了“九龍治水”的國土空間管治格局。國土資源部組織編制國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，國家發(fā)展和改革委員會(huì)組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部組織編制城鄉(xiāng)規(guī)劃，各個(gè)規(guī)劃在編制對接、實(shí)施落地和評估反饋中多有矛盾沖突，相關(guān)部門職責(zé)交叉重疊、缺乏綜合協(xié)調(diào)，大多各自為政、分散用力，部門利益保護(hù)傾向嚴(yán)重，不僅導(dǎo)致資源浪費(fèi)，規(guī)劃編制實(shí)施成本高昂，也制約了規(guī)劃效率和效力，使得當(dāng)前用途管制制度難以覆蓋全域國土空間。因此首先，要統(tǒng)一建立空間規(guī)劃體系，以土地利用為核心，以區(qū)域協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)融合為重點(diǎn)，建立全國統(tǒng)一、橫向分類、縱向分級的國土空間規(guī)劃體系；其次，要統(tǒng)一劃分功能分區(qū)，確保同一空間維度主體功能不冗雜、上下級主體功能不沖突、相鄰區(qū)劃主體功能不同質(zhì)；再次，要統(tǒng)一完善國土空間規(guī)劃管控體系，厘清國家和地方事權(quán)，健全傳導(dǎo)和反饋機(jī)制，統(tǒng)一開展規(guī)劃編制、規(guī)劃實(shí)施和規(guī)劃監(jiān)管；最后，要統(tǒng)一實(shí)施國土空間用途管制，將范圍擴(kuò)展到全域國土空間，將開發(fā)許可和轉(zhuǎn)用審批統(tǒng)一控制，將管制剛性和彈性統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

2.4 統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)管理

自然資源管理改革的核心目標(biāo)是統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)管理，包括統(tǒng)一履行所有權(quán)職責(zé)、統(tǒng)一開展資產(chǎn)評估、統(tǒng)一管理資產(chǎn)處分和統(tǒng)一調(diào)節(jié)收益分配。當(dāng)前中國自然資源資產(chǎn)管理制度仍存在資源權(quán)益保護(hù)不足、市場政府邊界不清、資產(chǎn)配置效率不高、收益分配不盡合理等諸多問題。因此，自然資源管理改革首先要整合分散的礦藏、水流、森林、草原、海洋等各類全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，解決自然資源所有者不到位問題，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)；其次要統(tǒng)一開展自然資源資產(chǎn)評估，編制和核算自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，以自然資源資產(chǎn)、自然資源負(fù)債和自然資源凈資產(chǎn)三類要素來量化自然資源資產(chǎn)和權(quán)益；再次要統(tǒng)一處分自然資源資產(chǎn)，合理開展流轉(zhuǎn)、處理和配置等資產(chǎn)處置職能，建設(shè)自然資源要素市場化有償使用制度，完善耕地占補(bǔ)平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等一系列自然資源資產(chǎn)處理機(jī)制；最后要統(tǒng)一調(diào)節(jié)資產(chǎn)收益分配，建立生態(tài)補(bǔ)償、增值收益調(diào)節(jié)金、轉(zhuǎn)移支付等資產(chǎn)收益分配機(jī)制，統(tǒng)籌自然資源增值收益分配，平衡自然資源資產(chǎn)區(qū)域價(jià)值差異。

2.5 統(tǒng)一行使所有自然資源督查監(jiān)管

自然資源管理改革的重點(diǎn)目標(biāo)是統(tǒng)一行使所有自然資源督查監(jiān)管，包括實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)測預(yù)警、統(tǒng)一執(zhí)法督察、統(tǒng)一查處整改。目前，自然資源管理督查監(jiān)管的法治化和制度化建設(shè)仍然不完善，存在管理碎片化、信息滯后化和空間錯(cuò)位化等問題，更缺乏嚴(yán)厲的追責(zé)賠償制度，難以進(jìn)行違規(guī)開發(fā)利用行為的有效監(jiān)管。因此，在督查監(jiān)管方面自然資源管理改革首先需要統(tǒng)一構(gòu)建監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，統(tǒng)一各部門監(jiān)測手段，整合各方時(shí)點(diǎn)數(shù)據(jù)，建立“全面覆蓋、全程監(jiān)管、實(shí)時(shí)預(yù)警”的監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)；其次是統(tǒng)一建立執(zhí)法督察體制，統(tǒng)一升級強(qiáng)化自然資源督察地位，整合優(yōu)化執(zhí)法監(jiān)督和綜合督察力量，強(qiáng)化執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，集約節(jié)約利用評價(jià)等督察配套制度；最后是統(tǒng)一查處整改，建立自然資源利用責(zé)任追究與賠償落實(shí)機(jī)制，健全與紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、公安、檢察等機(jī)構(gòu)之間的移送工作協(xié)調(diào)和查處落實(shí)機(jī)制。

3 自然資源管理改革所面臨的挑戰(zhàn)

3.1 理論儲備不足難以滿足實(shí)踐訴求

中國長期以來自然資源管理理論零散分布、未成體系，導(dǎo)致當(dāng)前自然資源管理理論體系不盡完善、核心理論相對缺位、理論實(shí)踐有所脫節(jié)，對未來自然資源的統(tǒng)一管理和職能行使構(gòu)成了巨大挑戰(zhàn)。長期以來，由于中國自然資源管理一直政出多門且囿于利用導(dǎo)向，自然資源管理的相關(guān)理論也多關(guān)注于自然資源某一方面的管理，或是較為廣義的可持續(xù)利用理論，缺乏一個(gè)系統(tǒng)的理論體系框架，囊括自然資源管理的主體、對象、結(jié)構(gòu)、功能、價(jià)值和治理等各個(gè)方面內(nèi)容。同時(shí)，理論界對于自然資源管理核心理論尚未形成共識，缺乏像價(jià)格理論之于經(jīng)濟(jì)學(xué)、權(quán)籍理論之于土地資源管理的核心不可替代理論，因而自然資源管理至今未能設(shè)立為一級學(xué)科。此外，自然資源部組建伊始，尚未全面扭轉(zhuǎn)土地、水流、草原、森林等各門類自然資源分屬不同管理部門的現(xiàn)實(shí)，理論的產(chǎn)生缺乏實(shí)踐源泉；未來隨著自然資源管理的進(jìn)一步整合，將會(huì)面臨更多的新問題、新挑戰(zhàn)，單個(gè)自然資源的管理理論更難以對自然資源綜合管理形成指導(dǎo)。

3.2 自然資源開發(fā)利用倫理亟待科學(xué)引導(dǎo)

自20世紀(jì)中期以來，工業(yè)化和全球化的發(fā)展大大提高了人類利用自然、改造自然的能力，然而人類合理開發(fā)利用自然資源的倫理意識卻止步不前，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)至上的開發(fā)觀、放縱占有欲或“人定勝天”的人類中心論、以自我為中心的利己主義利用觀以及無節(jié)制耗費(fèi)的肆意消費(fèi)觀等諸多思想甚囂塵上，往往認(rèn)為在自然資源開發(fā)利用過程中可以先開發(fā)后治理、先經(jīng)濟(jì)后環(huán)境，往往認(rèn)為人類是中心、自我是核心，往往在實(shí)踐中為一己之利以征服者的姿態(tài)對自然資源無度索取、過度利用，缺乏對于“自然中心觀”、“人地和諧觀”、“生態(tài)優(yōu)先觀”和“公益責(zé)任觀”的基本倫理認(rèn)知。同樣，在學(xué)術(shù)界自然資源開發(fā)利用倫理也缺乏相關(guān)系統(tǒng)研究，相關(guān)倫理研究主要關(guān)注生態(tài)倫理、循環(huán)經(jīng)濟(jì)倫理、土地利用倫理和環(huán)境倫理，尚未有研究系統(tǒng)分析自然資源開發(fā)利用的倫理觀念，如何通過相關(guān)倫理探索實(shí)現(xiàn)生之有時(shí)、取之有度、用之有節(jié)的實(shí)踐指導(dǎo)作用更需進(jìn)一步深入研究。

3.3 自然資源開發(fā)和保護(hù)的矛盾沖突將長期存在

當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展在很大程度上仍然處于工業(yè)化時(shí)代慣性階段，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值的增長依然需要消耗大量資源，然而在一定時(shí)間和空間范圍內(nèi)自然資源的數(shù)量是有限的，能夠被社會(huì)開發(fā)利用的數(shù)量更為有限，因此經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必要性和自然資源的稀缺性產(chǎn)生沖突，使得自然資源不斷受到破壞、資源基礎(chǔ)削弱。與此同時(shí)，在自然資源開發(fā)利用的過程中，很大程度上可能對于周邊環(huán)境和代際利用產(chǎn)生負(fù)向外部性，從而引發(fā)自然資源保護(hù)和開發(fā)限制的矛盾，并且在可以預(yù)見的時(shí)期內(nèi)，生產(chǎn)力水平仍然無法解決自然資源的稀缺性和外部性問題，因而經(jīng)濟(jì)社會(huì)對自然資源的開發(fā)需要和生態(tài)建設(shè)限制開發(fā)的保護(hù)訴求的矛盾將會(huì)長期存在。此外，不同行業(yè)對于自然資源開發(fā)和保護(hù)的訴求也不一樣，而各類自然資源開發(fā)、保護(hù)、監(jiān)管職責(zé)長期分散在不同的部門，存在“開發(fā)的只管項(xiàng)目、保護(hù)的只管治理”的管理沖突，自然資源部的重組在一定意義上僅僅是將外部沖突內(nèi)部化，各個(gè)行業(yè)自然資源需求出發(fā)點(diǎn)單一的問題仍然存在，在開發(fā)和保護(hù)的管理上依然會(huì)產(chǎn)生沖突。

3.4 新管理體制的效能有待在實(shí)踐中檢驗(yàn)完善

從世界各國的改革經(jīng)驗(yàn)來看，大部制有三項(xiàng)基本目標(biāo)，包括合并同類項(xiàng)，盡可能讓同一件事由一個(gè)部門管理；決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)；不斷提高政府公共服務(wù)能力和水平。中國本次機(jī)構(gòu)改革所組建的自然資源部，要充分實(shí)現(xiàn)三大目標(biāo)，其管理體制仍然面臨諸多艱巨挑戰(zhàn)：一是基礎(chǔ)制度建設(shè)需要在實(shí)踐中不斷完善。自然資源管理效能依賴于基礎(chǔ)性制度的建立完善，如產(chǎn)權(quán)制度、利用制度、市場制度等。二是職能優(yōu)化調(diào)整過程并非一蹴而就，仍需根據(jù)實(shí)踐情況不斷改善。大部制不是簡單的部門拼湊，新成立的自然資源部整合了以前8個(gè)部門（國土部、國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、國家海洋局、國家測繪局）的相關(guān)職責(zé)，要建立新的行政理念、新的事權(quán)劃分、新的運(yùn)行機(jī)制來理順上下內(nèi)外關(guān)系，并要根據(jù)不同實(shí)踐反饋不斷以職能優(yōu)化整合推進(jìn)治理能力和治理體系現(xiàn)代化。三是監(jiān)管體系需要針對實(shí)踐反饋反復(fù)鞏固。新組建的自然資源部管理對象涵蓋土地、礦產(chǎn)、湖泊、河流、濕地、森林、草原、海洋等幾乎全部自然資源，責(zé)任重大需審慎監(jiān)管，因此應(yīng)定期開展自我督查、社會(huì)聽證、專家研討，以不斷健全監(jiān)督監(jiān)管體制，界定政府和市場的權(quán)利界線，厘清資產(chǎn)管理與資源監(jiān)管的關(guān)系，做到未雨綢繆、防患未然、防微杜漸。

4 自然資源管理改革的價(jià)值導(dǎo)向

4.1 注重“公平效率”

作為國家經(jīng)濟(jì)管理體制和生態(tài)文明制度體系的重要組成部分，自然資源管理不僅直接影響生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鄉(xiāng)建設(shè)，還關(guān)系整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀效率，更關(guān)系社會(huì)的和諧穩(wěn)定。因此，自然資源管理的目標(biāo)不能狹隘地理解為指標(biāo)分解、財(cái)政收入和政府形象，也不能片面地單一理解為資源利用、產(chǎn)品分配或生態(tài)保護(hù)，其目標(biāo)應(yīng)更為廣義、更為深刻地理解為“公平”與“效率”的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。通常來說，“公平”指的是社會(huì)的政治利益、經(jīng)濟(jì)利益和其他利益在全體社會(huì)成員之間合理而平等的分配，意味著權(quán)利平等、分配合理、機(jī)會(huì)均等和司法公正。對自然資源管理而言，不僅要關(guān)注自然資源資產(chǎn)價(jià)值顯化、資源財(cái)產(chǎn)權(quán)利平等、增值收益分配合理，更要關(guān)注發(fā)展權(quán)損失補(bǔ)償、保障自然資源可持續(xù)利用、生態(tài)保護(hù)和公共利益需求限制下的自然資源發(fā)展機(jī)會(huì)均等，同時(shí)也要強(qiáng)調(diào)監(jiān)管體系的公正廉潔，切實(shí)實(shí)現(xiàn)“權(quán)利顯化平等，利益分配公平”。“效率”通常指的是給定投入和技術(shù)的條件下，最有效地利用資源得到最小化成本或最大化效用。在自然資源管理體制改革中，要盡可能減小交易成本和改革風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)改革成本和管理成本最小化；同時(shí)，自然資源管理更要促使社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的協(xié)調(diào)并最終作用于社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，提高人力、資源、資本等全要素利用效率，充分實(shí)現(xiàn)“物盡其利、物合其用”的高質(zhì)量發(fā)展。

4.2 強(qiáng)調(diào)“永續(xù)利用”

在自然資源開發(fā)利用中，需要突出強(qiáng)調(diào)的是“永續(xù)利用”的倫理觀念：既要滿足當(dāng)代人的利用需要，又不對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害。倫理一般是指一系列指導(dǎo)行為的觀念，是從概念角度上對道德現(xiàn)象的哲學(xué)思考。它不僅包含著對人與人、人與社會(huì)和人與自然之間關(guān)系處理中的行為規(guī)范，而且也深刻地蘊(yùn)涵著依照一定原則來規(guī)范行為的深刻道理。自然資源開發(fā)利用倫理是人類在長期的生產(chǎn)活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)遵循的，關(guān)于人與自然資源關(guān)系的哲學(xué)思考和道德規(guī)范，而“永續(xù)利用”的倫理觀念更可以闡釋為“道法自然”、“仁民愛物”和“生生不息”。針對“人類中心論”，自然資源在開發(fā)過程中應(yīng)遵循“道法自然”的利用倫理，遵循自然資源發(fā)展演變的自身規(guī)律，以尊重自然的態(tài)度取代無節(jié)制占有自然的欲念，以自然為中心實(shí)現(xiàn)合理開發(fā)利用；針對“自我利己觀”和“肆意消費(fèi)觀”，自然資源應(yīng)在保護(hù)過程中遵循“仁民愛物”的利用倫理，把人類美好的精神品質(zhì)如了解、尊重、博愛、節(jié)約和責(zé)任等，運(yùn)用到愛護(hù)自然、保護(hù)自然的活動(dòng)中去，取代盲目征服、肆意消費(fèi)的行為；針對“經(jīng)濟(jì)至上觀”，自然資源利用中應(yīng)當(dāng)遵循“生生不息”的倫理觀念，注重經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源和環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)自然資源循環(huán)永續(xù)利用。

4.3 融合“三資一體”

作為供給側(cè)最為基本的生存要素、生產(chǎn)要素和生活要素，自然資源具備不同的資源、資本和資產(chǎn)屬性：其資源屬性表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)和空間載體的自然功能與環(huán)境屬性；資產(chǎn)屬性派生于資源屬性，表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)關(guān)系與經(jīng)濟(jì)屬性；資本屬性又派生于資產(chǎn)屬性，表現(xiàn)流通功能與增值屬性。因此，自然資源管理要以自然功能與環(huán)境屬性為利用基礎(chǔ)，以產(chǎn)權(quán)關(guān)系與經(jīng)濟(jì)屬性為管理導(dǎo)向，以流通功能與增值屬性為民生保障，建立資源、資產(chǎn)、資本“三資一體”統(tǒng)籌管理體系。資源管理層面，關(guān)注自然資源數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)的保護(hù)與提升，推進(jìn)資源調(diào)查評價(jià)、開發(fā)利用、監(jiān)測監(jiān)管、綜合整治等；資產(chǎn)管理層面，強(qiáng)調(diào)明晰產(chǎn)權(quán)與保護(hù)權(quán)益，明確自然資源保護(hù)利用主體、權(quán)利和責(zé)任，關(guān)注資源占有、使用、收益和處分的內(nèi)在利益機(jī)制；資本管理層面，構(gòu)建自然資源資本融通體系，探索顯化自然資源的資本性收入，關(guān)注資源流轉(zhuǎn)、權(quán)利抵押、建設(shè)用地增減掛鉤等資本顯化和流通政策。

4.4 構(gòu)建“有效市場”

一直以來，合理處理政府和市場的關(guān)系一直是全面深化改革、實(shí)現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵路徑[2]。盡管自然資源管理改革門類多樣、錯(cuò)綜復(fù)雜，其改革的關(guān)鍵路徑仍在于政府調(diào)控和市場配置關(guān)系的合理界定，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。當(dāng)前自然資源配置中，價(jià)值規(guī)律、競爭規(guī)律和供求規(guī)律等市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用未能充分體現(xiàn)，政府既扮演了“運(yùn)動(dòng)員”，又扮演“裁判員”，容易導(dǎo)致資源過度開發(fā)缺乏監(jiān)管、開發(fā)利用粗放無效等諸多問題。因此，“政府退位、市場補(bǔ)位”應(yīng)當(dāng)是自然資源管理改革的核心價(jià)值導(dǎo)向，要明晰產(chǎn)權(quán)、豐富主體、活化資產(chǎn)、促進(jìn)融通，構(gòu)建完善的自然資源市場體系。同時(shí)在兼顧公平和效率的目標(biāo)取向下，政府簡政放權(quán)并不是完全放任，而是改“運(yùn)動(dòng)員”為“裁判員”，在維護(hù)市場效率的同時(shí)收取一定的“裁判費(fèi)用”維護(hù)社會(huì)公平，踐行適度調(diào)控、分類管理、合理監(jiān)管，對于資產(chǎn)屬性強(qiáng)的自然資源配置，市場起決定性作用，對于自然屬性強(qiáng)的自然資源配置，政府發(fā)揮主動(dòng)性同時(shí)調(diào)動(dòng)市場力量，最終建立自然資源管理領(lǐng)域的“有為政府”和“有效市場”。

5 自然資源管理改革的戰(zhàn)略選擇

5.1 以權(quán)籍為基礎(chǔ)，完善自然資源市場體系

在不斷完善產(chǎn)權(quán)制度、合理界定權(quán)屬界線、加速確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，應(yīng)合理發(fā)揮全民所有自然資源所有權(quán)權(quán)能，大力推動(dòng)建立自然資源市場體系，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。首先定義各類自然資源的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)期限，明確各類產(chǎn)權(quán)的權(quán)利、責(zé)任和利益范圍；其次開展全域自然資源調(diào)查確權(quán)，全面完成所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)等各類產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證，摸清各類自然資源的自然底數(shù)和權(quán)屬底數(shù)；進(jìn)而開展自然資源資產(chǎn)價(jià)值核算，構(gòu)建資產(chǎn)價(jià)值動(dòng)態(tài)評估和定期評估體系，全面顯化自然資源資產(chǎn)價(jià)值，明晰各類自然資源的經(jīng)濟(jì)底數(shù)；在明確自然、權(quán)屬和經(jīng)濟(jì)底數(shù)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建完善自然資源市場配置制度，制定自然資源市場配置規(guī)則，擴(kuò)大自然資源有償使用制度范圍，規(guī)范自然資源資產(chǎn)流轉(zhuǎn)方式；尤為重視建立健全自然資源市場配套運(yùn)營體系，強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制和爭議調(diào)解處理機(jī)制，完善流轉(zhuǎn)服務(wù)、價(jià)格管理、信息交換等中介服務(wù)體系，推進(jìn)自然資源成熟市場體系的加速構(gòu)建；最后是完善自然資源市場監(jiān)管制度，運(yùn)用稅收調(diào)節(jié)、權(quán)益補(bǔ)貼、打擊違法等手段，糾正市場失靈、營造良好的市場交易環(huán)境。

5.2 以規(guī)劃為龍頭，構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系

充分發(fā)揮規(guī)劃的龍頭作用，應(yīng)著力構(gòu)建“1+X”的國土空間規(guī)劃體系，“1”即國土空間規(guī)劃，作為其他規(guī)劃的憲法性基本規(guī)劃，以專統(tǒng)籌；“X”指土地利用、城鄉(xiāng)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和功能分區(qū)等各資源領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃，強(qiáng)化國土空間規(guī)劃在編制、執(zhí)行與修改上對各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)和約束作用。具體而言，橫向上推動(dòng)建立“基礎(chǔ)性規(guī)劃——總體性規(guī)劃——專項(xiàng)性規(guī)劃——控制性規(guī)劃”4層規(guī)劃體系，明確各項(xiàng)規(guī)劃所應(yīng)遵守的價(jià)值理念、布局導(dǎo)向與調(diào)控原則與關(guān)鍵指標(biāo)，統(tǒng)一現(xiàn)行各類規(guī)劃的規(guī)劃年限、用地分類、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)平臺，化解各項(xiàng)規(guī)劃之間的潛在惡性沖突，但是允許專項(xiàng)規(guī)劃之間出現(xiàn)一定程度的制約實(shí)現(xiàn)“相互制衡”，倒逼空間規(guī)劃的政策協(xié)調(diào)和政府治理功能。其中，基礎(chǔ)性規(guī)劃即是空間規(guī)劃，確定國土空間格局，統(tǒng)領(lǐng)各類自然資源利用，突出基礎(chǔ)性、約束性和指導(dǎo)性；總體性規(guī)劃包括單項(xiàng)自然資源利用總體戰(zhàn)略、目標(biāo)和引導(dǎo)，突出戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性和功能性；專項(xiàng)性規(guī)劃落實(shí)統(tǒng)籌性規(guī)劃制定的戰(zhàn)略、目標(biāo)和格局；控制性規(guī)劃體現(xiàn)落地性和管控性，突出自然資源用途和全域管控。縱向上，建立“國家—省—市—縣—鄉(xiāng)—村”6級規(guī)劃，從完善各項(xiàng)規(guī)劃管理、執(zhí)行、凝聚各項(xiàng)規(guī)劃手段的角度，制定相應(yīng)的管理配套機(jī)制，發(fā)揮多規(guī)合力，優(yōu)化政府治理機(jī)制，在國家層面突出規(guī)劃的政策屬性、戰(zhàn)略性和引導(dǎo)性，地方層面統(tǒng)籌兼顧規(guī)劃彈性和剛性，形成簡潔高效的空間規(guī)劃治理體系。

5.3 以“三線”為底線，推進(jìn)全域國土空間用途管制

牢牢樹立底線意識，科學(xué)劃定并嚴(yán)格遵守生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，推進(jìn)國土空間用途管制“全域覆蓋、剛彈結(jié)合、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”。首先，明確底線，把握管制關(guān)鍵核心。明確設(shè)定空間規(guī)劃的“三條”底線，推進(jìn)生態(tài)用地和基本農(nóng)田保護(hù)，倒逼城鎮(zhèn)建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約，提升空間利用效率和可持續(xù)性；此外，可將底線管控成效納入地方政府政績考核并與地方政府建設(shè)指標(biāo)相掛鉤，建立空間底線資源負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行底線資源離任審計(jì)。其次，將用途管制覆蓋全域，突出管制系統(tǒng)性。整合分散在國土資源、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、城鄉(xiāng)建設(shè)等各部門的自然資源用途管制職責(zé)，遵循自然資源的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，實(shí)現(xiàn)空間、領(lǐng)域、機(jī)制全覆蓋。再次，優(yōu)化國土空間用途管制的引導(dǎo)功能與差別化管理機(jī)制，不斷提升稀缺性資源管制剛性，加強(qiáng)未來不確定性應(yīng)對的管制彈性，實(shí)現(xiàn)管制手段剛?cè)岵?jì)、嚴(yán)肅活潑。最后加強(qiáng)區(qū)域之間、要素之間、主體之間、客體之間自然資源用途管制的互動(dòng)溝通和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)責(zé)任協(xié)商、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

5.4 以整治為抓手，推進(jìn)“山水林田湖草”生命共同體綜合治理

以“自然資源綜合整治+”為抓手，將所有自然資源納入整治治理范疇，調(diào)和趨于失調(diào)的人地關(guān)系、整合現(xiàn)有分散的自然資源治理手段，推進(jìn)“山水林田湖草”生命共同體綜合治理。具體而言，首先，改變傳統(tǒng)單一治理手段導(dǎo)致的“種樹的只管種樹、治水的只管治水、護(hù)田的只管護(hù)田”割裂模式，將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化、治理等各個(gè)方面需求統(tǒng)一納入國土綜合整治的內(nèi)涵中，通過“田水路林村鎮(zhèn)”綜合整治以優(yōu)化生產(chǎn)生活空間和通過“山水林田湖草”綜合整治以改善生態(tài)空間。特別要以生態(tài)、景觀服務(wù)及休閑游憩功能為重點(diǎn)，提升環(huán)境污染治理能力，加強(qiáng)“山水林田湖草”生命共同體的整體修復(fù)，構(gòu)建以“山為骨、水為脈、林為表、田為魂、湖為心、草為皮”的自然資源生態(tài)安全體系。其次，要點(diǎn)線面結(jié)合，聚焦糧食主產(chǎn)區(qū)、快速城鎮(zhèn)化地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)集中區(qū)以及海島區(qū)等5大面狀區(qū)域，重視海岸帶、重要水體流域、重要線性工程三大線狀區(qū)域，在 “面”或“線”中選擇具有典型示范或核心帶動(dòng)作用的點(diǎn)，塑造“全空間延拓”的自然資源整治格局。此外，應(yīng)開展流程再造，細(xì)化并明確自然資源綜合整治在謀劃、實(shí)施和管控等環(huán)節(jié)在規(guī)劃與施工、權(quán)責(zé)與機(jī)制、資金與利益分配等各方面的主要目標(biāo)任務(wù)，建立健全源頭保護(hù)和末端修復(fù)治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)自然資源綜合整治“全生命周期”的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

5.5 以法制為保障，構(gòu)建自然資源管理法律體系

要處理好開發(fā)利用和保護(hù)的關(guān)系，就必須依法監(jiān)管、依法保護(hù)、依法修復(fù)，確保開發(fā)科學(xué)有效可持續(xù)。首先，在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建“1+N+X”的自然資源管理法律體系，“1”指《自然資源法》，作為法律體系主體；“N”指各門類自然資源單行法和管理法，包括《土地法》 《礦產(chǎn)資源法》 《森林法》 《草原法》 《水法》 《水土保持法》 《海域使用管理法》 《海島保護(hù)法》 《規(guī)劃法》 《測繪法》等；“X”指各項(xiàng)行政法規(guī)規(guī)章，作為法律體系配套，健全自然資源管理的法制保障。其次，要查漏補(bǔ)缺，穩(wěn)步推進(jìn)單項(xiàng)自然資源立法完善及修改，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前相關(guān)法律制度權(quán)威不足、缺位缺失和內(nèi)容陳舊等現(xiàn)狀，特別是對于自然資源相關(guān)基礎(chǔ)性制度也應(yīng)予以立法明確，如產(chǎn)權(quán)制度、規(guī)劃制度和市場制度。值得注意的是，立法的過程并非一蹴而就，而是長期的實(shí)踐總結(jié)和理論凝練，在此過程中，應(yīng)當(dāng)將試點(diǎn)先行和整體協(xié)調(diào)推進(jìn)相結(jié)合，充分發(fā)揮中央和地方的積極性，建立健全公眾參與機(jī)制，最終審慎推進(jìn)自然資源管理法律體系的建設(shè)和單項(xiàng)資源或制度立法的修改完善。

6 結(jié)論與討論

建立完備的自然資源管理體系，是解決自然資源產(chǎn)權(quán)定位模糊、資源約束緊迫、環(huán)境污染突出、系統(tǒng)管理缺位等諸多問題的核心關(guān)鍵，更是統(tǒng)籌自然資源協(xié)調(diào)開發(fā)利用與保護(hù)整治、改善生態(tài)環(huán)境建設(shè)“美麗中國”、實(shí)現(xiàn)“山水林田湖草”生命共同體綜合治理的重要保障。新組建的自然資源部作為新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)，亟需瞄準(zhǔn)統(tǒng)一調(diào)查評價(jià)、統(tǒng)一確權(quán)登記、統(tǒng)一“多規(guī)合一”、統(tǒng)一資產(chǎn)管理和統(tǒng)一督查監(jiān)管“5統(tǒng)一”的目標(biāo)定位，合理應(yīng)對理論儲備不足以滿足實(shí)踐訴求、自然資源開發(fā)利用倫理亟待科學(xué)引導(dǎo)、自然資源開發(fā)和保護(hù)的矛盾沖突將長期存在和新管理體制的效能有待在實(shí)踐中檢驗(yàn)完善等諸多挑戰(zhàn)，明晰自然資源管理“公平效率”、“永續(xù)利用”、“三資一體”和“有效市場”的改革價(jià)值導(dǎo)向，按照完善自然資源市場體系、構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系、推進(jìn)全域國土空間用途管制、推進(jìn)“山水林田湖草”生命共同體綜合治理和構(gòu)建自然資源管理法律體系的改革戰(zhàn)略思路，塑造“三體系一管制一治理”的自然資源管理新格局。

需要指出的是，本文試圖構(gòu)建的依然只是自然資源管理改革的框架思路，力圖為重塑自然資源管理新格局提供改革的目標(biāo)定位、價(jià)值導(dǎo)向和戰(zhàn)略選擇。作為生存之本、發(fā)展之基和生態(tài)之要，自然資源管理改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，是深化生態(tài)文明體制改革的基礎(chǔ)和關(guān)鍵所在。“地基不牢、地動(dòng)山搖”，自然資源管理改革的系統(tǒng)性、復(fù)雜性和困難性，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了一篇論文所能涵蓋的內(nèi)容，不僅要將中央頂層設(shè)計(jì)與資源領(lǐng)域的具體實(shí)踐相結(jié)合，又要考慮與其他相關(guān)領(lǐng)域改革的協(xié)同性，還要考慮理論與實(shí)踐的對應(yīng)性和有效度。因此，未來自然資源管理改革研究仍然大有可為，不僅“三資”統(tǒng)籌、公平效率、開發(fā)倫理、市場建設(shè)等問題依然值得理論學(xué)術(shù)界和有關(guān)管理決策機(jī)構(gòu)繼續(xù)深入探討，更應(yīng)積極鼓勵(lì)探索新措施、新辦法，盡快補(bǔ)上制度短板和漏洞，加快改革落地，以充分科學(xué)發(fā)揮自然資源管理對社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的協(xié)調(diào)作用以及對社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展作用。最后，自然資源管理改革沒有完成時(shí)，只有進(jìn)行時(shí)，因此，要準(zhǔn)確把握目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，修正完善戰(zhàn)略選擇和戰(zhàn)略舉措，全方位、全地域、全過程的不斷革新，才能切實(shí)做好新時(shí)代自然資源管理改革，為開發(fā)利用、整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理提供重要體制保障，開創(chuàng)自然資源開發(fā)利用和保護(hù)工作新局面。

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