耿玉娟

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，河南鄭州450001）

無論是在城市房屋征收過程中，還是在農(nóng)村集體土地國有化或商業(yè)化過程中，相對(duì)于征收的目的是否定位為“公共利益”的需要問題，征收補(bǔ)償數(shù)額多寡的爭(zhēng)議往往才是征收者與被征收者矛盾雙方激烈沖突的焦點(diǎn)所在。確保征收補(bǔ)償爭(zhēng)議獲得公正、有效的公力救濟(jì)和處理，是法律規(guī)定的征收補(bǔ)償責(zé)任徹底實(shí)現(xiàn)的根本保證。在法院處理行政爭(zhēng)議案件時(shí)，合法性審查原則一直是司法審查制度應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，這一原則在最新修改的我國《行政訴訟法》上也得到明確體現(xiàn)。根據(jù)該法的相關(guān)規(guī)定，法院對(duì)行政行為仍然主要進(jìn)行合法性審查。相應(yīng)地，法院在審理涉及征收補(bǔ)償行政爭(zhēng)議案件的過程中，審查的重點(diǎn)仍然是合法性審查，而對(duì)征收補(bǔ)償數(shù)額的合理性審查重視不夠。實(shí)踐中，因?yàn)檎魇昭a(bǔ)償數(shù)額存在爭(zhēng)議引發(fā)的群眾信訪、上訪及行政爭(zhēng)議案件不可小覷。為了徹底解決涉及征收補(bǔ)償糾紛，減小群眾信訪、上訪的壓力，穩(wěn)定社會(huì)秩序，司法機(jī)關(guān)在處理征收補(bǔ)償行政爭(zhēng)議案件時(shí)，有必要深入行政自由裁量權(quán)領(lǐng)域，加大對(duì)征收補(bǔ)償數(shù)額的合理性審查。然而，如果司法權(quán)力過多地介入行政自由裁量權(quán)領(lǐng)域，就違反了司法權(quán)面對(duì)行政權(quán)所應(yīng)保持的克制和謙抑原則。那么，在審理涉及征收補(bǔ)償行政爭(zhēng)議案件中，究竟如何把握司法機(jī)關(guān)對(duì)行政裁量權(quán)的適當(dāng)干預(yù)，就成為當(dāng)下行政法理論與實(shí)踐中的重要課題。行政自由裁量權(quán)日益得到承認(rèn)和尊重并成為現(xiàn)代行政法的一個(gè)核心內(nèi)容。盡管行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政的有力工具，但它存在著被濫用的危險(xiǎn)。合法性司法控制對(duì)行政自由裁量權(quán)的濫用顯然是毫無制約功效的，因?yàn)樾姓杂刹昧坎⒉怀龇梢?guī)定的范圍和幅度。對(duì)行政行為合理性進(jìn)行司法審查已經(jīng)成為眾多法治國家的共識(shí)，其根本原因就在于合理性審査彌補(bǔ)了合法性審查的不足，適應(yīng)了現(xiàn)代行政法治已從傳統(tǒng)的形式主義法治發(fā)展為實(shí)質(zhì)主義法治的潮流，能夠從更高層次上體現(xiàn)法的正義和理性?，F(xiàn)代法治國家已將各種行政自由裁量行為納入司法審查，合理性司法審査原則的確立并不意味著司法機(jī)關(guān)可以對(duì)自由裁量行為進(jìn)行任意的、無限度的司法審查，這就必須考慮審查深度這一關(guān)鍵問題。

一、司法審查的應(yīng)然重點(diǎn)——征收補(bǔ)償審查

在城市單位和個(gè)人房屋國有化和農(nóng)村集體土地國有化、商業(yè)化過程中，必然涉及房屋和土地征收與拆遷問題。土地房屋拆遷程序大致包括作出征收決定、進(jìn)行補(bǔ)償、拆遷執(zhí)行三個(gè)階段。前兩個(gè)階段最易引起糾紛，被征收者經(jīng)常對(duì)征收決定或補(bǔ)償方案提出異議，從而起訴至法院請(qǐng)求對(duì)征收決定和征收補(bǔ)償進(jìn)行司法審查。

（一）“公共利益”——司法審查的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)模糊

按照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的規(guī)定，征收房屋的前提條件必須是為了公共利益的需要，征收的目的是否從公共利益角度出發(fā)是確定征收決定是否合法的關(guān)鍵要素之一。因此，法院在審理案件時(shí)必須重點(diǎn)考慮公共利益的內(nèi)涵與外延的界定問題?！吨腥A人民共和國憲法》第十條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。”該法第十三條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！蔽覈段餀?quán)法》第四十二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！备鶕?jù)我國憲法及相關(guān)法律的規(guī)定，政府對(duì)土地或私有財(cái)產(chǎn)的征收或征用的前提條件必須是為了公共利益的需要，這是確定土地和房屋征收決定是否合法的關(guān)鍵要素之一。毫無疑問，法院在審理涉及征收補(bǔ)償?shù)男姓?zhēng)議案件中必須重點(diǎn)審查公共利益的內(nèi)涵與外延。然而，公共利益的需要是一個(gè)非常不確定的概念，僅就公共利益的概念而言，目前還沒有一個(gè)普適性的絕對(duì)適用之定義?！肮妗边@一概念的內(nèi)涵與外延具有開放性的特點(diǎn)，是一個(gè)承載時(shí)代因子的概念，其邊界具有不確定性，體現(xiàn)在公益的受益人的不特定性及利益確定的不具體性上。①參見陳新民：《德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論（上卷）》，法律出版社2010年版，第258頁。

在起草《條例》的過程中，如何界定公共利益，也成為立法界和理論界爭(zhēng)議最多的問題之一，同時(shí)成為民眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題之一。對(duì)該爭(zhēng)議主要有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共利益的界定范圍過寬，基于公共利益的“公共性”特點(diǎn)，不應(yīng)該把具有商業(yè)性質(zhì)或以個(gè)體私利為經(jīng)營目標(biāo)的項(xiàng)目全部劃歸到公共利益范疇；另一種觀點(diǎn)則相反，認(rèn)為對(duì)公共利益的的規(guī)定過于狹窄，應(yīng)拓寬其內(nèi)涵，主張凡是實(shí)施城市總體規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)不特定多數(shù)群體利益的項(xiàng)目，比如為促進(jìn)城市發(fā)展的重大工程，由政府組織或主導(dǎo)的住宅安置項(xiàng)目、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等城市建設(shè)，都應(yīng)列入公共利益范疇。理論上，公共利益是一個(gè)難以精確界定的概念，但是在法的適用過程中，特別是在作出征收、強(qiáng)制拆遷行政行為時(shí)都必須準(zhǔn)確界定其內(nèi)涵。這一難題如何克服呢？根據(jù)立法機(jī)關(guān)在起草過程中明確判斷公共利益的四個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)，即公共性、合理性、正當(dāng)性、公平性標(biāo)準(zhǔn)，②參見袁曙宏：《“公共利益”如何界定？》，《人民日?qǐng)?bào)》2004年8月11日。《條例》采取例舉的方式規(guī)定了六種情形屬于公共利益的范疇，即國防和外交需要；政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要；政府組織實(shí)施的公共事業(yè)；由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)需要；政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法組織實(shí)施的舊城區(qū)改建需要；法律、法規(guī)規(guī)定的其他公共利益。然而，該例舉仍有不全面和不明確的地方，某些公共利益仍需具體判定，公共利益所遇到的界定難題則相應(yīng)延伸到司法審查領(lǐng)域，法院在行政訴訟中耗費(fèi)大量精力圍繞拆遷是否屬于公共利益展開審查。根據(jù)筆者已查閱到的資料，法院很少或者幾乎沒有依據(jù)公共利益原則作出判決行政機(jī)關(guān)拆遷決定違法的審查結(jié)論。在涉及拆遷補(bǔ)償行政訴訟案件中，司法審查無疑需要面對(duì)公共利益界定的理論和實(shí)踐難題，人們由此產(chǎn)生疑問：在拆遷補(bǔ)償糾紛案件中，公共利益是當(dāng)事人及社會(huì)公眾產(chǎn)生分歧的真正原因嗎？耗費(fèi)大量司法資源圍繞公共利益進(jìn)行審查、展開訴辯必要嗎？答案顯然是否定的。

（二）“補(bǔ)償數(shù)額”——司法審查的實(shí)質(zhì)性應(yīng)然標(biāo)準(zhǔn)

在司法實(shí)踐中，拆遷爭(zhēng)議的焦點(diǎn)或者癥結(jié)所在，不是拆遷決定是否基于公共利益，而是對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償數(shù)額方面產(chǎn)生的異議很大，以致拆遷補(bǔ)償案件的雙方不能達(dá)成共識(shí)。③參見彭超：《城市房屋征收行政訴訟中對(duì)征收補(bǔ)償爭(zhēng)議的司法審查》，《江淮論壇》2015年第6期。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，城市區(qū)劃內(nèi)頒發(fā)給公民或單位產(chǎn)權(quán)證的房屋目前大致有三種類型：房屋產(chǎn)權(quán)制度改革前的利用單位土地所建的福利房、房屋產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化后的自主購房、城市區(qū)劃內(nèi)的城中村自有宅基地住房。福利房、自購房所占城市土地使用面積不大，被拆遷人很少因?yàn)閼雅f或者其他房屋本身原因強(qiáng)烈抵制拆遷行為，大多數(shù)抵制拆遷者主要是基于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、賠償數(shù)額沒有達(dá)到其心理預(yù)期而進(jìn)行抵制。在相關(guān)拆遷爭(zhēng)議的實(shí)際案例中，甚至出現(xiàn)一些人因房屋未被拆遷而不滿意，進(jìn)而提出要求政府對(duì)其房屋進(jìn)行拆遷補(bǔ)償?shù)脑V求。這諸多爭(zhēng)議現(xiàn)象皆說明，拆遷爭(zhēng)議的焦點(diǎn)不在于公共利益的范圍界定，而在于補(bǔ)償數(shù)額或者補(bǔ)償條件是否能夠滿足被拆遷人的期望。

需要進(jìn)一步說明的是，即便城市房屋拆遷時(shí)有明確界定公共利益的需要，那么法院就是適當(dāng)?shù)膶彶橹黧w嗎？我國城市的土地屬于國家所有，土地是支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要生產(chǎn)資料，地方政府承擔(dān)著發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能，發(fā)展經(jīng)濟(jì)離不開財(cái)政收入的支持，土地公有制意味著地塊開發(fā)帶來的價(jià)值增益不能當(dāng)然地歸于原土地使用權(quán)人，也就是房主。即便土地屬于私人所有，城市地塊開發(fā)帶來的價(jià)值增益也不應(yīng)當(dāng)全部屬于房主個(gè)人全部所有，地塊的升值還有賴于政府規(guī)劃、公共配套設(shè)施的建設(shè)等各種因素。在這種情況下，不僅區(qū)分商業(yè)性開發(fā)與公益性開發(fā)十分困難，而且也沒有實(shí)際必要。比如針對(duì)商業(yè)性拆遷，既然城市的土地屬于國家所有，那么政府通過開發(fā)獲得增值利益就是為了公共利益，法院又怎能判定這種商業(yè)性開發(fā)不利于公共利益的實(shí)現(xiàn)呢？這樣，解決這些糾紛和爭(zhēng)議的關(guān)鍵不是判斷是否基于公共利益而拆遷，而是拆遷補(bǔ)償是否到位，如何在作為公共利益代表的政府、被拆遷人、開發(fā)商之間實(shí)現(xiàn)利益分配的平衡，并讓各個(gè)利益相關(guān)方獲得滿意的結(jié)果。

因此，當(dāng)前我國行政征收拆遷中的爭(zhēng)議關(guān)鍵，不在于是否基于公共利益的需要、公共利益的準(zhǔn)確界定，而在于圍繞拆遷展開的增值收益分配機(jī)制及其分配方法。實(shí)踐中，城市房屋拆遷主要有兩種情形：一種是雙方協(xié)議拆遷，即征收部門委托房屋拆遷指揮部與被拆遷的房屋產(chǎn)權(quán)人就補(bǔ)償問題達(dá)成一致意見后進(jìn)行的拆遷；另一種是單方強(qiáng)行拆遷，即拆遷雙方經(jīng)過多次協(xié)商仍不能形成一致意見，由作出房屋征收決定的市、縣政府單方強(qiáng)行作出補(bǔ)償決定的拆遷，進(jìn)入強(qiáng)制拆除階段，爭(zhēng)議主要集中在拆遷收益分配機(jī)制及其分配方法方面。

二、司法審查的現(xiàn)實(shí)困境——補(bǔ)償數(shù)額實(shí)質(zhì)公正性的審查

我國《行政訴訟法》第六條規(guī)定，法院審理行政案件，通常遵循的是合法性審查原則，主要審查行政行為的合法性問題。以此為基礎(chǔ)，我國行政訴訟法律、法規(guī)、司法解釋確立了行政訴訟的舉證規(guī)則、裁判標(biāo)準(zhǔn)等訴訟規(guī)則。我國《物權(quán)法》第四十二條第二款規(guī)定：“征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償。”《條例》第二十六條規(guī)定：“補(bǔ)償決定應(yīng)當(dāng)公平，包括本條例第二十五條第一款規(guī)定的有關(guān)補(bǔ)償協(xié)議的事項(xiàng)。”從這些規(guī)定中可以看出，法院對(duì)征收補(bǔ)償決定進(jìn)行司法審查的內(nèi)容，不僅包括法律問題，也包括事實(shí)問題，這是合法性審查所不能涵蓋的。并且，《征收條例》第十七條規(guī)定，補(bǔ)償?shù)木唧w范圍包括被征收標(biāo)的物價(jià)值的貨幣反映、附屬拆遷產(chǎn)生的關(guān)聯(lián)費(fèi)用以及征收拆遷房屋造成的直接經(jīng)濟(jì)損失等。換言之，拆遷補(bǔ)償?shù)臄?shù)額應(yīng)與被拆遷人基于拆遷行為導(dǎo)致其房屋所有權(quán)滅失等財(cái)產(chǎn)性損失大抵一致。這實(shí)際意味著，法院在對(duì)征收拆遷行為進(jìn)行合法性審查的同時(shí)，不可避免地需要對(duì)征收拆遷補(bǔ)償行為的合理性進(jìn)行附帶審查，包括法院對(duì)征收主體作出的補(bǔ)償決定進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的司法審查，即審查、評(píng)判行政拆遷主體作出的補(bǔ)償數(shù)額是否能補(bǔ)償被拆遷人的財(cái)產(chǎn)損失。實(shí)踐也證明，諸多行政拆遷爭(zhēng)議迫切需要司法機(jī)關(guān)對(duì)征收補(bǔ)償數(shù)額進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的合理性審查，而這一需求與我國《行政訴訟法》所確立的單一合法性審查原則不完全吻合。立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)各司其職，因此司法機(jī)關(guān)在對(duì)征收補(bǔ)償事實(shí)問題進(jìn)行審查的過程中，需遵循必要的有限審查原則。“司法機(jī)關(guān)不能以自己對(duì)補(bǔ)償數(shù)額的判斷代替行政機(jī)關(guān)的判斷，司法機(jī)關(guān)只需要審查行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的補(bǔ)償數(shù)額是否合理即可。即便是對(duì)于同一證據(jù)事實(shí)或同類型的證據(jù)事實(shí)，法院審查后得出的結(jié)論與行政機(jī)關(guān)不同，除非行政機(jī)關(guān)的判斷違法，否則法院應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)的價(jià)值判斷?！雹芾詈槔祝骸队ㄉ蠈?duì)行政裁量權(quán)的司法審查》，載羅豪才主編：《行政法論叢（第六卷）》，法律出版社2003年版，第89頁。那么，法院在審查征收補(bǔ)償決定過程中，如何把握合理性審查限度以求實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償價(jià)值的實(shí)質(zhì)公正性呢？

（一）征收補(bǔ)償數(shù)額實(shí)質(zhì)公正性的標(biāo)準(zhǔn)

征收補(bǔ)償數(shù)額是否公平、公正，需要根據(jù)征收補(bǔ)償決定認(rèn)定的事實(shí)來具體考量。根據(jù)《條例》的規(guī)定，對(duì)補(bǔ)償決定認(rèn)定事實(shí)的司法審查，是以審查被征收標(biāo)的物的補(bǔ)償形式和被征收標(biāo)的物的價(jià)值等方面為主要內(nèi)容的。被征收房屋價(jià)值的事實(shí)構(gòu)成具體包括被征收房屋的性質(zhì)、用途、面積、位置、建筑結(jié)構(gòu)等內(nèi)容。同時(shí)，房屋征收補(bǔ)償?shù)木唧w數(shù)額包括被征收標(biāo)的物價(jià)值的貨幣表現(xiàn)、附屬拆遷產(chǎn)生的關(guān)聯(lián)費(fèi)用以及征收拆遷房屋造成的直接經(jīng)濟(jì)損失等。事實(shí)上，法院對(duì)征收補(bǔ)償數(shù)額是否公平、公正的審查，到最后會(huì)具體轉(zhuǎn)化為對(duì)一系列征收事實(shí)因素的審查，當(dāng)然，這也是司法審查技術(shù)性的要求。

《條例》第十九條規(guī)定，被征收標(biāo)的物的價(jià)格是根據(jù)房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)出具的評(píng)估報(bào)告來確定的。也就是說，評(píng)估報(bào)告的合法性和合理性直接關(guān)系到是否可以作為法院直接認(rèn)定房屋價(jià)值補(bǔ)償公正的定案依據(jù)，審查評(píng)估報(bào)告是審理補(bǔ)償認(rèn)定事實(shí)的訴訟證據(jù)的重中之重。實(shí)踐中，以征收補(bǔ)償決定為訴訟標(biāo)的的行政訴訟，大都是以房屋征收估價(jià)報(bào)告中所出具的標(biāo)的物價(jià)值是否合理為爭(zhēng)議焦點(diǎn)，因此，對(duì)評(píng)估報(bào)告的審查需要進(jìn)行程序?qū)彶榕c實(shí)體審查。2011年6月3日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《國有土地上房屋征收評(píng)估辦法》（以下簡(jiǎn)稱：《征收評(píng)估辦法》）對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)、評(píng)估系列程序、評(píng)估系列辦法、實(shí)地勘驗(yàn)測(cè)量、評(píng)估鑒定結(jié)論等環(huán)節(jié)都作出了具體的規(guī)范。評(píng)估結(jié)論與鑒定意見都是專業(yè)機(jī)構(gòu)根據(jù)專業(yè)技術(shù)知識(shí)對(duì)評(píng)估對(duì)象或鑒定對(duì)象作出的結(jié)論性意見，兩者性質(zhì)相同，評(píng)估也適用鑒定意見的規(guī)則。行政訴訟中對(duì)房屋評(píng)估價(jià)格的審查有其自身特點(diǎn)，如果被告在行政程序中采納的證據(jù)的搜集嚴(yán)重違反法定程序，以及評(píng)估結(jié)論錯(cuò)誤、不明確、不完整，難以支持案件事實(shí)調(diào)查，法院是不能采納這類評(píng)估報(bào)告作為證據(jù)的。這是因?yàn)樾姓V訟要審查被訴行政行為的合法性問題，被告是將房屋評(píng)估結(jié)論作為被訴補(bǔ)償決定合法性的依據(jù)，如果依據(jù)錯(cuò)誤，被訴補(bǔ)償決定就不能成立。對(duì)評(píng)估結(jié)論的審查，需要審查房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)是否具有資質(zhì)、評(píng)估人員是否具有資格、評(píng)估程序是否違法、評(píng)估結(jié)論是否錯(cuò)誤、評(píng)估結(jié)論是否明確、評(píng)估結(jié)論的內(nèi)容是否完整。法院根據(jù)案件審理的需要，對(duì)被征收房屋價(jià)值的鑒定結(jié)果也要進(jìn)行審查。為查明征收補(bǔ)償數(shù)額是否公正，除了查明拆遷標(biāo)的物價(jià)值之外，其它的一些附屬拆遷費(fèi)用也要查清，比如搬遷費(fèi)用、臨時(shí)安置費(fèi)用、停產(chǎn)停業(yè)的損失補(bǔ)償數(shù)額、補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)的數(shù)額、對(duì)承租人的補(bǔ)償?shù)葐栴}。⑤參見蔡小雪、郭修江：《房屋征收案件審理指引》，人民法院出版社2015年，第177-180頁。關(guān)于承租人的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題很復(fù)雜，各地情況也不同，難以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，法院在審查這類問題時(shí)原則上可以按照各地的有效規(guī)定執(zhí)行，但要注意區(qū)分公房承租人、經(jīng)租房承租人、廉租房承租人等不同的法律性質(zhì)。同時(shí)應(yīng)當(dāng)注意，對(duì)上述三種情形，有關(guān)搬遷補(bǔ)償、臨時(shí)安置補(bǔ)償及補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)的對(duì)象應(yīng)當(dāng)是被征收房屋的承租人，而不是房屋的所有人。

（二）征收補(bǔ)償數(shù)額變更權(quán)的局限性

根據(jù)我國《行政訴訟法》第七十七條的規(guī)定，法院作出的變更判決適用于行政處罰明顯不當(dāng)和行政行為對(duì)款額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤的情形。也就是說，如果法院在審查征收補(bǔ)償決定之后，發(fā)現(xiàn)征收補(bǔ)償數(shù)額不公正，可以直接變更補(bǔ)償數(shù)額。其理由是，對(duì)補(bǔ)償款額的變更不是原則性問題，而是技術(shù)性問題，則無論是行政機(jī)關(guān)作出判斷還是法院進(jìn)行審查認(rèn)定，結(jié)果都應(yīng)當(dāng)一樣。變更判決涉及行政權(quán)與司法權(quán)的分工問題，法院是通過行政訴訟監(jiān)督政府行為，而非代替行政機(jī)關(guān)依法行政，但是根據(jù)行政便利原則，如果對(duì)訴訟參加人各方都更為經(jīng)濟(jì)，在特定情況下由法院逕行作出變更判決，則也未嘗不可。這種變更判決適用是有條件的，包括被訴行政行為必須已經(jīng)成立并生效、被訴行政行為的決定屬于行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)、原告的權(quán)益屬于主觀公權(quán)利。實(shí)踐中，法院的通常做法是，如果法院經(jīng)過審查補(bǔ)償決定發(fā)現(xiàn)補(bǔ)償數(shù)額不公正，一般可以采取兩種方式糾正，一種是撤銷補(bǔ)償決定，要求政府重新作出房屋價(jià)值評(píng)估、重新核定征收補(bǔ)償數(shù)額；另一種是法院自己重新委托評(píng)估機(jī)構(gòu)，根據(jù)評(píng)估報(bào)告直接作出變更判決。由法院重新委托評(píng)估，不僅消耗時(shí)間和金錢，在實(shí)行立案登記制、訴訟數(shù)量增長(zhǎng)、法院?jiǎn)T額緊張的情況下，法院重新委托評(píng)估機(jī)構(gòu)成本過高、行政爭(zhēng)議解決效率過低，無法起到監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政、降低行政執(zhí)法成本的效果。實(shí)際上，在行政程序階段消弭拆遷人與被拆遷人價(jià)值數(shù)額爭(zhēng)議，確定雙方滿意的補(bǔ)償數(shù)額是最好的解決方式。之所以征收雙方無法達(dá)成共識(shí)，主要還是對(duì)被征標(biāo)的物的價(jià)值認(rèn)定不一致，也就是說被征收標(biāo)的物的所有權(quán)人認(rèn)為評(píng)估價(jià)值與標(biāo)的物價(jià)值不匹配。雖然根據(jù)《條例》的規(guī)定，被征收標(biāo)的物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（價(jià)值）應(yīng)由被拆遷人協(xié)商引入的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)被征收標(biāo)的物按規(guī)定的程序進(jìn)行評(píng)估，并且從程序上看，《條例》第二十條規(guī)定了評(píng)估機(jī)構(gòu)的確定原則，它首先由被征收人協(xié)商選定，經(jīng)過協(xié)商達(dá)不成一致意見的，或通過多數(shù)原則確定，或通過其他輔助方法確定，但是，客觀上說，評(píng)估機(jī)構(gòu)的選定仍然存在諸多問題，比如被拆遷人可選擇的評(píng)估機(jī)構(gòu)是否由政府圈定一個(gè)范圍，協(xié)商選定評(píng)估機(jī)構(gòu)是不是各方意愿的真實(shí)表示，如何確定被拆遷人的協(xié)商人選比例和協(xié)商選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)的時(shí)間，等等。有的地方政府在隨機(jī)選定評(píng)估機(jī)構(gòu)中采取暗箱操作的方式將“隨機(jī)”變成“內(nèi)定”，其后評(píng)估機(jī)構(gòu)出具的評(píng)估結(jié)果也就在地方政府掌握之中，換言之，就是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由政府單方面劃定?！稐l例》制定者的本意也是引進(jìn)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)被征收房屋進(jìn)行客觀、公正的評(píng)估，然而由于缺乏現(xiàn)實(shí)可操作性，評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇可能最終由地方政府確定，這也是國有土地上房屋征收補(bǔ)償中最關(guān)鍵的問題。《條例》規(guī)定評(píng)估機(jī)構(gòu)先由被征收人協(xié)商選定，究竟是其背后的邏輯預(yù)設(shè)還是《條例》的設(shè)計(jì)思路呢？它顯然沒有考慮到所有征收的情形，比如，征收不一定全部涉及群體征收，如果只征收一套房產(chǎn)如何協(xié)商選定呢？《條例》對(duì)此未作規(guī)定，其制定者潛在思維仍然是傳統(tǒng)的非法治方式。⑥參見盧豫：《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的房屋征收補(bǔ)償問題研究》，《公民與法》2015年第10期。

三、司法審查的可能借鑒——征收補(bǔ)償?shù)墓绞袌?chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)

即使在行政訴訟階段，法院可以直接變更補(bǔ)償數(shù)額，被征收人也往往會(huì)直接對(duì)抗強(qiáng)制征收，但是，在征收補(bǔ)償中，行政機(jī)關(guān)處于強(qiáng)勢(shì)地位，又具有較大的自由裁量權(quán)，使得征收補(bǔ)償有失公允的情況屢見不鮮，如果能從根本上改變征收對(duì)象的價(jià)值補(bǔ)償確定體系、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，則或許可以有效降低被征收人直接對(duì)抗政府征收行為的概率并減少征收補(bǔ)償爭(zhēng)議。

（一）美國的 “公平市場(chǎng)價(jià)值”標(biāo)準(zhǔn)

美國在征收程序中，建立的以“公平市場(chǎng)價(jià)值”為核心的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、執(zhí)行程序等相關(guān)制度對(duì)我國確定征收補(bǔ)償數(shù)額具有重大的借鑒意義。⑦參見沈開舉、方澗：《美國“公平市場(chǎng)價(jià)值”補(bǔ)償方式及其啟示》，《中國土地》2015年第12期。“公平市場(chǎng)價(jià)值”理念是由美國聯(lián)邦法院通過一系列判決形成的“準(zhǔn)案例法”，美國聯(lián)邦憲法第五修正案規(guī)定，在沒有實(shí)現(xiàn)公正的補(bǔ)償之前，不能因公共使用而征收私人財(cái)產(chǎn)。據(jù)此，公正補(bǔ)償和公共使用的具體內(nèi)涵成為公平市場(chǎng)價(jià)值確立的基石。公正補(bǔ)償?shù)囊螅苌龉绞袌?chǎng)價(jià)值原則和最高最優(yōu)原則，這些補(bǔ)償理念被廣泛接受。那么，公平市場(chǎng)價(jià)值又是如何確定呢？其遵循怎樣的程序規(guī)則呢？

最高最優(yōu)法則是公平市場(chǎng)價(jià)值理念需要遵循的原則，在這里需要明確最高最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵。在征地補(bǔ)償爭(zhēng)議中，法院為了判斷標(biāo)的物的市場(chǎng)價(jià)格，會(huì)窮盡一切方法以實(shí)現(xiàn)全面考慮影響補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的各種因子，其中影響價(jià)格的最核心因素就是土地規(guī)劃用途的最高、最優(yōu)價(jià)值，即使當(dāng)時(shí)不動(dòng)產(chǎn)并未按照規(guī)劃用途使用。具體來說，在財(cái)產(chǎn)私有化的前提下，在可預(yù)見的時(shí)間內(nèi)，應(yīng)充分考慮開發(fā)用途對(duì)市場(chǎng)價(jià)格產(chǎn)生的影響，估算財(cái)產(chǎn)可能達(dá)到的最高收益和最有利的增值空間。財(cái)產(chǎn)的價(jià)值會(huì)由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而處于時(shí)高時(shí)低的狀態(tài)，征收補(bǔ)償畢竟需要一個(gè)確定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)來預(yù)測(cè)、規(guī)范補(bǔ)償價(jià)格，那么，這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的確定規(guī)則需要加以明確。美國司法實(shí)踐中形成的慣例是以財(cái)產(chǎn)被征收之日作為確定公平市場(chǎng)價(jià)值的基準(zhǔn)時(shí)間，但是美國聯(lián)邦憲法和州憲法均未對(duì)被征收之日作出統(tǒng)一規(guī)定。在大多數(shù)情況下，按照最終征收決定下達(dá)之日確定公平市場(chǎng)價(jià)格，其價(jià)格為當(dāng)日買方自愿付給賣方的現(xiàn)金額。如果在這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)無法確定公平市場(chǎng)價(jià)值，那么再運(yùn)用其它輔助手段和方式確定。美國政府征收私人土地遵循市場(chǎng)自愿原則，如果政府與私人之間達(dá)成征收補(bǔ)償共識(shí)，就無需利用司法程序解決爭(zhēng)端，同時(shí)公平市場(chǎng)價(jià)值也需要按照一定標(biāo)準(zhǔn)來確定，比如重建成本或改造成本、資本化收入法、重新安置等標(biāo)準(zhǔn)；如果政府與私人就補(bǔ)償問題無法達(dá)成共識(shí)，那么就要通過司法程序解決，同時(shí)各州都根據(jù)各自情形制定了征收法案，大都包含初步征收程序、聽證程序、陪審團(tuán)作出裁決程序等，以求確實(shí)保證私人財(cái)產(chǎn)的公平市場(chǎng)價(jià)值。

（二）我國對(duì)“公平市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)”的借鑒

相比于美國的征收補(bǔ)償制度，我國征收補(bǔ)償過程中存在考慮的捆綁利益功能較多、補(bǔ)償原則過于柔性、標(biāo)準(zhǔn)過低、程序不夠公開透明等問題，最重要的問題是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低。為完善我國征收補(bǔ)償制度，可以考慮借鑒美國公平市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，建立以被征收財(cái)產(chǎn)為核心的補(bǔ)償制度，最大程度地保障被征收人的可能損失和可獲得利益。⑧參見楊俊峰：《行政訴訟還是民事訴訟：征收補(bǔ)償數(shù)額爭(zhēng)議之解決》，《環(huán)球法律評(píng)論》2014年第1期。由此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善征收補(bǔ)償中的議價(jià)程序、審批程序、聽證程序制度。在美國征收補(bǔ)償程序中，聽證程序起著非常重要的作用，所有的征收都應(yīng)當(dāng)經(jīng)過聽證程序，并且聽證程序一定要公開，接受社會(huì)的監(jiān)督。美國征收補(bǔ)償方式具有多樣化的特征，在公平市場(chǎng)價(jià)值估算之外，還結(jié)合各地實(shí)際情況選擇適宜的補(bǔ)償方式。對(duì)于經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的成功法則，我國也可以借鑒、發(fā)展和推廣。

四、司法審查的完善——征收補(bǔ)償數(shù)額爭(zhēng)議的妥當(dāng)解決

（一）對(duì)補(bǔ)償程序的審查

市、縣政府在房屋征收實(shí)施過程中，會(huì)遵循相應(yīng)的方式、步驟、順序和時(shí)間節(jié)點(diǎn)來作出補(bǔ)償決定，司法機(jī)關(guān)對(duì)補(bǔ)償程序需要嚴(yán)格審查，只有獲得嚴(yán)格的程序保障才能切實(shí)維護(hù)被征收人的實(shí)體權(quán)益。

首先，對(duì)評(píng)估程序的審查。被征收標(biāo)的物價(jià)值評(píng)估結(jié)果是否公正客觀，與被征收人的實(shí)際利益息息相關(guān)。評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)被征收標(biāo)的物價(jià)值的評(píng)估必須遵循三個(gè)原則：一是獨(dú)立性原則，即房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估人員與房屋征收當(dāng)事人之間應(yīng)無利害關(guān)系，僅憑專業(yè)知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和職業(yè)操守來進(jìn)行評(píng)估；二是客觀性原則，即評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估專業(yè)人員在評(píng)估中只尊重事實(shí)，不受任何個(gè)人主觀影響；三是公正性原則，即評(píng)估人員不偏袒任何一方。根據(jù)《條例》和《征收評(píng)估辦法》的規(guī)定，房屋征收評(píng)估應(yīng)嚴(yán)格遵守程序性規(guī)定，被征收標(biāo)的物的價(jià)值是由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)經(jīng)過法定評(píng)估程序評(píng)估出來的。房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)有相應(yīng)的確定原則，首先由被征收人在一定的時(shí)限內(nèi)共同選定，如果在規(guī)定時(shí)間內(nèi)自行協(xié)商不能形成一致意見的，則由房屋征收管理機(jī)構(gòu)按照多數(shù)原則確定，或者通過其它輔助方式確定。為保證被征收人有充分的時(shí)間選定房產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)給予被征收人必要的時(shí)間進(jìn)行選擇、協(xié)商以確定評(píng)估機(jī)構(gòu)。同時(shí)，隨機(jī)可以選定的評(píng)估機(jī)構(gòu)范圍也要盡量寬泛，不能僅以房屋征收主管部門選定的一些個(gè)別價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)為選擇對(duì)象，要充分保證被征收人的隨機(jī)選擇權(quán)。為保證評(píng)估結(jié)果的客觀性和公正性，根據(jù)《條例》和《征收評(píng)估辦法》的規(guī)定，行政相對(duì)人或行政征收主體認(rèn)為評(píng)估機(jī)構(gòu)確定的房屋評(píng)估價(jià)值不公正的，享有向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)核的權(quán)力，復(fù)核時(shí)間為自收到評(píng)估報(bào)告之日起10日內(nèi)。

其次，對(duì)協(xié)商程序的審查。協(xié)商是房屋征收補(bǔ)償?shù)谋亟?jīng)程序，協(xié)商應(yīng)當(dāng)遵循四個(gè)原則，分別是自愿原則、尊重事實(shí)原則、合法性原則、公平原則。在這四個(gè)原則指導(dǎo)下，法院對(duì)協(xié)商程序的審查需要注意以下要點(diǎn)：第一，是否協(xié)商應(yīng)取決于被征收人的意愿，不得強(qiáng)迫；第二，認(rèn)定房屋面積、性質(zhì)缺乏證據(jù)時(shí)，房屋征收主體與被征收人協(xié)商確定的面積、房屋性質(zhì)，在不損害國家及第三人利益情況下，法院不應(yīng)認(rèn)定其違反查明事實(shí)、分清是非原則，而應(yīng)予以支持；第三，房屋征收主體為了解決被征收人的困難，盡快達(dá)成協(xié)議而提高補(bǔ)償、補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的，法院不應(yīng)認(rèn)定違反合法原則，而應(yīng)予以支持。房屋征收部門與被征收人達(dá)成協(xié)議后，應(yīng)當(dāng)用書面方式固定協(xié)議內(nèi)容，具體包括補(bǔ)償形式、補(bǔ)償價(jià)值和執(zhí)行程序、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋的物理屬性等事項(xiàng)、附屬于拆遷的直接成本和間接成本，以及圍繞拆遷而產(chǎn)生的過渡費(fèi)、過渡期限等事項(xiàng)。

再次，對(duì)補(bǔ)償決定程序的審查?！稐l例》第二十六條規(guī)定，房屋征收部門報(bào)請(qǐng)市、縣政府的補(bǔ)償決定存在兩種情況：一種情況是補(bǔ)償協(xié)議無法在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期內(nèi)達(dá)成，可能是被征收人與房屋征收部門無法達(dá)成一致意見，拒絕簽訂補(bǔ)償協(xié)議，也可能是被征收人對(duì)補(bǔ)償協(xié)議的內(nèi)容未明確提出不同意見，但卻拒絕簽字；另一種是被征收房屋所有權(quán)人無法確定的情況，補(bǔ)償對(duì)象的模糊性導(dǎo)致行政拆遷主體難以確定補(bǔ)償?shù)膮f(xié)商人，協(xié)商活動(dòng)無法繼續(xù)進(jìn)行。為避免協(xié)商久拖不決，房屋征收部門可以報(bào)請(qǐng)市、縣政府作出補(bǔ)償決定。征收部門在報(bào)請(qǐng)市、縣政府作出補(bǔ)償決定的同時(shí)將作出補(bǔ)償決定的內(nèi)容告知被征收人。

最后，對(duì)征收補(bǔ)償決定送達(dá)和公告程序的審查。市、縣政府作出補(bǔ)償決定后，應(yīng)當(dāng)送達(dá)被征收人，只有補(bǔ)償決定送達(dá)被征收人，該補(bǔ)償決定才生效。然而，《征收條例》沒有對(duì)送達(dá)程序作出明確規(guī)定，需要注意的是，補(bǔ)償決定送達(dá)程序是一個(gè)不可或缺的程序，公告程序只是向社會(huì)公示的程序，無法代替向被征收人送達(dá)的程序。

（二）對(duì)征收房屋補(bǔ)償事實(shí)的審查

作出補(bǔ)償決定的事實(shí)依據(jù)主要由被征收房屋的補(bǔ)償對(duì)象和被征收房屋價(jià)值、性質(zhì)、用途等幾方面的內(nèi)容構(gòu)成。在征收補(bǔ)償糾紛訴訟中，證明補(bǔ)償決定合法性的舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)由被告市、縣政府承擔(dān)，如果被告不能提供有效證據(jù)證明其作出征收補(bǔ)償決定的合法性，則被告應(yīng)承擔(dān)不利后果。對(duì)征收補(bǔ)償?shù)氖聦?shí)依據(jù)的審查是合理性司法審查的核心，其可從以下幾方面展開。

首先，對(duì)房屋征收補(bǔ)償對(duì)象的審查。理論上補(bǔ)償對(duì)象應(yīng)是被征收房屋的所有權(quán)人，盡管公房、經(jīng)租房、廉租房、經(jīng)營用房的承租人都不是房屋的所有人，但由于其承租房被征收而失去住所或者經(jīng)營場(chǎng)所，其合法權(quán)益也的確受到損失，因此他們也都屬于有利害關(guān)系的人，也應(yīng)當(dāng)成為房屋征收補(bǔ)償對(duì)象。需要注意的是，如果出現(xiàn)被征收房屋所有權(quán)人難以確定的情形，比如被征收房屋權(quán)屬存在爭(zhēng)議或正在訴訟中，或者在短時(shí)間內(nèi)難以確定被征收房屋的權(quán)利人，或者被征收人下落不明，短期內(nèi)難以確定身份等等，法院可以暫時(shí)不確認(rèn)被征收人，而先審查其他補(bǔ)償事實(shí)，根據(jù)查明的案件事實(shí)作出“中間判決”。⑨參見侯玲：《民事中間判決制度研究》，http：／／www.law-lib.com／lw／lw＿view.asp？no＝24100，2017年4月5日訪問。還需要注意的是，如果出現(xiàn)被征收房屋設(shè)有他物權(quán)的情形時(shí)，他物權(quán)的義務(wù)人應(yīng)當(dāng)與權(quán)利人進(jìn)行協(xié)商，形成一致的書面協(xié)議，按照協(xié)議約定給予被征收人補(bǔ)償；無法形成一致意見的，征收部門應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)金或準(zhǔn)現(xiàn)金形式對(duì)被征收人進(jìn)行補(bǔ)償，并且需要到公證機(jī)構(gòu)將補(bǔ)償款按法定方式交付。對(duì)被征收人以房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)調(diào)換的方式進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?，抵押?quán)人可以協(xié)商改變抵押標(biāo)的物。

其次，對(duì)于被征收房屋的性質(zhì)、用途問題的審查。實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)房屋權(quán)屬證書記載的房屋性質(zhì)、用途與國有土地使用權(quán)證記載的性質(zhì)、用途不一致或由于歷史原因未辦理房屋登記的問題。那么，應(yīng)當(dāng)如何處理，對(duì)處理行為又如何進(jìn)行司法審查呢？對(duì)于房屋權(quán)屬證明記載的房屋性質(zhì)、用途與國有土地使用證記載的性質(zhì)、用途不一致的，相關(guān)部門根據(jù)證明文件并結(jié)合該房屋的實(shí)際用途對(duì)房屋性質(zhì)、用途作出認(rèn)定。對(duì)于對(duì)房屋性質(zhì)、用途的認(rèn)定有行政審批文件予以記載的，只是由于年代久遠(yuǎn)、疏忽登記等歷史原因?qū)е聶n案材料滅失的，相關(guān)部門可以根據(jù)有關(guān)證明文件作出認(rèn)定。行政機(jī)關(guān)對(duì)于審批手續(xù)不完全或者有關(guān)文件未載明房屋性質(zhì)、用途作出的確認(rèn)，法院一般也都予以認(rèn)可，只要不違背相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定即可。

再次，對(duì)于被征收房屋面積認(rèn)定問題的審查。⑩參見劉華等：《房屋征收與補(bǔ)償?shù)乃痉▽彶闃?biāo)準(zhǔn)》，《人民司法》2011年第11期。在房屋征收補(bǔ)償中，被征收房屋面積一般包括建筑面積以及占地面積和批準(zhǔn)使用的土地面積幾部分。在房屋征收行為中有關(guān)被征收房屋面積的認(rèn)定是現(xiàn)實(shí)征收程序中最具爭(zhēng)議的問題之一。我國的房屋產(chǎn)權(quán)證有兩種，一種是頒發(fā)房屋權(quán)屬證書，在該證書中將房屋的建筑面積以及占地面積和批準(zhǔn)使用的土地面積均予以記載和證明；另一種是頒發(fā)房屋權(quán)屬證書和土地使用權(quán)證，在房屋權(quán)屬證書中載明建筑面積和占地面積，在土地使用權(quán)證書中載明批準(zhǔn)使用的土地面積。所以，法院在審查時(shí)應(yīng)當(dāng)分別查明建筑面積及占地面積與批準(zhǔn)使用的土地面積，尤其是對(duì)建筑面積小于批準(zhǔn)使用土地面積不能只計(jì)算建筑面積的補(bǔ)償，還要考慮到建筑占地以外的土地使用權(quán)的補(bǔ)償。那么，哪些情況下不能以房屋權(quán)屬證書記載的面積為準(zhǔn)呢？出于現(xiàn)實(shí)情況考慮，對(duì)有爭(zhēng)議的面積，以經(jīng)過實(shí)際測(cè)量的面積為準(zhǔn)、以足以推翻證據(jù)證明的面積為準(zhǔn)、以法院生效判決確定的面積為準(zhǔn)，對(duì)于未登記的房屋以相關(guān)批準(zhǔn)文件記載的建筑面積為準(zhǔn)，落實(shí)政策的房屋以落實(shí)政策所確定的面積和以協(xié)商確定的面積為準(zhǔn)。

最后，對(duì)被征收房屋的位置、建筑結(jié)構(gòu)等問題的審查。需要審查房屋是否在征收范圍之內(nèi)，被征收房屋所在的區(qū)位等周邊環(huán)境決定的房屋的價(jià)值、建筑結(jié)構(gòu)和建筑年代。①參見章劍生：《行政訴訟法律審查的基本方向——全國法院征收拆遷十大典型案例評(píng)析》，《人民司法》2014年第22期。

（三）對(duì)房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的審查

房屋征收補(bǔ)償由被征標(biāo)的物價(jià)值、附屬于拆遷房屋的關(guān)聯(lián)費(fèi)用以及直接損失等內(nèi)容構(gòu)成。首先要對(duì)補(bǔ)償方式作審查。如果被認(rèn)定為合法建筑被征收，被征收人可以選擇貨幣補(bǔ)償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，對(duì)于認(rèn)定為未超過批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑，一般可以按照重置價(jià)格評(píng)估。其次要對(duì)被征收房屋價(jià)值補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作審查。在正常交易的情況下，由交易雙方主體以公平交易方式在評(píng)估時(shí)間節(jié)點(diǎn)自愿進(jìn)行交易的金額為標(biāo)準(zhǔn)，無須考慮被征收房屋租賃、抵押、查封等因素的影響。再次要對(duì)搬遷、臨時(shí)安置補(bǔ)償作審查。關(guān)于搬遷補(bǔ)償?shù)挠?jì)算標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市政府規(guī)定，上述部門未作出規(guī)定的，由房屋征收部門作出具體規(guī)定。最后要對(duì)停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)作審查。被征收房屋符合非住宅房屋權(quán)屬性質(zhì)或被有關(guān)部門認(rèn)定為用于非住宅的合法建筑，有合法、有效的營業(yè)執(zhí)照，已經(jīng)辦理稅務(wù)登記并具有納稅憑證的，其停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具體辦法由各省、自治區(qū)、直轄市確定。從各地情況來看，確定標(biāo)準(zhǔn)主要有按照生產(chǎn)經(jīng)營效益等指標(biāo)確定、按照被征收標(biāo)的物市場(chǎng)評(píng)估價(jià)的百分比確定、被征收人選擇按照被征收非住宅評(píng)估價(jià)值的一定比例確定或者按照臨時(shí)安置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算、按照納稅情況結(jié)合經(jīng)營狀況確定，等等。

五、結(jié) 論

我國《行政訴訟法》經(jīng)過2014年和2017年兩次修改之后，圍繞征收的訴訟案件數(shù)量依然呈上升趨勢(shì)，被征收人的勝訴率依然不高，暴力征收依然沒有受到有效的遏制。這既有地方政府潛在外力干預(yù)的影響，也有司法審查重點(diǎn)錯(cuò)位、舉證責(zé)任、裁判標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一性的緣故。征收補(bǔ)償爭(zhēng)議司法審查標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，隨意性過大，違背了同案同判的司法原則，削弱了普通大眾對(duì)司法公正的法律信仰。我國絕大多數(shù)征收爭(zhēng)議的矛盾主要集中在補(bǔ)償數(shù)額方面。當(dāng)然，這是因?yàn)樵诖舜挝覈缎姓V訟法》修改之前，法院只對(duì)濫用職權(quán)行為和顯失公正的行政處罰行為這兩種情形進(jìn)行合理性審查，對(duì)此之外行為的合理性拒絕審查。我國《行政訴訟法》修改之后，雖然將征收補(bǔ)償數(shù)額爭(zhēng)議納入司法審查范圍，但是并未規(guī)定合理性司法審查標(biāo)準(zhǔn)，法院對(duì)征收補(bǔ)償數(shù)額爭(zhēng)議的司法審查仍采用合法性標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)違反法律規(guī)定的征收補(bǔ)償數(shù)額決定才判決予以變更，因此，在立法上對(duì)征收補(bǔ)償數(shù)額爭(zhēng)議的司法審查確立合理性標(biāo)準(zhǔn)，并賦予法院對(duì)補(bǔ)償數(shù)額的直接變更權(quán)，必將有助于法院更好地解決征收爭(zhēng)議。