●譚慶順 周 知 王永紅

改革開放以來，內(nèi)蒙古自治區(qū)巴彥淖爾市在市、旗（縣、區(qū)）兩級共設(shè)置各類執(zhí)法機(jī)構(gòu)208個，納入機(jī)構(gòu)編制管理的行政執(zhí)法人員3500多人，另有其他輔助執(zhí)法人員1200多人。這些機(jī)構(gòu)和人員在維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、規(guī)范市場秩序、保護(hù)公民和法人合法權(quán)益等方面發(fā)揮了重要作用。但隨著執(zhí)法形勢和環(huán)境的變化，也出現(xiàn)很多問題，群眾反映比較強(qiáng)烈。突出表現(xiàn)為：有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究甚至執(zhí)法犯法的現(xiàn)象時有發(fā)生，有的執(zhí)法不作為，也有的執(zhí)法亂作為，變通執(zhí)法、選擇執(zhí)法、人情執(zhí)法、釣魚執(zhí)法，以罰款創(chuàng)收為目的的利益驅(qū)動執(zhí)法現(xiàn)象比較普遍。執(zhí)法領(lǐng)域在體制機(jī)制方面普遍存在的問題尚未得到解決。一是機(jī)構(gòu)設(shè)置分散，多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法現(xiàn)象突出。長期以來，一個部門一套執(zhí)法體系、一部法律法規(guī)、一個執(zhí)法機(jī)構(gòu)的現(xiàn)象較為普遍。一些部門多個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和所屬事業(yè)單位均承擔(dān)執(zhí)法任務(wù)，造成同一對象、同一事項重復(fù)檢查、交叉處罰。據(jù)統(tǒng)計，平均每個旗縣有25支執(zhí)法隊伍，執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊伍分散，存在多頭執(zhí)法現(xiàn)象，廣大群眾和市場主體反響強(qiáng)烈。二是權(quán)責(zé)劃分不清，多層執(zhí)法、爭權(quán)推責(zé)現(xiàn)象突出。由于職責(zé)不明確、事權(quán)劃分不清晰，對同一執(zhí)法事項，市、旗（縣、區(qū)）兩級都設(shè)立了不同層級的多支執(zhí)法隊伍，造成有利爭著管、無利都不管、責(zé)任繞道走的現(xiàn)象。三是基層力量不足，“倒金字塔”格局明顯。目前蘇木、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級承擔(dān)了大量社會管理事務(wù)，但按照現(xiàn)行法律法規(guī)，大部分行政處罰職能和權(quán)限仍在旗（縣、區(qū)）級，基層政府沒有專門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和專職執(zhí)法人員，“看的見、管不著”問題較為普遍，甚至存在執(zhí)法盲區(qū)。有的旗（縣、區(qū)）政府工作部門將行政處罰權(quán)委托給基層，但經(jīng)費、裝備等未隨委托事項相應(yīng)轉(zhuǎn)移。全市59個蘇木、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，11個街道辦事處，由于不具備執(zhí)法主體資格，都沒有設(shè)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)。四是執(zhí)法手段單一、效率不高。傳統(tǒng)的執(zhí)法監(jiān)管模式依靠人力投入開展行政執(zhí)法，對于日常違規(guī)違法案件，只能通過執(zhí)法人員現(xiàn)場巡查來發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致對一些違法案件反應(yīng)不迅速、處置不及時。五是事中事后監(jiān)管不到位。近年來，按照中央和國務(wù)院要求，以簡政放權(quán)為重點的行政審批制度改革和商事制度改革取得了明顯進(jìn)展，政府管理從以事前審批為主逐步轉(zhuǎn)到以事中事后監(jiān)管為主。而目前的行政執(zhí)法體制機(jī)制還不能很好地適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變，在加強(qiáng)和改進(jìn)事中事后監(jiān)管方面還存在諸多薄弱環(huán)節(jié)，市和旗（縣、區(qū)）政府工作部門在加強(qiáng)事中事后監(jiān)管方面經(jīng)驗不足、方法不多、能力不強(qiáng)。六是依法監(jiān)管和維護(hù)市場秩序方面的執(zhí)法能力不足。基層執(zhí)法部門在打擊損害競爭和消費者權(quán)益、制售假冒偽劣商品、侵犯知識產(chǎn)權(quán)、破壞市場規(guī)則、損害市場主體權(quán)益等方面，由于手段落后、權(quán)責(zé)不清，沒有實現(xiàn)監(jiān)管“全覆蓋”，執(zhí)法領(lǐng)域普遍存在自由裁量權(quán)過大、同事不同罰等問題。

針對上述問題，2016年以來，巴彥淖爾市以“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)、轉(zhuǎn)變職能”為遵循，聚焦問題，主動謀劃，在市、旗（縣、區(qū)）、鄉(xiāng)三級全面實施綜合行政執(zhí)法改革。

一、聚焦依法履職，在權(quán)限梳理上力求職責(zé)清晰

科學(xué)劃分執(zhí)法權(quán)限、合理配置執(zhí)法力量，是完善執(zhí)法體制、提高監(jiān)管效能的基礎(chǔ)。除中央編辦確定的10個領(lǐng)域改革試點外，巴彥淖爾市按照“橫向到邊、縱向到底”和“多層次、多領(lǐng)域、全覆蓋”的要求，將市本級和各旗（縣、區(qū)）所有行政執(zhí)法事項全部納入改革范疇。根據(jù)不同層級政府的職能特點和執(zhí)法任務(wù)需要，明確各級政府的執(zhí)法領(lǐng)域和重點，發(fā)揮各自優(yōu)勢。一是梳理執(zhí)法權(quán)力。在權(quán)力清單編制過程中，對政府部門行政執(zhí)法事項進(jìn)行全面梳理，重點明確每項執(zhí)法權(quán)力的事項內(nèi)容、法律依據(jù)、行使范圍、執(zhí)法主體、機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制核定等。據(jù)統(tǒng)計，市本級共梳理出行政執(zhí)法權(quán)力事項5749項，旗（縣、區(qū)）25629項。同時，建立行政執(zhí)法權(quán)力數(shù)據(jù)庫，鎖定執(zhí)法職能。二是明確執(zhí)法權(quán)限。結(jié)合部門責(zé)任清單，進(jìn)一步明確市、旗（縣、區(qū)）、鄉(xiāng)三級執(zhí)法權(quán)限。除法律法規(guī)和上級有明確規(guī)定暫時不宜由基層政府承擔(dān)的行政執(zhí)法職能外，逐步交由旗（縣、區(qū)）級承擔(dān)。旗（縣、區(qū)）級政府按照“放得下、接得住”的原則，統(tǒng)籌旗（縣、區(qū)）、鄉(xiāng)之間的執(zhí)法職能配置。三是理順執(zhí)法關(guān)系。合理劃分業(yè)務(wù)主管部門和綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)以及上下層級執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)權(quán)限，建立協(xié)同機(jī)制。業(yè)務(wù)主管部門履行主體責(zé)任，重點做好擬定政策措施、組織編制規(guī)劃、實施審查審批、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)指導(dǎo)、落實監(jiān)管責(zé)任等；綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法履行執(zhí)法監(jiān)管、行政處罰及相關(guān)的行政強(qiáng)制等職責(zé)，對作出的行政執(zhí)法決定以及執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的問題，及時通報業(yè)務(wù)主管部門。上級業(yè)務(wù)主管部門加強(qiáng)對下級業(yè)務(wù)主管部門和綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和工作聯(lián)系，健全無縫銜接的協(xié)同機(jī)制。

二、聚焦機(jī)構(gòu)整合，在執(zhí)法載體上力求大幅瘦身

目前各部門分專業(yè)設(shè)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)，不僅導(dǎo)致力量分散，也容易造成重復(fù)檢查和處罰，加重企業(yè)和群眾負(fù)擔(dān)。整合歸并執(zhí)法機(jī)構(gòu)，相對集中行政執(zhí)法職能，是開展綜合行政執(zhí)法體制改革的基礎(chǔ)。一是推進(jìn)部門內(nèi)部集中綜合執(zhí)法。在市級層面整合優(yōu)化部門內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)管職能，除法律法規(guī)明確規(guī)定和不宜實施集中執(zhí)法的情況外，對部門內(nèi)部由多個科室、多支隊伍承擔(dān)行使的執(zhí)法職能歸并到一個科室或一支隊伍行使。市政府30個涉改部門，除7個行政機(jī)關(guān)保留執(zhí)法職能外，剩余的23個工作部門所屬的32支執(zhí)法隊伍整合為18支。如市農(nóng)牧業(yè)局，將分散在動監(jiān)、種子、草監(jiān)、水產(chǎn)等13個單位的行政執(zhí)法職能、編制和人員進(jìn)行整合，組建市農(nóng)牧業(yè)綜合行政執(zhí)法局，實行“一個部門一支隊伍管執(zhí)法”。二是探索推進(jìn)跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法。結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革，在整合相關(guān)部門職責(zé)和機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，綜合設(shè)置統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，將原分散在不同部門、關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的執(zhí)法權(quán)，調(diào)整到同一個部門（或機(jī)構(gòu)）行使。如在對工商、質(zhì)監(jiān)等部門進(jìn)行整合的基礎(chǔ)上，設(shè)立了市市場監(jiān)管綜合執(zhí)法局，將商務(wù)、糧食等部門行使的執(zhí)法職能歸并到該局集中行使，實行“一個領(lǐng)域一支隊伍管執(zhí)法”。烏拉特前旗和杭錦后旗在市場監(jiān)管“三局合一”的基礎(chǔ)上，又整合教育、民族宗教等12個部門的執(zhí)法職能，組建市場監(jiān)督和社會事業(yè)綜合行政執(zhí)法局，大大拓展了執(zhí)法領(lǐng)域，使行政執(zhí)法由“一個部門多支隊伍”向綜合執(zhí)法“一個部門一支隊伍”、“一個領(lǐng)域一支隊伍”、“多個領(lǐng)域一支隊伍”瘦身。三是整合市、區(qū)兩級執(zhí)法機(jī)構(gòu)。按照“集中力量、統(tǒng)一執(zhí)法、消除分割、理順關(guān)系”的原則，將臨河區(qū)文化市場、旅游、體育等執(zhí)法職能整合到市文化旅游綜合執(zhí)法局，實現(xiàn)“同城一支隊伍管執(zhí)法”；將適合由區(qū)級政府承擔(dān)的城市管理的一線執(zhí)法職能全部下放給臨河區(qū)，市級只負(fù)責(zé)對重大執(zhí)法案件的督辦及指導(dǎo)。四是推進(jìn)跨區(qū)域綜合行政執(zhí)法。打破區(qū)域、行業(yè)和部門限制，推進(jìn)基層機(jī)構(gòu)和職能整合。旗（縣、區(qū)）將適宜在蘇木、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處、工業(yè)園區(qū)行使的執(zhí)法職能全部下放。據(jù)統(tǒng)計，平均下放行政執(zhí)法事項490余項。組建蘇木、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，實行“一個蘇木、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一支隊伍管執(zhí)法”。如臨河區(qū)整合區(qū)級部門的全部或部分執(zhí)法職能和執(zhí)法力量，統(tǒng)一集中下移給街道辦事處，按照“綜合+聯(lián)合+便民”模式，以街道辦事處為主體集中開展綜合執(zhí)法工作。有的結(jié)合區(qū)域帶動功能，一個鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊伍覆蓋若干個蘇木、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)牧漁場、工業(yè)園區(qū)。

三、聚焦強(qiáng)化基層，在服務(wù)方向上力求重心下移

綜合行政執(zhí)法改革的重點在基層，難點在一線。巴彥淖爾市堅持重心下移、力量下沉，著力解決蘇木、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處行政執(zhí)法“最后一公里”問題，推動基層行政執(zhí)法由“看得見、管不著”向“管到底、管到位”轉(zhuǎn)變。一是夯實基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)。全市59個蘇木、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，11個街道辦事處，16個農(nóng)牧漁場，6個工業(yè)園區(qū)，跨區(qū)域共設(shè)置59個綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)職能、機(jī)構(gòu)、編制、人員、經(jīng)費相對獨立，全面加強(qiáng)對集鎮(zhèn)規(guī)劃、村容整治、園林綠化、水源安全等方面的行政執(zhí)法，實現(xiàn)“一支隊伍管全部”、“一支隊伍管若干區(qū)域”，消除了基層執(zhí)法盲區(qū)。二是充實一線執(zhí)法力量。職責(zé)整合與編制劃轉(zhuǎn)同步實施、隊伍設(shè)立與人員移交同步操作，每個基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)配備10-30名執(zhí)法人員，解決基層執(zhí)法主體缺失和執(zhí)法力量薄弱的問題。三是創(chuàng)新執(zhí)法體制機(jī)制。建立“綜合+聯(lián)合+調(diào)解”、“執(zhí)法+說法+交流”的綜合執(zhí)法新模式，小事在嘎查、村解決，大事在蘇木、鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決，既實現(xiàn)依法履職、規(guī)范執(zhí)法的目標(biāo)，又體現(xiàn)執(zhí)法為民、綜合執(zhí)法的人性化和親民化。四是提高基層執(zhí)法隊伍素質(zhì)。行政執(zhí)法面對一線和基層，執(zhí)法隊伍尤其是一線執(zhí)法人員的職業(yè)素質(zhì)如何，直接關(guān)系群眾利益，關(guān)系政府形象。因此在隊伍管理和人員配備使用上，巴彥淖爾市堅持高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求。嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動。進(jìn)一步加強(qiáng)上崗人員執(zhí)法教育和專業(yè)培訓(xùn)，推進(jìn)教育培訓(xùn)制度化、常態(tài)化，提高執(zhí)法人員解決突出矛盾和復(fù)雜問題能力。推行行政執(zhí)法績效考核制度，強(qiáng)化行政執(zhí)法責(zé)任制。同時，各旗（縣、區(qū)）將保障行政執(zhí)法力量和經(jīng)費作為嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的基本條件，作為消除各種執(zhí)法亂象的治本之策。全面落實行政執(zhí)法經(jīng)費隊伍保障制度。建立嚴(yán)格的罰繳分離和收支兩條線管理制度，嚴(yán)禁收費罰沒收入同部門利益直接或者變相掛鉤。

四、聚焦方式創(chuàng)新，在執(zhí)法水平上力求質(zhì)的提升

各級執(zhí)法機(jī)構(gòu)在改革中大力推行執(zhí)法統(tǒng)一化、執(zhí)法程序化、執(zhí)法透明化等規(guī)范化管理，切實提升執(zhí)法的準(zhǔn)確度、精細(xì)度和有效性。一是推進(jìn)執(zhí)法程序規(guī)范化。全面推行“雙隨機(jī)一公開”制度和執(zhí)法全過程記錄制度，規(guī)范執(zhí)法權(quán)限，減少執(zhí)法糾紛。以發(fā)放執(zhí)法監(jiān)督卡片、公布投訴舉報電話、聘請社會監(jiān)督員等形式，暢通以群眾訴求為主要內(nèi)容的舉報獎勵渠道，加強(qiáng)了對執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員監(jiān)督制約，通過強(qiáng)化行政和社會監(jiān)督機(jī)制，提高了規(guī)范化水平。同時，結(jié)合崗位特點和風(fēng)險防控，普遍建立了崗位責(zé)任制度，細(xì)化崗位職責(zé)，確保責(zé)任壓得實和可追究。二是推進(jìn)基礎(chǔ)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化。結(jié)合實際，研究制定了基層基礎(chǔ)建設(shè)“三到位四化五統(tǒng)一”規(guī)程，即“職能劃轉(zhuǎn)和下放到位、機(jī)構(gòu)和隊伍整合到位、編制和人員配備到位；著力構(gòu)建綜合行政執(zhí)法地區(qū)和部門特色化、基礎(chǔ)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化、執(zhí)法全程規(guī)范化、執(zhí)法手段信息化；推動綜合執(zhí)法隊伍統(tǒng)一服裝標(biāo)識、統(tǒng)一執(zhí)法證件、統(tǒng)一執(zhí)法平臺、統(tǒng)一執(zhí)法用章、統(tǒng)一法律文書”，不斷提高綜合行政執(zhí)法整體水平。三是推進(jìn)執(zhí)法手段信息化。市、旗（縣、區(qū)）、鄉(xiāng)三級有條件的地區(qū)，在市場監(jiān)管、城市管理領(lǐng)域甚至蘇木、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，建立覆蓋范圍廣，互動能力強(qiáng)，機(jī)動反應(yīng)快的視頻監(jiān)控調(diào)度平臺。市、旗（縣、區(qū)）、蘇木、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級執(zhí)法機(jī)構(gòu)，均為一線執(zhí)法人員配備了執(zhí)法記錄儀，確保執(zhí)法全程可記錄，資料有留存，取證可查尋。如臨河區(qū)智慧城管指揮綜合管理系統(tǒng)、烏中旗市場監(jiān)管綜合執(zhí)法平臺、白彥花鎮(zhèn)和烏加河鎮(zhèn)執(zhí)法調(diào)度中心、市文化旅游綜合行政執(zhí)法局指揮中心、開發(fā)區(qū)綜合行政執(zhí)法指揮調(diào)度中心，均可通過視頻監(jiān)控實現(xiàn)對執(zhí)法對象的有效監(jiān)管，并不斷創(chuàng)新信息手段，運用GPS定位、車載流動攝像記錄儀、無人機(jī)、手機(jī)APP客戶端，使執(zhí)法人員通過多種方式與信息平臺進(jìn)行實時交流，第一時間即可到達(dá)現(xiàn)場進(jìn)行執(zhí)法處置，做到了讓信息多跑路、讓群眾少跑腿。

巴彥淖爾市綜合行政執(zhí)法改革穩(wěn)步推進(jìn)，改革主要呈現(xiàn)以下特點：一是試點范圍廣。確定了“示范引領(lǐng)、點面結(jié)合、全面推進(jìn)”的總體路徑，市本級選取跨部門整合文化旅游體育執(zhí)法職能為示范引領(lǐng)；旗（縣、區(qū)）選取整合力度大、覆蓋領(lǐng)域廣、與民生結(jié)合緊密的市場監(jiān)管和社會事業(yè)作為示范引領(lǐng)；在發(fā)揮主體功能方面，選取巴彥淖爾經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和甘其毛都口岸作為示范點，突出其轄區(qū)內(nèi)整合全部執(zhí)法事項的特色；作為農(nóng)牧業(yè)特色市，選取灌區(qū)農(nóng)業(yè)特色鮮明的五原縣作為示范點，側(cè)重體現(xiàn)整合農(nóng)牧林水的整體執(zhí)法功能；作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)示范代表的白彥花鎮(zhèn)，既有蒙漢一體化的特點，也有國省干道物流集散服務(wù)特點；臨河區(qū)作為市府所在地，選取主城區(qū)城市管理執(zhí)法為示范點，突出其在智能化和信息化方面發(fā)揮引領(lǐng)執(zhí)法創(chuàng)新的功能；選取金川辦事處作為示范，主要展現(xiàn)綜合執(zhí)法和便民服務(wù)的相互整合與促進(jìn)。這些示范點不僅層級全面、領(lǐng)域廣泛、特色鮮明，而且符合實際，接地氣，示范效應(yīng)強(qiáng)。二是實施領(lǐng)域全。綜合行政執(zhí)法改革涵蓋城市管理、食品藥品安全、工商質(zhì)監(jiān)、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、農(nóng)牧林水、交通運輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、商務(wù)糧食等領(lǐng)域。三是改革舉措實。在市級層面，首先推進(jìn)部門內(nèi)部綜合行政執(zhí)法，將一個部門內(nèi)部由多個科室、多支隊伍行使的執(zhí)法職能集中到一個科室或一支隊伍行使，實現(xiàn)“一個部門一支隊伍或一個科室管執(zhí)法”。在此基礎(chǔ)上，推動具備條件的城市管理、市場監(jiān)管、文化旅游等領(lǐng)域開展跨部門、跨行業(yè)綜合行政執(zhí)法。在旗（縣、區(qū)）層面，積極推進(jìn)跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法。一般每個旗（縣、區(qū)）設(shè)置6-8支綜合執(zhí)法隊伍。同時統(tǒng)籌設(shè)置市和市轄區(qū)的執(zhí)法隊伍，原則上兩級在同一個領(lǐng)域只設(shè)一支隊伍，減少執(zhí)法層級。在蘇木、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，原則上只設(shè)一支隊伍，按照“放得下、接得住、管得好”的要求，將旗（縣、區(qū)）的城市管理、農(nóng)牧林水、市場監(jiān)管、社會事務(wù)、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域適宜由鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使的執(zhí)法職能下放給蘇木、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處。人口規(guī)模較大、經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、執(zhí)法任務(wù)較重的街鎮(zhèn)，綜合設(shè)置執(zhí)法機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)“一支隊伍管全部”。人口規(guī)模較小、經(jīng)濟(jì)相對不發(fā)達(dá)、執(zhí)法任務(wù)不重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)按區(qū)域設(shè)置綜合執(zhí)法隊伍，實現(xiàn)“一支隊伍管若干個鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。