秦前紅　李　雷

(武漢大學法學院，湖北 武漢 430072)

一、備案審查制度的歷史流變

由于立法理念的差異，立法技術的不同以及潛藏的利益糾葛，不同位階的法律性文件之間難免產(chǎn)生沖突，有必要對立法活動進行監(jiān)督，備案審查制度應運而生。我國備案審查制度建立的時間還不長，相關法律法規(guī)還不夠完善，有關備案審查的依據(jù)主要體現(xiàn)在：《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)《中華人民共和國各級人民代表大會常委會監(jiān)督法》(以下簡稱《監(jiān)督法》)《中華人民共和國法規(guī)規(guī)章備案條例》(以下簡稱《法規(guī)規(guī)章備案條例》)等法規(guī)文件中。

我國備案審查制度始于1979年頒布的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，該法第6條和第27條規(guī)定了省級人大及其常委會的地方立法權，并明確要求地方性法規(guī)報全國人大常委會和國務院備案，由此可見，備案審查制度的設立與地方獲得立法權息息相關。1982年憲法確認了這一制度，憲法第100條和第116條做出了類似的規(guī)定。隨后《監(jiān)督法》《法規(guī)規(guī)章備案條例》《立法法》分別從備案主體、范圍和程序等方面加以完善，上述規(guī)定為備案審查制度的最終形成提供了憲法依據(jù)并奠定了法制基礎。備案審查制度從“備而不審、審而不糾、糾而不改”到現(xiàn)在的“有件必備、有備必審、有錯必糾”，經(jīng)歷了長期的發(fā)展過程。[1]備案審查制度的初衷是通過對提交備案的法規(guī)、規(guī)章及各類規(guī)范性文件進行審核，防止其違反上位法。它致力于維護法制統(tǒng)一，是立法監(jiān)督的重要方式。公權力天然具有對外擴張的屬性，無論是行政權，還是立法權皆然，因此加強對公權力運行的監(jiān)督約束，在任何時候都顯得十分必要。在當前的立法體系下，需要加強對立法形式、立法過程和立法結果等方方面面的監(jiān)督，以防止產(chǎn)生違憲違法的法律性文件，避免立法體系內(nèi)部混亂沖突，從而保障公民的基本權利，故對備案審查制度的理解，應該從立法監(jiān)督的角度來予以考量。對部委規(guī)章、地方政府規(guī)章、軍事法規(guī)以及各種規(guī)范性法律文件進行的立法監(jiān)督，首先要通過合法性審查機制來完成。[2]自十八大以來，黨中央愈加重視備案審查工作。2013年11月黨的十八屆三中全會提出“健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度”，這是黨的中央全會首次以公報的形式明確提出要健全備案審查制度。2015年3月《立法法》修改，新增了二百多個地方立法主體，這無形之中大幅增加了地方性法規(guī)與上位法沖突的風險，更有必要完善備案審查制度。

備案審查制度經(jīng)過三十多年的發(fā)展，特別是隨著黨內(nèi)法規(guī)體系和軍事法規(guī)體系的日益完善，已逐步形成了黨委、人大、政府和軍委四大審查主體，它們在各自的權限范圍內(nèi)開展備案審查工作。根據(jù)《立法法》第98條的規(guī)定，全國人大常委會備案審查的范圍包括：行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、司法解釋等?！读⒎ǚā返?8條第1款明確規(guī)定了全國人大常委會享有對行政法規(guī)的專有備案審查權。根據(jù)《憲法》第89條第13款和14款①規(guī)定，國務院是政府規(guī)章和部門規(guī)章的當然備案審查主體。2013年5月27日頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》在第6章第30條專門闡釋了黨內(nèi)法規(guī)的備案制度②?！读⒎ǚā返?03條第1款“中央軍事委員會根據(jù)憲法和法律，制定軍事法規(guī)”，該條文第3款暗含了中央軍委享有對軍事法規(guī)的備案審查權。2017年5月頒布施行的《軍事立法工作條例》則用專門章節(jié)規(guī)定了備案制度，其中包含第41～48條共8個條文，第41條第1款明確規(guī)定 “…軍事規(guī)范性文件自發(fā)布或者印發(fā)之日起30日內(nèi)，報送中央軍委備案。”

二、人大為何要在多元備案審查體系中保持主導性

在我國當前備案審查的四大主體當中，人大之所以要在多元備案審查體系中保持主導性，主要基于以下幾個方面的原因：

(一)是加強憲法監(jiān)督并保障憲法實施的必然選擇

各國法治發(fā)展的歷史進程已經(jīng)清晰地表明，憲法無權威，必然導致公權力的濫用，而公權力的濫用必然導致國家核心利益受到損害。[3]十九大報告提出要“推進合憲性審查工作”，所以，以合憲性來指引人大備案審查應該成為未來的發(fā)展方向?！稇椃ā返?7條第7款和第8款③規(guī)定，全國人大常委會有權“撤銷同憲法法律相抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī)”。這表明備案審查不僅需要考慮合法性問題，還需要關注合憲性問題。合憲性審查是憲法監(jiān)督的客觀要求，而備案審查是憲法監(jiān)督的重要方式和著力點。如果備案審查由于種種原因無法有效開展，則難以判斷備案文件是否存在違憲違法的情況，自然更談不上加強憲法監(jiān)督、保障憲法實施。加強法規(guī)備案審查制度，不但有助于規(guī)范立法活動保障公民基本權利，而且能有利于積累憲法實施的經(jīng)驗，推動憲法監(jiān)督制度逐步完善。[4]從黨委、人大、政府、軍委四個方面?zhèn)浒笇彶榈倪\行模式來看，雖然它們都能夠從各自不同角度保障憲法實施，但從理論和實踐兩方面來看，只有人大主導才能將憲法監(jiān)督的功能發(fā)揮得更加充分。這一則是根據(jù)《憲法》第67條第1款的規(guī)定，全國人大常委會是法定的解釋憲法和監(jiān)督憲法實施的最高機關。以合憲性為指導的備案審查超越了傳統(tǒng)合法性審查的固有模式，因而在今后的備案審查中，會對憲法解釋提出更強烈的要求。二則是行政法規(guī)、地方性法規(guī)數(shù)量龐雜、涉及面廣、影響力大，軍事法規(guī)具有較強的分散性和封閉性，調(diào)整對象和范圍相對有限，這都客觀上需要人大在備案審查中保持主導地位，以引領對行政法規(guī)、軍事法規(guī)的備案審查。

(二)是維護法制統(tǒng)一和提升立法質量的關鍵環(huán)節(jié)

維護法制統(tǒng)一、提升立法質量是備案審查最直接的目的之一。在當前的立法體系下，一方面，黨委、人大、政府和軍委都能在自身職權范圍內(nèi)制定各種法律性文件，另一方面，同一系統(tǒng)內(nèi)部又各自存在不同層級的立法主體。比如全國人大常委會可以制定法律，省級人大及其常委會、設區(qū)的市的人大及其常委享有地方性法規(guī)制定權，因此不同立法主體制定的各類規(guī)范性文件難免紛繁復雜、差異較大。如果缺乏人大主導性的備案審查制度，不僅會導致同一系統(tǒng)內(nèi)部的立法相互沖突，還可能誘發(fā)不同系統(tǒng)之間的立法相互矛盾。從人大自身立法的角度而言，一般情況下由較高層級的人大機關對備案文件開展審查，有利于發(fā)揮上級人大立法經(jīng)驗豐富、人員素質較高的優(yōu)勢；有利于及時發(fā)現(xiàn)備案文件中存在的違憲違法問題，督促制定機關糾正違法文件，這些都客觀上有利于提升下級人大的立法質量。

(三)是單一制國家結構下加強中央統(tǒng)一領導的要求

眾所周知，任何社會都必須要有秩序，而秩序的形成和維持均依賴治理規(guī)則，沒有治理規(guī)則即沒有秩序。[5]我國是單一制國家，《憲法》第3條第4款要求中央地方關系的處理必須遵循在中央統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性積極性的原則，故在立法領域首先要堅持中央統(tǒng)一領導，維護法制統(tǒng)一。同時為了發(fā)揮地方的積極性與主動性，必須賦予地方一定的自主權，賦予地方立法權是其中一項重要的制度安排。2015年《立法法》將地方立法權擴展到設區(qū)的市一級，使我國多層次的立法體系更加復雜，這客觀上加劇了地方立法相互沖突以及與上位法相抵觸的風險。單一制的國家結構形式對法治統(tǒng)一是剛性要求，對地方特色則是彈性考量。[6]P96因此，為了適應單一制國家結構對法制整合的要求，為了加強中央的統(tǒng)一領導，在立法領域必須構建完善的備案審查體系，加強對地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的備案審查。

(四)是維護人大作為權力機關地位至上的客觀需要

我國憲法和立法法等雖有關于全國人大常委會的憲法解釋權和監(jiān)督憲法實施制度的規(guī)定，但在制度上尚需進一步完善。[7]P55當前，全國人大常委會和國務院對部分備案文件同樣享有審查權。國務院是最高行政機關，也是最高權力機關的執(zhí)行機關，按照《法規(guī)規(guī)章備案條例》的要求，如果發(fā)現(xiàn)備案文件可能違法，國務院法制辦可以對制定機關直接提出建議，或者提出處理意見報國務院決定，然后通知制定機關，其審查程序簡潔，處理方式直接。依照憲法和法律規(guī)定，行政機關必須對人大負責，但由于主客觀因素的影響，有時行政權反倒比較強勢，再加上國務院法制辦在備案審查中具備較高的效率優(yōu)勢和較大的處置權限，人大在備案審查中的主導地位反而不夠突出。規(guī)范性文件備案審查工作面臨著種種困境，并因此而成為人大常委會監(jiān)督工作“短腿”的現(xiàn)象仍未改變。[8]備案審查制度的重點是對備案文件的合法性、合憲性開展審查，在審查制度的設計上必須由立法機關占據(jù)主導地位。雖然行政機關能制定行政法規(guī)和政府規(guī)章，但制定法律的主體只能是全國人大及其常委會，這就從立法位階上保證了人大立法在立法體系中居于核心地位。從憲法確立的國家機構職能來看，全國人大常委會是最高權力機關的常設機關，承擔立法職能，還享有解釋憲法、監(jiān)督憲法實施的權力，相比于其他機關，全國人大作為權力機關，其地位具有至上性。在人大和政府都享有備案審查權的背景下，為了維護人大作為權力機關的地位，理所當然地必須維護人大在備案審查中的主導性地位。

三、多元備案審查體系存在的問題探析

黨委、政府以及軍委各自在權責范圍內(nèi)制定法規(guī)和其他規(guī)范性文件，并自行備案審查，形成了事實上的多元備案審查體系。多元備案審查體系存在一些制度性障礙，如果不能及時消解，極有可能引發(fā)潛在的立法沖突。

(一)不同主體的備案審查基準很難保持一致

作為四個性質不同的獨立機關，黨委、人大、政府和軍委的立法側重點略有不同。如人大立法注重人權保障，政府立法偏重行政效率，黨內(nèi)法規(guī)考慮政治導向，軍事立法嚴格保守秘密等。行政機關制定的行政法規(guī)、規(guī)章相對于國家權力機關立法具有易變性的特點，要適應社會經(jīng)濟文化發(fā)展的需要及時更新。[9]P67上述不同的立法導向，決定了以上機關在備案審查中遵循的原則并不一致。如中辦法規(guī)局必須遵循黨內(nèi)法規(guī)同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相一致的原則，重點審查是否同黨章或者上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸等④。政治性審查的審查目標集中體現(xiàn)為，使每一部黨內(nèi)法規(guī)和每一份規(guī)范性文件都能準確體現(xiàn)黨的意志。[10]但無論是人大、政府還是軍委開展備案審查，都不會刻意強調(diào)所審查的對象是否與黨章或黨內(nèi)法規(guī)相抵觸。另外，不同審查主體的領導體制、工作方式存在較大差異。如全國人大常委會以合議制的方式集體行使職權，根據(jù)《監(jiān)督法》第33條“…認為司法解釋與法律相抵觸時…由委員長會議決定提請常務委員會審議。⑤”由此可見，當司法解釋制定機關不予自動廢止違法的司法解釋時，必須由委員長會議決定并提請常委會審議，法律委員會和有關的專門委員會并無直接的處置權。行政機關一般實行首長負責制，國務院法制辦對備案審查結果享有一定的處置權。如《法規(guī)規(guī)章備案條例》第14條 “…由國務院法制機構建議制定機關自行糾正…”，第15條“…經(jīng)協(xié)調(diào)不能取得一致意見的，由國務院法制機構提出處理意見報國務院決定…”因此，不同審查主體所遵循的審查原則、領導體制以及工作方式不同，客觀上導致了各審查主體之間的審查基準不同。

(二)同一備案文件的備案審查結果可能不同

按照我國現(xiàn)行的立法備案體制，對地方立法的備案，接受備案的機關往往不是一個，一部地方立法往往要向多個備案主體進行備案。[11]P200如根據(jù)《立法法》第98條第4款，省級地方政府規(guī)章同時報國務院和省級人大常委會備案。誠然，確立雙重備案審查體制具有一定的合理性：一則遵循了上級行政機關對下級行政機關的領導原則。下級行政機關的行政立法必須報上級行政機關備案，符合行政管理的基本要求；二則堅持了人民代表大會制度的政治體制。人大作為權力機關客觀上要求行政機關對其負責并報告工作，行政立法自然屬于應該報告的范疇；同時，地方政府規(guī)章報同級人大常委會備案，也有利于人大監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。雖然雙重備案體制符合我國政治體制和管理模式，但該體制仍然存在一定問題，伴隨著備案審查制度的深入發(fā)展，其問題更加凸顯，最大的問題是備案審查的結果可能不同。前文已經(jīng)探討過由于不同主體之間的審查基準不同，面對同一部規(guī)范性文件，在某些特定情況下審查機關有可能基于自身立場，做出不同的審查判斷。實踐中，隨著享有地方立法權主體的不斷增加，需要接受備案審查的規(guī)范性文件越來越多，做出不同審查判斷的可能性也隨之劇增。若審查結果不同，必不利于維護備案審查制度的統(tǒng)一，也將影響備案機關的權威，削弱備案審查制度的實際效果。另外，即使不同審查機關對同一備案文件做出相同的審查判斷，也會造成備案審查資源的浪費。由此可見，多元備案審查體系下的雙重備案體制，既無法發(fā)揮出審查效率優(yōu)勢，又不利于備案審查資源的整合優(yōu)化。

(三)難以祛除備案審查中地方保護主義的傾向

立法備案審查的設計是以提升立法質量，維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴為目的。[12]備案審查制度通過對備案文件的審查，防止其違反上位法，其中，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章是需重點審查的對象。一則，二者立法的數(shù)量眾多，導致備案比重越來越高。全國人大常委會法工委備案審查報告指出：“2017年度常委會辦公廳共接收報送備案的規(guī)范性文件889件，其中行政法規(guī)18件，省級地方性法規(guī)358件，設區(qū)的市地方性法規(guī)444件，自治條例1件，單行條例24件。[13]”二則，地方立法人員的素質相差較大，立法水平參差不齊，這也可能影響到地方立法的品質。自2015年開始，235個設區(qū)的市陸續(xù)成為新增地方立法權主體，其中不少設區(qū)的市立法人員的知識儲備不足，理論涵養(yǎng)有限，缺乏地方立法的經(jīng)驗，這也增加了地方立法質量提升的難度。然而，當前的多元備案審查體系并不利于祛除地方保護，反倒可能滋生備案審查中地方保護。比如實踐中地方政府規(guī)章要體現(xiàn)地方特色、表達地方利益，地方人大常委會由于其產(chǎn)生方式的特殊性，其在審查地方政府規(guī)章時，或多或少會受到地方利益的牽絆，難以完全擺脫地方利益的糾葛。如果地方人大常委會從地方保護的立場出發(fā)，使某些地方政府規(guī)章順利通過審查備案，那么，國務院在開展相關備案審查時，可能也會考慮地方人大常委會的審查意見，進而受到先前審查結果的干擾。如此一來，地方保護的消極后果極有可能延伸至上級行政機關，從而降低備案審查祛除地方保護、維護法制統(tǒng)一的預期效果。

(四)其他主體的審查可能弱化人大備案審查的地位

無論其他審查主體是否遵循人大備案審查的原則及程序，都會或多或少地稀釋弱化人大備案審查的地位，客觀上削弱人大備案審查的主導性。囿于我國的特殊國情，黨規(guī)黨法在國家政治生活中的影響力越來越突出，再加上軍事法規(guī)的獨立性，二者形成了相對封閉的備案審查體系。黨政聯(lián)合發(fā)文是各級黨委政府經(jīng)常采用的方式，現(xiàn)行法律法規(guī)均沒有規(guī)定此類文件的備案審查主體。[14]在黨內(nèi)法規(guī)審查中，合法性審查只是其中之一，還需要以政治審查為導向，重點審查是否與黨章保持一致。有些軍事法規(guī)可能與行政法規(guī)交叉重合，如《征兵工作條例》是由國務院和中央軍委聯(lián)合發(fā)布的，具有行政法規(guī)和軍事法規(guī)的雙重屬性。理論上，全國人大常委會應該對其享有審查權，但如果只將其歸為軍事法規(guī)，則只能由中央軍委開展備案審查。另外，國務院法制辦在備案審查中享有一定的處置權，而且其程序簡潔高效，相比較而言，全國人大常委會法工委則缺乏上述優(yōu)勢。那么當二者對同一規(guī)范性文件開展備案審查時，在同等條件下，國務院的主動性、便捷性要強于全國人大常委會。除非法律有明確規(guī)定，當二者的審查結果不同時，應該優(yōu)先尊重全國人大常委會的審查意見，但實踐中并沒有法律做出如此規(guī)定。以自治條例和單行條例的備案審查為例，無論是《法規(guī)規(guī)章備案條例》，還是《備案審查工作程序》都沒有規(guī)定國務院和全國人大常委會審查結果不同時該如何處理。長此以往，在備案審查的交叉地帶，人大備案審查的權威有可能被國務院的備案審查消解。

四、人大在多元備案審查體系中保持主導性的可能路徑

在黨委、人大、政府和軍委共同分享備案審查權的前提下，如要發(fā)揮人大在備案審查中的主導性，則必須實質地理解“人大備案審查是對其他備案審查的審查”這一核心理念，以此來厘清人大與其他主體備案審查的差別，凸顯人大備案審查的權威性。結合備案審查制度設計的初衷和十九大有關“推進合憲性審查工作”的論述，筆者認為，備案審查制度完善的重點在于人大應該統(tǒng)領備案審查制度，具體可以參照如下可行路徑：

(一)統(tǒng)一備案審查的基準，厘清合法性審查與合理性審查

當前，關于備案審查的基準散見于《立法法》《監(jiān)督法》《法規(guī)規(guī)章備案條例》《備案審查工作程序》等多部法規(guī)中，其不僅內(nèi)容分散，而且位階參差不齊。通過梳理相關立法文獻對審查基準的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，對審查基準的認定還存在不一致的地方。為了保障審查結果一致，今后需要逐步統(tǒng)一備案審查基準?！读⒎ǚā返?6條將審查基準歸納如下：超越權限、違反上位法、內(nèi)容矛盾、違背法定程序和規(guī)章是否適當，這包括了四項合法性基準和一項合理性基準。第96條確立的備案審查范圍，既包括行政法規(guī)，又包括地方性法規(guī)和規(guī)章，無論是人大還是政府都需要遵循以上審查基準。當前應該首先推動人大審查與行政審查的基準一致，待時機成熟時，再逐步統(tǒng)一軍委與黨委的審查基準。當然，由于軍委與黨委審查的特殊性，此處的審查基準是指軍委或者黨委開展備案審查牽涉與法律、行政法規(guī)沖突時，應該遵循統(tǒng)一的審查基準，對于軍委或者黨委內(nèi)部的規(guī)范性文件備案審查，則應該尊重二者內(nèi)部的特殊審查基準和審查原則。

《立法法》和相關法規(guī)規(guī)定的審查基準包括合法性基準和合理性基準，合理性基準大多以“是否適當”為原則加以衡量。由此可見，當下合理性審查的內(nèi)涵還比較模糊，導致實際審查中自由裁量空間過大。到底何為適當，缺乏易于操作、清晰明確的判斷方法，在某種意義上使審查機關不得不放棄對備案文件的“合理性”審查。但切不可因為合理性審查的抽象性原則性，而放棄對備案文件的合理性審查，只追求統(tǒng)一合法性審查基準。對此，筆者建議，可以借鑒行政法的比例原則作為合理性審查的參考要素，維持備案文件所保護的公共利益與公民權利減損之間的平衡。當備案文件的若干規(guī)范與公民基本權利發(fā)生沖突時，必須嚴格審查對公民權利的限制是否符合比例。另外，還應該通過列舉的方式進一步細化合理性標準，建構不適當情況的目錄，便于審查機關在審查時對號入座，一目了然。

(二)完善人大撤銷權，授予人大對審查結果的最終判斷權

備案審查應重點關注審查之后若發(fā)現(xiàn)備案文件與上位法相沖突、相抵觸后該如何處理，亦即審查機關能否直接改變或者撤銷違法的備案文件。通過前文論述可知，人大備案審查的工作機構并不直接享有對違法備案文件的改變權或者撤銷權?！读⒎ǚā返?00條規(guī)定，全國人大專門委員會和常委會工作機構可以向制定機關提出審查或者研究意見，只有在制定機關拒不修改時，才能提出撤銷議案并由常委會審議。由此可見，審查機構并不享有完整意義上的撤銷權，而只是類似于建議權。從目前各地備案審查的結果看，審查合格率很高，發(fā)現(xiàn)問題、督促制定機關自行糾正的情況較少，人大常委會啟動撤銷程序予以撤銷的更是寥寥。[15]實踐中，備案審查機構若發(fā)現(xiàn)存在違憲違法問題便與制定機關溝通協(xié)商，截至目前，尚沒有公開撤銷備案文件的案例。因此，今后唯有賦予完整的撤銷權，才能保障人大的備案審查具有較強的威懾力，否則，制定機關有可能無視人大的主導地位，僅將其作為備案審查的咨詢建議機構。

統(tǒng)一審查基準之后，為了消弭審查結果之間可能存在的沖突，還需要授予全國人大常委會對審查結果的最終判斷權。通過對全國人大常委會和國務院備案審查范圍的梳理，發(fā)現(xiàn)二者同時享有對地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的備案審查權，在雙重備案體制還沒有徹底改變之前，從理論上講，同一備案文件的審查結果可能不同。為了保證審查結果的統(tǒng)一，維護備案審查機關的權威，有必要建立備案審查結果沖突處理機制。筆者建議，當二者備案審查結果存在明顯差異時，應該以全國人大常委會的審查結果為準，即授予全國人大常委會最終判斷權。因為地方性法規(guī)、自治條例和單行條例是由地方人大或者地方人大常委會制定，同屬于人大系統(tǒng)制定的法規(guī)，適合全國人大常委會從人大立法的一般規(guī)律對其進行審查評估。畢竟，國務院對人大立法規(guī)律的理解一般不及人大自身，簡單由國務院來審查地方人大立法也缺乏民主的正當性。另外，備案審查的關鍵是審查備案文件是否與憲法和法律相沖突，全國人大及其常委會相比其他機關，擁有無可爭辯的憲法和法律解釋權，由其享有最終的審查判斷權實至名歸。

(三)以合憲性為指導，加速出臺《憲法解釋程序法》

從現(xiàn)狀觀察，多元備案審查體系在未來相當長一段時間內(nèi)都不會發(fā)生根本性改變。要想人大發(fā)揮出主導性，改善以往在備案審查中過于疲軟的印象，當下必須以合憲性原則指引人大備案審查工作。必須從堅持人民代表大會制度和維護憲法權威的高度，在堅持權力機關審查體制的前提下，提出進一步完善合憲性審查制度和推進合憲性審查工作的具體建議。[16]不僅人大備案審查應該以合憲性為指導，其他主體的備案審查也要遵循合憲性原則，如《黨內(nèi)法規(guī)備案規(guī)定》第7條第2款同樣規(guī)定了“是否同憲法和法律不一致”的審查原則?，F(xiàn)行審查體制重在合法性審查，并有吸納甚或抵消合憲性審查的功能，為此須確立以合憲性審查吸納和引領合法性審查的新體制。[17]以合憲性為指導并非排斥合法性，而是對原有合法性指導的升華和完善，須知，任何法律都不能違反憲法，那么以合法性為審查標準的備案文件，自然也不能違反憲法。以往備案審查以合法性為指導，并不意味著僅止于合法性，而是因為專門合憲性審查制度還沒有完全確立。

今后開展備案審查工作，極有可能涉及憲法解釋，而全國人大常委會是法定的憲法解釋機關，但實踐中，全國人大常委會的憲法解釋功能還沒有完全發(fā)揮，有被虛置的嫌疑。憲法將合憲性審查權和憲法解釋權同時賦予全國人大常委會是因為這二者之間存在緊密的關系。[18]憲法的這一制度安排暗含了由全國人大常委會主導備案審查的目的，在實際操作中備案文件與憲法法律存在明顯沖突的情況相對少見，畢竟，隨著法治的進步和立法經(jīng)驗的積累，立法機關基本不會制定明顯違法的規(guī)范性文件。備案審查的難點和關鍵是審查那些疑似與憲法和法律相沖突的備案文件，此時，備案文件與憲法法律的沖突極為隱蔽不易發(fā)覺，只有通過憲法解釋或者法律解釋，并參考當初立法的目的，才能盡可能準確地判斷備案文件是否違反憲法或者法律?；谏鲜?，極有必要加速《憲法解釋程序法》的出臺，以規(guī)范全國人大常委會的憲法解釋權，防止全國人大常委會根據(jù)自身偏好，隨意解釋憲法與備案文件之間的關聯(lián)，也避免備案文件是否合憲處于飄忽易變的狀態(tài)。另外，考慮到當下關于備案審查制度的法律規(guī)范過于分散，制定統(tǒng)一的《備案審查法》也應該早日提上議事日程。

(四)優(yōu)化公民提起審查建議的方式，提升審查的公開透明度

從《立法法》第99條第1款和第2款的文意來看，能夠提起審查建議的主體包羅萬象，但實踐中還沒有國家機關主動提出審查要求的先例。我國國家機關之間講究分工合作，指望其他國家機關主動提出審查要求，短期內(nèi)還難以實現(xiàn)。當公民的合法權益受到某些涉嫌違法的規(guī)范性文件侵害時，公民具備提起審查建議的內(nèi)在動力，因此如何激發(fā)公民提起審查建議的熱情應該成為今后的著力點?，F(xiàn)實中公民開啟備案審查機制仍然存在困難：一則因為《立法法》規(guī)定，公民提起的審查建議，僅在必要時送有關機關審查；二則因為《立法法》對公民提起建議的資格、方式、內(nèi)容和程序等，均缺乏詳細的指導意見，故今后應該擴展公民提起審查建議的渠道，并完善相關流程。審查機關應該重視公民提起的審查建議，必要時將公民的審查建議與國家機關的審查要求同等看待。當工作人員的配備較為充足時，可以考慮對公民提起的審查建議開展預先審查，積極向公民反饋預審結果。目前確立的法規(guī)審查標準過于繁瑣，這是導致法規(guī)審查效率低下的一大原因。[19]審查機關還應該簡化公民提起建議的程序，建立完善的建議接收、審查及反饋機制，以便降低公民提起審查建議的時間成本。

《立法法》第101條規(guī)定⑥，審查情況應該向提出審查建議的組織和公民反饋，并可以向社會公開。實踐中，審查情況向提出建議的公民反饋較多，但個案處理的具體情況向社會公開卻不多見。今后在時機成熟時，應該將備案審查工作的全過程，特別是案件處理情況向全社會公開。[20]審查機關應該以多種方式定期公開審查工作，在不涉及保密的前提下，公開的內(nèi)容應該盡量詳細，如通過官網(wǎng)或公眾號及時公開備案文件的審查進度和社會公眾普遍關注的審查事件。張德江委員長在2018年3月全國人大常委會工作報告中指出“要建立全國統(tǒng)一的備案審查信息平臺”，統(tǒng)一的信息平臺凸顯了公開透明的工作要求，既能方便公民及時提起和查閱審查建議，又簡化了審查機關核查比對備案文件的工作量，有助于審查機關將重點轉移到實質審查。另外，較高的公開透明度，客觀上有利于吸引公眾參與備案審查工作，在一定程度上能夠保障普通公民的知情權，強化公民對備案審查工作的監(jiān)督，以便激勵立法機關提升立法質量，督促審查機關依法開展審查工作。

(五)強化溝通協(xié)調(diào)，構建黨規(guī)國法備案審查的銜接聯(lián)動機制

我國憲法實施是政治化實施與法律化實施同步推進、相互影響的“雙軌制”格局，與此相對應的是黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律體系的并存并行，以及黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度和國家法律備案審查制度的分立。我國憲法正文確認了黨是領導一切的，那么黨領導立法既是應然也是實然。須知，執(zhí)政黨的主張經(jīng)常以法律的形式轉化為國家意志，黨內(nèi)法規(guī)同樣體現(xiàn)了黨的主張。在目前的政治架構下，并不存在“雙軌”并為一軌的可能性，那么，就很有必要考慮黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度和國家法律備案審查制度“雙軌”相互銜接的問題。為了減少以致最終消弭黨規(guī)國法備案審查之間的潛在沖突，筆者認為需要加強各個審查主體之間的溝通協(xié)調(diào)，構建黨規(guī)國法備案審查銜接聯(lián)動機制。處理黨內(nèi)法規(guī)和國家法律關系的重點不是找出分歧，而在于建立協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。[21]

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的制定主體及制定標準不同，對某些問題的看法也存在差異，各自的調(diào)整范圍尚難以精準把握，在實際運作中仍然存在交叉疊加，再加之存在立法技術、外部條件變化等主客觀因素的影響，故有必要思考當黨規(guī)國法在備案審查中發(fā)生沖突該如何解決。筆者建議應該遵循以下的審查原則：各參與主體若發(fā)現(xiàn)屬于其他主體權限內(nèi)應當予以處理的事項，應當移交相關有權主體。若有關黨組織在備案審查中發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)規(guī)定了黨務等黨內(nèi)事項，以及發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)沖突的線索，不得徑自修改或撤銷，應當通過銜接聯(lián)動機制向有權國家機關提出糾正建議或轉送線索，由有權國家機關依法定程序予以處理。若有關國家機關在備案審查中發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律法規(guī)相抵觸，或者收到此類線索，亦無權徑自予以修改或撤銷，應當通過銜接聯(lián)動機制向有處理權限的黨組織提出糾正建議或轉送線索，由該黨組織按黨內(nèi)程序予以處理。當有關機關和黨組織不能單獨決定備案文件是否與黨規(guī)國法存在沖突，那么應該層層上報，建議中央辦公廳法規(guī)局、全國人大常委會法工委和國務院法制辦加強溝通協(xié)調(diào)，促使全國人大常委會、國務院與中共中央辦公廳對某些法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)開展聯(lián)合審查，協(xié)調(diào)審查意見，共同做出最終結論，避免出現(xiàn)相互矛盾的審查決定。在銜接聯(lián)動機制運行過程中，若各參與主體發(fā)現(xiàn)需要解釋憲法等涉及憲法監(jiān)督的問題，中央層面應當通過銜接聯(lián)動機制向全國人大憲法和法律委員會提出，地方層面應當經(jīng)過銜接聯(lián)動機制研究并取得較為一致的意見后，通過各省、自治區(qū)和直轄市人大常委會向全國人大憲法和法律委員會提出，在全國人大或其常委會做出憲法解釋等有關決定后，再依據(jù)決定通過本級銜接聯(lián)動機制做出相應的處理。

綜上，隨著依法治國方略的全面推進，規(guī)范性文件備案審查工作在人大法律監(jiān)督中的地位和作用日益凸顯。[22]2017年10月在總結過去五年備案審查工作經(jīng)驗的基礎上，十九大報告將備案審查的重要性提升到新的高度，強調(diào)無論是加強憲法監(jiān)督，還是推進合憲性審查，都離不開備案審查工作。2017年12月24日全國人大常委會專門審議了“關于十二屆全國人大以來暨2017 年備案審查工作情況的報告”，這是備案審查工作首次提交全國人大常委會審議，表明備案審查工作日益透明公開，已經(jīng)由幕后走向臺前，從“小鴨鳧水”式的漸漸式審查，走到了乘風破浪的新階段。上述變化無不昭示著備案審查領域的重大變革，也預示著人大在今后的備案審查中將發(fā)揮更重要的作用。有鑒于此，人大應該抓住此次制度變革的有利契機，統(tǒng)一備案審查基準，完善人大的撤銷權，優(yōu)化憲法解釋功能，提升備案審查的公開透明度。唯有如此，才能開展實質性的備案審查工作，推動備案審查制度更趨完善。

注釋：

①《憲法》第89條：(十三)改變或者撤銷各部、各委員會發(fā)布的不適當?shù)拿?、指示和?guī)章；(十四)改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當?shù)臎Q定和命令。

②《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第30條：中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)應當自發(fā)布之日起30日內(nèi)報送中央備案，備案工作由中央辦公廳承辦。具體備案辦法由中央辦公廳另行規(guī)定。

③參見《憲法》第67條第7款“撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令”，第8款“撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議”。

④參見《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第7條：中央辦公廳對報送中央備案的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行審查。主要審查以下內(nèi)容：(一)是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸；(二)是否同憲法和法律不一致；(三)是否同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸；(四)是否與其他同位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對同一事項的規(guī)定相沖突；(五)規(guī)定的內(nèi)容是否明顯不當；(六)是否符合制定權限和程序。

⑤《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》第33條：全國人民代表大會法律委員會和有關專門委員會經(jīng)審查認為最高人民法院或者最高人民檢察院作出的具體應用法律的解釋同法律規(guī)定相抵觸，而最高人民法院或者最高人民檢察院不予修改或者廢止的，可以提出要求最高人民法院或者最高人民檢察院予以修改、廢止的議案，或者提出由全國人民代表大會常務委員會作出法律解釋的議案，由委員長會議決定提請常務委員會審議。

⑥《立法法》第101條：全國人民代表大會有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當按照規(guī)定要求，將審查、研究情況向提出審查建議的國家機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民反饋，并可以向社會公開。