（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

黨的十八大以來，黨中央高度重視網(wǎng)絡(luò)空間的國際治理進(jìn)程。習(xí)近平總書記在世界互聯(lián)網(wǎng)大會、巴西國會演講以及在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會等場合系統(tǒng)闡述了我國的網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)觀、網(wǎng)絡(luò)安全觀、國際互聯(lián)網(wǎng)治理觀，構(gòu)建了以網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)為核心的話語權(quán)體系。而作為網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)國家的美國，推行的卻是以網(wǎng)絡(luò)自由主義為核心的互聯(lián)網(wǎng)治理模式，這直接導(dǎo)致了中美在網(wǎng)絡(luò)空間治理領(lǐng)域的路徑差異。筆者立足當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)國際治理格局進(jìn)程，對比分析中美網(wǎng)絡(luò)空間治理體系的異同，明確其分歧產(chǎn)生的根源，并結(jié)合我國網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)主張，從國內(nèi)與國際兩個層面提出完善當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)治理體系的建議。

一、網(wǎng)絡(luò)空間治理的背景

現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)起源于美國，國際互聯(lián)網(wǎng)發(fā)軔于美國高級研究計劃局的廣域網(wǎng)項目ARPANET，即所謂的“阿帕網(wǎng)”。[1]在互聯(lián)網(wǎng)由美國國家內(nèi)網(wǎng)向國際互聯(lián)網(wǎng)轉(zhuǎn)變的過程中，美國依靠先進(jìn)的技術(shù)優(yōu)勢，牢牢把控了網(wǎng)絡(luò)空間的制度性話語權(quán)，成為世界唯一的網(wǎng)絡(luò)超級大國。美國在網(wǎng)絡(luò)空間治理領(lǐng)域的絕對實力在于其無與倫比的互聯(lián)網(wǎng)資源優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢、網(wǎng)絡(luò)空間話語權(quán)優(yōu)勢。

從1998年起，美國商務(wù)部下屬的國家電信和信息管理局通過簽訂合同的方式，授權(quán)美國境內(nèi)的非營利性組織“互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)（The Internet Corporation for Assigned Names and Numbers，ICANN）”管理根區(qū)服務(wù)器，從而在長達(dá)18年的時間里獲得了國際互聯(lián)網(wǎng)最關(guān)鍵的基礎(chǔ)設(shè)施——域名解析系統(tǒng)的管理權(quán)以及互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源——IP地址的分配權(quán)。直到2016年，美國政府才迫于國際壓力中斷了美國商務(wù)部與ICANN授權(quán)協(xié)議。ICANN所擁有的互聯(lián)網(wǎng)制度性權(quán)力被學(xué)者形象地稱為網(wǎng)絡(luò)空間的“封疆大權(quán)”，具體而言，ICANN在以下兩個方面擁有絕對權(quán)威。

1.關(guān)鍵互聯(lián)網(wǎng)資源的管理權(quán)。ICANN通過美國商務(wù)部的授權(quán)，取得了域名與地址的中央監(jiān)管權(quán)，擁有分配國際互聯(lián)網(wǎng)IP地址資源的最高權(quán)力。這意味著全球所有互聯(lián)網(wǎng)接入國如果想訪問國際互聯(lián)網(wǎng)，都必須取得ICANN的域名授權(quán)，也就是說，如果ICANN愿意，就可以通過中斷其域名解析服務(wù)的方式讓任何一個國家從互聯(lián)網(wǎng)上“消失”。而這并不是空談，在伊拉克戰(zhàn)爭期間，伊拉克的國家頂級域名“.iq”的解析服務(wù)就被美國政府授意ICANN而終止了，同樣的情況也在美國對利比亞發(fā)動戰(zhàn)爭時出現(xiàn)，美國利用對ICANN的影響力在網(wǎng)絡(luò)空間肆意妄為，也為日后移交ICANN的管理權(quán)埋下了伏筆。[2]

2.根區(qū)服務(wù)器的管理。域名系統(tǒng)（Domain Name System，DNS）是ICANN進(jìn)行域名解析的主要工具。其主要功能是將互聯(lián)網(wǎng)硬件層的IP地址翻譯為我們?nèi)粘Ｊ褂玫木W(wǎng)址，因此DNS被形象地稱為互聯(lián)網(wǎng)世界的“電話本”。DNS的域名中最重要的域名被稱為頂級域名，存儲于根域名服務(wù)器中，目前，全球共有13臺根服務(wù)器，其中就有10臺位于美國境內(nèi)，這使得美國可以獨攬國際互聯(lián)網(wǎng)的“生殺大權(quán)”。

美國對互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)優(yōu)勢集中體現(xiàn)于數(shù)量眾多的互聯(lián)網(wǎng)跨國企業(yè)。作為國際互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)源地，在技術(shù)領(lǐng)域擁有絕對優(yōu)勢，是世界唯一的互聯(lián)網(wǎng)超級大國，這也是其在網(wǎng)絡(luò)空間飛揚跋扈的資本所在。

資源優(yōu)勢與技術(shù)優(yōu)勢決定了美國在網(wǎng)絡(luò)空間的話語權(quán)優(yōu)勢。由于歷史的原因，互聯(lián)網(wǎng)誕生于美國，其他國家都是日后選擇介入到美國的網(wǎng)絡(luò)之中。因此，美國一直以來宣稱國際互聯(lián)網(wǎng)是美國的私有財產(chǎn)，包括互聯(lián)網(wǎng)的信息系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施乃至其中所承載的數(shù)據(jù)信息資源都受到美國的管理與控制。其在網(wǎng)絡(luò)空間大肆宣揚的“自由、平等、人權(quán)”不斷沖擊著別國的價值體系，甚至引發(fā)了“顏色革命”，擾亂了別國內(nèi)政，踐踏了他國主權(quán)。

鑒于美國長期把持國際互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源，并且屢次利用其影響力干涉別國互聯(lián)網(wǎng)權(quán)益，世界各國都將維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間安全提上了議程。美國主導(dǎo)、世界參與的互聯(lián)網(wǎng)治理體系，必然無法適應(yīng)世界互聯(lián)網(wǎng)飛速發(fā)展的現(xiàn)狀，美國利用互聯(lián)網(wǎng)輸出自己的價值觀，利用互聯(lián)網(wǎng)的英語文化體系宣傳所謂的自由與人權(quán)，打著網(wǎng)絡(luò)空間自由的旗號肆意侵犯別國網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)，這是我國等互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展中國家所不能容許的。為了維護(hù)我國的網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)，必須加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)空間的治理力度，通過學(xué)習(xí)和借鑒美國現(xiàn)有的互聯(lián)網(wǎng)治理體系與治理思路，取其精華而去其糟粕，提高我國的網(wǎng)絡(luò)空間治理能力與治理水平。

二、中美網(wǎng)絡(luò)空間治理現(xiàn)狀

美國是傳統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)國家，而我國是新興的網(wǎng)絡(luò)大國，中美兩國在網(wǎng)絡(luò)空間治理的路徑選擇與制度建設(shè)上存在諸多差異。通過梳理中美兩國網(wǎng)絡(luò)空間治理體系的發(fā)展現(xiàn)狀，有助于進(jìn)一步分析兩國在互聯(lián)網(wǎng)治理策略上的異同及差異產(chǎn)生的根源。

（一）美國網(wǎng)絡(luò)空間治理體系的發(fā)展?fàn)顩r。縱觀美國多年以來的網(wǎng)絡(luò)空間治理體系，“自由”被擺在了核心位置。美國的網(wǎng)絡(luò)空間治理實踐開始于互聯(lián)網(wǎng)誕生之初。在早期的互聯(lián)網(wǎng)設(shè)計過程中，美國政府并未對其過多干預(yù)，非政府行為體的技術(shù)能力與創(chuàng)造能力在互聯(lián)網(wǎng)的創(chuàng)設(shè)過程中發(fā)揮了巨大作用。以網(wǎng)絡(luò)工程師為代表的互聯(lián)網(wǎng)社群通過網(wǎng)絡(luò)協(xié)議、代碼、交換規(guī)則、互聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)設(shè)計等，為早期互聯(lián)網(wǎng)確立了開放、透明、自我管理與自我治理的治理原則。這為日后美國所推行的多利益攸關(guān)方治理模式（multi-stakeholderism model）奠定了理論基礎(chǔ)。

1.多利益攸關(guān)方治理模式。2001年聯(lián)合國在國際電信聯(lián)盟的提議下召開了第一屆信息社會世界峰會，會議分為兩部分，即前期的“日內(nèi)瓦會議”與后期的“突尼斯議程”。[3]會議期間，時任聯(lián)合國秘書長安南在與會各方的授意下組建了聯(lián)合國互聯(lián)網(wǎng)治理工作組。此工作組首次給出了“多利益攸關(guān)方”模式的定義，即“政府、私營部門及民間團(tuán)體通過發(fā)揮各自的作用進(jìn)行的互聯(lián)網(wǎng)治理，秉承統(tǒng)一的原則、規(guī)范、規(guī)則、決策程序和計劃，為互聯(lián)網(wǎng)確認(rèn)了演進(jìn)和使用形式”。[4]乍一看美國推行的多利益攸關(guān)方治理模式是一種不同國家、企業(yè)、公民的平等治理模式，遵循了平等與自由的原則。實際上，這種模式正是美國在現(xiàn)實社會霸權(quán)主義的縮影。多利益攸關(guān)方理論的核心在于各利益主體在網(wǎng)絡(luò)空間治理的作用是“平等”的，但實際上這卻是美國為推行自身網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)精心設(shè)計的叢林法則：在網(wǎng)絡(luò)空間治理領(lǐng)域的利益攸關(guān)方大都是美國政府領(lǐng)導(dǎo)下的企業(yè)與國際組織，發(fā)展中國家的政府或者企業(yè)以及組織只有遵循利益攸關(guān)方制定的規(guī)則才能在網(wǎng)絡(luò)空間生存下來，而反對者則會因為話語權(quán)的不足而無法發(fā)聲。美國利用這種看似公平的方式掌控了網(wǎng)絡(luò)空間的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

2.“棱鏡門”事件對美國網(wǎng)絡(luò)空間治理策略的影響。2013年披露的“棱鏡門”事件讓世界各國看清了美國“自由、平等、人權(quán)”背后的真面目。美國通過對本國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)施加壓力，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)優(yōu)勢對多國領(lǐng)導(dǎo)人、政府部門實行網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控。德國總理默克爾在得知這一監(jiān)聽計劃后甚至呼吁歐盟組建自己的互聯(lián)網(wǎng)，國際社會對美國一家獨大掌控國際互聯(lián)網(wǎng)的行為愈發(fā)不滿。迫于國際壓力，美國加快了移交ICANN管理權(quán)的進(jìn)程。2014年美國商務(wù)部助理局長勞倫斯·斯特林在官方聲明中提出了關(guān)于移交ICANN管理權(quán)的四點要求：必須遵循多利益攸關(guān)方管理模式；維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)DNS的安全與穩(wěn)定；滿足全球客戶的合作需求；保證互聯(lián)網(wǎng)開放。不難看出，美國即使對ICANN放權(quán)，也只想將其管理權(quán)交到利益攸關(guān)方手中，而不愿聯(lián)合國接手ICANN。因為只要ICANN由利益攸關(guān)方來管理，美國就可以利用本國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的優(yōu)勢地位來對ICANN的決策機(jī)制施加影響，即使國家行為體在ICANN的話語權(quán)很有限，美國的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)也必定會站在維護(hù)美國國家利益的立場上。同時，美國政府也明確反對聯(lián)合國對ICANN進(jìn)行管理，利用多利益攸關(guān)方理論來制約國際社會對互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源的控制權(quán)，通過“平等”的話語權(quán)來限制國家行為體在網(wǎng)絡(luò)空間治理中的決策權(quán)。這就為美國利用互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)干涉別國內(nèi)政、侵犯別國網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)提供了理論支持。作為唯一的網(wǎng)絡(luò)超級大國，美國不愿意也不可能放棄對網(wǎng)絡(luò)空間資源的控制。

（二）中國網(wǎng)絡(luò)空間治理體系的發(fā)展?fàn)顩r。作為一個新興的網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家，我國很早就認(rèn)識到了網(wǎng)絡(luò)安全對于國家安全的重要意義。在網(wǎng)絡(luò)空間治理領(lǐng)域，我國明確了政府為主導(dǎo)的發(fā)展模式，提出通過維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)來維護(hù)國家安全的倡議，并從國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)法制體系建設(shè)以及推動網(wǎng)絡(luò)空間國際共治兩方面系統(tǒng)貫徹了網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)。

1.國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)法制體系建設(shè)?！皼]有網(wǎng)絡(luò)安全，就沒有國家安全”，我國作為一個發(fā)展中的網(wǎng)絡(luò)大國，深知“治網(wǎng)權(quán)”對于國家發(fā)展的重大意義。面對美國大肆宣揚的網(wǎng)絡(luò)自由主義，我國堅定地選擇了構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)。2015年頒布的《中華人民共和國國家安全法》中，我國第一次在法律層面上明確了“網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)”，并以此為契機(jī)，在2016年頒布的《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》中，進(jìn)一步明確了國家網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)的重要地位。通過兩部安全領(lǐng)域的立法行動，我國構(gòu)建了網(wǎng)絡(luò)空間治理的國內(nèi)法體系。不難看出，我國始終把國家安全置于最高地位，網(wǎng)絡(luò)空間的治理問題，首先是國家安全問題，其次才是社會問題與技術(shù)問題。在中央網(wǎng)信辦發(fā)布的《國家網(wǎng)絡(luò)空間安全戰(zhàn)略》中，我國旗幟鮮明地把網(wǎng)絡(luò)安全提升到了國家戰(zhàn)略的地位。這不僅是為了應(yīng)對美國在網(wǎng)絡(luò)空間治理領(lǐng)域?qū)φ畢⑴c的長期排斥，更是我國發(fā)展網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國計劃、突破技術(shù)封鎖、打擊日益猖獗的網(wǎng)絡(luò)犯罪的必由之路。種種跡象表明，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)深刻影響了現(xiàn)代國家的政治體系結(jié)構(gòu)，美國鼓吹的“網(wǎng)絡(luò)自由主義”已經(jīng)對他國政權(quán)更迭產(chǎn)生了影響。如果放任利益攸關(guān)方對網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行治理，那么就會喪失國家在網(wǎng)絡(luò)空間治理領(lǐng)域的話語權(quán)，危害我國的國家安全，其后果不堪設(shè)想。

2.倡導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)空間國際共治。我國互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)起步較晚，接入國際互聯(lián)網(wǎng)也僅有24年的時間。網(wǎng)絡(luò)資源、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)以及互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)創(chuàng)新能力上的劣勢決定了我國無法像歐美網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國一樣在利益攸關(guān)方的管理模式下?lián)碛袕?qiáng)大的話語權(quán)。在此背景下，為了維護(hù)我國的網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)，鞏固國家安全，就必然選擇了聯(lián)合國領(lǐng)導(dǎo)下的網(wǎng)絡(luò)空間國際共治模式。

美國推行的多利益攸關(guān)方治理模式，說到底是由網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國所主導(dǎo)的、排斥網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家的治理模式。美國之所以在國際社會力推這種治理模式，是為了利用利益攸關(guān)方平等、自由的外衣，來掩蓋自己網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)的內(nèi)核。對此，我國認(rèn)為，在當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)犯罪、網(wǎng)絡(luò)恐怖主義、域外網(wǎng)絡(luò)攻擊肆虐的背景下，以政府為核心的國際互聯(lián)網(wǎng)共治模式更能適應(yīng)國家在互聯(lián)網(wǎng)時代的安全需求。雖然我國是發(fā)展中國家，在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)領(lǐng)域無法與美國相提并論，但這并不代表我們就要全盤接受美國制定的網(wǎng)絡(luò)空間“游戲規(guī)則”，我國仍然可以利用網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)理論來維護(hù)我國的網(wǎng)絡(luò)安全，為我國政府在網(wǎng)絡(luò)空間治理中的核心地位尋找理論支撐，并聯(lián)合其他網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家豐富這一理論，從而在國際上構(gòu)建自己的網(wǎng)絡(luò)空間話語權(quán)。事實上，我國也從來沒有放棄過這方面的努力。在“棱鏡門”事件之前，我國就已經(jīng)聯(lián)合俄羅斯等國家推行主權(quán)國家共同治理互聯(lián)網(wǎng)的理念。2011年，我國聯(lián)合上海合作組織成員國俄羅斯、塔吉克斯坦和烏茲別克斯坦向聯(lián)合國提交了《信息安全國際行為準(zhǔn)則》，希望建立“多邊、透明和民主的互聯(lián)網(wǎng)國際管理機(jī)制”，并“充分尊重在遵守各國法律前提下的信息和網(wǎng)絡(luò)空間的權(quán)利與自由”。[5]2013年，在我國的倡議下，《從國際安全的角度看信息和電信領(lǐng)域的發(fā)展政府專家組報告》強(qiáng)調(diào)“國家主權(quán)可以延伸到本國的網(wǎng)絡(luò)空間。依據(jù)國家網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)，可以對位于本國領(lǐng)土內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施以及網(wǎng)絡(luò)行為實施管轄權(quán)”被寫入聯(lián)合國官網(wǎng)文件，最終突破了歐美國家的層層阻攔，成為國際共識。[6]我國利用國際平臺，成功地扛起了網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)的大旗，成為對抗網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)的中堅力量。

三、中美網(wǎng)絡(luò)空間治理體系異同比較

通過上文對中美網(wǎng)絡(luò)空間治理體系現(xiàn)狀的梳理，不難看出中美兩國在網(wǎng)絡(luò)空間的治理模式與治理理念上都存在諸多異同。下文將就中美兩國網(wǎng)絡(luò)空間治理體系的異同點進(jìn)行比較分析，并進(jìn)一步闡述兩國在治理理念上分歧產(chǎn)生的根源，從而為對策建議的提出提供理論支持。

（一）中美網(wǎng)絡(luò)空間治理體系的相似之處。

1.網(wǎng)絡(luò)空間安全上升為國家戰(zhàn)略。對于網(wǎng)絡(luò)安全在國家安全體系中的地位，中美兩國的態(tài)度是一致的。如上文所述，我國在《國家網(wǎng)絡(luò)空間安全戰(zhàn)略》中就明確表示，網(wǎng)絡(luò)空間安全是國家安全的重要領(lǐng)域，并且圍繞網(wǎng)絡(luò)空間安全制定了一系列法律法規(guī)，著力構(gòu)建我國網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的法律體系。

美國作為唯一的網(wǎng)絡(luò)超級大國，是全球信息化水平最高的國家，其大量重要的國家基礎(chǔ)設(shè)施都依賴網(wǎng)絡(luò)的運行，因而其對于網(wǎng)絡(luò)空間安全的重視程度可謂超乎尋常。早在上世紀(jì)90年代，美國就加緊構(gòu)建自己的網(wǎng)絡(luò)安全國防體系，通過法律制定，政策引導(dǎo)等手段確立了國家網(wǎng)絡(luò)空間安全戰(zhàn)略。美國在1998年公布的《關(guān)于保護(hù)美國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的第63號總統(tǒng)令》中宣稱，必須采取一切必要措施，保證美國的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施免于遭受物理攻擊和網(wǎng)絡(luò)攻擊，并且首次在國家層面明確了信息安全的概念，分析了國家在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的脆弱性。[7]隨后在2000年，美國又出臺了《關(guān)于信息系統(tǒng)保護(hù)的國家計劃》，希望通過立法手段構(gòu)建國家網(wǎng)絡(luò)空間安全體系的法制框架，以此來保障重要基礎(chǔ)設(shè)施的穩(wěn)定運行。[8]《關(guān)于信息系統(tǒng)保護(hù)的國家計劃》是美國第一份涉及網(wǎng)絡(luò)空間安全的國家戰(zhàn)略文件，從此確立了美國國家網(wǎng)絡(luò)空間安全的法制框架 。受到“9·11”事件的影響，美國在2001年以后加快了國家網(wǎng)絡(luò)空間安全體系的建設(shè)，于2003年公布了《確保網(wǎng)絡(luò)安全國家戰(zhàn)略》。這個旨在打擊網(wǎng)絡(luò)恐怖主義行為的國家戰(zhàn)略，是世界上第一個關(guān)于網(wǎng)絡(luò)空間安全的國家戰(zhàn)略。相比之下，我國的《國家網(wǎng)絡(luò)空間安全戰(zhàn)略》的出臺要延落后了近14年。此舉足以看出美國對網(wǎng)絡(luò)空間安全的重視程度。

2.積極構(gòu)建國際互聯(lián)網(wǎng)治理的話語權(quán)體系。網(wǎng)絡(luò)安全關(guān)乎國家安全，中美對于在國際互聯(lián)網(wǎng)治理的話語權(quán)構(gòu)建方面，都表現(xiàn)出巨大的積極性。中國作為新興的網(wǎng)絡(luò)大國，為了避免在網(wǎng)絡(luò)空間與美國正面交鋒，提出了網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)作為構(gòu)建國際互聯(lián)網(wǎng)治理話語權(quán)體系的理論基礎(chǔ)。這是我國在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)落后于美國的現(xiàn)實背景下的戰(zhàn)略性決策。

美國作為世界第一網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國，出于歷史的原因其本身在網(wǎng)絡(luò)空間就有很強(qiáng)的話語權(quán)。美國自然也不會放棄這份既得利益。除了在國際社會推廣網(wǎng)絡(luò)自由主義，排斥政府對于互聯(lián)網(wǎng)的管理，還在互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源的管理領(lǐng)域推行多利益攸關(guān)方治理模式，否定網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)的存在。實際上，美國并不是真的不關(guān)心網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)，正如上文提到的，美國政府對網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)管不弱于任何一國，其真正反對的是其他國家通過網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)來阻礙自己在網(wǎng)絡(luò)空間建章立制的步伐。

（二）中美網(wǎng)絡(luò)空間治理體系的差異。

1.網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)與網(wǎng)絡(luò)自由之爭。是否承認(rèn)網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)，是中美兩國在網(wǎng)絡(luò)空間治理領(lǐng)域的核心分歧，并由此產(chǎn)生了兩國互聯(lián)網(wǎng)治理的路徑差異。網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)是我國互聯(lián)網(wǎng)治理的核心主張，并通過聯(lián)合國的官方文件《從國際安全的角度看信息和電信領(lǐng)域的發(fā)展政府專家組報告》，被確立為國際共識。我國在國際社會積極倡導(dǎo)聯(lián)合國憲章以及既有國際規(guī)則在國際網(wǎng)絡(luò)空間治理的重要地位，希望通過主權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間的“回歸”為自主管理、使用互聯(lián)網(wǎng)提供理論支持。

而美國作為網(wǎng)絡(luò)自由主義的推廣者，宣稱國際互聯(lián)網(wǎng)是各國民間網(wǎng)絡(luò)自愿互聯(lián)形成的，各社會團(tuán)體、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)才是互聯(lián)網(wǎng)治理的中堅力量。多年以來，美國推廣的網(wǎng)絡(luò)自由主義被認(rèn)為是一種雙重標(biāo)準(zhǔn)。一方面，美國政府對于他國管理網(wǎng)絡(luò)空間的行為進(jìn)行無理的指責(zé)。2010年美國時任國務(wù)卿希拉里在關(guān)于網(wǎng)絡(luò)自由的講話中批評我國在網(wǎng)絡(luò)信息管制方面的做法，認(rèn)為這種做法破壞了網(wǎng)絡(luò)信息的自由流動，并且鼓勵美國的網(wǎng)絡(luò)公司不接受我國的信息審查。但另一方面，美國卻在國內(nèi)積極構(gòu)筑本國的互聯(lián)網(wǎng)法制體系，對于國內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)管控從來沒有放松過。

2.政府主導(dǎo)與多利益攸關(guān)方模式。中美兩國對于網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)與自由的不同態(tài)度集中體現(xiàn)于政府在國際互聯(lián)網(wǎng)治理中的地位與作用上。我國作為網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)的倡議國，倡導(dǎo)構(gòu)建以聯(lián)合國及其下屬機(jī)構(gòu)為核心的，政府居于主體地位的互聯(lián)網(wǎng)治理模式。我國堅持聯(lián)合國憲章在國際互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域的國際法地位，通過引入網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)來增強(qiáng)在網(wǎng)絡(luò)空間博弈中的話語權(quán)。希望以國際電信聯(lián)盟的介入，實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源的國際化。國際電信聯(lián)盟是由主權(quán)國家組成的國際聯(lián)盟，是聯(lián)合國的附屬機(jī)構(gòu)，在國際無線電管理領(lǐng)域具有絕對權(quán)威。其各成員國在議題的表決上具有平等的投票權(quán)，更能反映國家的互聯(lián)網(wǎng)治理主張。這也是我國努力推動國際電信聯(lián)盟接管ICANN的原因。

與中國不同，美國堅定地?fù)碜o(hù)多利益攸關(guān)方治理模式，通過利益攸關(guān)方的加入來弱化政府的作用。由于美國擁有眾多的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會和社會團(tuán)體，政府在其中更多地起到的是協(xié)調(diào)作用，而企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、公民團(tuán)體則主導(dǎo)了網(wǎng)絡(luò)治理的規(guī)則與實施標(biāo)準(zhǔn)。奧巴馬總統(tǒng)在其任內(nèi)反復(fù)強(qiáng)調(diào)政府與私營部門信息共享、共同合作。政府只有在涉及危及國家網(wǎng)絡(luò)安全、重大網(wǎng)絡(luò)犯罪以及網(wǎng)絡(luò)恐怖主義的問題時，才會主導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)治理的進(jìn)程，更多的時候扮演的是一種“幕后推手”的作用。

（三）中美網(wǎng)絡(luò)空間治理體系產(chǎn)生分歧的根源。

1.霸權(quán)主義思維作祟。美國的網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)是其在現(xiàn)實社會霸權(quán)主義的映射。作為世界唯一的超級大國，在美國看來，其在現(xiàn)實社會推行的霸權(quán)主義，以及在國際社會塑造的“世界警察”形象也理應(yīng)推廣到網(wǎng)絡(luò)空間。通過推行多利益攸關(guān)方治理模式，美國得以排斥別國政府對國際互聯(lián)網(wǎng)的干預(yù)，利用自身的技術(shù)優(yōu)勢，牢牢地把控住國際互聯(lián)網(wǎng)的制度性話語權(quán)。美國利用互聯(lián)網(wǎng)侵犯別國主權(quán)的案例不勝枚舉：不管是對全網(wǎng)進(jìn)行監(jiān)控、監(jiān)聽的“棱鏡計劃”，還是利用社交媒體對別國政權(quán)進(jìn)行顛覆的顏色革命，都反映了美國網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)主義的狼子野心。

2.維護(hù)國家利益的需要。作為互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)源地，美國長期以來控制了互聯(lián)網(wǎng)規(guī)則的制定權(quán)、關(guān)鍵基礎(chǔ)資源的管理權(quán)，產(chǎn)生了一大批全球互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)導(dǎo)企業(yè)，由此攫取了巨額利潤。站在美國的立場上，其沒有理由在世界各國大力使用本國網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的背景下放棄發(fā)展這份既得利益。面對尋求ICANN國際化的國際壓力，美國必然會反對聯(lián)合國等國際組織接管ICANN的管理權(quán)，以此來盡可能對互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源施加影響。

3.國際關(guān)系的博弈。如上文所述，美國在國際上大力推行網(wǎng)絡(luò)自由主義，而對于本國的安全法制體系、網(wǎng)絡(luò)攻擊防衛(wèi)能力以及互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)領(lǐng)域的建設(shè)卻一刻也沒有停歇。這種看似矛盾的互聯(lián)網(wǎng)治理行為恰恰反映了美國在國際關(guān)系博弈中的復(fù)雜心態(tài)：一方面，美國不希望在國際社會落下其把控互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源的口實，因此同意了ICANN管理權(quán)的移交議程；但另一方面，面對日益猖獗的網(wǎng)絡(luò)犯罪與網(wǎng)絡(luò)恐怖主義，美國也不會放任這種威脅因素的存在，因此通過國內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)管控加強(qiáng)國家網(wǎng)絡(luò)安全體系建設(shè)。

四、我國參與國際網(wǎng)絡(luò)空間治理的對策建議

國際網(wǎng)絡(luò)空間治理是一項宏大的系統(tǒng)工程。中美在網(wǎng)絡(luò)空間的博弈，不僅關(guān)乎兩國利益，更決定了國際網(wǎng)絡(luò)空間治理的格局。在當(dāng)前ICANN國際化的呼聲越來越高的背景下，我國應(yīng)當(dāng)抓住機(jī)遇，直面挑戰(zhàn)，從國內(nèi)和國際兩個層面完善互聯(lián)網(wǎng)治理模式。

（一）國內(nèi)層面。

1.進(jìn)一步健全我國網(wǎng)絡(luò)安全法制體系。法律的完善是有效治理的前提，也是我國參與國際網(wǎng)絡(luò)空間治理的理論支撐。我國網(wǎng)絡(luò)空間治理必須做到有法可依、有法必依。當(dāng)前我國已經(jīng)制定了一批網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)的法律法規(guī)，形成了以網(wǎng)絡(luò)安全法為核心，以刑法、國家安全法、反恐怖法等為輔助的網(wǎng)絡(luò)安全法制體系。但應(yīng)當(dāng)看到的是，當(dāng)前我國網(wǎng)絡(luò)空間的立法數(shù)量與立法水平都與美國存在較大差距，法律體系建設(shè)力量的薄弱制約了我國網(wǎng)絡(luò)空間的治理水平?？梢哉f，我國網(wǎng)絡(luò)空間的立法仍處于起步階段，相關(guān)配套的程序法、政策性法規(guī)還亟待完善，未來我國網(wǎng)絡(luò)安全法制體系的建設(shè)仍有很長的路要走。

2.靈活轉(zhuǎn)變政府職能，提高治理能力與治理水平。長期以來，我國政府主導(dǎo)了國內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)管理，在政策制定、信息監(jiān)管領(lǐng)域發(fā)揮著絕對作用。這一方面是面對西方國家技術(shù)封鎖的必然選擇，另一方面也反映了我國私營部門參與力度的不足，在一定程度上抑制了我國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的發(fā)展?jié)摿εc創(chuàng)造能力。在我國當(dāng)前的國情下，完全將互聯(lián)網(wǎng)的治理權(quán)限交給多利益攸關(guān)方是不現(xiàn)實的，更是有損我國的根本利益。但可以效仿美國的一些做法，將政府的角色從“臺前”轉(zhuǎn)移到“幕后”。美國雖然在國際互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域推行多利益攸關(guān)方治理模式，排斥政府的干預(yù)，但在其國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)的治理中政府卻無所不在，從法治體系建設(shè)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)到參與國際網(wǎng)絡(luò)空間博弈，美國政府都具有無可取代的地位。適度轉(zhuǎn)變我國在網(wǎng)絡(luò)空間治理中的政府形象，下放一些非關(guān)鍵性權(quán)力，不僅有利于我國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會的良性發(fā)展，激發(fā)創(chuàng)新與創(chuàng)造，同時也使得我國在參與國際網(wǎng)絡(luò)空間治理的對話中與美國有更多的制度契合點，從而在競爭中尋求合作空間，推動國際互聯(lián)網(wǎng)治理向合作共贏的方向發(fā)展。

3.注重人才培養(yǎng)，突破核心科技。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“核心技術(shù)是國之重器”。國際網(wǎng)絡(luò)空間話語權(quán)的競爭，說到底是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的競爭、網(wǎng)絡(luò)人才的競爭。美國長期把持國際互聯(lián)網(wǎng)，依仗的就是其在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)領(lǐng)域的絕對優(yōu)勢。我國正處于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)快速發(fā)展的階段，已經(jīng)有一批位列世界前沿的互聯(lián)網(wǎng)公司企業(yè)，全球20大互聯(lián)網(wǎng)公司中我國占據(jù)了9席。[9]但同時應(yīng)當(dāng)看到，我國的互聯(lián)網(wǎng)核心科技長期受制于人的現(xiàn)實。2018年美國政府對中興科技的制裁事件再次敲響了警鐘：一旦核心元器件無法做到自力更生、自給自足，企業(yè)做得再大再強(qiáng)都會被人抓住弱點，一擊即破。習(xí)近平總書記在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會上也強(qiáng)調(diào)，互聯(lián)網(wǎng)核心科技是我們最大的“命門”，核心科技的欠缺是最大的隱患。[10]對此，我國必須進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)領(lǐng)域的人才培養(yǎng)，加大對基礎(chǔ)研究的投入力度，正視我國在電子芯片、移動通信、操作系統(tǒng)領(lǐng)域的短板，通過高新領(lǐng)域的人才培養(yǎng)將技術(shù)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，為我國參與國際互聯(lián)網(wǎng)治理增添籌碼。

（二）國際層面。

1.推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體建設(shè)。網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體是我國領(lǐng)導(dǎo)人在日益復(fù)雜的國際互聯(lián)網(wǎng)治理背景下提出的創(chuàng)造性構(gòu)想。網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體強(qiáng)調(diào)不同主權(quán)國家之間的平等與合作，賦予每個國家平等的參與權(quán)與合法地位，在網(wǎng)絡(luò)空間治理的過程中共擔(dān)風(fēng)險、共享利益，形成互利共生的全球互聯(lián)網(wǎng)治理格局。盡管當(dāng)前中美兩國在網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)存在與否的問題上還無法達(dá)成共識，但是在美國之外還有更多的網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家以及新興網(wǎng)絡(luò)大國都已經(jīng)關(guān)注了主權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間的回歸。我國在互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域的主張契合了很多網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家的治理理念，如上合組織成員國、歐盟諸國都對美國長期把持國際互聯(lián)網(wǎng)頗有微詞。我國應(yīng)當(dāng)積極參加聯(lián)合國框架內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)空間治理議程，尋求與網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家開展國際合作，以點帶面，從雙邊合作、多邊合作向全球合作進(jìn)發(fā)，將網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體做大做強(qiáng)。

2.以安全與發(fā)展為核心，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國戰(zhàn)略。作為發(fā)展中的網(wǎng)絡(luò)大國，我國應(yīng)當(dāng)將網(wǎng)絡(luò)空間的安全與發(fā)展放到首位。如果無法提高信息化建設(shè)水平，就談不上掌握網(wǎng)絡(luò)空間的話語權(quán)；如果無法保證網(wǎng)絡(luò)安全，網(wǎng)絡(luò)空間的話語權(quán)也將失去保障。在網(wǎng)絡(luò)日益滲透到國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、國防等領(lǐng)域的今天，能源、電力、交通等大型基礎(chǔ)設(shè)施的安全運行都依賴于網(wǎng)絡(luò)空間的安全穩(wěn)定。當(dāng)前我國在信息技術(shù)、信息產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域同歐美發(fā)達(dá)國家仍有較大差距。因此，應(yīng)當(dāng)把重點放在構(gòu)建防御性的網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略上，切實加強(qiáng)信息安全等級保護(hù)建設(shè)，明確保護(hù)目標(biāo)，以維護(hù)國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)空間穩(wěn)定為第一要務(wù)，切實推動網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國戰(zhàn)略的實施。

3.加強(qiáng)公私合作力度，拓寬合作渠道。在國際互聯(lián)網(wǎng)治理的進(jìn)程中，跨國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、技術(shù)社群等非政府行為體發(fā)揮著重要的作用。在當(dāng)前多利益攸關(guān)方主導(dǎo)國際互聯(lián)網(wǎng)治理的背景下，我國不僅應(yīng)當(dāng)注重同國家行為體的合作，更要加強(qiáng)同非國家行為體的合作。以美國為例，在其國內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域，企業(yè)和政府也有著不同的利益訴求。美國的“棱鏡計劃”在侵害別國網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)的同時也同樣損害了本國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的聲譽(yù)。在一定程度上，我國作為互聯(lián)網(wǎng)大國，擁有巨大的市場潛力，在利益訴求上與美國企業(yè)有更多的契合點。我國應(yīng)當(dāng)利用這一優(yōu)勢，積極同跨國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、國際組織、國外智庫建立合作關(guān)系，在保證本國互聯(lián)網(wǎng)權(quán)益的基礎(chǔ)上構(gòu)建全方位、多層次、寬領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)空間國際合作格局，不斷拓寬合作渠道，開辟合作領(lǐng)域，謀求更大的利益增長點。

當(dāng)前國際互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域的最大問題在于沒有一個統(tǒng)一的治理體系與治理機(jī)制。不論是中國的主權(quán)國家共治模式還是美國的多利益攸關(guān)方模式，都是基于本國國家利益的選擇。兩種模式不存在絕對的正確與錯誤，也不是完全相悖而無法相互轉(zhuǎn)化的。在當(dāng)前美國仍然掌控國際網(wǎng)絡(luò)空間話語權(quán)的背景下，我國大可不必與其針鋒相對、步步緊逼，而應(yīng)當(dāng)采取溫和的外交模式，在保證本國網(wǎng)絡(luò)空間安全的基礎(chǔ)上發(fā)出國際聲音。中美兩國都應(yīng)認(rèn)識到雙方在國際互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域的重要作用，摒棄“零和博弈”的狹隘思維，通過交流與合作共同應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)犯罪、網(wǎng)絡(luò)恐怖主義等跨國網(wǎng)絡(luò)問題，真正把國際互聯(lián)網(wǎng)打造成惠及各方、共享共建的“信息高速公路”。