司法部“根在基層”青年干部調研團

為深入了解中央關于推進公共法律服務體系建設的決策部署在基層的貫徹落實情況，2017年9月17日至23日，按照中央國家機關工委和司法部黨組的部署要求，由司法部八個直屬機關單位組成的“根在基層”青年干部調研團一行赴湖南省開展調研實踐活動。調研團行程涉及長沙、婁底、湘潭3個城市的4個縣（區(qū)）、6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、4個村（社區(qū)），先后走訪了湖南省公共法律服務中心、瀏陽市淳口鎮(zhèn)公共法律服務站、婁底市婁星區(qū)小科社區(qū)公共法律服務點、韶山司法所、大鯤律師事務所、長沙公證處、湖南省女子監(jiān)獄、湖南省女子強制隔離戒毒所等19個調研點，與當地司法行政機關干部、司法所長、基層法律服務所長、人民調解員、律師、公證員等進行了深入交流互動，聽取基層同志對公共法律服務體系建設的意見建議。通過實地查看、與基層同志座談、查閱卷宗、觀看工作視頻、發(fā)放調查問卷等方式，團員們對公共法律服務體系建設有了更深刻的認識和體悟。

一、公共法律服務如何滿足人民群眾多層次、多領域的法律需求

（一）“下樓、上線”，搭建服務平臺。《關于推進公共法律服務平臺建設的意見》要求，要緊緊圍繞經濟社會發(fā)展和人民群眾實際需要，立足“法律事務咨詢、矛盾糾紛化解、困難群眾維權、法律服務指引和提供”的平臺建設功能定位，加強公共法律服務實體、熱線和網絡平臺建設。對此，湖南省司法廳提出的口號是“下樓、上線”。

“下樓”指全面推進實體平臺建設。建設省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）五級公共法律服務實體平臺，將法律服務人員從樓上的辦公室搬到樓下的接待窗口，為群眾提供綜合性一站式法律服務，稱之為“下樓”。目前，湖南全省已建成公共法律服務中心123個（省級1個、市級5個、縣級117個），覆蓋95%的縣市區(qū)，全部處于臨街一樓位置；51%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和13%村（社區(qū)）建立了公共法律服務工作站（點），各中心和站點劃分法律咨詢、人民調解、法律援助等功能窗口，統(tǒng)一形象標識、服務功能，便于群眾尋求法律幫助，極大提升了法律服務與群眾的“接觸面”。以瀏陽市公共法律服務中心為例，2015年6月建成投入使用后的最初半年，就接待群眾1.7萬人次，是瀏陽市法律援助便民服務窗口以往全年接待量的7倍多，得到了當地群眾的歡迎和稱贊。婁底市婁星區(qū)的11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）公共法律服務工作站全部依托司法所設立，按照湖南省統(tǒng)一標準建設，將辦公室改為了接待窗口，方便群眾及時尋求法律服務。

“上線”指建立“法律服務淘寶網”。關于將“互聯網+”思維貫徹到公共法律服務體系建設中，湖南省司法廳提出，要站在服務需求者的角度，增強“受眾”意識。不能僅僅站在管理者的角度把司法行政“信息化”，而是要站在公眾的角度把司法行政“互聯網化”。建立省級法律服務平臺——“如法·湖南公共法律服務網”（以下簡稱“如法網”），讓全省各類法律服務機構在網上開設“店鋪”，“坐”網執(zhí)業(yè)，群眾通過網絡自主選擇法律服務機構，在網上咨詢交流、打官司、學法律、辦業(yè)務，享受綜合、快捷、多層次的法律服務，喻之為“上線”。“如法網”一期于2016年1月試運行，完成二期建設后，將成為一個包括法律援助、律師服務、公證、司法鑒定、人民調解、志愿者管理、青少年法治學堂等12項功能區(qū)塊的網絡平臺?！叭绶ňW”建立的首要意義在于解決法律資源的區(qū)域分布、城鄉(xiāng)分布不均衡問題，讓更多的群眾能夠方便、快捷地利用互聯網，足不出戶就能享受到法律服務。以律師資源為例，長沙市擁有全省42%的律師和45%的律師事務所，其資源量是第二位邵陽市的7倍，是最末位張家界市的20余倍，個別經濟欠發(fā)達地區(qū)律師極少甚至沒有社會律師?！叭绶ňW”的出現在一定程度上解決了這個問題。據統(tǒng)計，2017年3月至10月“如法網”的累計訪問量達1.6億人次，來自長沙的訪問量為2900多萬人次，不足總量的18%。這一數據從某種程度上說明，湖南很多法律資源短缺地區(qū)的訪客正在通過互聯網，“分享”著長沙的法律服務資源，抑或說法律資源短缺地區(qū)正在和長沙一樣，享受著“均等”的法律服務。同時，還對12348法律服務熱線進行升級改造，與“如法網”進行業(yè)務、數據整合，實行網上監(jiān)管調配，月呼入量較升級前增長90%，實現了“互聯網+”大數據云計算與法律服務的深度融合，打造了“智慧服務”，提高了司法行政的工作能力和實踐水平。

融合線上線下服務，打造公共法律服務O2O服務模式。O2O全稱Online To Offline，是指把線上的法律服務需求者帶到現實的法律服務機構中。將省、市、縣三級公共法律服務中心、法律援助中心和全省753家律師事務所、117家公證處、299家司法鑒定中心、554家基層法律服務所等與網絡平臺緊密結合在一起，讓網絡平臺成為公共法律服務開展的“前臺”，法律服務機構成為支撐公共法律服務的“后臺”，實體平臺和網絡平臺優(yōu)勢互補，從而促成傳統(tǒng)法律服務方式與互聯網的深度融合。例如，調研團實地走訪的長沙公證處，就攜手支付寶、安存科技推出了“支付寶公證服務”，群眾只要打開支付寶，選擇城市服務中的公證服務，動動手指，就可以隨時隨地的申請辦理涉外及涉港澳臺公證，極大提升了服務效率。

（二）建立規(guī)范，提供制度保障。2016年12月，湖南省委辦公廳、省人民政府辦公廳印發(fā)《關于加快建設覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務體系建設的意見》，明確提出“要將公共法律服務體系建設列入重要議事日程，納入本地區(qū)經濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，納入基本公共服務體系規(guī)劃。將公共法律服務納入基本公共服務清單，將市、縣公共法律服務中心和鄉(xiāng)、村工作站、點建設納入重點民生實事項目”。為進一步推進平臺建設規(guī)范化、標準化，湖南省司法廳先后印發(fā)《關于開展公共法律服務中心建設試點工作的通知》《湖南省縣級公共法律服務中心建設指導標準》《湖南省公共法律服務中心形象標識基本規(guī)范》《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）公共法律服務工作站、村（社區(qū)）公共法律服務工作點建設基本標準》等規(guī)范性文件，明確實體、熱線、網絡平臺各職能職責，科學配備人員力量，完善便民服務設施，推行“前店后廠”模式，努力讓人民群眾進“一個平臺”、辦司法行政的“全部業(yè)務”。各地中心、站點采取統(tǒng)一制度上墻，公開服務內容、程序、聯系電話等方式，方便群眾就近獲得便捷高效的公共法律服務。

（三）創(chuàng)新工作，提升服務質量。湖南省司法廳堅持以需求為導向，積極打造受眾面廣、覆蓋面寬、適用度高的公共法律服務產品。著眼于實現公共法律服務均等化，促進公共法律服務向基層延伸，普遍推行“一村（社區(qū)）一法律顧問”制度，法律顧問每月至少兩次到村（社區(qū)）服務或開展公益活動，每次不少于4小時；公開法律顧問信息和聯系方式，群眾有需要時，可通過網絡、電話預約等方式向法律顧問尋求幫助。在省、市、縣分別組建“法潤三湘”公共法律服務志愿者總隊、支隊、大隊，招募公共法律服務志愿者2.2萬人，廣泛開展法律服務“進村入戶”等形式多樣的志愿者活動，借助社會力量開展公共法律服務。每個村（社區(qū)）設立若干“法潤三湘”公共法律服務志愿點，志愿者充當法律服務指引者、法治宣傳明白人、矛盾糾紛信息員、社區(qū)矯正志愿者的角色，進一步完善公共法律服務網絡。

（四）加強宣傳，鼓勵公眾參與。為深化公眾對公共法律服務的認知，湖南省司法廳策劃了多種多樣的主題活動，引導和鼓勵群眾參與法治宣傳教育活動。例如，“你學法我送票·錦繡瀟湘（郴州）任你游”活動，意在通過“旅游＋普法”模式，提升法治教育吸引力，同時促進旅游經濟健康發(fā)展，吸引了25萬人次網友參與網絡答題；開展全省初中以上學?！胺ㄖ坞娪斑M校園”巡演，觀眾達15萬人次；評選2016年度全省最具影響力法治人物和法治事件，投票數超1000萬。這些活動有效擴大了普法活動的覆蓋面和參與度，大大激發(fā)了公眾參與的積極性，增強了公民法治觀念和法律意識。“如法網”在基層設置了法律明白人和法律服務志愿點，目標是發(fā)動十萬農戶、十萬商戶和十萬小微企業(yè)，共同宣傳公共法律服務。他們只需要表達兩句話：您要找律師嗎？上如法網。您要法律咨詢嗎？打12348?！叭绶ňW”還為法律明白人提供了在網上宣傳自己產業(yè)和產品的平臺機會，使法治宣傳和個人宣傳有機結合，獲得共贏。

二、公共法律服務體系尚需完善哪些方面的保障

（一）建立完備的政策制度體系。湖南省各級黨委政府都十分重視公共法律服務體系建設，將其納入了重要議事日程。但由于目前各方對公共法律服務體系建設的認識還不盡統(tǒng)一，此項工作的組織領導、推進力度、體制機制的運轉方式等，與當前人民群眾日益增長的公共法律服務需求，還無法完全適應，無論是司法行政系統(tǒng)內部的資源整合還是與外部相關部門的工作協(xié)調，都存在一定困難。公共法律服務體系的運行和管理機制、建設標準規(guī)范、考核評估等一系列制度的建立，還有待在實踐探索中進一步總結經驗、逐步完善。

（二）有效的經費保障機制尚未形成。各級公共法律服務實體平臺的建設與運行，熱線平臺的設立與維持，網絡平臺的開發(fā)與維護，“一村（社區(qū)）一法律顧問”制度的落實等都需要必要的經費作為保障。但是目前，很多地方公共法律服務財力與事權不匹配，未形成有效的投入機制，調研團走訪的不少地方反映經費短缺。湖南各地在法律服務中心和站點值班的法律從業(yè)人員，每天可以領取150～300元不等的補貼；村（社區(qū)）法律顧問補貼有的地方可以達到每年5000元，有的地方就無力承擔這筆費用，法律顧問拿不到任何報酬。很多律師、基層法律服務工作者從事公共法律服務是本著承擔社會責任、實現自我社會價值的初衷，但如果沒有持續(xù)完善的經費保障機制，從長遠看，還是會在一定程度上挫傷法律服務從業(yè)者參與公共法律服務的積極性。公共法律服務體系建設的保障應當是政府主導的多元供給，因此需要政府財政作為基本支撐，同時應當發(fā)動社會力量，吸納社會資金予以保障。

（三）多途徑的人員保障還需進一步加強。獨立運行的公共法律服務中心（站點）需要日常值班的行政人員和律師、基層法律服務工作者等法律服務從業(yè)人員，12348熱線需要接線員，網絡平臺需要客服、后臺運營等人員，公共法律服務體系的運行不僅需要大量人力資源來支撐，還要求這些人員擁有必備的專業(yè)素養(yǎng)。調研團實地走訪的瀏陽市公共法律服務中心，通過從市司法局抽調相關部門業(yè)務骨干常駐中心提供服務的方式，來保障中心的工作力量，這是緩解人員短缺的一種途徑，但未來還需要通過建立穩(wěn)定、優(yōu)質的法律服務隊伍，完善專業(yè)人才進駐平臺的機制，大力發(fā)展社會志愿者隊伍等方式，從根本上解決人員短缺的問題。除了平臺人員短缺之外，各業(yè)務工作的人員配備也不能滿足服務需求。目前，湖南省77家行政體制公證機構全部轉為事業(yè)體制，完成了公證體制改革任務。以長沙市區(qū)為例，原有7家公證處，改革后調整為3家，與改制前的2014年相比，這3家公證處的辦證量增加了130%。調研團走訪的長沙公證處，現有注冊公證員17名，還有6名正在報部申請中，共計23名，但仍然達不到改制前26名公證員的數量。而該機構承接的公證業(yè)務量在逐年遞增，2016年平均每名公證員一年承辦公證業(yè)務1700余件，最多的公證員一年承辦超過2500件，全處公證人員利用晚上及周末時間加班加點，并推出了周末、節(jié)假日預約辦證等服務，盡力滿足當事人的辦證需求。同時，在公共法律服務工作中心等設立的公證服務點，只能派助理公證員提供預約辦理、咨詢服務，公證員的短缺一定程度上制約了公證職能的有效發(fā)揮。

三、公共法律服務未來發(fā)展的幾點設想

（一）實現各部門間的統(tǒng)籌協(xié)調。公共法律服務是在政府主導下，由司法行政機關統(tǒng)籌提供的，涉及多項業(yè)務、多個部門。推進公共法律服務體系建設，一方面，需要政府站在主導者的位置上，加大統(tǒng)籌指導力度；另一方面，司法行政機關也應當主動將各項工作納入黨委政府的工作總體布局中，做好與相關部門的銜接協(xié)作工作，才能更好地發(fā)揮職能作用，服務廣大群眾。調研團實地了解到，群眾對公共法律服務了解不夠，遇到糾紛更多地是向公安機關尋求幫助，大量的非警情糾紛無故增加了出警任務量，造成了對警力資源的浪費。常德市推行的“警司聯調”工作，建立駐公安派出所專職人民調解員與民警聯動調處機制，對符合調解范圍的矛盾糾紛和一般治安案件，移交專職調解員進行調處，就地化解，2016年全市刑事立案同比下降近22%。湘潭市將“一村（社區(qū)）一法律顧問”制度與當地政法委開展的“三官一律”（即警官、檢察官、法官和律師）進社區(qū)（村）活動結合起來，使當地群眾獲得了更加豐富、全面的法律服務。以上經驗，都是各部門統(tǒng)籌協(xié)調，共同提供公共法律服務，滿足人民群眾需求的集中體現。

（二）加深與“互聯網+”的相互融合。司法部《12348中國法網（中國公共法律服務網）建設指南》《關于建立司法行政（法律服務）案例庫的方案》等文件，明確了司法行政系統(tǒng)網絡平臺的搭建框架和內容?！?2348中國法網”作為全國性平臺，側重點應與省級平臺有所區(qū)別，充分發(fā)揮省級平臺不具備的功能作用。例如遴選更嚴格、更專業(yè)、更權威的駐場機構和人員，為群眾提供精準化的法律服務；發(fā)揮對全國司法行政工作的監(jiān)管、對全國大數據的智能分析和研判功能，為政策出臺提供依據支撐；網站案例庫與中國裁判文書網、中國司法案例網等實現資源共享和銜接等。同時，對于比較復雜、專業(yè)性強、需要專門代理服務的群眾需求，應予以及時引導。線下有可以提供個性化法律服務的實體機構，線上也有市場化的法律電商，在逐步發(fā)展完善的過程中，“12348中國法網”也可以考慮與這些專業(yè)化、市場化的機構和電商進行銜接，引導公眾尋求更適合自己的法律服務。

（三）激發(fā)公眾潛在的法律需求。一般認為，法律服務是一種觸發(fā)性低頻需求，即需要特定事件來啟動，才能夠轉化為有效需求。當前，廣大群眾對法治環(huán)境感到滿意，也認識到法律與自身生活緊密相關，但學法用法的自覺性尚需加強，對法律不了解或了解的程度偏低，法治意識還需進一步提升。公共法律服務旨在滿足更廣大群眾的基本法律服務需要，類似這樣潛藏的法律需求，很多還沒有被公眾所認知，沒有被充分激發(fā)出來。“如法網”正在研發(fā)設計一款名為“法治人生”的線上游戲，意在模擬人的一生所遇到的各類法律問題，啟迪公眾的法治思維，激發(fā)公眾對法律與自身的更深關切。開展公共法律服務的目標之一，應當是逐漸將法律服務需求從一種觸發(fā)性低頻需求，轉化成為一種群眾日常的高頻剛性需求。公眾在日常生產生活中，只要遇到法律問題，都可以隨手查閱，隨時咨詢，得到幫助，在全社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好氛圍。