杜強(qiáng)強(qiáng)

（首都師范大學(xué)政法學(xué)院，北京100048）

我國(guó)《憲法》第64條規(guī)定了憲法的修改程序，但它并沒(méi)有規(guī)定修改的具體方式。采取修正案的方式來(lái)修改憲法，這是1988年我國(guó)《憲法》修改時(shí)所確立的一個(gè)先例。自1988年以來(lái)，全國(guó)人大已經(jīng)對(duì)我國(guó)《憲法》進(jìn)行了五次修改，通過(guò)了52條憲法修正案，且修改的幅度逐漸增大。2018年3月11日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議對(duì)憲法的第五次修改就產(chǎn)生了21條憲法修正案，這也是自1988年以來(lái)修改幅度最大的一次。憲法修改的幅度如此之大，這是否已經(jīng)使修正案的方式難堪其任？筆者于本文中擬追溯以修正案方式修憲的歷史淵源，闡述其基本的功能，然后討論我國(guó)對(duì)修正案方式的實(shí)際運(yùn)用，最后提出完善的方案。

一、修正案方式的功能與代價(jià)

美國(guó)憲法最早確立了以修正案進(jìn)行修憲的方式。1787年美國(guó)費(fèi)城制憲會(huì)議提出了憲法草案，在這個(gè)草案提交各州憲法會(huì)議批準(zhǔn)的過(guò)程中，人們最多的批評(píng)，是它沒(méi)有權(quán)利法案的內(nèi)容。作為回應(yīng)，聯(lián)邦黨人承諾當(dāng)憲法批準(zhǔn)生效、聯(lián)邦政府成立后，國(guó)會(huì)首要的任務(wù)就是提議修改憲法，加入權(quán)利法案的規(guī)定。①參見(jiàn)王希：《原則與妥協(xié)：美國(guó)憲法的精神與實(shí)踐》，北京大學(xué)出版社2000年版，第92-101頁(yè)。當(dāng)聯(lián)邦政府成立后，作為國(guó)會(huì)眾議員的麥迪遜旋即于1789年6月8日向眾議院提出了憲法修改案。麥迪遜最初提出了9條修改案，按照他的設(shè)計(jì)，以及有關(guān)委員會(huì)按照他的設(shè)計(jì)而擬定的方案，都是要對(duì)憲法的原文進(jìn)行改動(dòng)。這個(gè)修改案的第一條就要在憲法序言“我們?nèi)嗣瘛钡奈淖种霸黾右?guī)定，重申人民主權(quán)原則。后來(lái)成為美國(guó)權(quán)利法案的大多數(shù)條款，即列舉人民各項(xiàng)權(quán)利的條款，大都被植入美國(guó)憲法第1條第9款第3目和第4目之間；對(duì)出版自由和受陪審團(tuán)審判的權(quán)利則被植入第10款第1目和第2目之間。因?yàn)槊绹?guó)憲法第1條第9款和第10款也是憲法原文中為數(shù)不多的對(duì)公民權(quán)利的規(guī)定，將修改案植入這兩處，正符合內(nèi)容相關(guān)性的原則。該憲法修改案第5條、第6條、第7條修改案的草案，因?yàn)榕c司法有關(guān)，則被植入美國(guó)憲法第3條之內(nèi)，為此還要?jiǎng)h除美國(guó)憲法第3條第3款第3目，將其替換為新的內(nèi)容。規(guī)定未列舉權(quán)利的第9條修改案則要被改為美國(guó)憲法第7條第2款，第1款則是對(duì)分權(quán)原則的重申。既然第7條已經(jīng)有了新的內(nèi)容，修改案規(guī)定要將原來(lái)的第7條改為美國(guó)憲法第8條。②History of Proceedings and Debates of the House of Representatives of the United State，p 451-452.這是美國(guó)第一屆國(guó)會(huì)眾議院第一個(gè)會(huì)期（1789年3月4日至9月29日）的議事記錄，雖然不像是逐字逐句的“速記錄”，但算是完整保留了眾議員們的討論內(nèi)容，而同期的參議院則沒(méi)有保留下討論記錄。有關(guān)眾議院的議事記錄，可以在“A Century of Lawmaking for a New Nation：U.S.Congressional Documents and Debates，1774-1875”（http：／／memory.loc.gov／ammem／amlaw／lawhome.html）上逐頁(yè)瀏覽和下載。

麥迪遜提出憲法修改案后，眾議院直至當(dāng)年8月13日才開(kāi)始正式審議這個(gè)修改案。當(dāng)提及第一條修改案規(guī)定要在憲法序言“我們?nèi)嗣瘛钡恼Z(yǔ)詞之前，增加“政府的設(shè)立是為了人民的利益，而國(guó)家權(quán)力僅源自于人民”的文字時(shí)，謝爾曼（Sherman）馬上就對(duì)這種修改方式提出反對(duì)意見(jiàn)。這一天的討論就轉(zhuǎn)而集中于對(duì)修改方式和非實(shí)質(zhì)內(nèi)容的討論，眾議員們對(duì)此形成了贊成與反對(duì)的兩派意見(jiàn)。③Ibid.p734-744.

反對(duì)者的基本立場(chǎng)，就是主張對(duì)憲法的修改不能更改憲法的原文，因此其適宜的方式，不是將修改案植入憲法的原文中，而是將其附加在原文后，這就是修正案方式。謝爾曼指出，不應(yīng)當(dāng)將修改案植入原文，因?yàn)檫@將毀掉整個(gè)憲法的結(jié)構(gòu)，我們不能把法律像黃銅生鐵和粘土一般摻和成一個(gè)混雜物。他還質(zhì)問(wèn)是否有權(quán)利提出這種形式的修改案，并主張因?yàn)閼椃ㄊ侨嗣裰贫ǖ姆?，它?yīng)當(dāng)保持完整，而修改案不過(guò)是各州政府所制定的法律。斯通（Stone）也指出，如果將修改案納入憲法的原文，則除非人們參閱國(guó)會(huì)檔案，否則看起來(lái)就像是華盛頓等制憲會(huì)議的偉大人物簽署了一份他們從未想到也從未見(jiàn)過(guò)的文件（美國(guó)憲法的正文末尾有制憲會(huì)議成員的簽名）。他還指出，這次修憲可能并不是對(duì)憲法的最后一次修改，因此就應(yīng)當(dāng)更加慎重一些，以免這個(gè)修改憲法的先例可能在動(dòng)蕩不安的時(shí)代使整個(gè)憲法陷入混亂。其他反對(duì)植入模式的議員甚至將這種方式拔高到重新制憲的高度，例如利弗莫爾（Livermore）就認(rèn)為，原文植入具有摧毀整部憲法的風(fēng)險(xiǎn)；斯通也認(rèn)為，國(guó)會(huì)沒(méi)有權(quán)力廢除整部憲法，憲法的修改程序只是授權(quán)我們?nèi)ヌ岢鲂薷陌福荒軐⑵浣忉尀樗€授權(quán)我們?nèi)ブ贫ㄒ徊啃碌膽椃ā?/p>

謝爾曼就修改方式首先發(fā)難后，麥迪遜馬上做出回應(yīng)，力陳這種植入模式的好處。他認(rèn)為，植入模式的好處就在于它的簡(jiǎn)潔和適當(dāng)，整個(gè)憲法保持著統(tǒng)一和完整，人們不需要援引和對(duì)比其他條款就能確定憲法條款的含義，修正案方式則多有不便，因?yàn)樵诟郊有拚负?，人們必須在把兩個(gè)文件前后對(duì)比后方能確定憲法的含義。史密斯也指出，修正案方式導(dǎo)致憲法由若干文件組成，這會(huì)妨礙人們對(duì)憲法的認(rèn)識(shí)。他建議仿效南卡羅來(lái)納州的憲法修改方式，也就是直接修改原文，而不是在原文之后附加修正案。維寧（Vining）認(rèn)為，原文植入的方式簡(jiǎn)單明了，易于理解，而修正案方式可能使憲法像一封草草寫(xiě)就的信件，在寫(xiě)完后又添加了很多附言。他指出，憲法是一個(gè)偉大而重要的作品，應(yīng)當(dāng)有一統(tǒng)的外觀，清晰且明確。格里（Gerry）也反對(duì)修正案的方式，他認(rèn)為美國(guó)憲法第5條甚至明確規(guī)定了原文植入式的修改方式。他指出，如果采用修正案的方式，我們現(xiàn)在給憲法附加了修正案，將來(lái)可能要在修正案之后再附加修正案，照此下去將會(huì)使憲法像一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的迷宮，恐怕很多人都得花一兩周時(shí)間方能確定憲法的含義，這極為不便。哈特利（Hartley）贊同格里的觀點(diǎn)，認(rèn)為憲法修改案必須簡(jiǎn)明完整，以使州議會(huì)能毫不遲疑地作出決定。

在經(jīng)過(guò)了一整天的爭(zhēng)論后，眾議院表決否決了謝爾曼的提議。第二天眾議院即轉(zhuǎn)入對(duì)修改案實(shí)質(zhì)內(nèi)容的討論。然而，在經(jīng)過(guò)連續(xù)5天的討論后，謝爾曼在8月19日再次提出了修正案的方式，眾議院對(duì)此又展開(kāi)了類似的討論（沒(méi)有具體記錄），在表決時(shí)眾議院卻以三分之二的多數(shù)贊成謝爾曼的提議。④Ibid.p795.之后眾議院就是按照修正案的方式來(lái)討論對(duì)憲法的修改了，而國(guó)會(huì)正式通過(guò)以及各州議會(huì)批準(zhǔn)的，也是這種附加在憲法正文之后的修正案，這就是所謂的修正案方式。從其產(chǎn)生過(guò)程中的爭(zhēng)論，以及美國(guó)憲法現(xiàn)有修正案的情況看，修正案方式的特點(diǎn)有三個(gè)：一是改動(dòng)不在憲法原文中進(jìn)行，而都附加在原文之后依次排列；二是修正案不提及憲法的原文，例如第12修正案雖然是對(duì)美國(guó)憲法第2條總統(tǒng)選舉方式的改動(dòng)，但該修正案卻沒(méi)有提及美國(guó)憲法第2條，正因?yàn)樗惶峒皯椃ㄔ模孕拚副旧砭褪且粭l獨(dú)立的憲法規(guī)范，方便援引；三是修正案雖然在內(nèi)容上替代了有關(guān)的憲法原文，但從形式上看憲法原文依然保持完整未變。

從以上三個(gè)方面看，修正案方式的基本功能，并不是著眼于憲法的穩(wěn)定，而是著眼于憲法原文的不變。因?yàn)榉傻摹疤刭|(zhì)在于它既非物理，亦非心理上的存在，毋寧是精神的存在”，⑤［德］卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛(ài)娥譯，商務(wù)印書(shū)館2003年版，第198頁(yè)。所以任何憲法修改行為，無(wú)論其形式如何，都會(huì)影響作為精神現(xiàn)象的憲法的穩(wěn)定。然而憲法文本卻是一種物理性的存在，因此修正案的方式只在于維護(hù)憲法原文的物理性存在，讓它保持不變。盡管這樣的維護(hù)也可能出于某種精神的作用，就像美國(guó)眾議院在討論修憲方式時(shí)杰克遜所指出的那樣：“人民批準(zhǔn)和創(chuàng)立了聯(lián)邦憲法，這個(gè)立法神圣不可侵犯。如果我們想要去改進(jìn)它，那就改進(jìn)吧，但不要破壞和損害它的原文?！雹轘ee supra note 2，p742.修正案方式維護(hù)了憲法原文的穩(wěn)定，但它的確使對(duì)憲法含義的確定復(fù)雜化了。正像麥迪遜后來(lái)所闡述的那樣，這種修改方式會(huì)催生不少含混之處，因?yàn)閼椃ㄔ脑诙啻蟪潭壬媳换蛘邲](méi)有被附加在后的修正案所替代，這樣的問(wèn)題經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)且難以解決。⑦David E.Kyvig，Explicit and Authentic Acts：Amending the U.S.Constitution，1776-1995，University Press of Kansas，1996，p102.修正案不改動(dòng)也不提及被修改的原文，使得人們只有在前后比較后方能確定憲法的含義，而這種比較在很多時(shí)候并非易事。⑧參見(jiàn)韓大元、屠振宇：《憲法條文援引技術(shù)研究》，《政法論壇》2005年第4期。這是使用修正案方式必須付出的代價(jià)。

二、新中國(guó)憲法修改方式的演進(jìn)

自1954年我國(guó)《憲法》制定以來(lái)，我國(guó)多次修改憲法，從總體上說(shuō)是由早期的全面修改發(fā)展到后來(lái)的局部修改，而在局部修改的方式上采用了修正案的方式。我國(guó)憲法修改方式的演變情況如下。

（一）全面修改

第一次全面修改，是1975年全國(guó)人大對(duì)1954年我國(guó)《憲法》的修改。實(shí)際上這次憲法修改早在1970年就啟動(dòng)了，“修改中華人民共和國(guó)憲法起草委員會(huì)”于1970年7月17日成立，⑨參見(jiàn)許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史》，福建人民出版社2003年版，第429頁(yè)。1975年1月13日，四屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議了《關(guān)于修改憲法的報(bào)告》，1月17日全國(guó)人大通過(guò)了修改之后的我國(guó)《憲法》，1月20日公布了修改之后的我國(guó)《憲法》全文。第二次全面修改，是1978年對(duì)1975年我國(guó)《憲法》的修改。這次憲法修改，也成立了“修改憲法委員會(huì)”，并由這個(gè)委員會(huì)來(lái)起草修改草案。⑩參見(jiàn)前注⑨，許崇德書(shū)，第501頁(yè)。1978年2月26日五屆人大一次會(huì)議審議了《關(guān)于修改憲法的報(bào)告》，3月5日全國(guó)人大通過(guò)了修改之后的我國(guó)《憲法》，3月8日公布了我國(guó)《憲法》全文。第三次全面修改，是1982年對(duì)1978年我國(guó)《憲法》的修改。1980年9月10日五屆人大三次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于修改憲法和成立憲法修改委員會(huì)的決議》，1982年11月26日五屆人大五次會(huì)議聽(tīng)取了《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修改草案的報(bào)告》，12月4日全國(guó)人大通過(guò)了修改之后的憲法，12月6日公布了我國(guó)《憲法》全文。

1954年之后的三部憲法，雖然有關(guān)的正式文件都說(shuō)它們是“新的憲法”，①1 9 75年1月13日《關(guān)于修改憲法的報(bào)告》指出：“這次大會(huì)將要完成這項(xiàng)工作，公布新的中華人民共和國(guó)根本法?！?978年3月1日《關(guān)于修改憲法的報(bào)告》說(shuō)：“這次大會(huì)將要通過(guò)的憲法，是我國(guó)社會(huì)主義革命和社會(huì)主義建設(shè)新的發(fā)展時(shí)期的一部新憲法。”1982年11月26日《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修改草案的報(bào)告》指出：“我們相信，新的憲法必定能夠得到嚴(yán)格遵守和貫徹執(zhí)行?！钡珡睦碚撋险f(shuō)，因?yàn)橹茟棛?quán)主體并未發(fā)生變動(dòng)，所以這三部憲法實(shí)際上都是對(duì)1954年憲法的修改。進(jìn)一步而言，從形式上看，每次修改都成立的都是“修改委員會(huì)”，而非如1954年制憲時(shí)成立“憲法起草委員會(huì)”，②參見(jiàn)韓大元：《1954年憲法制定過(guò)程》，法律出版社2014年版，第79頁(yè)。且有關(guān)報(bào)告均屢屢提及憲法修改。只是因?yàn)檫@三次憲法修改的幅度都很大，且每次修改之后都公布了我國(guó)《憲法》全文，在形式上類似于重新制憲，所以人們才形象地將其稱為“新的憲法”，這三次修憲也被稱為“全面修改”。

（二）決議修改

在1980年啟動(dòng)對(duì)1978年我國(guó)《憲法》的全面修改前，五屆人大二次會(huì)議于1979年7月1日通過(guò)《關(guān)于修正〈中華人民共和國(guó)憲法〉若干規(guī)定的決議》。這個(gè)《決議》總共有8條，涉及1978年我國(guó)《憲法》的19個(gè)條款，它將地方革命委員會(huì)改為地方政府，決定縣級(jí)以上人大設(shè)立常委會(huì)，將縣級(jí)及縣級(jí)以下人大改為直接選舉，并將不同層級(jí)的檢察機(jī)關(guān)的上下關(guān)系改為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。1980年9月10日，五屆人大三次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)憲法〉第四十五條的決議》，取消了該條中規(guī)定的公民“有運(yùn)用大鳴、大放、大辯論、大字報(bào)的權(quán)利”。這兩次憲法修改的幅度都比較小，且每次修憲都未成立憲法修改委員會(huì)，而是基于全國(guó)人大常委會(huì)的修憲議案作出修改，在憲法修改之后只公布了修改憲法的《決議》，并未重新公布修改之后的我國(guó)《憲法》全文。③胡錦光教授曾認(rèn)為此種“決議”修改的方式存在一個(gè)重新公布憲法文本的環(huán)節(jié)。參見(jiàn)胡錦光：《我國(guó)憲法修正案的技術(shù)性與規(guī)范性評(píng)析》，《法商研究》1999年第6期。不過(guò)全國(guó)人大對(duì)1978年憲法的兩次“決議”修改，之后公布的都是“決議”，沒(méi)有重新公布修改后的我國(guó)《憲法》文本。因此它與前述“全面修改”不同，被稱為“部分修改”或者“局部修改”。

上述兩次“局部修改”雖未重新公布我國(guó)《憲法》全文，但就修改方式而言，它依然屬于對(duì)原文的修改。因?yàn)樗看味继岬揭獙?978年我國(guó)《憲法》的原文改為新的內(nèi)容。例如1978年我國(guó)《憲法》第二章第三節(jié)的標(biāo)題為“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)革命委員會(huì)”，而1979年公布的憲法修正《決議》的第1條即規(guī)定：“第二章第三節(jié)的標(biāo)題修改為：‘地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府’。”又比如1978年我國(guó)《憲法》第35條是對(duì)地方人大的規(guī)定，1979年的公布的憲法修正《決議》不僅修改了第35條第2款的內(nèi)容，將縣級(jí)以下人大改為直接選舉，并且在這一條中增設(shè)了地方人大常委會(huì)的規(guī)定，將其作為第4款植入第35條，而該條原來(lái)的第4款、第5款則相應(yīng)修改為第5款、第6款。它不僅修改了原文的內(nèi)容，也變動(dòng)了原文的排列。由此可以看出，這種憲法修改方式就是當(dāng)年麥迪遜所主張的植入式修改方式，是對(duì)憲法原文的改動(dòng)。

（三）修正案方式

與前三部憲法有所不同的是，1982年我國(guó)《憲法》明確規(guī)定了憲法的修改程序，且第一次規(guī)定了憲法修改的提議程序，這體現(xiàn)了修憲者反對(duì)輕易修改憲法、維護(hù)憲法穩(wěn)定的意圖。④參見(jiàn)前注⑨，許崇德書(shū)，第688頁(yè)。1988年憲法修改也貫徹了這個(gè)主導(dǎo)思想。在1988年2月27日的全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議上，彭真委員長(zhǎng)指出，今后修改憲法，只對(duì)必須進(jìn)行修改的條文做修正，整個(gè)憲法不作修改，這樣有利于憲法穩(wěn)定。對(duì)具體的修改方式，彭真委員長(zhǎng)說(shuō)：“這次對(duì)憲法的修改，采取修正案方式，這是美國(guó)的修憲方式，比法國(guó)、蘇聯(lián)和我國(guó)過(guò)去的修改憲法辦法好。”⑤劉政：《我國(guó)現(xiàn)行憲法修改的原則、方式和程序——1988年、1993年和1999年三次修憲回顧》，《中國(guó)人大》2002年第21期。我國(guó)過(guò)去的憲法修改，既有全面修改，也有局部修改。彭真委員長(zhǎng)認(rèn)為修正案的方式“比我國(guó)過(guò)去修改憲法的辦法好”，這與其說(shuō)是在對(duì)比全面修改與修正案方式，還不如說(shuō)這是在對(duì)比“決議”修改式與修正案方式。換言之，1988年全國(guó)人大之所以要采用修正案方式，這在很大程度上是要放棄原來(lái)的“決議”修改方式。由此需要進(jìn)一步梳理，1988年以及之后對(duì)修正案方式的運(yùn)用，在多大程度上放棄了舊有的“決議”修改方式。

三、修正案的文本問(wèn)題及其改進(jìn)

（一）修改憲法原文的“修正案”

自1988年確立修正案方式后，全國(guó)人大迄今已通過(guò)52條憲法修正案。這些修正案從形式上看都有一個(gè)共同特點(diǎn)，即它們都提及憲法的原文---它們是將原文以及修改后的文本都寫(xiě)入修正案之內(nèi)，然后說(shuō)明是增加、刪除還是修改。例如第2條修正案的全文是：“憲法第十條第四款：‘任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。’修改為：‘任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！边@與美國(guó)憲法修正案從不提及憲法原文，而只明列修改后的條文有著很大的不同。

我國(guó)采取的這種修正案方式雖然提及憲法的原文，但修正案只是按序附加在我國(guó)《憲法》原文之后，修正案通過(guò)后也沒(méi)有重新公布憲法，所以依然保持了憲法原文的不變。從這個(gè)意義上說(shuō)，它的確是對(duì)“決議”修改方式的一個(gè)改進(jìn)。對(duì)修正案方式所固有的不易確定憲法含義的缺陷，1993年中共中央《關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議的說(shuō)明》提出：“憲法修改方式，繼續(xù)沿用1988年的修正案方式，同時(shí)在出版的文本中按修正案把原文改過(guò)來(lái)。”⑥全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《人民代表大會(huì)制度重要文獻(xiàn)選編》（三），中國(guó)民主法制出版社2015年版，第901頁(yè)。全國(guó)人大有關(guān)機(jī)構(gòu)也按照這個(gè)思路進(jìn)行了研究，提出的解決方案是在修正案公布后出版兩個(gè)版本，一個(gè)是1982年憲法并附憲法修正案，這是法定文本；一個(gè)是修正案修正后的憲法，這是工作文本，是為了便于使用查閱。⑦參見(jiàn)王漢斌：《王漢斌訪談錄：親歷新時(shí)期社會(huì)主義民主法制建設(shè)》，中國(guó)民主法制出版社2012年版，第141頁(yè)；前注⑤，劉政文。法定文本與工作文本的區(qū)分十分重要，因?yàn)槿珖?guó)人大投票表決的是1982年憲法及其修正案，全國(guó)人大并沒(méi)有表決過(guò)一個(gè)按照修正案修改過(guò)的憲法文本。前者具有法律效力，是法定文本；后者不具有法律效力，是工作文本。這種區(qū)分既達(dá)到了保持憲法原文不動(dòng)的初衷，也在一定程度上消除了修正案方式所固有的缺陷，可以說(shuō)在當(dāng)時(shí)是一個(gè)“兩全其美”的方案。

不過(guò)，這種法定文本與工作文本的區(qū)分或許只是全國(guó)人大有關(guān)工作人員的想法，而不是修憲者的真實(shí)意圖。事實(shí)上修憲者的真實(shí)意圖并非如有關(guān)工作人員所闡述的那樣，它就存在于修憲的行為之中，即它對(duì)憲法修正案方式的運(yùn)用中?，F(xiàn)以全國(guó)人大對(duì)1982年我國(guó)《憲法》第98條的修改予以說(shuō)明。1982年我國(guó)《憲法》第98條規(guī)定：“省、直轄市、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)每屆任期五年。縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)每屆任期三年?！?993年通過(guò)的憲法修正案第11條對(duì)此進(jìn)行了修改，該修正案全文如下：“憲法第九十八條：‘省、直轄市、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)每屆任期五年。縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)每屆任期三年。’修改為：‘省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)的人民代表大會(huì)每屆任期五年。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)每屆任期三年’?！?/p>

2004年通過(guò)的憲法修正案第30條又對(duì)此進(jìn)行了修改，該修正案全文如下：“憲法第九十八條‘省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)的人民代表大會(huì)每屆任期五年。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)每屆任期三年?！薷臑椋骸胤礁骷?jí)人民代表大會(huì)每屆任期五年。’”

對(duì)比一下上述兩個(gè)憲法修正案，即上述第11條和第30條修正案的內(nèi)容，可以看出，在修憲者心目中，1982年我國(guó)《憲法》第98條的“原文”已經(jīng)被第11條修正案的內(nèi)容所替換。換言之，在2004年憲法修改時(shí)，修憲者眼中的我國(guó)《憲法》第98條已經(jīng)不再是1982年我國(guó)《憲法》的原文，而是被1993年第11條修正案修改和替換過(guò)的新條款了。因此，被修正案修改之后的憲法文本不僅是“工作文本”，而且更是修憲者眼中的“法定文本”。盡管有關(guān)修正案在通過(guò)后沒(méi)有重新公布我國(guó)《憲法》全文，1982年我國(guó)《憲法》的原文依然還在那里，但在修憲者眼中它已經(jīng)被替換過(guò)了。這依舊是一種修改原文的方式，而不是嚴(yán)格意義上的修正案方式。換言之，除了它在名稱上注明為“憲法修正案”，以及有著條文序號(hào)之外，它與全國(guó)人大對(duì)1978年我國(guó)《憲法》的兩次“決議”修改沒(méi)有什么較大的不同。許崇德教授曾將全國(guó)人大對(duì)1978我國(guó)《憲法》的“決議”修改稱為“修正案方式”，⑧參見(jiàn)許崇德主編：《中國(guó)憲法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1996年版，第104頁(yè)。這也反襯出現(xiàn)有的修正案與“決議”修改幾無(wú)區(qū)別的特點(diǎn)。

（二）修正案方式與重新公布憲法全文

從美國(guó)有關(guān)對(duì)修正案方式的討論看，這種方式雖然維護(hù)了憲法原文的不變，但它的確也有使憲法的含義難以確定的缺陷。從事物的性質(zhì)上說(shuō)，這種缺陷會(huì)隨著憲法修正案數(shù)量的增加而逐漸突出。因?yàn)樾拚冈蕉?，需要比較的對(duì)象就越多，確定憲法含義就越發(fā)不易。我國(guó)采取修正案方式后所產(chǎn)生的特殊現(xiàn)象是，諸多修正案都是對(duì)原來(lái)修改過(guò)的憲法條文的再度修改，例如前述第11條修正案是對(duì)1982年我國(guó)《憲法》第98條的修改，而前述第30條修正案又是對(duì)該第11條修正案修改過(guò)的條款的再度修改；1982年我國(guó)《憲法》第11條與1988年第1條修正案、1999年第16條修正案之間也具有這樣的關(guān)系。⑨參見(jiàn)杜強(qiáng)強(qiáng)：《論憲法修改程序》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第287-288頁(yè)。實(shí)際上這樣的例子還有不少。⑩有學(xué)者將其形象地稱為“修正案修正修正案”。參見(jiàn)王磊：《憲法如何面對(duì)未來(lái)》，《中外法學(xué)》2005年第1期。其中的問(wèn)題就在于，1991年第16條修正案所引述的憲法第11條，卻又不同于憲法正文上的第11條，因此無(wú)法在憲法文本的正文中找到1991年第16條修正案所引述的憲法第11條?？梢哉f(shuō)，修正案越多，尤其是針對(duì)憲法同一處的修正案越多，就越會(huì)導(dǎo)致憲法文本在識(shí)別上的混亂，越易引發(fā)人們的誤解。應(yīng)該說(shuō)，“這也是關(guān)系到維護(hù)憲法尊嚴(yán)的問(wèn)題”。①同注⑤，劉政文。

修憲者顯然也注意到了這個(gè)問(wèn)題。1993年中共中央《關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議的說(shuō)明》首度提出要“在出版的文本中按修正案把原文改過(guò)來(lái)”，1999年全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)田紀(jì)云在做有關(guān)修改憲法的說(shuō)明時(shí)也有這樣的表述。②田紀(jì)元說(shuō)：“這次憲法修改，繼續(xù)沿用1988年和1993年的修正案方式，同時(shí)在出版的文本中按修正案把原文改過(guò)來(lái)?！碧锛o(jì)云：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)憲法修正案（草案）〉的說(shuō)明》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》1999年第2期。然而到了2004年，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)王兆國(guó)在有關(guān)修改憲法的說(shuō)明時(shí)用了一整段話來(lái)說(shuō)明憲法文本的問(wèn)題：“關(guān)于憲法文本問(wèn)題。為了維護(hù)憲法的權(quán)威和尊嚴(yán)，保證憲法文本的統(tǒng)一，同時(shí)有利于學(xué)習(xí)和實(shí)施憲法，建議本次會(huì)議通過(guò)憲法修正案后，由大會(huì)秘書(shū)處根據(jù)憲法修正案對(duì)憲法有關(guān)內(nèi)容作相應(yīng)的修正，將一九八二年憲法原文、歷次憲法修正案和根據(jù)憲法修正案修正的文本同時(shí)公布?！雹弁跽讎?guó)：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)憲法修正案（草案）〉的說(shuō)明》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2004年特刊。2018年憲法修改也依循了這個(gè)處理憲法文本的慣例，并強(qiáng)調(diào)“根據(jù)憲法修正案修正的文本”為“2018年修正文本”。④十二屆全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)王晨于2018年3月5日向十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議作《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)憲法修正法〉的說(shuō)明》中指出：“為了維護(hù)憲法的權(quán)威和尊嚴(yán)，保證憲法文本的統(tǒng)一，同時(shí)有利于學(xué)習(xí)宣傳和貫徹實(shí)施憲法，參照以往做法，建議本次會(huì)議通過(guò)憲法修正案后，由大會(huì)秘書(shū)處根據(jù)憲法修正案對(duì)憲法有關(guān)內(nèi)容作相應(yīng)的修正，將1982年憲法原文、歷次憲法修正案和根據(jù)憲法修正案修正的文本（即2018年修正文本）同時(shí)予以公布?！蓖醭浚骸蛾P(guān)于〈中華人民共和國(guó)憲法修正案（草案）〉的說(shuō)明》，http：／／www.npc.gov.cn／npc／xinwen／2018-03／20／content＿2052202.htm.2018年 3月 20日訪問(wèn)。應(yīng)該說(shuō)，修正案方式與原文修改方式的最大不同，就在于是否更改憲法的原文，并且，是否更改憲法的原文的一個(gè)很重要的標(biāo)志就是是否重新公布憲法全文。2004年我國(guó)《憲法》修改后將1982年我國(guó)《憲法》原文、歷次憲法修正案和根據(jù)憲法修正案修正的文本同時(shí)公布，與其說(shuō)是放棄了修正案的方式，還不如說(shuō)是修正案方式已經(jīng)愈發(fā)不能適應(yīng)我國(guó)憲法修改的實(shí)踐，重新公布憲法全文實(shí)屬必要。

不過(guò)，盡管2004年和2018年在對(duì)我國(guó)《憲法》修改后全國(guó)人大秘書(shū)處重新公布了修改之后的憲法全文，但在法律技術(shù)上這里依然存在一個(gè)文本的有效性問(wèn)題。因?yàn)閺姆缮险f(shuō)，全國(guó)人大表決通過(guò)的是憲法修正案，而不是根據(jù)修正案修改后的憲法全文。全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)只是在《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)憲法修正案（草案）〉的說(shuō)明》中指出要同時(shí)公布修正案和修改之后的憲法全文，但全國(guó)人大沒(méi)有同時(shí)表決通過(guò)有關(guān)的“說(shuō)明”，因此不能使其也產(chǎn)生法律上的效力。另外，憲法修正案由全國(guó)人大主席團(tuán)公布，而修改后的憲法全文只是由大會(huì)秘書(shū)處公布。這些都說(shuō)明修改之后公布的憲法全文依然不是具有法律效力的“法定文本”，它依然屬于“工作文本”。如前所述，修憲者眼中的“法定文本”實(shí)際上是經(jīng)修正案替換之后的憲法條文，而不是1982年我國(guó)《憲法》的原文。就此而言，甚至可以認(rèn)為我國(guó)憲法竟沒(méi)有一個(gè)正式的“法定文本”---1982年我國(guó)《憲法》的原文已經(jīng)被修正案所替換，而替換后的文本本來(lái)應(yīng)當(dāng)是修憲者眼中的“法定文本”，但這個(gè)“法定文本”卻未經(jīng)修憲者的表決。質(zhì)言之，“法定文本”只存在于修憲者的精神世界，而不存在于物理世界。可以說(shuō)，修憲者搖擺于修正案方式與原文修改方式之間，既沒(méi)有得到修正案方式不改動(dòng)憲法原文的益處，也沒(méi)有得到全文修改而令憲法文本清晰明確的優(yōu)點(diǎn)，反而承受了這兩種修改方式的雙重缺陷。

由此看來(lái)，當(dāng)前我國(guó)雖然采取修正案的方式，但修憲者實(shí)際上選擇的依然是原文修改式，不過(guò)又沒(méi)有實(shí)行徹底，雖然公布了憲法全文，但這個(gè)全文卻未經(jīng)修憲者的表決。作為改進(jìn)的方案，可以設(shè)想在將來(lái)進(jìn)行憲法修改時(shí)，全國(guó)人大在擬定憲法修正案的條文時(shí)，在條文的末尾附加一句：“中華人民共和國(guó)憲法根據(jù)本修正案對(duì)有關(guān)內(nèi)容作相應(yīng)的修正，全文公布。”這實(shí)際上也是2004年和2018年憲法修改都采取的文本處理方式，只不過(guò)這兩次都沒(méi)有在修正案的正文中闡明憲法文本的處理方式，致使其略帶有形式上的瑕疵。如果在修正案內(nèi)載明憲法文本的處理方式，則公布的憲法全文就是正式的“法定文本”，而不再是所謂的“工作文本”了。這也是全國(guó)人大修改法律時(shí)的慣常的文本處理方法，早在1982年修改我國(guó)《選舉法》時(shí)就采用了，⑤五屆全國(guó)人大五次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法〉若干規(guī)定的決議》規(guī)定：“第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》，根據(jù)本決議作相應(yīng)的修正，重新公布?！痹摏Q議載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》1982年第5期。后來(lái)2000年修改的我國(guó)《立法法》對(duì)此又做了明確的規(guī)定。⑥2000年修改后的我國(guó)《立法法》第53條規(guī)定：“法律部分條文被修改或者廢止的，必須公布新的法律文本?！边@樣既能使全國(guó)人大的修憲行為名實(shí)相符，也能帶來(lái)清晰明確的憲法文本。

四、對(duì)憲法原文與修正案草案的修改

全國(guó)人大在運(yùn)用修正案方式的過(guò)程中還出現(xiàn)了對(duì)修正案草案的修改，這種現(xiàn)象迄今出現(xiàn)過(guò)三次，它也涉及憲法原文與修正案文本的關(guān)系問(wèn)題，其間存在的若干程序問(wèn)題值得討論。

（一）對(duì)修正案草案的修改

1993年憲法修改時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)于1993年2月22日提出了對(duì)我國(guó)《憲法》部分內(nèi)容的修正案草案。在八屆人大一次會(huì)議期間，中共中央又提出《關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的補(bǔ)充建議》，按照我國(guó)《憲法》第64條規(guī)定的程序，這個(gè)建議由2383名代表簽名，以代表提案的方式被提交到全國(guó)人大審議。由代表提出的這個(gè)“憲法修正案草案的補(bǔ)充修正案”的內(nèi)容可分為兩個(gè)方面。第一個(gè)方面是要在憲法序言第十自然段末尾增加：“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展”。第二個(gè)方面是它要將常委會(huì)“修正案草案”中的“改善宏觀調(diào)控”修改為“完善宏觀調(diào)控”；將“依法禁止任何組織或者個(gè)人擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序”修改為“國(guó)家依法禁止任何組織或者個(gè)人擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序”，等等。該“補(bǔ)充修正案”在提交全國(guó)人大后，全國(guó)人大主席團(tuán)將其列入會(huì)議議程，并將它和全國(guó)人大常委會(huì)的修正案草案合并，形成了一份修正案，并交付大會(huì)表決。⑦參見(jiàn)陳斯喜：《議案審議過(guò)程中修正案的運(yùn)用——兼評(píng)1993年修憲程序》，《法學(xué)研究》1994年第5期。

2004年憲法修改時(shí)，全國(guó)人大對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)提出的修正案草案在審議過(guò)程中進(jìn)行了修改：一是將草案中“沿著建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義的道路”中的“建設(shè)有”三字刪除；二是將“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償”一句中的第二個(gè)逗號(hào)刪除；三是將“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償”一句中的第二個(gè)逗號(hào)予以刪除。

在2018年的憲法修改過(guò)程中，中共中央于2018年1月26日向全國(guó)人大常委會(huì)提出《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》，全國(guó)人大常委會(huì)于1月30日經(jīng)審議和表決，提出《中華人民共和國(guó)憲法修正案（草案）》和《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于提請(qǐng)審議〈中華人民共和國(guó)憲法修正案（草案）〉的議案》，共提出21條憲法修正案草案。在全國(guó)人大審議期間，先后有2952名代表以各種方式提出意見(jiàn)，普遍建議在修正案草案中增加將我國(guó)《憲法》第70條第1款中的“法律委員會(huì)”的名稱修改為“憲法和法律委員會(huì)”的內(nèi)容。⑧參見(jiàn)《第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議主席團(tuán)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)憲法修正案（草案）〉審議情況的報(bào)告》，http：／／www.npc.gov.cn／npc／xinwen／2018-03／22／content＿2052502.htm，2018年3月24日訪問(wèn)。對(duì)比一下中共中央提出的修憲建議、全國(guó)人大常委會(huì)的憲法修正案草案和全國(guó)人大最終表決通過(guò)的憲法修正案文本，就可以看出全國(guó)人大是在修正案草案第44條上增加了一款，將憲法原文中的“法律委員會(huì)”修改為“憲法和法律委員會(huì)”。

（二）修改原文與修改“修正案（草案）”的區(qū)分

從上述三次憲法修改的實(shí)踐看，全國(guó)人大對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)憲法修正案草案的修改可以區(qū)分為兩種類型。第一種是對(duì)憲法修正案草案既有內(nèi)容的改動(dòng)，例如1993年修憲時(shí)將草案中的“改善宏觀調(diào)控”修改為“完善宏觀調(diào)控”，2004年修憲時(shí)將草案中“沿著建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義的道路”中的“建設(shè)有”三字刪除。第二種是增加憲法修正案草案中原本沒(méi)有的內(nèi)容，即直接對(duì)憲法原文進(jìn)行改動(dòng)或者增補(bǔ)，例如1993年修憲時(shí)增加規(guī)定“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展”，2018年將我國(guó)《憲法》第70條原文中的“法律委員會(huì)”修改為“憲法和法律委員會(huì)”。簡(jiǎn)言之，一個(gè)是對(duì)修正案草案的改動(dòng)，一個(gè)是對(duì)憲法原文的改動(dòng)。

從理論上說(shuō)，這兩種改動(dòng)具有不同的性質(zhì)。全國(guó)人大只宜對(duì)修正案草案既有的內(nèi)容進(jìn)行改動(dòng)，而不宜對(duì)修正案草案沒(méi)有涉及的內(nèi)容進(jìn)行增補(bǔ)，即不能直接修改憲法原文。按照我國(guó)《憲法》第64條的規(guī)定，憲法的修改由提議和審議通過(guò)兩個(gè)階段構(gòu)成，這兩個(gè)階段的主體有所不同，即提議階段的全國(guó)人大常委會(huì)和五分之一以上全國(guó)人大代表，審議通過(guò)階段的全國(guó)人大。我國(guó)《憲法》第64條既然明定憲法的修改先有提議，后由全國(guó)人大表決通過(guò)，如果全國(guó)人大在審議階段再自行提出修改憲法的原文，而增加修正案草案原本不涉及的內(nèi)容，則無(wú)異于將提議和通過(guò)兩個(gè)階段和程序合并，以自己的提議取代了常委會(huì)和五分之一代表的提議，似不符合我國(guó)《憲法》第64條的宗旨。舉例來(lái)說(shuō)，如果提議者提議修改條文甲，則通過(guò)者就不能順帶將條文乙一并修改。從這個(gè)角度看，1993年憲法修改時(shí)，全國(guó)人大既然要在憲法原文中增加規(guī)定“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展”，則此次修改先由2383名代表提議，再由全國(guó)人大通過(guò)，在程序上就恰到好處。2018年憲法修改時(shí)將憲法第70條的“法律委員會(huì)”修改為“憲法和法律委員會(huì)”，雖然在大會(huì)上獲得了2952名代表的普遍贊成，但因?yàn)闆](méi)有經(jīng)過(guò)正式的提議程序，其在程序上就不無(wú)商榷的余地。

對(duì)另一種情況來(lái)說(shuō)，全國(guó)人大在審議過(guò)程中對(duì)修正案草案進(jìn)行的改動(dòng)就不需要再重復(fù)我國(guó)《憲法》第64條的代表提議程序。憲法的修改由提議和通過(guò)兩個(gè)程序組成，提議程序的功能就在于啟動(dòng)全國(guó)人大對(duì)某個(gè)憲法條款的修憲權(quán)，修憲權(quán)一經(jīng)啟動(dòng)，則提議者就無(wú)權(quán)要求全國(guó)人大只能接受提議者提出的修改方案，而不能變動(dòng)其內(nèi)容。全國(guó)人大顯然有權(quán)對(duì)修正案草案的內(nèi)容進(jìn)行改動(dòng)。這里的改動(dòng)不僅包括對(duì)文字以及標(biāo)點(diǎn)符號(hào)的改動(dòng)，也包括對(duì)修正案草案所涉及內(nèi)容的改動(dòng)。具體來(lái)說(shuō)，全國(guó)人大可以接受修正案草案的全部?jī)?nèi)容，也可以只接受部分內(nèi)容；全國(guó)人大還可以全部不接受修正案草案，不對(duì)憲法進(jìn)行修改；全國(guó)人大更可以對(duì)修正案草案所指涉的憲法條款提出一個(gè)全新內(nèi)容的修改案。這種改動(dòng)因?yàn)椴簧婕皩?duì)憲法原文的改動(dòng)，而只是對(duì)已提議內(nèi)容的改動(dòng)，則由全國(guó)人大代表直接依據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》提出修改意見(jiàn)，并表決通過(guò)即可。⑨按照《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》第24條的規(guī)定，全國(guó)人大代表在審議法律草案過(guò)程中提出的審議意見(jiàn)由法律委員會(huì)在審議結(jié)果報(bào)告中說(shuō)明，經(jīng)主席團(tuán)審議通過(guò)后，印發(fā)會(huì)議，并將修改后的法律案提請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議表決。2004年憲法修改時(shí)全國(guó)人大對(duì)修正案草案的修改就是這樣，而1993年憲法修改時(shí)全國(guó)人大對(duì)修正案草案有關(guān)內(nèi)容的修改也進(jìn)行了我國(guó)《憲法》第64條意義上的提議程序，其實(shí)并無(wú)必要。

五、結(jié) 論

全國(guó)人大采取修正案方式所導(dǎo)致的憲法文本問(wèn)題的處理，以及全國(guó)人大對(duì)憲法修正案草案的改動(dòng)，均顯示我國(guó)憲法修改程序在細(xì)節(jié)上還有若干值得改進(jìn)之處。從規(guī)范的角度說(shuō)，似有必要制定一部《憲法修改程序法》，將我國(guó)《憲法》第64條規(guī)定的憲法修改程序具體化。其主要內(nèi)容包括以下幾方面。其一，對(duì)提議程序的具體化，尤其是五分之一代表提出修正案的具體程序，以及如何處理常委會(huì)所提修正案與代表所提修正案的關(guān)系。其二，具體規(guī)定全國(guó)人大對(duì)修正案草案的審議、改動(dòng)、表決程序。其三，憲法修正案的公布以及憲法全文的處理程序和方式。從以往實(shí)踐看，全國(guó)人大在開(kāi)會(huì)時(shí)都會(huì)通過(guò)一項(xiàng)《議案表決辦法》，憲法修正案的表決方法也屬于這種《辦法》調(diào)整的對(duì)象。2018年修改憲法時(shí)還通過(guò)了一項(xiàng)《關(guān)于投票表決中華人民共和國(guó)憲法修正案草案有關(guān)事項(xiàng)的說(shuō)明》，共10條，詳細(xì)規(guī)定了表決的具體方式。上述《辦法》和《說(shuō)明》在性質(zhì)上都屬于人大內(nèi)部的議事規(guī)則，有必要提升其效力等級(jí)，增補(bǔ)其內(nèi)容，將其以法律的形式公布施行，從而使憲法修改的程序和方式更加規(guī)范、明確。