范進(jìn)學(xué)

(上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海 20030)

憲法學(xué)界在討論中國(guó)合憲性審查制度時(shí)，通常把關(guān)注點(diǎn)集中于由全國(guó)人大常委會(huì)主導(dǎo)的國(guó)家意義上的合憲性審查制度，很少關(guān)注中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)部的合憲性審查制度。這種觀察視角，對(duì)于考察西方國(guó)家的合憲性審查制度或許有效，但未必適合對(duì)中國(guó)制度的觀察，因?yàn)?，中?guó)是有自己特色的社會(huì)主義制度，中國(guó)特色社會(huì)主義道路在法治領(lǐng)域的具體本質(zhì)體現(xiàn)就是中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，而“中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，是社會(huì)主義法治建設(shè)成就和經(jīng)驗(yàn)的集中體現(xiàn)，是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的唯一正確的道路”[1]P81。中國(guó)特色社會(huì)主義道路及法治道路的核心在于黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)則是中國(guó)特色社會(huì)主義法治之魂，是“我們的法治同西方資本主義國(guó)家的法治最大的區(qū)別”[2]P35，因此，在中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政的中國(guó)，在中國(guó)共產(chǎn)黨是“領(lǐng)導(dǎo)一切”[3]P16的中國(guó)，如果僅僅把研究范圍局限于國(guó)家層面的合憲性審查制度，而不注重考察中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)部已經(jīng)確立的合憲性審查制度，必然會(huì)一葉障目、不見(jiàn)泰山。因此，本文基于中國(guó)現(xiàn)實(shí)制度的實(shí)證考察，通過(guò)對(duì)中國(guó)存在的黨內(nèi)系統(tǒng)與國(guó)家系統(tǒng)的合憲性審查制度進(jìn)行文本的規(guī)范分析與制度事實(shí)分析，探討中國(guó)合憲性審查制度的特色與風(fēng)格。筆者的基本結(jié)論是：中國(guó)合憲性審查制度是由國(guó)家層面的合憲性審查制度與政黨層面的合憲性審查制度共同構(gòu)成的，國(guó)家層面的合憲性審查解決的是包括法律法規(guī)內(nèi)在的規(guī)范性文件的是否與憲法相抵觸的問(wèn)題，政黨層面的合憲性審查解決的是黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件是否與憲法法律相一致的問(wèn)題，雖然兩套合憲性審查制度的審查主體與審查對(duì)象存在差異，但都是出于解決并處理規(guī)范性文件是否同憲法相一致的問(wèn)題，因而兩套合憲性審查制度可以同時(shí)并存，各自獨(dú)立，但又相互銜接、相互配合，共同構(gòu)成中國(guó)特色合憲性審查制度不可或缺的內(nèi)容，使之成為具有中國(guó)特色與中國(guó)風(fēng)格的合憲性審查制度。

一、中國(guó)同時(shí)存在兩套合憲性審查制度

我國(guó)國(guó)家意義上的合憲性審查制度始于1954年憲法，該憲法第31條第六款規(guī)定：全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)“撤銷國(guó)務(wù)院的同憲法、法律和法令相抵觸的決議和命令”，其中常委會(huì)“撤銷國(guó)務(wù)院的同憲法相抵觸的決議和命令”就意味著合憲性審查，因?yàn)橹挥羞M(jìn)行合憲性審查，才能判斷國(guó)務(wù)院的決議和命令是否同憲法相抵觸，并最終決定可否撤銷；同時(shí)，第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議還通過(guò)了《關(guān)于中華人民共和國(guó)現(xiàn)行法律、法令繼續(xù)有效的決議》，該決議明確規(guī)定：“《中華人民共和國(guó)憲法》已由第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)，頒布全國(guó)。所有自從1949年10月1日中華人民共和國(guó)建國(guó)以來(lái)，由中央人民政府制定、批準(zhǔn)的先行法律、法令，除非同憲法相抵觸的以外，一律繼續(xù)有效?！痹撘?guī)定顯然將憲法作為規(guī)范性文件合憲性審查的標(biāo)準(zhǔn)。正式確立我國(guó)國(guó)家層面的合憲性審查制度的是1982年憲法，“八二憲法”沿襲并發(fā)展了“五四憲法”所確立的合憲性審查制度的模式，現(xiàn)行憲法第62條第十一款規(guī)定：全國(guó)人大有權(quán)“改變或者撤銷全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定”；第67條第一款、第七款、第八款規(guī)定：全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)“解釋?xiě)椃?，監(jiān)督憲法的實(shí)施”；有權(quán)“撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令”；有權(quán)“撤銷省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議”。其中第62條確立的是全國(guó)人大對(duì)其常委會(huì)制定的法律的合憲性審查，因?yàn)樵诠P者看來(lái)，憲法第62條第11款中的“不適當(dāng)”包含著“違反憲法”或“與憲法相抵觸”的情形[4]P131-133；第67條確立的是全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定和命令以及對(duì)省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)和決議的合憲性審查。2000年《立法法》第88條基本上重申了“八二憲法”上述有關(guān)合憲性審查的條款內(nèi)容：全國(guó)人大有權(quán)改變或者撤銷它的常務(wù)委員會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)姆?；全?guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷同憲法相抵觸的行政法規(guī)和地方性法規(guī)。同時(shí)，《立法法》第90條還賦予了國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和公民對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例在同憲法相抵觸時(shí)可以向全國(guó)人大常委會(huì)書(shū)面提出審查的要求或?qū)彶榻ㄗh的權(quán)利。2000年10月第九屆全國(guó)人大會(huì)常委會(huì)第三十四次委員長(zhǎng)會(huì)議根據(jù)《立法法》通過(guò)的《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》，對(duì)法規(guī)的備案程序及合憲性審查程序作出了具體明文規(guī)定；2005年12月十屆全國(guó)人大常委會(huì)第四十次委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)的《司法解釋備案審查工作程序》規(guī)定：國(guó)務(wù)院等國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為司法解釋同憲法相抵觸，均可向全國(guó)人大常委會(huì)書(shū)面提出審查要求或?qū)彶榻ㄗh，從而將最高人民法院與最高人民檢察院的司法解釋也納入了合憲性審查范圍。至此，在我國(guó)基本確立了由全國(guó)人大及其常委會(huì)主導(dǎo)的國(guó)家層面的法律、法規(guī)與司法解釋的合憲性審查制度。

長(zhǎng)期以來(lái)，人們比較關(guān)注國(guó)家層面的合憲性審查制度，而忽略執(zhí)政黨內(nèi)部規(guī)范性文件的合憲性審查制度。違憲審查或合憲審查制度源自西方，西方國(guó)家的合憲性審查是權(quán)力分立制衡的一種必然結(jié)果，司法權(quán)之于立法權(quán)的制約性監(jiān)督即是憑籍合憲性審查實(shí)現(xiàn)的，所以在西方國(guó)家才出現(xiàn)了視司法審查為“反民主”悖論的觀點(diǎn)，西方社會(huì)不承認(rèn)政黨內(nèi)部的合憲性審查，所有規(guī)范性文件包括政黨的政策、主張，都應(yīng)接受國(guó)家意義上的憲法審查。我國(guó)學(xué)界把我國(guó)的憲法審查制度一直等同于全國(guó)人大常委會(huì)的憲法審查制度，即國(guó)家層面的憲法審查制度。在西方國(guó)家，由普通法院或特別法院如憲法法院、憲法委員會(huì)等進(jìn)行合憲性審查是其通例，這當(dāng)然無(wú)容置疑，因?yàn)槲鞣絿?guó)家的政黨是競(jìng)爭(zhēng)性政黨，它們通過(guò)定期選舉而輪流執(zhí)政，所以無(wú)法形成各個(gè)政黨內(nèi)部的統(tǒng)一的憲法審查制度，所有政黨的政策與規(guī)范性文件須接受國(guó)家意義上的憲法審查，從而形成了西方國(guó)家一元式的憲法審查體制與機(jī)制。這種一元式憲法審查體制與機(jī)制對(duì)我國(guó)學(xué)界與學(xué)者的影響是極其深刻的，以至于認(rèn)為這種一元式憲法審查制度同樣適合于我國(guó)，所以，學(xué)者們多致力于中國(guó)一元式的全國(guó)人大常委會(huì)主導(dǎo)的、國(guó)家意義上的憲法審查制度的建構(gòu)，可以說(shuō)，迄今為止，雖然有學(xué)者已經(jīng)注意到了中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度的存在，[5]但尚未有學(xué)者明確提出在中國(guó)建構(gòu)國(guó)家層面與執(zhí)政黨層面二元并存的憲法審查制度的主張。

事實(shí)上，早在1990年7月，中共中央即印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，其中第3條規(guī)定：制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)“遵守黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)的規(guī)定，不得與國(guó)家法律相抵觸”的原則；第22條、第29條和第31條分別規(guī)定，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)、中央軍委及其總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)于發(fā)布的同時(shí)報(bào)送中央備案。同年11月中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)備案工作有關(guān)問(wèn)題的通知》，具體就備案的主體與期間進(jìn)行了明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，上述《條例》與《通知》的制定與發(fā)布，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度初步確立。

2013年5月27日，經(jīng)中央批準(zhǔn)，發(fā)布了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》與《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，其中《條例》第3條規(guī)定：制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)“遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的規(guī)定”的原則；第21條規(guī)定：審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法規(guī)工作的機(jī)構(gòu)對(duì)法規(guī)草案進(jìn)行審核時(shí)，重要的一項(xiàng)內(nèi)容要審核其“是否同憲法和法律不一致”的情形。而《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》的基本宗旨就是為了“保證黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相一致，同憲法和法律相一致”，因而就黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查的范圍、主體、程序、原則、標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)效、后果等作出了具體規(guī)定：(1)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查的范圍是中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)、中央軍事委員會(huì)及其總政治部和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件；(2)審查主體是中央辦公廳，具體承辦黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案工作的是中央辦公廳法規(guī)工作機(jī)構(gòu)；(3)審查程序是應(yīng)當(dāng)備案的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，自發(fā)布之日起30日內(nèi)由制定機(jī)關(guān)或聯(lián)合發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件由主辦機(jī)關(guān)報(bào)送中央備案；(4)合憲性審查標(biāo)準(zhǔn)是審查規(guī)范性文件“是否同憲法不一致”；(5)審查時(shí)效是中央辦公廳法規(guī)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在收到報(bào)送備案的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件后30日內(nèi)完成備案審查；(6)審查的后果是：如發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件存在同憲法不一致問(wèn)題的，中央辦公廳法規(guī)工作機(jī)構(gòu)經(jīng)批準(zhǔn)可以建議制定機(jī)關(guān)自行糾正，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)作出處理并反饋處理情況，逾期不作出處理的，中央辦公廳提出予以糾正或者撤銷的建議，報(bào)請(qǐng)中央決定。因此，上述《條例》和《規(guī)定》的頒布標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件備案審查制度正式確立。只不過(guò)其中的合憲性審查包含于黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度之中，換言之，黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度是一種集合憲性審查、合法性審查、合規(guī)性審查于一體的綜合性審查機(jī)制，但其中一個(gè)重要內(nèi)容就是審查黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件是否同憲法不一致?？梢?jiàn)，從某種意義而言，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查制度也是黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查制度。

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出了“健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度”的要求；2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》首次把“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入到“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”之中，與完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系共同成為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的有機(jī)組成部分；同時(shí)提出了兩種備案審查制度完善建設(shè)問(wèn)題：一種是全國(guó)人大及其常委會(huì)備案審查制度和能力建設(shè)，《決定》要求“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”；一種是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度，要求“形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。學(xué)理上可把前者稱之為“國(guó)家法規(guī)與規(guī)范性文件合憲性審查制度”；把后者稱之為“黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件合憲性審查制度”。

隨著2013年黨內(nèi)合憲性審查制度的設(shè)立，中國(guó)合憲性審查制度，實(shí)際上不僅存在著由全國(guó)人大及其常委會(huì)主導(dǎo)的國(guó)家意義上的合憲性審查制度，同時(shí)也存在著由中央委員會(huì)下的中共中央辦公廳主導(dǎo)的黨內(nèi)層面的合憲性審查制度。如果說(shuō)國(guó)家層面的合憲性審查解決的是包括法律、法規(guī)與司法解釋內(nèi)在的規(guī)范性文件的是否與憲法相抵觸的問(wèn)題，那么執(zhí)政黨層面的合憲性審查解決的是黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件是否與憲法相一致的問(wèn)題。上述兩套合憲性審查制度雖然審查主體與審查對(duì)象存在差異，但都是解決并處理規(guī)范性文件是否同憲法相一致的問(wèn)題，從而初步實(shí)現(xiàn)了十八屆四中全會(huì)提出的“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”的要求。

黨的十九大在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代提出了“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威”的新要求，其中“推進(jìn)合憲性審查工作”，就不能僅僅只推進(jìn)國(guó)家意義上的合憲性審查工作，也應(yīng)包括推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的合憲性審查工作，既要完善全國(guó)人大常委會(huì)的合憲性審查工作，還要進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查工作，同時(shí)必須兼顧上述二元式的審查制度的建設(shè)與完善，使之成為獨(dú)具中國(guó)特色與風(fēng)格的憲法審查制度。

二、確立“黨內(nèi)法規(guī)歸黨審查、國(guó)家法規(guī)歸國(guó)家審查”雙重機(jī)制

由于我國(guó)同時(shí)存在黨內(nèi)備案審查與國(guó)家備案審查兩套合憲性審查制度，由此引發(fā)的問(wèn)題是，執(zhí)政黨中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件如果與憲法不一致或與憲法相抵觸，能否由全國(guó)人大常委會(huì)主導(dǎo)的國(guó)家合憲性審查制度予以審查？換言之，在我國(guó)，是確立兩套并行不悖的合憲性審查制度,還是僅僅設(shè)置一套國(guó)家意義上的合憲性審查制度，而把黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件一并納入合憲性審查體制與機(jī)制之中？在我國(guó)，倘若僅僅致力于國(guó)家層面的憲法審查制度建構(gòu)，必然會(huì)面臨著一個(gè)非常現(xiàn)實(shí)與急迫的政治性問(wèn)題：黨的政策與主張若與憲法相抵觸，須納入到全國(guó)人大常委會(huì)主導(dǎo)的合憲性審查制度之中。如果從一元式憲法審查制度模式觀之，所有政黨包括中國(guó)共產(chǎn)黨在內(nèi)的規(guī)范性文件都要納入到國(guó)家層面的憲法審查之中。然而，這種一元式國(guó)家層面的合憲性審查制度不僅不適合中國(guó)基本國(guó)情，而且也存在難以逾越的民主集中制原則下形成的中國(guó)“集體領(lǐng)導(dǎo)體制”的障礙與黨的政策規(guī)定。

第一，中國(guó)特色的社會(huì)主義制度與政黨制度要求共產(chǎn)黨的政策必須與憲法相一致。中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是黨的領(lǐng)導(dǎo)，這一判斷在習(xí)近平總書(shū)記的講話中反復(fù)強(qiáng)調(diào)，黨的十八屆四中全會(huì)也明確強(qiáng)調(diào)：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證”。共產(chǎn)黨不僅是領(lǐng)導(dǎo)黨，更是執(zhí)政黨，共產(chǎn)黨的執(zhí)政不同于西方競(jìng)爭(zhēng)性政黨的輪流執(zhí)政，它是長(zhǎng)期執(zhí)政而非短期或周期性執(zhí)政，最重要的是，這種由共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)并長(zhǎng)期執(zhí)政的政治制度，不僅是全體中國(guó)人民的自我選擇，也是歷史的必然選擇，這種雙重選擇是基于對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的政策、方針、路線的信任與擁護(hù)；同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨的性質(zhì)也決定了它的政策、主張與人民意志與利益的高度一致性與融合性，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》規(guī)定：中國(guó)共產(chǎn)黨是“中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，同時(shí)是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，代表中國(guó)先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，代表中國(guó)先進(jìn)文化的前進(jìn)方向，代表中國(guó)最廣大人民的根本利益”；“黨除了工人階級(jí)和最廣大人民群眾的利益，沒(méi)有自己特殊的利益”。習(xí)近平同志十九大報(bào)告也指出：“中國(guó)共產(chǎn)黨人的初心和使命，就是為中國(guó)人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興”，全黨“永遠(yuǎn)把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)”。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨完全不同于西方資產(chǎn)階級(jí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨的利益與人民的利益是完全一致的。中國(guó)共產(chǎn)黨站在以人民為中心的根本利益上進(jìn)行集體決策，其政策、方針與主張應(yīng)當(dāng)是符合人民共同意志與根本利益的。由于我國(guó)憲法“反映了我國(guó)各族人民的共同意志和根本利益，成為歷史新時(shí)期黨和國(guó)家的中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國(guó)家法制上的最高體現(xiàn)”[6]P86，所以，黨的方針、政策等規(guī)范性文件必須合乎“最高體現(xiàn)”的憲法，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件必須與憲法相一致是國(guó)家法制的基本要求，執(zhí)政黨在正式出臺(tái)政策、方針之前，已經(jīng)進(jìn)行了備案式合憲性審查，因此，正式出臺(tái)的黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件通常不會(huì)與憲法法律相抵觸。當(dāng)然，作為長(zhǎng)期執(zhí)政的、沒(méi)有自己特殊利益的政黨，也必然要求其政策與主張與憲法法律相一致，否則將會(huì)失去其長(zhǎng)期執(zhí)政的合法性根基。這就是為什么需要黨內(nèi)合憲性審查的基本考量，只有黨內(nèi)先行進(jìn)行合憲性審查，才能保證黨章所要求的“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”原則的實(shí)現(xiàn)。

第二，黨的政策與國(guó)家憲法法律本質(zhì)上的一致性?！拔覀凕h的政策和國(guó)家法律都是人民根本意志的反映，在本質(zhì)上是一致的”；同時(shí)，“黨的政策是國(guó)家法律的先導(dǎo)和指引，是立法的依據(jù)和執(zhí)法司法的重要指導(dǎo)”；“黨的政策成為國(guó)家法律后，實(shí)施法律就是貫徹黨的意志，依法辦事就是執(zhí)行黨的政策。”[2]P20因此，從純粹意義上說(shuō)，黨的政策與主張是不會(huì)與憲法法律相抵觸的，因?yàn)閼椃ǚ啥际屈h領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，憲法或法律在某種意義上就是黨的政策的體現(xiàn)與反映，正如習(xí)近平同志所強(qiáng)調(diào)的：“在我國(guó)，法是黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一體現(xiàn)”[2]P36。這里的“法”既包括憲法，也涵蓋法律。新中國(guó)成立后，歷來(lái)就有“政策是法律的靈魂”的主張。由于黨的政策與憲法法律本質(zhì)上是一致的，都是人民根本意志和利益的反映，加上黨的政策對(duì)法律又具有“先導(dǎo)”與“指引”的功能，所以，對(duì)黨的政策與主張的規(guī)范性文件是否與憲法相一致的合憲性審查，首先應(yīng)由黨內(nèi)合憲性審查機(jī)構(gòu)先行審查比較妥當(dāng)，通過(guò)黨內(nèi)先行合憲性審查，就能夠保證黨的規(guī)范性文件始終與憲法原則、精神、規(guī)范相一致，從而保障黨的政策、主張的合法性與正當(dāng)性，以避免與憲法發(fā)生相抵觸的可能性。通過(guò)黨內(nèi)合憲性審查制度，就幾乎把與憲法法律不一致的情形排除掉。

第三，“黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”[3]P16決定了黨內(nèi)法規(guī)歸黨的合憲性審查機(jī)關(guān)審查?！包h是領(lǐng)導(dǎo)一切”的原則決定了黨不僅領(lǐng)導(dǎo)立法，而且“黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在人大黨組和黨員的要求上”，“人大的監(jiān)督工作要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)”[7]P547，因此，全國(guó)人大常委會(huì)的合憲性審查監(jiān)督工作必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，離開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)家層面的合憲性審查工作或許寸步難行，所以，從根本上說(shuō)，黨的領(lǐng)導(dǎo)與國(guó)家層面的合憲性審查是一致的，甚至可以說(shuō)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是全國(guó)人大常委會(huì)的合憲性審查的根本要求，因?yàn)椤耙腰h的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)全過(guò)程和各方面”[8]，而依法治國(guó)的全過(guò)程與各方面當(dāng)然包含了國(guó)家層面的合憲性審查工作。換言之，全國(guó)人大常委會(huì)主導(dǎo)的合憲性審查，最終必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下才能有效展開(kāi)審查工作。所以，即使國(guó)家層面的合憲性審查，也貫徹著黨的意志，從該意義而言，黨內(nèi)合憲性審查機(jī)構(gòu)對(duì)黨的規(guī)范性文件進(jìn)行了先行審查，就沒(méi)有必要再由黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家層面的合憲性審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查。如此一來(lái)，倘若執(zhí)政黨內(nèi)部設(shè)立了合憲性審查制度與機(jī)制，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件直接由其進(jìn)行合憲性審查，就可以保證黨的政策與主張與憲法法律相一致，因而能夠保證黨的政策與主張的合憲性、合法性與正當(dāng)性。這種做法在實(shí)踐中得到了佐證與體現(xiàn)，曾擔(dān)任全國(guó)人大常委會(huì)付秘書(shū)長(zhǎng)的劉政指出：“黨內(nèi)文件和領(lǐng)導(dǎo)人的講話，都不得同憲法和法律相抵觸；如果抵觸了，上級(jí)黨組織或同級(jí)黨組織必須予以糾正，人大黨組織也可以提意見(jiàn)?！盵9]P175黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件與憲法法律不得相抵觸是基本原則，但是先由黨內(nèi)進(jìn)行審查或提出意見(jiàn)予以糾正，才合乎黨的領(lǐng)導(dǎo)這一“根本法”。

第四，中國(guó)獨(dú)特的“集體領(lǐng)導(dǎo)體制”決定了全國(guó)人大常委會(huì)無(wú)力審查作為執(zhí)政與領(lǐng)導(dǎo)黨的政策與規(guī)范性文件。經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡鞍鋼曾把中共中央政治局常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制即常委會(huì)成員分工合作與協(xié)調(diào)合力相結(jié)合的集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，稱之為“中國(guó)特色的集體領(lǐng)導(dǎo)制”[10]P10他認(rèn)為：“中國(guó)共產(chǎn)黨作為世界上最大的執(zhí)政黨，建立了一整套以民主集中制為原則的政治制度體系，其代表就是不斷發(fā)展和完善的中共中央集體領(lǐng)導(dǎo)體制。”[11]P2這樣一套集體領(lǐng)導(dǎo)體制，從“黨必須按照總覽全局、協(xié)調(diào)各方的原則，在同級(jí)各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”[3]P78出發(fā)，中共中央政治局常委會(huì)成員分別出任黨、政府(國(guó)務(wù)院)、全國(guó)人大和全國(guó)政協(xié)等黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)人，分管不同工作，并協(xié)調(diào)合力進(jìn)行重大決策，同時(shí)在中央政治局常委會(huì)成員中樹(shù)立“政治意識(shí)、大局意識(shí)、核心意識(shí)、看齊意識(shí)”，維護(hù)以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，其遵循的基本原則就是黨章和憲法確立的“民主集中制”。就中國(guó)特色的“民主集中制”原則所形成的“集體領(lǐng)導(dǎo)體制”這一視角，我們來(lái)分析和考察中共中央與全國(guó)人大及其常委會(huì)的關(guān)系：全國(guó)人大及其常委會(huì)雖然是共產(chǎn)黨執(zhí)政下的一個(gè)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，但不是“最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”，也不是“最高監(jiān)督機(jī)關(guān)”，李鵬曾針對(duì)“全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，因此也是最高監(jiān)督機(jī)關(guān)”的論點(diǎn)指出，“這不符合實(shí)際，人大雖是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，但要在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下工作，這是我們中國(guó)政治的特點(diǎn)。離開(kāi)了這個(gè)原則，就處理不好黨和人大的關(guān)系，位置擺不正，各方面的工作就都做不好了”，所以，李鵬認(rèn)為“人大不應(yīng)該是最高的監(jiān)督機(jī)構(gòu)?！盵7]P562

尤為重要的是，從2015年以來(lái)，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體為了加強(qiáng)黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨中央對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、全國(guó)政協(xié)、最高人民法院、最高人民檢察院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，形成并確立了中央政治局常委會(huì)聽(tīng)取全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、全國(guó)政協(xié)、最高人民法院、最高人民檢察院黨組匯報(bào)工作的制度性安排[12]。自2015年到2018年，中央政治局常委會(huì)已經(jīng)連續(xù)四次聽(tīng)取上述中央國(guó)家機(jī)關(guān)黨組的工作報(bào)告。這一制度在2018年1月15日中共中央政治局常委會(huì)聽(tīng)取全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、全國(guó)政協(xié)、最高人民法院、最高人民檢察院黨組工作匯報(bào)會(huì)議上認(rèn)為：“實(shí)踐證明，這是堅(jiān)持黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要制度安排，十分必要、很有意義，必須堅(jiān)持下去”。①迄今，中央國(guó)家機(jī)關(guān)黨組向中共中央政治局常委會(huì)匯報(bào)工作制度已寫(xiě)入2016年10月27日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和2017年10月27日十九屆中共中央政治局審議通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》之中；其中，《準(zhǔn)則》要求“全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、全國(guó)政協(xié)，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，最高人民法院、最高人民檢察院，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)各部門(mén)，各人民團(tuán)體，各省、自治區(qū)、直轄市，其黨組織要定期向黨中央報(bào)告工作”；《決定》要求“中央書(shū)記處和中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)黨組、國(guó)務(wù)院黨組、全國(guó)政協(xié)黨組、最高人民法院黨組、最高人民檢察院黨組每年向中央政治局常委會(huì)、中央政治局報(bào)告工作”。國(guó)家機(jī)關(guān)黨組的重要意義在中央政治局常委會(huì)2015年初第一次聽(tīng)取工作匯報(bào)時(shí)闡明得十分清楚，即“黨組是黨中央和地方各級(jí)黨委在非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立的組織機(jī)構(gòu)，是實(shí)現(xiàn)黨對(duì)非黨組織領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式和制度保證”。根據(jù)2015年6月16日頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》規(guī)定，“黨組是黨在中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織、社會(huì)組織和其他組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在本單位發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，“黨組書(shū)記一般由本單位領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任”。據(jù)此可知，中央國(guó)家機(jī)關(guān)黨組書(shū)記都是由最高首長(zhǎng)擔(dān)任，因此，中央政治局常委會(huì)聽(tīng)取全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、全國(guó)政協(xié)、最高人民法院、最高人民檢察院黨組工作匯報(bào)和中央書(shū)記處工作匯報(bào)，實(shí)際上是聽(tīng)取政治局常委們的工作匯報(bào)。同時(shí)，《關(guān)于加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》還要求中央政治局全體成員“要堅(jiān)持每年向黨中央和總書(shū)記書(shū)面述職”制度性要求。因此，在這種民主集中制下的集體領(lǐng)導(dǎo)體制下，全國(guó)人大常委會(huì)是無(wú)力審查中國(guó)共產(chǎn)黨制定的規(guī)范性文件的，因?yàn)椋叭舜笙碛械臋?quán)力要根據(jù)黨中央的決策，經(jīng)過(guò)法定程序來(lái)實(shí)現(xiàn)”；2002年7月，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的李鵬同志到時(shí)任黨的總書(shū)記的江澤民同志處談監(jiān)督法時(shí)說(shuō)過(guò)：“憲法規(guī)定全國(guó)人大為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，但憲法也明確我國(guó)的各項(xiàng)工作應(yīng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行”[7]P551?？梢?jiàn)，全國(guó)人大雖然是憲法上的 “國(guó)家”的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，但事實(shí)上不是“黨和國(guó)家”的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，其國(guó)家權(quán)力的行使與實(shí)現(xiàn)都須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。因此，有學(xué)者指出：由全國(guó)人大常委會(huì)按立法法規(guī)定的程序，接受審查要求或建議并進(jìn)行審查處理，就我國(guó)目前的黨政關(guān)系和法治環(huán)境而言，并不現(xiàn)實(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)“無(wú)權(quán)”實(shí)際也無(wú)能力徑自審查處理黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件[5]；也有學(xué)者同樣認(rèn)為：“如果由人大來(lái)審查居于領(lǐng)導(dǎo)地位的黨組織制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，就會(huì)出現(xiàn)邏輯關(guān)系顛倒、權(quán)力位階不清的問(wèn)題，進(jìn)而也難以付諸實(shí)踐”。[5]因此，中國(guó)的這種政治現(xiàn)實(shí)決定了全國(guó)人大及其常委會(huì)難以單獨(dú)勝任對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行合憲性審查的職責(zé)，它必須通過(guò)黨組織，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。全國(guó)人大常委會(huì)的合憲性審查必須限于國(guó)家層面的法律、法規(guī)及規(guī)范性文件審查。事實(shí)上，根據(jù)目前我國(guó)相關(guān)備案審查制度的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室僅對(duì)國(guó)家法規(guī)與司法解釋納入其備案審查的范圍，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件是由黨的中共中央辦公廳法規(guī)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行備案審查。這是針對(duì)主動(dòng)審查而言的，若涉及對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的被動(dòng)審查，則需要通過(guò)我國(guó)政治體制的改革，整合黨內(nèi)合憲性審查與全國(guó)人大常委會(huì)的合憲性審查，創(chuàng)新合憲性審查體制與機(jī)制，構(gòu)建“黨國(guó)一體”的聯(lián)動(dòng)合憲性審查制度，共同開(kāi)展對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的合憲性審查。

第五，全國(guó)人大及其常委會(huì)無(wú)權(quán)審查涉及全黨全國(guó)性的重要規(guī)范性文件。黨中央出于“堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威”之考量，在《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》中明確規(guī)定：“涉及全黨全國(guó)性的重大方針政策問(wèn)題，只有黨中央有權(quán)作出決定和解釋。各部門(mén)各地方黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部可以向黨中央提出建議，但不得擅自作出決定和對(duì)外發(fā)表主張。對(duì)黨中央作出的決議和制定的政策如有不同意見(jiàn)，在堅(jiān)決執(zhí)行的前提下，可以向黨組織提出保留意見(jiàn)，也可以按組織程序把自己的意見(jiàn)向黨的上級(jí)組織直至黨中央提出”。該規(guī)定是對(duì)黨的重大方針政策問(wèn)題的解釋主體第一次作出的明確規(guī)定，無(wú)疑向世人表明，凡是涉及全黨全國(guó)性的重大方針政策問(wèn)題，只有黨中央有權(quán)作出決定和解釋，包括全國(guó)人大及其常委會(huì)在內(nèi)的黨外國(guó)家機(jī)關(guān)均無(wú)權(quán)作出決定和解釋。盡管《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》是以黨的規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)的，但該《準(zhǔn)則》卻是由中央委員會(huì)全體會(huì)議通過(guò)的、“一個(gè)思想性、政治性、綜合性很強(qiáng)的文件”,由于“準(zhǔn)則在黨內(nèi)法規(guī)體系中位階比較高，僅次于黨章”②，因而其作為黨內(nèi)法規(guī)的位階效力僅僅次于《黨章》。最為引以人們矚目的是，依據(jù)《準(zhǔn)則》規(guī)定，黨的方針政策是否與憲法相一致的合憲性解釋權(quán)只能由黨中央行使，黨外的任何國(guó)家機(jī)關(guān)均無(wú)權(quán)解釋，如此一來(lái)，等于完全否定了全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)解釋黨內(nèi)法規(guī)文件的可能，從而為“黨內(nèi)法規(guī)審查歸黨管、國(guó)家法規(guī)審查歸國(guó)家”的二元型混合制提供了直接的政策依據(jù)，并為黨內(nèi)法規(guī)審查與國(guó)家法規(guī)審查兩種不同的制度劃定了疆界領(lǐng)域。

當(dāng)然，我們也必須看到，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件若當(dāng)且僅由黨內(nèi)合憲性審查機(jī)制進(jìn)行審查，同樣會(huì)存在兩大困境：

第一大困境是黨內(nèi)合憲性機(jī)構(gòu)沒(méi)有“解釋?xiě)椃ā钡姆ǘ殭?quán)。因?yàn)椋灰呛蠎椥詫彶?，無(wú)論是黨內(nèi)層面的還是國(guó)家層面的，其審查機(jī)構(gòu)皆面臨著對(duì)憲法規(guī)范或憲法原則、精神的理解與解釋的問(wèn)題，然而，我國(guó)憲法第67條第一款已明確把“解釋?xiě)椃ā钡穆殭?quán)賦予了全國(guó)人大常委會(huì)，全國(guó)人大常委會(huì)憲法解釋的權(quán)力屬于專屬權(quán)，其他任何機(jī)關(guān)都不得享有。我國(guó)憲制決定了黨內(nèi)合憲性審查機(jī)構(gòu)是無(wú)權(quán)解釋?xiě)椃ǖ?。?dāng)然，這種“無(wú)權(quán)”是相對(duì)于全國(guó)人大常委會(huì)的“有權(quán)”解釋而言的，有與無(wú)之分不在于可否解釋，而只在于解釋的后果是否具有法律上的拘束力，其他主體的解釋固然無(wú)法律上的拘束力，但依然可以作無(wú)權(quán)解釋或?qū)W理解釋。由于黨內(nèi)合憲性審查機(jī)制屬于政黨內(nèi)部的審查，所以黨內(nèi)審查機(jī)構(gòu)即使針對(duì)憲法的規(guī)范、原則或精神進(jìn)行了理解與解釋，其性質(zhì)僅是一種學(xué)理性的憲法解釋，其后果只在黨內(nèi)發(fā)生效力，而不具有溢外的普遍約束力。黨內(nèi)合憲性審查機(jī)構(gòu)借助學(xué)理性的憲法理解與解釋，達(dá)到黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件不與憲法相抵觸的問(wèn)題。

基于憲法解釋權(quán)力的專屬性，黨內(nèi)合憲性審查機(jī)制還面臨的第二大困境在于：若是黨的政策、方針、主張?jiān)趯?shí)際執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)與憲法不一致，怎么辦？這一個(gè)相當(dāng)棘手的敏感問(wèn)題，在起草監(jiān)督法時(shí)就遇到過(guò)。1990年4月七屆全國(guó)人大常委會(huì)黨組確定擬定監(jiān)督法，同年10月形成了《監(jiān)督法修改稿》，其中遇到的問(wèn)題是：在監(jiān)督憲法的實(shí)施時(shí)，如果有人向人大提出黨中央的文件有同憲法不一致的地方，人大要不要管？當(dāng)時(shí)起草小組向全國(guó)人大常委會(huì)黨組匯報(bào)時(shí)認(rèn)為：“監(jiān)督憲法實(shí)施的主要任務(wù)之一是審查規(guī)范性文件，監(jiān)督法修改稿第16條規(guī)定了被動(dòng)審查的規(guī)范性文件中，包括各政黨、各社會(huì)團(tuán)體中央機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，這其中自然包括黨中央的文件。這樣規(guī)定，就是說(shuō)，如果有人控告黨中央的文件有同憲法不一致的地方，人大應(yīng)當(dāng)管。有的同志提出，這樣規(guī)定難以實(shí)行。但多數(shù)同志認(rèn)為，憲法序言和憲法第五條都規(guī)定：一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究；黨章也規(guī)定，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。因此，作上述規(guī)定是合乎憲法和黨章的，不好不作規(guī)定”。[9]P180可見(jiàn)，當(dāng)時(shí)多數(shù)人的意見(jiàn)是同意將黨中央的規(guī)范性文件納入到國(guó)家層面的合憲性監(jiān)督審查機(jī)制之中的。監(jiān)督法的起草工作當(dāng)年被擱置，這與修改稿中規(guī)定監(jiān)督審查黨的政策文件等政治性敏感問(wèn)題不無(wú)關(guān)系。其后，歷經(jīng)七屆人大、八屆人大、九屆人大，兩任總書(shū)記，前后16年，最終于2006年8月27日第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過(guò)了《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，但是在正式通過(guò)的該《監(jiān)督法》條款中，監(jiān)督審查黨的政策文件的合憲性內(nèi)容均已被刪除。由國(guó)家層面的審查機(jī)關(guān)來(lái)監(jiān)督審查黨的方針政策文件本身就是一個(gè)十分敏感的重大政治性問(wèn)題，對(duì)這樣問(wèn)題的考量，從黨和國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)層而言，必須慎重對(duì)待，它從一個(gè)側(cè)面反映了黨外機(jī)構(gòu)審查黨內(nèi)法規(guī)文件的不可能性。

通過(guò)上述分析可見(jiàn)，無(wú)論從備案審查即主動(dòng)審查還是有主體提起的被動(dòng)審查看，全國(guó)人大常委會(huì)單獨(dú)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行合憲性審查，都是存在著諸多困境的，在某種程度上可以說(shuō)是主體不適格；而完全由黨內(nèi)合憲性審查機(jī)構(gòu)對(duì)其規(guī)范性文件進(jìn)行備案式主動(dòng)審查與有主體提起的被動(dòng)審查，也會(huì)面臨著解釋?xiě)椃ǖ姆ǘ?quán)限闕如或正當(dāng)性缺失等問(wèn)題。因此，筆者認(rèn)為，在備案式主動(dòng)審查的層面，黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查歸黨的合憲性審查機(jī)構(gòu)，國(guó)家層面的法規(guī)合憲性審查歸全國(guó)人大常委會(huì)，這種二元并存的審查機(jī)制事實(shí)上在我國(guó)備案審查制度建設(shè)實(shí)踐中也已形成，“目前，我國(guó)實(shí)行分領(lǐng)域備案、各負(fù)其責(zé)的備案工作體系。中共中央對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查；全國(guó)人大對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、自治條例和單行條例、司法解釋進(jìn)行備案審查；國(guó)務(wù)院對(duì)地方性法規(guī)、自治州和自治縣制定的自治條例和單行條例以及規(guī)章進(jìn)行備案審查”。[13]P61針對(duì)這種既存的制度事實(shí)，我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其合理性，它是目前能夠?qū)で蟮降奶幚睃h與人大關(guān)系最佳的路徑與選擇。在被動(dòng)審查層面，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的審查，既不能由黨內(nèi)合憲性審查機(jī)構(gòu)審查，也不能由國(guó)家的合憲性審查機(jī)構(gòu)審查，所以，“為了加強(qiáng)黨和國(guó)家備案工作機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合，推進(jìn)黨和國(guó)家備案工作深入開(kāi)展，在黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案工作機(jī)構(gòu)與國(guó)家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案工作機(jī)構(gòu)之間建立的備案協(xié)作機(jī)制”[9]。因此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)備案審查與國(guó)家法規(guī)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，如此方能最終解決黨的領(lǐng)導(dǎo)與全國(guó)人大常委會(huì)合憲性審查之間的張力與悖論。

三、認(rèn)真對(duì)待中國(guó)特色合憲性審查制度

通過(guò)前文分析可知，我國(guó)合憲性審查制度是一種獨(dú)具中國(guó)特色與風(fēng)格的審查制度，它既不是普通法院型的美國(guó)模式，也不是憲法法院或憲法委員會(huì)型的歐陸模式，而是由黨內(nèi)審查與國(guó)家審查構(gòu)成的二元審查機(jī)制并存與融合的混合型制度。我們?nèi)绾慰创c評(píng)價(jià)這種黨國(guó)合憲性審查并存與融合的混合型憲法審查制度？

毫無(wú)疑義，任何一項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)，皆須首先尊重本國(guó)的政治制度與政治現(xiàn)實(shí)，并立足于本國(guó)的實(shí)際情況，唯有如此，制度規(guī)范與政治事實(shí)才能相契合，從而發(fā)揮其應(yīng)有的最佳效能。當(dāng)代中國(guó)之所以要建構(gòu)憲法審查制度，是因?yàn)槲覈?guó)是憲法成文化的國(guó)家，憲法成文化國(guó)家的憲法意味著其地位和效力是至高無(wú)上，凡舉憲法成文化國(guó)家均確立了憲法司法審查制度，借此保障憲法的至尊性。在我國(guó)，現(xiàn)行憲法典也確立了憲法的至尊性——本憲法是“國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力”(憲法序言)；《立法法》第87條也確認(rèn)：“憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸”；黨和國(guó)家的最高領(lǐng)導(dǎo)人也闡釋說(shuō)：“憲法是國(guó)家的根本法，是治國(guó)安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力，具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性”[6]P88。因此，憲法的至尊優(yōu)越性決定了黨和國(guó)家的全部規(guī)范性文件——國(guó)家的法律、法規(guī)、規(guī)章以及司法解釋等所有規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件——都不得與憲法相抵觸，一切違反憲法的行為必須予以追究。而維護(hù)憲法的至上權(quán)威與最高效力，就必須建立合憲性審查制度，以確保黨和國(guó)家一切規(guī)范性文件與憲法相一致。然而，憲法審查制度的確立，不是由哪一個(gè)人說(shuō)了算的，也不存在直接“拿來(lái)”并移植的普適制度模式，而是取決于一個(gè)國(guó)家自身的基本實(shí)際，我國(guó)早就有“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳”(《晏子春秋·雜下之十》)的古訓(xùn)，習(xí)近平總書(shū)記也指出：“走什么樣的法治道路、建設(shè)什么樣的法治體系，是由一個(gè)國(guó)家的基本國(guó)情決定的?！盵8]在另外一次講話中他指出：“我們有符合國(guó)情的一套理論、一套制度，同時(shí)我們也抱著開(kāi)放的態(tài)度，無(wú)論是傳統(tǒng)的還是外來(lái)的，都要取其精華、去其糟粕，但基本的東西必須是我們自己的，我們只能走自己的道路。”[2]P35因此，建構(gòu)中國(guó)合憲性審查制度，就要從我國(guó)的實(shí)際出發(fā)，立足中國(guó)國(guó)情，突出中國(guó)特色與中國(guó)風(fēng)格，為世界憲法審查制度貢獻(xiàn)中國(guó)智慧與中國(guó)方案。

我國(guó)的政治制度與法治建設(shè)與西方國(guó)家到底有何不同？習(xí)近平針對(duì)中西法治不同曾從兩個(gè)方面作出過(guò)闡釋：一方面是從黨的領(lǐng)導(dǎo)層面；一方面是從社會(huì)主義層面。他指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治之魂，是我們的法治同西方資本主義國(guó)家的法最大的區(qū)別”；同時(shí)他又指出：“我國(guó)社會(huì)主義制度保證了人民當(dāng)家作主的主體地位，也保證了人民在全面推進(jìn)依法治國(guó)中的主體地位。這是我們的制度優(yōu)勢(shì)，也是中國(guó)特色社會(huì)主義法治區(qū)別于資本主義法治的根本所在”[2]P35。顯然，黨的領(lǐng)導(dǎo)與中國(guó)特色社會(huì)主義制度是中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路、法治理論與法治體系建設(shè)的根基與原點(diǎn)，是我國(guó)合憲性審查制度與西方合憲性審查制度之本質(zhì)差異所在。

關(guān)于“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的政治原則，早在1942年9月1日中共中央通過(guò)的《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》中就明確指出：“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切其他組織，如軍隊(duì)、政府與民眾團(tuán)體。根據(jù)地領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一與一元化，應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)在每個(gè)根據(jù)地有一個(gè)統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)一切的黨的委員會(huì)?！边@是最早出現(xiàn)關(guān)于“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”思想的黨的正式文件。后來(lái)毛澤東同志進(jìn)一步闡發(fā)了“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的思想，1954年9月15日，他在第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議開(kāi)幕式講話中明確指出：“領(lǐng)導(dǎo)我們事業(yè)的核心力量是中國(guó)共產(chǎn)黨”[14]P350；1962年1月30日，毛澤東在擴(kuò)大的中央工作會(huì)議上明確指出：“工、農(nóng)、商、學(xué)、兵、政、黨這七個(gè)方面，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨要領(lǐng)導(dǎo)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、文化教育、軍隊(duì)和政府?！盵14]P3052000年1月，時(shí)任黨的總書(shū)記的江澤民同志在中紀(jì)委第四次全體會(huì)議上發(fā)表的講話中也重申過(guò)“工農(nóng)兵學(xué)商，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”的思想[15]。而習(xí)近平總書(shū)記在講話中則突出并強(qiáng)調(diào)了“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”[8]的論斷，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》以黨的文件的形式明確強(qiáng)調(diào)：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證”。 黨的十八屆七中全會(huì)再次指出:“確保黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，確保黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方。”十九大報(bào)告重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了“中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”,這是對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國(guó)革命偉大實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和概況，也是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的核心和根本保障，并再次重申“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”的思想，提出“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”的基本原則，并將它置于新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義基本方略的第一條。尤其是2018年3月憲法修正案將“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”載入憲法第一條?？梢哉f(shuō)，黨的領(lǐng)導(dǎo)這一政治原則是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義取得成功和走向勝利的根本政治保證。

十八大以來(lái)，習(xí)近平提出并反復(fù)強(qiáng)調(diào)的一個(gè)重要論斷是“中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”③。有學(xué)者指出：“這是黨的十八大以來(lái)以習(xí)近平同志為核心的黨中央關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨歷史地位的兩個(gè)全新論斷”。[16]這一論斷，“從中國(guó)特色社會(huì)主義本質(zhì)特征的高度強(qiáng)調(diào)了黨的領(lǐng)導(dǎo)的極端重要性，使我們對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)和中國(guó)特色社會(huì)主義的認(rèn)識(shí)達(dá)到一個(gè)前所未有的新高度”。[17]之所以做出這種政治論斷，是因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)直接決定和體現(xiàn)著中國(guó)特色社會(huì)主義的性質(zhì)。中國(guó)特色社會(huì)主義包括道路、理論體系和制度，其中的每一個(gè)方面都體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)：中國(guó)特色社會(huì)主義道路是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民開(kāi)創(chuàng)的，中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系是中國(guó)共產(chǎn)黨的指導(dǎo)思想和行動(dòng)指南，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的建設(shè)和發(fā)展，都必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下來(lái)完成。[18]一言以蔽之，中國(guó)特色社會(huì)主義就是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民開(kāi)創(chuàng)的，沒(méi)有共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，就沒(méi)有中國(guó)特色的社會(huì)主義。所以，在建構(gòu)我國(guó)法治秩序過(guò)程中，必須保障黨的領(lǐng)導(dǎo)這一核心與靈魂，習(xí)近平指出：“我們?nèi)嫱七M(jìn)依法治國(guó)，絕不是要虛化、弱化甚至動(dòng)搖、否定黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是為了加強(qiáng)黨的執(zhí)政地位、改善黨的執(zhí)政方式、提高黨的執(zhí)政能力，保證黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安。”[2]P35在這一基點(diǎn)上，就注定了中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路包括合憲性審查制度的選擇與西方國(guó)家的法治道路及其合憲性審查制度分道揚(yáng)鑣。

通過(guò)上述分析，我們得出一個(gè)基本結(jié)論：中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)與核心在于黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨和國(guó)家的各項(xiàng)活動(dòng)都必須體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨和國(guó)家的各項(xiàng)事業(yè)都必須堅(jiān)持“黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”的政治理念與政治原則，并“確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方”(十九大報(bào)告)的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。④根本原因在于：中國(guó)共產(chǎn)黨是世界上唯一一個(gè)最大的、長(zhǎng)期執(zhí)政的政黨，在中國(guó)，“各民主黨派參政，沒(méi)有反對(duì)黨，不是三權(quán)鼎立、多黨輪流坐莊，我國(guó)的法治體系要跟這個(gè)制度相配套”。[2]P35顯然，中國(guó)與西方國(guó)家的政治制度模式的根本差異，決定了中國(guó)合憲性審查制度的建構(gòu)也必須體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治原則與憲法原則，而這正是中國(guó)自己的特色與風(fēng)格。因此，我國(guó)混合型合憲性審查制度是符合中國(guó)國(guó)情的，與中國(guó)特色的社會(huì)主義政治制度與政治現(xiàn)實(shí)相一致，并深深扎根于中國(guó)特色社會(huì)主義道路、理論體系與制度這一沃土之中。因此，我們須認(rèn)真對(duì)待中國(guó)特色合憲性審查制度，既不能傲慢自大，也不能妄自菲薄，世界上沒(méi)有一成不變的制度模式，只有最符合一國(guó)現(xiàn)實(shí)的制度，美國(guó)的普通法院審查模式是如此，歐陸的憲法法院或憲法委員會(huì)是如此，中國(guó)的黨內(nèi)審查與國(guó)家審查二元審查機(jī)制并存與融合的混合型制度更是如此。

注釋：

①參見(jiàn)《習(xí)近平主持中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議聽(tīng)取全國(guó)人大常委會(huì)黨組等工作匯報(bào)》，中國(guó)人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-01/18/content_2036629.htm。

②參見(jiàn)習(xí)近平：《關(guān)于<關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則>和<中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例>的說(shuō)明》，央視新聞網(wǎng)：http://news.cctv.com/2016/11/02/ARTIBNpXMM4WDFuQxBDskcpx161102_3.shtml。

③習(xí)近平2014年2月17日在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革專題研討班上的講話中提出了“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”的政治論斷；2014年10月20日習(xí)近平《關(guān)于<中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定>的說(shuō)明》中重申“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”。

④這一黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用為習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)，2014年1月7日習(xí)近平在中央政法工作會(huì)議上的講話中指出：“要善于通過(guò)法定程序使黨的主張成為國(guó)家意志、形成法律，通過(guò)法律保障黨的政策有效實(shí)施，確保黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”；2014年9月5日在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立六十周年大會(huì)上的講話中指出：“我們必須堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”。

參考文獻(xiàn)：