丁麗娜　孫建麗

摘 要：自2015年提出“放管服”改革之后，近幾年改革持續(xù)釋放紅利。放管服改革即簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)同步進(jìn)行，但是這種三管齊下的改革思路并不是一蹴而就的，從簡(jiǎn)政放權(quán)到放管結(jié)合，再到優(yōu)化服務(wù)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，也是政治系統(tǒng)中一個(gè)不斷循環(huán)的過(guò)程，每次的循環(huán)都是一次新的把要求和支持輸入到政治系統(tǒng)當(dāng)中，然后轉(zhuǎn)換成政策輸出再反饋到新一輪的輸入當(dāng)中，并且政治系統(tǒng)的每一次循環(huán)都是存在在一個(gè)整體的環(huán)境中的。

關(guān)鍵詞：放管服 系統(tǒng)分析 輸入 輸出

當(dāng)社會(huì)成員提出精簡(jiǎn)行政審批流程、提高政府服務(wù)水平等要求時(shí)就可以稱作要求已經(jīng)被輸入到系統(tǒng)，當(dāng)全體社會(huì)成員對(duì)政府支持的凈值為正時(shí)才能為要求轉(zhuǎn)換成輸出產(chǎn)生可能，也就是說(shuō)只有當(dāng)民眾支持政府，政府在制定 “放” “管” “服” 等一系列規(guī)則時(shí)才能夠處于有利地位。如圖一所示，當(dāng)要求和支持被輸入到政治系統(tǒng)當(dāng)中，通過(guò)某種機(jī)理和反應(yīng)，政策會(huì)被輸出和執(zhí)行，當(dāng)然不是所有的要求都會(huì)轉(zhuǎn)化為輸出，它們當(dāng)中的大多數(shù)都在進(jìn)入政治系統(tǒng)的過(guò)程中或者在政治系統(tǒng)當(dāng)中被縮減、組合和轉(zhuǎn)換了，很多社會(huì)成員提出很多關(guān)于行政審批方面的要求，最終合并成了一個(gè)并在往后的政策制定過(guò)程中發(fā)揮了作用。當(dāng)最終政策輸出之后，政策本身和政策的執(zhí)行效果就會(huì)反過(guò)來(lái)對(duì)輸入形成反饋，再促進(jìn)和影響新一輪的政策制定過(guò)程，先進(jìn)行了簡(jiǎn)政放權(quán)的改革，當(dāng)政策及其實(shí)施結(jié)果反饋到輸入環(huán)節(jié)時(shí)又會(huì)形成新的要求，再循環(huán)往復(fù)并最終形成了統(tǒng)一的放管服改革。

一、“放管服”的整體環(huán)境

政策是在一個(gè)龐大的政治系統(tǒng)的運(yùn)行中制定的，因此，政治生活被看作是一個(gè)行為系統(tǒng)，它處于一個(gè)環(huán)境之中，本身受到這種環(huán)境的影響，又對(duì)這種環(huán)境產(chǎn)生反作用。在政治系統(tǒng)當(dāng)中，政策被認(rèn)為是對(duì)周圍環(huán)境所提出的要求做出的回應(yīng)，而政治系統(tǒng)的總體環(huán)境又包括國(guó)內(nèi)環(huán)境、國(guó)際環(huán)境和生態(tài)環(huán)境等。所以，要想用系統(tǒng)的方法來(lái)分析政策制定的過(guò)程，要清楚政治系統(tǒng)所處在的整體環(huán)境，以及環(huán)境對(duì)系統(tǒng)的干擾作用是必不可少的。放管服改革從制定到實(shí)施所處的環(huán)境有以下幾個(gè)方面：

（一）經(jīng)濟(jì)環(huán)境

隨著社會(huì)及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，無(wú)論是生活還是工作都已經(jīng)進(jìn)入快節(jié)奏的步伐，如果每去辦一件事都停滯在漫長(zhǎng)的等待與周轉(zhuǎn)當(dāng)中，那么帶來(lái)的損失是巨大的。2013年被爆出的廣州市行政審批的“萬(wàn)里長(zhǎng)征圖”經(jīng)過(guò)四年的調(diào)整規(guī)劃之后，審批時(shí)間已經(jīng)從799個(gè)工作日縮減為351個(gè)工作日，一個(gè)項(xiàng)目從立項(xiàng)到動(dòng)工最短只需要30個(gè)工作日。這不僅僅是意味著時(shí)間節(jié)省了，有關(guān)部門按照項(xiàng)目成本達(dá)到上千億的投資再按照社會(huì)融資成本10%來(lái)估計(jì)，一年就能節(jié)約200億，不單單是節(jié)約了錢還能提前進(jìn)入生產(chǎn)。如果再不進(jìn)行改革的話那么面對(duì)的將是巨大的損失，與我們?nèi)找姘l(fā)展的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力極為不符。

（二）政治環(huán)境

古人云“新官上任三把火”，有學(xué)者研究表明，剛上任的管理者更具有創(chuàng)新精神，在政治系統(tǒng)中也不例外。2013新一屆政府成立之初，就開(kāi)始從自身改起，把簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能當(dāng)做首要大事，并在這幾年當(dāng)中持續(xù)不斷的關(guān)注簡(jiǎn)政放權(quán)，加強(qiáng)向事中事后監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，并不斷的優(yōu)化政府的服務(wù)。有了中央政府的帶頭作用，也就給放管服政策營(yíng)造了政治環(huán)境。

（三）社會(huì)環(huán)境

行政審批需要各個(gè)部門層層把關(guān)，企業(yè)辦事難、百姓辦事難、事后監(jiān)管一樣難，而且動(dòng)輒就要去開(kāi)各種各樣的奇葩證明，已經(jīng)給民眾造成很大的困擾，因?yàn)槲覀儫o(wú)法證明我媽是我媽，通過(guò)若干個(gè)資格證考試卻毫無(wú)用處，在這樣的社會(huì)環(huán)境下，才會(huì)有社會(huì)成員向政治系統(tǒng)提出“放”“管”“服”的要求。

二、要求的輸入

要使一個(gè)政策得以制定、實(shí)施，首先第一步就是要求的輸入。在《政治生活的系統(tǒng)分析》一書中，戴維·伊斯頓把要求定義為意向的表達(dá)，人們可能為了攫取更大的個(gè)人利益或者為了使公共利益最大化來(lái)提出要求。社會(huì)成員的期望、公眾意向、動(dòng)機(jī)、意識(shí)形態(tài)、利益都可能刺激和形成要求，對(duì)其產(chǎn)生很大的或決定性作用。

毋庸置疑，社會(huì)的每一個(gè)成員都可以表達(dá)自己的意愿、提出要求，但是要求能否會(huì)產(chǎn)生，產(chǎn)生之后又會(huì)發(fā)生什么的作用，這都是由期望、利益、信仰、意向等的強(qiáng)度、實(shí)質(zhì)及持久性決定的。生活方式等一些決定性的因素發(fā)生改變，例如成員那些所想要、所期待、所需求、所偏愛(ài)和所相信的那些東西的變化，會(huì)促使和促成社會(huì)成員表明，他們認(rèn)為政治上稱心如意或必不可少的是什么。社會(huì)成員通過(guò)信訪等利益表達(dá)機(jī)制把自己希望減少審批流程、少排隊(duì)、少跑腿、加強(qiáng)服務(wù)等愿望表達(dá)出來(lái)，在這些愿望通過(guò)系統(tǒng)邊界時(shí)形成不同的要求流，流入到系統(tǒng)當(dāng)中。這些愿望轉(zhuǎn)換成要求的過(guò)程，以及要求進(jìn)入系統(tǒng)之后會(huì)在不同的位點(diǎn)遇到不同的“守門者”，例如不作為的官員、一些政治文化或者死板的機(jī)制，會(huì)使這些要求轉(zhuǎn)換、組合、縮減甚至消失。但是我們回過(guò)頭來(lái)看放管服政策制定的過(guò)程，確實(shí)是有部分的要求進(jìn)入到系統(tǒng)里并且發(fā)揮了作用的。

要求的輸入不僅來(lái)自于系統(tǒng)的外部，系統(tǒng)的內(nèi)部成員也可能對(duì)當(dāng)前的結(jié)構(gòu)或現(xiàn)狀產(chǎn)生不滿或者表達(dá)了這種不滿，這就被稱為內(nèi)輸入。就像剛剛在環(huán)境中提到的，政治系統(tǒng)內(nèi)部的一些成員尤其是領(lǐng)導(dǎo)非常重視簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)這一改革，他們的關(guān)注和要求通過(guò)內(nèi)部輸入渠道從不同的子系統(tǒng)流到另一個(gè)子系統(tǒng)當(dāng)中并在政策制定中發(fā)揮作用。

三、支持的輸入

眾所周知，當(dāng)我們對(duì)某種事物或者活動(dòng)表示贊賞時(shí)就意味著我們對(duì)這一行為是支持的。只有我們對(duì)我們的政府、規(guī)則制度和領(lǐng)導(dǎo)人處于正向支持的態(tài)度，政治系統(tǒng)才能夠穩(wěn)定的運(yùn)轉(zhuǎn)，才有可能使要求轉(zhuǎn)化為輸出。

支持有包括散布性的支持和特定的支持。散布性的支持指的是一種情感，就像愛(ài)國(guó)情懷一樣，我們當(dāng)中的大多數(shù)人對(duì)政府、對(duì)當(dāng)局都是表示無(wú)條件的支持。而特定的支持指的是之前提出的要求被滿足時(shí)，成員就會(huì)產(chǎn)生這種特定的支持。在制定放管服一系列的政策之前也出現(xiàn)過(guò)其他的政策不斷滿足了社會(huì)成員的愿望，雖然也有未能獲得特定支持的政策及改革，但是支持是一個(gè)凈值，只要保證總體的支持是正向的，系統(tǒng)就能保持穩(wěn)定，在促使政府制定一系列放改服政策時(shí)發(fā)揮積極作用。endprint

四、輸出及反饋

政策制定的過(guò)程中不斷強(qiáng)調(diào)的就是輸出，輸出包括兩種，一種是權(quán)威性的輸出，指的就是放管服改革政策的本身，對(duì)所有的社會(huì)成員產(chǎn)生約束性；另一種是相關(guān)性的輸出，表示的就是在反饋調(diào)節(jié)支持和提出的要求所產(chǎn)生的壓力方面起到的作用，也就是反過(guò)來(lái)影響強(qiáng)烈的改革意愿的作用。輸出的政策以及政策的實(shí)施是政治系統(tǒng)中重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，政策的出臺(tái)并不是政策過(guò)程的終結(jié)，而是要不斷地監(jiān)督、執(zhí)行才能發(fā)揮出最大的作用。案例中所描述的就是放管服改革的三年所實(shí)現(xiàn)的成果，也是對(duì)政策執(zhí)行的監(jiān)督，不僅提前并超額的完成了任務(wù)，而且對(duì)以前的陳舊的體制進(jìn)行了整頓，串聯(lián)改并聯(lián)、便民也親民、由事前嚴(yán)格控制到事中事后監(jiān)管，讓事不再難辦、腿不再跑斷，群眾少跑腿、數(shù)據(jù)多跑路這些都是近年來(lái)改革的成果。

但是這還沒(méi)有結(jié)束，如圖一所示，政策及其執(zhí)行效果等輸出會(huì)反過(guò)來(lái)對(duì)輸入產(chǎn)生影響并促進(jìn)新一輪的政策制定。2014年全國(guó)政府工作報(bào)告提出“進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，這是政府的自我革命”，然后簡(jiǎn)政放權(quán)的實(shí)施效果又對(duì)新的要求與支持產(chǎn)生影響，2015年全國(guó)政府工作報(bào)告擴(kuò)展為“加大簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合改革力度”，2016年全國(guó)政府工作報(bào)告進(jìn)一步提出“推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革向縱深發(fā)展”。從簡(jiǎn)政放權(quán)，到放管結(jié)合，再到優(yōu)化服務(wù)，既是對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)認(rèn)識(shí)深化過(guò)程，也是在政治系統(tǒng)的框架下不斷地輸入輸出再反饋的過(guò)程，但是“放”、“管”、“服”不是改革政府職能轉(zhuǎn)變的終點(diǎn)，放管服政策的執(zhí)行結(jié)果必定會(huì)對(duì)新的政策制定產(chǎn)生影響，未來(lái)的政策走向是什么我們不清楚，但一定是在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上漸進(jìn)調(diào)試的過(guò)程，如果忽略掉反饋這一環(huán)節(jié)，那么要求與支持的輸入是不現(xiàn)實(shí)的，重視政策執(zhí)行的反饋結(jié)果，要求才能與現(xiàn)實(shí)水平接軌。

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