梁 棟

國家治理體系與國家治理能力現(xiàn)代化是一項系統(tǒng)工程，是國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。就基層政府來講，擺脫“最后一公里”的執(zhí)行困境，需要尋求諸如人才、法律、制度、環(huán)境、生態(tài)等方面的治理途徑，其中人才因素凸顯出其核心要件地位。換句話說，基層政府治理能力的現(xiàn)代化，最核心的應該是基層“人才”的現(xiàn)代化。而我國基層政府人才現(xiàn)狀導致了基層政府出現(xiàn)嚴重的執(zhí)行窘境，極大地拖滯了國家治理能力的提高。要改善這一現(xiàn)狀，從“人才”現(xiàn)代化的角度，對我國基層政府人才現(xiàn)狀做一調(diào)查和研究，并在此基礎(chǔ)上探索其可供參考的探析路徑。

一、我國基層政府人才現(xiàn)狀分析

基層公務員， 是指縣級、鄉(xiāng)級政府部門處在領(lǐng)導地位與非領(lǐng)導地位的公務人員。他們是國家整個“金字塔”政權(quán)系統(tǒng)的基座，是國家意志的具體實施者和落實者。而目前的這些公務人員的現(xiàn)狀卻令人擔憂，這也反映了當前基層政府的人才現(xiàn)狀。

（一）基層政府公務人員的構(gòu)成復雜性

學歷較低。特別是經(jīng)濟社會相對落后的基層政府，由于人才流入慢流出快，政府公務員代謝較慢，還存在著原來“接班”、“推薦”、“聘用”等公務人員，這些人大都在45歲以上，學歷較低，但很多人卻有編制。這里所說的低學歷，是相對于大學（本科教育）擴招后來看，原來有初中中專學歷、高中中專學歷、專科學歷公務人員較多，這些人大都是基層政府執(zhí)行的中堅力量。

假學歷。很多基層公務人員根本沒有上過大學，卻有偽造的自考或函授的大學假學歷，這些人因為學歷造假而不敢尋求晉升的機會，便長期滯留在執(zhí)行一線，靠體制過生活。

工轉(zhuǎn)干（工代干）。工轉(zhuǎn)干是企業(yè)工人轉(zhuǎn)成政府公務人員的一個渠道，其實質(zhì)是在基層政府嚴重缺乏執(zhí)法人員時，組織人事部門從國有企業(yè)中選拔一批優(yōu)秀的工人充實到基層政府執(zhí)法隊伍。而在現(xiàn)實操作中，這個渠道被腐化，最后輸送到基層政府的人員的素質(zhì)往往還不如企業(yè)一般工人的素質(zhì)。

臨時工。臨時工執(zhí)法這是這幾年見諸新聞報紙很熱的詞匯，而在基層政府當中，這卻是一個“歷史悠久”的存在。因為沒有編制，所以他們很多無所畏懼，在利益的驅(qū)動下，這些人有很強的“執(zhí)行力”，往往成為地方政府執(zhí)行政策的“槍頭子”，最容易被推到風頭浪尖上。

軍轉(zhuǎn)干。這是歷史上軍人復員回鄉(xiāng)落實政策的產(chǎn)物。這些人可以直接進入體制和享有干部身份，很多復員軍人為了得到干部身份和待遇，就長期處在政府執(zhí)行的一線，譬如基層的公安局派出所等。

領(lǐng)導子女吃空餉（空崗）。這就是我們說的“基層衙內(nèi)崗”。在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，有些領(lǐng)導子女一個人有好幾個身份證，在很多部門有編制吃空餉。2015年的“吃空餉”問題集中治理時，他們便保留一個最好的，把其他編制賣給需要的人。

（二）基層政府公務人員的專業(yè)偏差性

近幾年來，基層政府在招錄公務人員的制度也逐步正規(guī)化起來，但這不等于一定會招錄來人才。發(fā)達地區(qū)的基層政府在招錄人才時有專業(yè)限制，而在落后或偏遠地區(qū)基層政府在招錄人才時，為了招攬公務人員，必須放寬或不限制報考人員的專業(yè)，否則根本無人報考。這就導致很多落后或偏遠地區(qū)的基層人才隊伍有著嚴重專業(yè)偏科現(xiàn)象，很多人員的專業(yè)和政府管理要求的專業(yè)背景相去甚遠，即便是再培訓，也遠遠達不到理想的效果。

（三）基層政府公務人員的能力偏低性

一是領(lǐng)悟能力偏低。很多基層政府公務人員不能正確理解或理解不透上級的各種政策，往往都是囫圇吞棗，根本搞不清楚這個政策到底要達到什么樣的執(zhí)行效果，存在重定性輕定量、重觀點輕調(diào)研機械性的思維模式。二是學習能力偏低。很多人大都是整天比吃比喝，不學習、不讀書、不看報。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多基層政府公務人員根本不會操作一般的最基本的辦公軟件（譬如WORD和EXCEL），一遇到問題就找人代做或者網(wǎng)絡求救。而那些領(lǐng)導身邊的秘書們遇到什么事情，也是在網(wǎng)上復復制制、粘粘貼貼、修修補補，蒙混過關(guān)，應付了事。三是執(zhí)行能力偏低。很多基層政府公務人員害怕執(zhí)行環(huán)節(jié)復雜和困難，一般都采取“化事”原則，大事化小、小事化了，只要能糊弄著過日子，至于執(zhí)行效率、執(zhí)行質(zhì)量和執(zhí)行效果都是次要的。四是團隊協(xié)調(diào)能力偏低?；鶎诱珓杖藛T隊伍中派系橫生，實現(xiàn)不了團隊協(xié)作，在“分片包租”的分配治權(quán)思維下，執(zhí)行公務表現(xiàn)為單打獨斗，執(zhí)行顯得生硬和僵化。五是應對突發(fā)事件和重大復雜社會事件的能力偏低。很多地方一旦突發(fā)事件和重大安全事件發(fā)生，很多基層公務人員便呆若木雞、束手無策，甚至一跑了之。

（四）基層政府公務人員的行為粗放性

違法行為、違規(guī)行為嚴重。很多基層公務人員根本不知法、不懂法，對基層執(zhí)行制度也不知曉，或?qū)σ延械姆珊蛨?zhí)行制度置若罔聞，暴力執(zhí)法行為嚴重?；鶎诱囊粋€最大的特點就是和執(zhí)行對象的直接接觸，這是一直以來官民矛盾激化的界面，由于執(zhí)行者和被執(zhí)行者雙方的不同利益追求，特別是在征地、拆遷、移民等執(zhí)行環(huán)節(jié)出現(xiàn)暴力執(zhí)法現(xiàn)象，很多地方甚至鬧出人命案、大規(guī)模群眾事件和集體上訪事件等。

（五）基層政府公務人員的高流失性

基層政府人才流失嚴重，表現(xiàn)在四個方面，一是專業(yè)人才流失嚴重，譬如司法人才、金融人才、財稅人才、信息網(wǎng)絡人才等流失嚴重；二是年輕人才流失嚴重，很多年輕人剛剛進入基層政府后，很快離開；三是欠發(fā)達地區(qū)基層政府人才流失，這些地區(qū)經(jīng)濟欠發(fā)達，外界對其誘惑大，很多人不愿意繼續(xù)留在基層，選擇了辭職；四是發(fā)達地區(qū)基層政府人才流失，很多發(fā)達地區(qū)由于經(jīng)濟社會發(fā)達，公務人員的收入與其他行業(yè)的人員差距大，很多年輕人受收入的誘惑，選擇辭職下海創(chuàng)業(yè)或跳槽到企業(yè)。

（六）基層政府公務人員的晉升“天花板性”或“玻璃墻性”

我國現(xiàn)行公務員職務級別制度是一種以職務為本位的制度。實際運行中只有領(lǐng)導職務與綜合管理類非領(lǐng)導職務兩個系列。在基層政府體現(xiàn)為縣處級正職、縣處級副職、鄉(xiāng)科級正職、鄉(xiāng)科級副職、科員、辦事員。公務人員的地位、待遇，外界對公務人員的認知和評價都根據(jù)其所在金字塔的層級決定。由此而帶來的就是人才晉升的“天花板性”或“玻璃墻性”。一是晉升職務的通道單一，千軍萬馬擠獨木橋；二是基層公務員發(fā)展空間狹小。很多晉升都是可望而不可即，出現(xiàn)了“老年干白了頭、中年沒勁頭、年輕干部沒盼頭”現(xiàn)實狀況。這是由于我國現(xiàn)行職務層次和行政層級是捆綁在一起的，像在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣（市）部門的公務員，受所在機構(gòu)規(guī)格限制，大多數(shù)最高只能晉升至鄉(xiāng)科級正職領(lǐng)導職務或非領(lǐng)導職務。[1]

（七）基層政府公務人員的“官本位”性

官本位是一種以官位高低作為評判人的價值尺度，或以追求官位作為人生最高目標的心理意識，又是一種政治文化，包含了官場生態(tài)的種種弊端，亦可稱之為“官場病”。[2]在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)很多基層政府公務人員仍然停留在“官本位”、“官貴民賤”、“官員層級鮮明”、“官大一級壓死人”等人治思維上。可以總結(jié)為三個層次：一是官民關(guān)系必須分明，很多基層政府公務人員認為，官就是官，民就是民，界限必須清晰，在執(zhí)行政策、接觸交往等活動中，官威必須受到敬畏，官位必須受到敬重。二是官官關(guān)系必須分明，在基層政府中，開會、吃飯、出席活動等都有明顯的體現(xiàn)。有些場合，不用介紹，一看就知道誰是“一把手”，誰是“二把手”、“三把手”，等級觀念很明顯。三是工作的傳達與執(zhí)行層級分明，就拿一個縣級政府的縣長來講，落實到最后的村里，需要7到8級的傳達，官官秩序井然，“官本位”顯而易見。

（八）基層政府公務人員的權(quán)力任性

大權(quán)任性，其實小權(quán)也一樣任性。很多基層政府公務人員感受到“公公不疼、婆婆不愛”的窘迫、在仕途上碰壁停滯不前時，往往通過其掌握的“小權(quán)力”，恣意妄為，其危害程度不能低估。在執(zhí)法過程中，“小權(quán)力”一是表現(xiàn)為“吃、拿、卡、要”，不論什么崗位上的公務人員，無論掌握著什么樣的小權(quán)力，都是沒有好處不辦事，“一般好處一般辦”、“好處大了事辦好”，只要能獲取利益“什么事都敢管”；二是表現(xiàn)為“慵、懶、暴、霸”，有小權(quán)力的人可以隨意“不作為”，可以隨意“消極作為”，可以隨意非法“暴力作為”，可以隨意非法“亂作為”。

（九）基層政府公務人員的腐敗行為嚴重

似乎只要存在權(quán)力的地方，就有腐敗滋生。在基層政府中，在整個行政權(quán)力體系的末梢，腐敗的種類和程度一點都不少。在這幾年查出的案件中表明，基層政府公務人員也普遍存在著“買官賣官”、“行賄受賄索賄”、“權(quán)力尋租”、“公車私用”、“公款亂消費”、“挪用執(zhí)行經(jīng)費”、“私設小金庫”等現(xiàn)象，危害程度絲毫不比其他重要位置上的權(quán)力“遜色”。

二、我國基層政府人才現(xiàn)狀導致基層政府執(zhí)行窘境

（一）導致官民關(guān)系緊張

在調(diào)研中，很多地方官民互不信任，官民互仇、官民互斗、官民斗法成為普遍現(xiàn)象。首先是官仇民。很多地方公務人員因自身執(zhí)行條件差、基層執(zhí)行環(huán)境差、執(zhí)行對象的素質(zhì)、執(zhí)行對象理解程度差和配合程度差等原因，把執(zhí)行對象認作是“刁民”、“暴民”、“好事者”、“鬧事者”、“故意搗亂分子”，作為“管治”對象看待，而非服務的對象。他們對執(zhí)行對象充滿著仇視心理和情緒，在執(zhí)行中不考慮執(zhí)行對象的具體情況，不具體問題具體分析，完全是生硬執(zhí)行、暴力執(zhí)行。在執(zhí)行中，他們不僅門難進、臉難看，而且是事難辦。其次是民仇官。在很多地方，民仇官情緒和現(xiàn)象也很普遍，由于執(zhí)行對象對各種政策理解偏差和基層公務人員的素質(zhì)現(xiàn)狀，加之中央政府和上級政府這些年對基層政府執(zhí)行的諸多規(guī)定和限制，很多民眾有著“仇官（基層官員）”、“仇警”的情緒和行為，和基層政府對著干，和基層公務人員對著干，有時甚至聚眾鬧事、集體上訪。民仇官也大大增加了基層政府的執(zhí)行難度。[3]

（二）導致政府運行的高成本

政府行政成本是政府維持自身運轉(zhuǎn)和履行公共管理職能，追求公共利益和社會發(fā)展過程中所付出的資源消耗，它主要體現(xiàn)為政府運轉(zhuǎn)和履職過程中如工資福利、辦公費等各種行政性費用支出。[4]從調(diào)研中看，基層政府因人的因素導致基層政府的高成本性，很多地方因人頭費導致政府入不敷出，甚至負債累累。

養(yǎng)人成本高。由于超編人員多，財政給養(yǎng)便水漲船高，很多基層政府財政大多淪為“吃飯財政”，不少地區(qū)的基層政府都是貸款發(fā)工資。

留人成本高。基層政府公務人員眾多，庸人不愿走，也走不了。但執(zhí)行必須用人才，留下具有較高綜合素質(zhì)和能力的人才需要較高的成本，在工資福利、用車、住房、安排家屬工作等方面必須予以優(yōu)待，否則這些人才就會流失。

管理成本高。這里指的是公務人員的管理成本。由于人員構(gòu)成復雜，除去設置諸多縱向政府間的同構(gòu)職能部門外，基層政府還設置各種辦公室、委員會、協(xié)會、包片區(qū)小組、包村小組、工作小組等組織機構(gòu)和組成人員，這大大增加了管理成本。

決策成本高。這里是指基層政府在執(zhí)行上級任務時，由于主要領(lǐng)導能力、素質(zhì)等因素，在決策時往往過于草率、過于功利化、急于追求任務的形式上的完成、急于向上級匯報及表現(xiàn)。這種決策執(zhí)行后，往往都與原來的執(zhí)行目的相去甚遠，錯誤率高、失誤率高，很多任務必須重復執(zhí)行，或者草草收場。因決策失誤、錯誤所耗費的成本居高不下。

委托成本高。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些地方基層政府由于沒有能力完成上級下達的任務，便委托給專業(yè)組織或機構(gòu)來幫忙。這種委托人決策、設計、管理、執(zhí)行的行為，造成了因被委托方不了解本地情況造成執(zhí)行的短視行為，同時極大地增加了地方政府的運行成本。

（三）導致政府低能低效

基層政府因現(xiàn)有公務人員的組成情況，存在消極作為、不作為、慢作為、挑揀作為、無果作為等現(xiàn)象。消極作為是指基層政府公務員人員因態(tài)度不端正，對應該執(zhí)行的任務疲于應付、“推一步走一步”、“不推不動”、“不催不動”的消極作為。不作為是指基層政府公務人員對應該執(zhí)行的任務，表現(xiàn)為置之不理、裝聾作啞、不聞不問的拒不執(zhí)行行為。慢作為是指基層公務人員受傳統(tǒng)“馬拉松式”的執(zhí)行觀念影響，工作效率低下或工作方式方法落后，導致執(zhí)行周期過長、執(zhí)行時間過長的行為。挑揀作為是指基層政府公務人員在執(zhí)行過程中，存在著“避重就輕”、“避難就易”、“尋租趨利”的行為，也就是執(zhí)行那些可以輕松執(zhí)行的、容易執(zhí)行的、可以帶來私利的任務，而不去執(zhí)行困難大的、難以掌控的、無利可圖的任務。無果作為是指基層政府公務人員存在著“重執(zhí)行、輕結(jié)果”、“重開始、輕結(jié)束”的行為，很多任務執(zhí)行都是“神龍見頭不見尾”、“只聽樓梯響，不見人下來”。這些現(xiàn)象的存在導致基層政府的低能低效。

（四）導致基層政治生態(tài)惡化

政治生態(tài)是一個地方政治生活現(xiàn)狀以及政治發(fā)展環(huán)境的集中反映，是黨風、政風、社會風氣的綜合體現(xiàn)，核心是領(lǐng)導干部的黨性問題、覺悟問題、作風問題。[5]作為執(zhí)行末端的政權(quán)組織，基層政府面臨著“上下”兩方面的力量威脅，一是縱向政治力量的壓力，一是執(zhí)行群體的阻力，加之基層政府的人才現(xiàn)狀，基層政權(quán)的政治生態(tài)狀況相當惡劣。這表現(xiàn)在：黨風、政風差。工作在基層政府中的共產(chǎn)黨員和公務員人員不能以身作則，黨性意識弱、思想覺悟低、組織紀律性差、表率力差、凝聚力差、黨群關(guān)系差，大都存在著形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風等“四風”問題。社會風氣差。由于黨風和政風的影響，與基層政府執(zhí)行環(huán)境密切相關(guān)的社會風氣極其惡化，表現(xiàn)為社會主義核心價值觀念薄弱，對抗政府執(zhí)行行為事件多發(fā)、坑蒙拐騙投機倒把盛行、貪污腐化、請客送禮、行賄受賄成風，民風不正、民風不清和社會風氣污濁。

（五）導致法治政府建設緩慢

推進依法行政，建設法治政府是轉(zhuǎn)變地方政府職能、規(guī)范地方政府權(quán)力、提升地方政府執(zhí)行力的機制保障。而我國基層政府人才現(xiàn)狀導致法治政府建設緩慢。首先，不知法、不懂法。普法教育不到位是我國建設法治政府的一根軟肋，就基層的法治政府建設來講，很多基層公務人員來說，對各種法律法規(guī)、甚至是與基層政府執(zhí)行息息相關(guān)的行政法規(guī)都不清楚、不了解，只知道有領(lǐng)導指示、紅頭批示，不知法、不懂法。其次，不依法、不用法。依法執(zhí)行是建設法治的政府的要義，但在基層政府執(zhí)行中，存在著不依法執(zhí)行、不用法治理的行為，很多執(zhí)行方式方法還停留在傳統(tǒng)政府時期的“管治”階段，充斥著野蠻執(zhí)行、暴力執(zhí)行、暗箱執(zhí)行、不按程序執(zhí)行等行為。再次，違法。違法執(zhí)行是指基層政府公務人員，破壞法律所保護的社會關(guān)系和社會秩序，違反法律規(guī)定執(zhí)行。違法執(zhí)行是一種犯罪行為，但因為其與政府權(quán)力聯(lián)系在一起，故其責任的認定非常困難，但在基層政府卻大量存在著?；鶎诱珓杖藛T的不知法、不懂法、不依法、不用法、違法的執(zhí)行行為，嚴重阻礙著基層法治政府的建設。而基層法治政府建設緩慢又影響著基層政府執(zhí)行力的提升。

三、我國基層政府人才現(xiàn)代化的路徑探析

從以上分析可以看出，人才在我國基層政府治理中的重要作用，而要改善我國基層政府的人才現(xiàn)狀以及由此而導致的我國基層政府目前所面臨的執(zhí)行窘境，就必須實行基層政府人才的現(xiàn)代化戰(zhàn)略。基層政府人才現(xiàn)代化就是在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，研究基層政府人才選拔與培養(yǎng)、管理與使用、激勵與晉升，探索適合基層政府人才成長的規(guī)律與實踐，為提升基層政府執(zhí)行力提供可靠保障。本文擬從以下幾個方面做一探析。

（一）大數(shù)據(jù)背景下的基層政府人才的選拔與培養(yǎng)

大數(shù)據(jù)（Big Data）又稱為巨量資料，指需要新處理模式才能具有更強的決策力洞察力和流程優(yōu)化能力的海量、高增長率和多樣化的信息資產(chǎn)。大數(shù)據(jù)不用隨機分析法（抽樣調(diào)查）的捷徑，而是對所有數(shù)據(jù)進行分析處理。大數(shù)據(jù)有4V特點，即Volume（大量）、Velocity（高速）、Variety（多樣）、Value（價值）。[6]“大數(shù)據(jù)時代的經(jīng)濟學、政治學、社會學等學科都會發(fā)生巨大甚至本質(zhì)的變化和發(fā)展，進而影響人類的價值體系、知識體系和生活方式”，[7]大數(shù)據(jù)是與數(shù)據(jù)的信息化、科技化和知識化緊密聯(lián)系在一起的。實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，離不開人才的大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。目前來看，我國各級政府掌握著巨大的人才數(shù)據(jù)資源，可以借助這個優(yōu)勢，建立集選拔和培養(yǎng)功能的人才大數(shù)據(jù)。

一是借助大數(shù)據(jù)選拔基層政府人才?；鶎诱瞬诺娜狈Γ谀撤N程度上是在人才選拔的觀念和措施上還停留在傳統(tǒng)用人觀上。傳統(tǒng)用人觀具有局部性、封閉性、孤立性、暗箱性、神秘性、體制性的特點，在人才選拔上，選拔的范圍小、可考察的內(nèi)容少、專業(yè)化要求低、價值訴求低，這樣的結(jié)果是，選出了很多不是基層政府所最需要的、或者根本適應不了基層政府執(zhí)行工作的人。而在大數(shù)據(jù)的幫助下，基層政府的人才選拔，可以實現(xiàn)人才現(xiàn)代化所要求的信息化、科技化和知識化，同時這也是防止基層政府用人腐敗的利器。

二是借助大數(shù)據(jù)培養(yǎng)基層政府人才。選拔的人才需要培養(yǎng)，當前占據(jù)著基層政府執(zhí)行位置的公務人員更需要培養(yǎng)。教育和培訓是人才培養(yǎng)的基本方式。大數(shù)據(jù)背景下的教育和培訓，可以讓不同地區(qū)間的地方政府可以溝通和共享人才、溝通共享執(zhí)行信息，通過各自不同的案例比較、歸納出基層政府執(zhí)行的一般可行性規(guī)律。大數(shù)據(jù)背景下的教育和培訓可以讓基層政府執(zhí)行人員的工作任務、工作內(nèi)容、工作機制都發(fā)生了巨大變化，可以不斷提升他們對我國基層政府執(zhí)行的整體認知、掌握各地獨具特色的執(zhí)行機遇以及與眾不同的執(zhí)行能力，也能夠直接降低基層政府執(zhí)行容錯率和執(zhí)行成本。

（二）智庫建設背景下的基層政府人才的管理與使用

智庫看重人才的研究能力、獨立思考能力、創(chuàng)新能力、管理能力和實際操作能力，研究的問題具有現(xiàn)實性和預見性。智庫建設的實質(zhì)就是人才建設?，F(xiàn)代化語境下的智庫，是現(xiàn)代國家治理體制中的一個重要組成部分，其發(fā)展程度成為一個國家治理能力與治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。

習近平強調(diào)，我們進行治國理政，必須善于集中各方面智慧、凝聚最廣泛力量，從推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、增強國家軟實力的戰(zhàn)略高度，把中國特色新型智庫建設作為一項重大而緊迫的任務切實抓好。要統(tǒng)籌推進黨政部門、社科院、黨校行政學院、高校、軍隊、科技和企業(yè)、社會智庫協(xié)調(diào)發(fā)展，形成定位明晰、特色鮮明、規(guī)模適度、布局合理的中國特色新型智庫體系，重點建設一批具有較大影響和國際影響力的高端智庫，重視專業(yè)化智庫建設。我們要盡快建設符合我國基層政府執(zhí)行的人才智庫。既為基層政府人才的管理和使用出謀劃策，又為基層政府提供有用的人才。[8]

這就要求在智庫建設和使用的過程中，注重解決以下幾個問題：一是人才智庫建設市場化。這里指基層政府可以購買智庫服務，一些關(guān)切地方發(fā)展的各類執(zhí)行，可以吸納智庫人才的參與服務，借鑒智庫人才提供的寶貴意見，并提供機會允許智庫人才與現(xiàn)有基層政府人才之間的按規(guī)定流動；二是人才智庫建設的社會化。創(chuàng)造條件實現(xiàn)民間智庫與政府智庫的人才互動、人才共享、共同研究，把政府執(zhí)行的單向性向雙向性、多方性推進，把政府執(zhí)行置于正確處理政府與社會、政府與民眾、民眾與社會的視野中進行。三是智庫人才管理和使用多元化。著重打通基層政府人才與智庫人才之間的“執(zhí)行”與“建議”分立的壁壘，借鑒國外“旋轉(zhuǎn)門”制度，“推動黨政機關(guān)與智庫之間人才有序流動，推薦智庫專家到黨政部門掛職任職”與地方基層政府的公務人員進入智庫研究的“行”、“知”互動建設模式，徹底改變那種“研究政策的不執(zhí)行，執(zhí)行政策的不研究”的理論治理與實踐治理嚴重脫節(jié)的治理模式。

（三）改善基層政權(quán)政治生態(tài)背景下的基層政府人才的激勵與晉升

政治生態(tài)是一個地方政治生活現(xiàn)狀以及政治發(fā)展環(huán)境的集中反映，是黨風、政風、社會風氣的綜合體現(xiàn)。習近平總書記多次強調(diào)，加強黨的建設，必須營造一個良好從政環(huán)境，也就是要有一個好的政治生態(tài)。目前我國基層政權(quán)政治生態(tài)令人擔憂，要改善這種狀況，核心是要為基層人才營造一個廉潔清正、干事創(chuàng)業(yè)的從政環(huán)境，才能把基層人才的思想、心思、精力集中到發(fā)展上來。這需要從三個方面做好基層政府人才的激勵與晉升工作。

一是民主化。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基層政權(quán)生態(tài)惡劣的一個重要原因就是在人才選拔和任用上缺乏民主?！鞍迪洳僮鳌?、“用人一句話”、“裙帶升遷”等嚴重影響著人才激勵與晉升。人才流失在很大程度上是因為得不到激勵和看不到晉升的希望。要改善基層政府的政治生態(tài)，首先要做到選人用人的民主化，把民主薦人、民主選人、民主用人、民主晉人作為人才激勵和晉升的核心工作來抓。

二是制度化?！皞€人才能在社會的每個階層都很重要，但是需要一個制度框架把它轉(zhuǎn)化成積極的力量”。[9]首先，建立人才流通制度。這包括理順體制內(nèi)的“上下通道”，實現(xiàn)人才的上升與下降常態(tài)化，改變只能“上”不能“下”的怪誕現(xiàn)象。還要包括理順體制內(nèi)與體制外的“內(nèi)外通道”，讓體制內(nèi)外人才互動起來，并逐步降低體制內(nèi)外的差異性，不斷優(yōu)化基層政府人才結(jié)構(gòu)。其次，制定差別化激勵制度。這包括激勵“上升”和“下沉”制度。激勵人才“上升”，是對基層政府有能力的人才的承認，允許他們晉升到更高層次的位置，讓大家看到希望，起著良好的示范和標榜作用，也是突破“晉升玻璃墻”和“晉升天花板”相應的良方。激勵人才“下沉”，就是指通過各種優(yōu)惠條件激勵那些滯留在中央、省、市層面政府中諸多人才到基層政府中去，改變“上層人才下不去不愿意下去，甚至離開體制也不愿意下去”的單向晉升思維和現(xiàn)狀。再次，盡快制定落實職務職級雙軌制制度。中央已經(jīng)多次提出要實行職務與職級雙軌制制度，但具體實施還需要地方各級政府特別是政治生態(tài)堪憂的基層政府拿出具體的實施方案。方案要綜合考慮本地區(qū)本級政府的人才構(gòu)成情況，實現(xiàn)職務晉升與職級晉升雙軌運行，讓長期工作在基層政府的人才看到希望、得到實惠。

三是法治化?；鶎尤瞬殴ぷ鞅仨氁c法治互動，也就是基層人才工作特別是激勵和晉升要有法治作保障，依法激勵和依法晉升，對于違反原則的“晉人”、“用人”等腐敗行為必須依法受到問責?；鶎尤瞬殴ぷ鞯姆ㄖ位囊x在于，用法治思維和法治方法來確保各項人才工作的制度執(zhí)行力，從而徹底改善基層政權(quán)的政治生態(tài)。

[1]林弋.完善職務級別制度 建立公務員激勵機制[N].光明日報,2015-05-18.

[2]陳寶良.中國官本位意識的歷史成因[J].中州學刊,2014(2).

[3]楊海坤.我國群體性事件之公法防治對策研究[J].法商研究,2012（2）.

[4]羅文劍.地方政府行政成本的區(qū)域化差異及其綜合評價——以中部六省為例[J].經(jīng)濟問題探索,2013(8).

[5]互聯(lián)網(wǎng)：百度百科http://baike.baidu.com/link?url=0IzvXCXqRfuuCHh5JyHeOjJ94cDICXZu66wb3_E9L5_tyTAPmEy1fQPUHsJFt-FZr6JLnb_dv0zVo0boSk9VK 政治生態(tài).

[6]互聯(lián)網(wǎng)：百度百科http://baike.baidu.com/subview/6954399/13647476.htm大數(shù)據(jù).

[7]【英】維克托·邁爾-舍恩伯格·肯尼思·庫克耶(盛楊燕,周濤譯).大數(shù)據(jù)時代[M].浙江人民出版社，2013.5.

[8]中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報(2015-10-29）[Z].

[9]【美】德隆·阿西莫格魯,詹姆斯A.羅賓遜（李增剛譯）.國家為什么會失敗[M].湖南科學技術(shù)出版社，2015.29.