楊曉軍 寧國良

（1.湘潭大學 公共管理學院，湘潭 雨湖 411100；2.湖南師范大學 公共管理學院，長沙 岳麓 410081）

縣域經(jīng)濟作為城市經(jīng)濟和農(nóng)村經(jīng)濟的連接點，是以縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、農(nóng)村為腹地的行政區(qū)劃型經(jīng)濟，是我國鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定與發(fā)展的關(guān)鍵所在，其發(fā)展的方略方式、速度力度、效果效益等對推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有關(guān)鍵性作用。

一、縣域經(jīng)濟助推鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實意義

縣域經(jīng)濟作為我國國民經(jīng)濟的區(qū)域經(jīng)濟單元，能夠在區(qū)域內(nèi)更好地發(fā)揮優(yōu)化資源配置等作用?？h域園區(qū)經(jīng)濟的輻射帶動作用以及縣級城市在產(chǎn)業(yè)布局、創(chuàng)業(yè)就業(yè)、生活消費等方面的區(qū)域便利性和城市集聚性等優(yōu)勢，縣域經(jīng)濟成為“以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的最佳橋梁，也是助推鄉(xiāng)村振興的重要突破口。

（一）有利于從根本上做強農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、實現(xiàn)生活富裕

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！盵1]，擺在首位的是產(chǎn)業(yè)興旺。但大部分鄉(xiāng)村，尤其是中西部地區(qū)的鄉(xiāng)村并不具備支撐大規(guī)模產(chǎn)業(yè)發(fā)展的條件。一方面是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)條件較為薄弱，在中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展多局限于農(nóng)家樂、批發(fā)部、農(nóng)畜牧產(chǎn)品初加工、小型工廠等小規(guī)模企業(yè)；另一方面是囿于鄉(xiāng)村資源環(huán)境的承載能力有限、基礎(chǔ)條件及產(chǎn)業(yè)集聚能力不足等現(xiàn)實條件，難以承接大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，也不可能進行大規(guī)模的集中開發(fā)。尤其是在恪守“生態(tài)宜居”的前置要求下，發(fā)展產(chǎn)業(yè)的范圍、門檻更高。此外地理條件也是重要的制約因素，如我國中南部地區(qū)多為山地丘陵地帶，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到限制較多。在諸多因素的制約下，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興既要因地制宜在鄉(xiāng)村發(fā)展環(huán)境可承載的特色產(chǎn)業(yè)，更要通過借助于大力發(fā)展縣域大產(chǎn)業(yè)來支撐、配套、帶動。通過借助縣域經(jīng)濟，尤其是園區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展壯大，充分發(fā)揮縣域產(chǎn)業(yè)在物流、用工等生產(chǎn)成本和住宿、交通等生活成本相對中大型城市明顯較低的優(yōu)勢，進一步釋放縣級城市在產(chǎn)業(yè)布局、創(chuàng)業(yè)就業(yè)、生活消費等方面的區(qū)域便利性和城市集聚性，依托縣域勞動密集型產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，可顯著提升對農(nóng)村剩余勞動力的承載力和吸引力，助推新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興。同時，通過補足強化縣域產(chǎn)業(yè)鏈，推動實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)從單一農(nóng)產(chǎn)品銷售到農(nóng)產(chǎn)品精深加工的轉(zhuǎn)變，并且大大縮短農(nóng)產(chǎn)品從田間到工廠的距離，不斷降低成本，促進產(chǎn)品增值、農(nóng)民穩(wěn)定增收，助推村級集體經(jīng)濟健康快速發(fā)展，加快農(nóng)民實現(xiàn)生活富裕的美好愿景。

（二）有利于從源頭上培育鄉(xiāng)風文明、加強村級治理

鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)支撐是人力資源。但受限于農(nóng)村地少人多的基本國情和大部分鄉(xiāng)村地區(qū)相對薄弱的生態(tài)環(huán)境承載力，農(nóng)村大量剩余勞動力向外轉(zhuǎn)移成為必然。因此，通過在縣級城區(qū)、園區(qū)、特色小鎮(zhèn)等地域大力發(fā)展實體經(jīng)濟，勢必將充分發(fā)揮縣域作為距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村最近的區(qū)劃優(yōu)勢。而縣城便利的交通條件和較低的往返成本，將有利于縣級城市承接好本地農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，吸引他們回縣就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)，既切實增加農(nóng)民收入，又為縣域發(fā)展拓展了消費能力，還從根本上留住了人力資源。在縣城務(wù)工的農(nóng)民在創(chuàng)收的前提下可以主動兼顧好家庭建設(shè)，營造家庭文明、構(gòu)建幸福家庭，還可以自覺參與維護好生態(tài)環(huán)境，守住綠水青山、保住清新空氣?？h鄉(xiāng)兩級政府也能對其實現(xiàn)更加有效的管理和服務(wù)，從而更好地弘揚傳統(tǒng)文化和先進文化，培育和踐行社會主義核心價值觀，強力推進農(nóng)村移風易俗行動，助力鄉(xiāng)村展現(xiàn)崇尚科學文明的新風尚。同時，可以積極引導鄉(xiāng)村居民、本土能人回歸村級治理，服務(wù)基層黨組織建設(shè)，并有效推動居民、村民實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，助力鄉(xiāng)村呈現(xiàn)治理有序的新境界。

（三）有利于從實質(zhì)上重塑城鄉(xiāng)關(guān)系、加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

縣域經(jīng)濟的發(fā)展壯大不僅帶動城區(qū)加快發(fā)展，更有助于提高廣大農(nóng)村腹地的經(jīng)濟活力，推動城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展、融合發(fā)展。相比一線大城市，縣級城市擁有城區(qū)到鄉(xiāng)村以及田間到市場、到舌尖的距離最短，農(nóng)民融入城鎮(zhèn)成本最低等縣域獨特優(yōu)勢，縣域經(jīng)濟的發(fā)展壯大有助于加快新型城鎮(zhèn)化進程。過去5年，我國城鎮(zhèn)化率年均提高約1.2個百分點，2017年更是達到了58.5%[2]。但中西部地區(qū)的大多數(shù)縣級城市遠遠低于這個平均水平，與發(fā)達地區(qū)相比縣域經(jīng)濟的差距依然很大。因此，只有通過縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展，才能促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加快推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)科學融合發(fā)展的目標。

二、縣域經(jīng)濟發(fā)展中的短板

我國縣域經(jīng)濟的發(fā)展情況總體趨勢向好，但發(fā)展的質(zhì)量與效益有待增強，尤其是產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才儲備、基礎(chǔ)環(huán)境等縣域經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵要素依舊短缺，在推動農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展等方面仍存在諸多短板。

（一）縣域經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、產(chǎn)業(yè)配套不全，難以充分發(fā)揮對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的帶動作用

習近平總書記強調(diào)：“要鼓勵和扶持農(nóng)民群眾立足本地資源發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、庭院經(jīng)濟，多渠道增加農(nóng)民收入。”[3]而特色產(chǎn)業(yè)必須要結(jié)合縣域自身實際條件，有配套的產(chǎn)業(yè)鏈和服務(wù)來支撐、帶動。據(jù)賽迪顧問縣域經(jīng)濟研究中心公布的《2017年中國縣域經(jīng)濟百強白皮書》[4]顯示，縣域經(jīng)濟百強縣中，東部地區(qū)占76席，中部地區(qū)僅15席，在中部六省488個縣（縣級市、自治縣）中占比僅為3%。相比于東部地區(qū)百花齊放的縣域經(jīng)濟，中部地區(qū)的縣域經(jīng)濟發(fā)展程度普遍較為滯后。以同為2017年全國投資潛力百強縣的浙江省德清縣及湖南省湘潭縣為例，德清縣在2017年規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)就達到705家，實現(xiàn)總產(chǎn)值1246.8億元；而湘潭縣2017年規(guī)模企業(yè)總數(shù)為237家，完成總產(chǎn)值597億元，后者無論總數(shù)還是規(guī)模均不及前者的一半。因此，中西部地區(qū)相對薄弱的縣域經(jīng)濟導致縣級龍頭企業(yè)規(guī)模不大、效益不夠，縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展暫時難以形成強有力的輻射帶動作用。而且部分縣域經(jīng)濟欠發(fā)達的縣級城市缺乏產(chǎn)品深加工、一站式物流等必備要素來支撐或配套鄉(xiāng)村單獨發(fā)展抓產(chǎn)業(yè)，勢必制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的效益提升，農(nóng)村單獨發(fā)展壯大產(chǎn)業(yè)也將面臨更大的困難和更強的市場競爭。中部地區(qū)縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨“高不成、低不就”的現(xiàn)實困境，高質(zhì)量發(fā)展“主戰(zhàn)場”作用未能完全釋放，弱化了對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動作用。

（二）縣域經(jīng)濟人力資源匱乏，難以廣泛聚集服務(wù)鄉(xiāng)村的智慧力量

人才資源是第一資源，人才對于縣域的重要性不言而喻。從中部六省剖析，其中江西、湖南、河南、安徽均為外出務(wù)工大省，外出務(wù)工占全省人口總數(shù)在全國均排在前列，可見中部地區(qū)的本土人力資源外流態(tài)勢明顯，而縣級城市流失更為嚴重，如湖南省新化縣，2016年外出務(wù)工在市外從業(yè)的人口達50余萬，約占總?cè)丝诒戎氐?4%。隨著到一線城市務(wù)工人員的增多，農(nóng)村的空心村、空巢老人、留守兒童等問題也日趨明顯。又因為外出務(wù)工人員離家較遠，難以兼顧家庭建設(shè)、鄉(xiāng)風文明建設(shè)、生態(tài)環(huán)境維護、鄉(xiāng)村治理等，導致農(nóng)村老人生活困難、兒童家庭教育缺失、生產(chǎn)生活環(huán)境臟亂差等問題頻發(fā)，阻礙了鄉(xiāng)村發(fā)展和社會進步?？h級城市本土能人流失的同時，2017年全國一些城市陸續(xù)出臺吸引人才政策，多維度吸引人才資源，圍繞推進人才本土化，在落戶、購房補貼、生活補貼、配套保障等方面給予更多激勵。進入2018年，多個大中型城市更是陸續(xù)發(fā)動“人才爭奪戰(zhàn)”，給高學歷人士開出豐厚的條件，意圖讓更多人才落戶本地。由于先天資源優(yōu)勢的不足，即使中部縣域提供了類似的引才政策，也無法在工資待遇、安居落戶、補貼政策等方面提供高于或持平中大型城市的工作生活條件，難以形成競爭優(yōu)勢。而國家層面支持人才向縣域一線流動的引導政策仍舊乏力，雖然制定或出臺了《關(guān)于支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意見》（國辦發(fā)〔2015〕47號）[5]等政策性文件，但在實際操作過程中存在運用不合理、落實不到位等問題，導致縣域在“人才爭奪戰(zhàn)”中難以取得明顯成效，專業(yè)技術(shù)人才、復合型人才、行業(yè)管理人員、年輕公務(wù)員等群體難以在縣級城市聚集，難以長久留在本地發(fā)展。而鄉(xiāng)村人才資源則更為匱乏，如村、社區(qū)普遍存在村干部年齡層次偏大、青年高學歷人才大多不愿意回鄉(xiāng)擔任村干部等問題。盡管中西部地區(qū)眾多縣級城市的村干部相比以往實現(xiàn)了年齡結(jié)構(gòu)優(yōu)化，但對于本科及以上的青年人才的吸引力依然薄弱，村級組織領(lǐng)導力量老年化、后備力量不足等問題逐步凸顯。

（三）縣域經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施滯后、營商環(huán)境落后，難以形成助推高質(zhì)量發(fā)展的強勁動力

與東部發(fā)達地區(qū)相比，中西部地區(qū)縣級城市在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、營商環(huán)境、金融服務(wù)等方面相對滯后。從公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來看，由于中西部縣域自身財力有限、縣域投資能力不足，直接導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展、村組建設(shè)缺乏關(guān)鍵支撐。如鄉(xiāng)村物流、環(huán)保、交通、通信等基礎(chǔ)薄弱，投入欠賬較多；縣域城市、園區(qū)促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配套服務(wù)和產(chǎn)業(yè)缺乏或不完備等。主要原因還是縣級地方政府財力嚴重不足，即便中西部地區(qū)眾多縣級城市在基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)過程中發(fā)動了群眾自籌，但縣級城市依舊難以支撐大規(guī)模的民生實事、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面的投資。以共同入選2017年全國中小城市綜合實力百強縣市的山東省青島市即墨區(qū)與湖南省醴陵市的民生投入為例，即墨區(qū)2017年教育、社會保障和就業(yè)支出分別達29.4億和14.4億元，而醴陵市僅為9.3億、9.2億，相比東部發(fā)達地區(qū)差距極為明顯，民生支出的差距直接反映出公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的差距。從營商環(huán)境來看，東部地區(qū)在營商指數(shù)、政商關(guān)系、政務(wù)服務(wù)等方面均領(lǐng)先于中部地區(qū)。根據(jù)中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院發(fā)布的《中國城市政商關(guān)系排行榜》[6]，政商關(guān)系健康指數(shù)前10名，中部地區(qū)僅有長沙入圍，親近指數(shù)前10名，僅有長沙和合肥入圍，清白指數(shù)方面中部地區(qū)無一入圍，可見中部地區(qū)在構(gòu)建政商關(guān)系上仍有極大的努力空間。從金融服務(wù)來看，中西部地區(qū)金融服務(wù)能力明顯低于東部地區(qū)，而縣級城市融資難、融資貴等問題卻日益突出。例如縣級城市的中小企業(yè)和農(nóng)戶由于長期缺乏信用擔保，加之企業(yè)規(guī)模相對小、效益相對少、資金回報周期相對長等多種要素的影響，造成了較大的融資缺口，而縣級城市由于債務(wù)風險增大、融資渠道收窄，現(xiàn)有的金融服務(wù)能力無法補足中小企業(yè)和農(nóng)戶的融資缺口，直接導致了眾多中小型企業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)無法加快培育壯大，阻礙了縣域經(jīng)濟快速發(fā)展?；A(chǔ)環(huán)境的差距必然造成縣域經(jīng)濟發(fā)展的差距，必然將放緩高質(zhì)量發(fā)展步伐，也將成為阻礙鄉(xiāng)村振興的一道難關(guān)。

三、縣域經(jīng)濟助推鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實路徑

縣級城市要實現(xiàn)趕超發(fā)展，鄉(xiāng)村要加快振興，一方面，亟待中央、省、市級層面加快疏解一線大城市的非核心功能，推動更多的優(yōu)質(zhì)發(fā)展資源和要素加快流入縣域，助推縣域經(jīng)濟發(fā)展，加快鄉(xiāng)村振興步伐；另一方面，必須增強壯大縣域經(jīng)濟的內(nèi)生動力，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略早落地、早實現(xiàn)。

（一）探索開辟縣域產(chǎn)業(yè)振興的新路徑

在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，國家層面要從規(guī)劃、政策、資金等方面支持縣級城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展，縣級城市要加快推進縣域產(chǎn)業(yè)振興，進一步激發(fā)“縣域經(jīng)濟大龍頭”的作用，不斷擴大縣域經(jīng)濟的輻射力和影響力，切實提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的環(huán)境承載能力。

推動產(chǎn)業(yè)布局向縣域傾斜。中央、省級層面應(yīng)進一步完善頂層設(shè)計，根據(jù)因地制宜、分類施策的原則，探索鋪排不同類型、不同層級的重點項目和產(chǎn)業(yè)等向縣市傾斜，將勞動密集型產(chǎn)業(yè)向縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)去布局，切實提升縣域經(jīng)濟競爭力，進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，助推各縣產(chǎn)業(yè)錯位發(fā)展，從更高的層次推動縣域經(jīng)濟發(fā)展。

縣級城市要主動引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)振興?？h級黨委和政府要始終牽住產(chǎn)業(yè)振興的“牛鼻子”，多策并用強產(chǎn)業(yè)，補鏈強鏈促發(fā)展。一是努力培育壯大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)?？h級城市要充分挖掘地域資源和發(fā)揮自身優(yōu)勢，做大做強縣域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。重點是依托好城區(qū)、園區(qū)，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、勞動力密集型產(chǎn)業(yè)等，加速提升城區(qū)、園區(qū)產(chǎn)業(yè)聚集度，增強生產(chǎn)要素和就業(yè)人口的吸收能力。同時，要緊緊盯住世界500強、中國500強、中國民營企業(yè)500強，圍繞專業(yè)招商、產(chǎn)業(yè)招商、精準招商等主題，探索聘請“招商大使”、商會招商、縣級領(lǐng)導點對點招商、組建精準招商小分隊等特色舉措，吸收更多的優(yōu)質(zhì)資本和產(chǎn)業(yè)“鳳凰”落戶縣級城市，加快做大做強縣域產(chǎn)業(yè)“蛋糕”。通過不斷壯大縣域產(chǎn)業(yè)規(guī)模和層級，進一步激發(fā)縣域產(chǎn)業(yè)的輻射帶動作用，通過延伸產(chǎn)業(yè)鏈，有效增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)附加值，加速推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，逐步推動縣域產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的紅利流向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村、農(nóng)民。二是推動園區(qū)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展?？h級城市既要結(jié)合農(nóng)村發(fā)展實際，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園、特色小鎮(zhèn)等產(chǎn)業(yè)項目，走好適合自己的鄉(xiāng)村振興道路；更要優(yōu)先利用、充分利用現(xiàn)有空間，走好質(zhì)量和效益發(fā)展之路，做好承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的文章。重中之重就是發(fā)展壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，依托園區(qū)大力打造特色產(chǎn)業(yè)集群，積極引導高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)與優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，加速助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，高效推動新舊動能接續(xù)轉(zhuǎn)換，為高質(zhì)量發(fā)展續(xù)航。同時，縣級城市要充分發(fā)揮城區(qū)園區(qū)貼近農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)村的天然屬性，積極引導高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展助力農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)“產(chǎn)品互推、資源共享、平臺共建”的發(fā)展格局，助推農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)在更高層次上實現(xiàn)跨越式發(fā)展。三是推動產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)多元發(fā)展?？h級黨委和政府要結(jié)合本地實際，大力發(fā)展勞動密集型工業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等多種產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)更多適銷對路的商品，打造更多獨具特色的品牌。比如文化旅游資源豐富的縣市區(qū)，可以有針對性、傾向性地引進文旅綜合體、田園綜合體等重大文化旅游項目，通過開創(chuàng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新局面助推縣域經(jīng)濟發(fā)展，帶動農(nóng)村培育壯大農(nóng)民專業(yè)合作社、特色家庭農(nóng)莊、民宿等新型經(jīng)營主體，支持鼓勵小農(nóng)戶發(fā)展精致農(nóng)業(yè)，促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接，推動一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

（二）探索搭建縣域人才云集的新舞臺

國家和省級層面要為縣級城市“量身定制”人才政策，推動更多人才從大城市來到小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，助力縣域發(fā)展，推動鄉(xiāng)村振興?？h級城市要結(jié)合自身實際，勇于參與“人才爭奪戰(zhàn)”，既要呼喚更多老鄉(xiāng)回來，聚集一批本土能人回鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，更要吸引更多人才進來，鼓勵引導優(yōu)秀人才往縣城聚集，融入縣域“大家庭”，為縣域經(jīng)濟發(fā)展作出貢獻。

高位引導優(yōu)質(zhì)人才向縣域流動。根據(jù)縣域發(fā)展實際，出臺更具激勵性的鼓勵大學畢業(yè)生、專業(yè)型人才、復合型人才到縣一級城市擇業(yè)就業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的若干政策，同步為縣級城市提供制定吸引人才、服務(wù)人才相關(guān)政策的基本框架，拉通一條縣級城市的“人才專線”，推動縣級城市更好的承接農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移和外來人才就業(yè)創(chuàng)業(yè)，提升縣級城市綜合競爭力，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略裝上“智慧導航”。

縣級城市要有獨具特色的引才引智之路。未來的“人才爭奪戰(zhàn)”將會更為激烈，留住了本土能人、引進了外來人才，就是提升了競爭力、增添了原動力，縣級城市亟須主動出招、破題起勢，走出一條獨具特色的引才引智之路。一是出臺更優(yōu)的人才政策?？h級黨委政府結(jié)合上級人才政策，根據(jù)自身實際，出臺相關(guān)人才引進計劃或政策，宣傳推廣人才發(fā)展具體規(guī)劃和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)激勵政策，重點明確購房減免、租房補貼、安家費、創(chuàng)業(yè)貸款、交通補助、落戶政策等事項。比如安居政策，可根據(jù)學歷層次、工作經(jīng)歷以及個人情況，在購房指標、購房補貼、租房補貼、生活補貼等方面給予專門性優(yōu)惠，吸引更多需要長期在本地從業(yè)的專業(yè)技術(shù)型人才留在縣級城市，服務(wù)縣域發(fā)展。還要出臺更優(yōu)惠的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、就業(yè)政策，同時加大農(nóng)民職業(yè)技能培訓力度，促進農(nóng)民工變技工，知識變財富。同時，充分發(fā)揮人才引進“1+1〉2”的作用，帶動實現(xiàn)“科技下鄉(xiāng)、能人回鄉(xiāng)、企業(yè)興鄉(xiāng)”。通過政策引導讓本土能人回得來，外來人才留得住，為縣域經(jīng)濟發(fā)展注入更多“智慧的發(fā)光點”。在打好政策“組合拳”的基礎(chǔ)上，鼓勵各界人才扎根基層、服務(wù)縣域，為縣域發(fā)展、鄉(xiāng)村振興夯實人才保障。二是提供更廣的創(chuàng)業(yè)平臺。優(yōu)質(zhì)的人才更需要寬廣的平臺。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，既要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組搭建創(chuàng)業(yè)農(nóng)場、創(chuàng)業(yè)合作社等平臺，讓人才在田地間用心干；更要通過在工業(yè)園區(qū)搭建科技企業(yè)孵化器、高新技術(shù)科技園等平臺，讓人才在園區(qū)舞臺放手干?？h級城市要切實加強和國內(nèi)一流高等院校、科研機構(gòu)的交流合作，探索建立研發(fā)總部或科研中心，加快建設(shè)一批產(chǎn)學研項目，真正讓城區(qū)、園區(qū)成為人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的高地、各施所能的舞臺，持續(xù)增創(chuàng)高質(zhì)量發(fā)展的后發(fā)優(yōu)勢。通過搭建多層創(chuàng)業(yè)平臺，一方面實現(xiàn)把本地農(nóng)村剩余勞動力解放出來和吸引更多外地人才，用智慧的力量深層次推動縣域經(jīng)濟的發(fā)展，助推村級集體經(jīng)濟發(fā)展；另一方面通過創(chuàng)業(yè)促就業(yè)，吸引更多常年在外打工的“候鳥”回到家鄉(xiāng)就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)、兼顧家庭建設(shè)和鄉(xiāng)風文明建設(shè)、參與鄉(xiāng)村治理，助推鄉(xiāng)村振興。三是打造更高的生活品質(zhì)。優(yōu)質(zhì)人才的聚集，不僅需要政策支撐，同樣需要有氣質(zhì)的城市、有品質(zhì)的生活做支撐?？h級城市要緊盯“吃、住、行、游、購、娛”，不斷培育新的消費熱點，持續(xù)增強產(chǎn)品的吸引力和娛樂性，全面激發(fā)縣城消費功能，實現(xiàn)生活品質(zhì)的聯(lián)動提升。如探索打造集休閑、購物、康養(yǎng)于一體的縣級城市綜合體，實現(xiàn)商業(yè)聚集、消費聚集、人氣聚集，讓更多的外來人才、返鄉(xiāng)人士有地方去消費、有意愿去消費，還可以吸引更多的退休老干部、中老年高級知識分子等人群返鄉(xiāng)養(yǎng)老，不僅拉動了縣域消費，還能為鄉(xiāng)村振興貢獻智慧和力量。

（三）探索打造縣域親商重商的新環(huán)境

對于縣級城市而言，相對于中大型城市地域面積偏小、發(fā)展空間有限，但也為優(yōu)化縣域發(fā)展環(huán)境提供了便利、創(chuàng)造了條件。國家層面需推動更多優(yōu)質(zhì)的資源要素向縣級城市傾斜，為縣級城市優(yōu)化發(fā)展環(huán)境夯實基礎(chǔ)?？h級城市要用發(fā)展的辦法解決當前所面臨的各種困難，關(guān)鍵就是要優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，積極營造親商、重商、愛商、護商的和諧氛圍，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政務(wù)服務(wù)、金融服務(wù)等方面出實招，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配套功能和外部環(huán)境，用更優(yōu)質(zhì)的營商環(huán)境推動縣域經(jīng)濟加快發(fā)展，助推鄉(xiāng)村加快振興。

推動要素配置向縣域流動。中央、省級層面應(yīng)將稅收、土地、投融資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政務(wù)服務(wù)改革等方面的發(fā)展要素推向縣域，如部署更多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項資金、制定更多的金融服務(wù)優(yōu)質(zhì)政策、開展更多的政務(wù)服務(wù)試點工程，促使縣級城市變“跟跑”為“領(lǐng)跑”，推動更多的縣級城市成為優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的“樣板”，加快高質(zhì)量發(fā)展步伐，加速兌現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的美好藍圖。

縣級城市要主動優(yōu)化營商環(huán)境。營商環(huán)境是軟環(huán)境?？h級城市要順應(yīng)時代需求，營造最優(yōu)的環(huán)境、提供最優(yōu)的服務(wù)，以整體環(huán)境的優(yōu)勢補足發(fā)展短板、贏得發(fā)展先機。一是優(yōu)化基礎(chǔ)環(huán)境?？h級黨委和政府要千方百計地加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，推動道路、排水、管網(wǎng)、能源、綠化等城市基礎(chǔ)功能同步提升，協(xié)調(diào)推進城區(qū)便民服務(wù)站點、體育活動場所等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，以縣城優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)環(huán)境留住客商、留住資源。同時，加快推進農(nóng)村水、路、電、氣、網(wǎng)等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，逐步完善農(nóng)村基本服務(wù)功能，協(xié)同開展農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動，守護好農(nóng)村的青山綠水，為鄉(xiāng)村振興夯實環(huán)境基礎(chǔ)。二是優(yōu)化政務(wù)環(huán)境。深入推進“最多跑一次”改革，加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，通過門戶網(wǎng)站、部門網(wǎng)站發(fā)布公共服務(wù)事項，推動實現(xiàn)動態(tài)管理，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)標準化、智能化、便利化。加快實施投資項目并聯(lián)審批，簡化項目從引進到落地的各項審批流程，加速優(yōu)化產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)環(huán)境，打通服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、服務(wù)企業(yè)群眾的“最后一公里”。同時，要積極提煉“政策干貨”，強化服務(wù)企業(yè)的政策保障。根據(jù)企業(yè)和群眾的需求，探索在土地、稅費、融資、用電、用工、物流等方面有效降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本，切實推動減負措施下沉到基層、作用于群眾，讓企業(yè)和群眾輕裝上陣。三是優(yōu)化金融服務(wù)。一方面，縣級城市要主動對接一線城市的優(yōu)勢金融資源，加大爭資金、引技術(shù)、促合作等力度，實現(xiàn)優(yōu)勢金融資本的高位推動。另一方面，要加速創(chuàng)新中小微企業(yè)融資模式，進一步探索政銀企協(xié)同對接機制、市級領(lǐng)導聯(lián)點指導機制等普惠金融服務(wù)，推動金融機構(gòu)進園區(qū)、進企業(yè)、進商會等，提供更優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù)，最大程度解決本地中小微企業(yè)和農(nóng)戶融資難等問題，為眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)家解燃眉之急，為鄉(xiāng)村振興強化金融保障，助推農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。