胡 健

任職全國人大常委會法制工作委員會，清華大學(xué)法學(xué)博士

“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治?！被仡櫢母镩_放的偉大歷程，我國立法工作始終與時代、與改革、與實踐同步，既是改革開放的重要成果，也是改革開放的制度保障。改革開放四十年我國立法工作自身也在與時俱進(jìn)、創(chuàng)新發(fā)展。主要有以下七個方面的顯著轉(zhuǎn)變。

一、立法思路從“先改革，后立法”“邊改革，邊立法”轉(zhuǎn)向“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”

法律的特點是“定”，不能朝令夕改；改革的特點是“變”，要突破原有的體制和規(guī)則。如何用“定”的法律去體現(xiàn)、適應(yīng) “變”的改革，是改革開放四十年來立法工作不斷面臨和需要解決的重要課題。

改革開放初期，整個國家百廢待興，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制還沒有完全確立起來，不少重要方針政策和改革部署還在“摸著石頭過河”。在這個歷史階段，更加強(qiáng)調(diào)法律的穩(wěn)定性。一般而言，重大改革要先用政策來指導(dǎo)，經(jīng)過各地方的探索和群眾性的試驗，在實踐經(jīng)驗基本成熟，并在全面權(quán)衡利弊的前提下，再慎重立法。因此，比較常見的是“先改革，后立法”的模式。隨著改革開放的深入推進(jìn)，實踐不斷發(fā)展，經(jīng)驗不斷積累，人民群眾的法治意識也不斷增強(qiáng)，在立法工作中更加強(qiáng)調(diào)立法與改革的協(xié)調(diào)推進(jìn)，較多采用“邊改革，邊立法”的模式，即對實踐經(jīng)驗比較成熟的、各方面認(rèn)識也比較一致的，規(guī)定得具體一點，增強(qiáng)法律的可操作性；對實踐經(jīng)驗尚不成熟但現(xiàn)實中又需要法律進(jìn)行規(guī)范的，先規(guī)定得原則一些，為引導(dǎo)實踐提供規(guī)范和保障，并為深化改革留下空間，待條件成熟后再修改補(bǔ)充。這一做法妥善處理了法律穩(wěn)定性和實踐變動性的關(guān)系，確保立法進(jìn)程與改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程相適應(yīng)。

黨的十八大以來，中央特別強(qiáng)調(diào)依法執(zhí)政，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，在謀劃發(fā)展、深化改革、從嚴(yán)治黨等方面，特別注重運用法治思維和法治方式加以推進(jìn)，對改革與法治的關(guān)系進(jìn)行了更加深刻、系統(tǒng)、全面的思考與探索，強(qiáng)調(diào)“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”，形成了“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”的重要思想。黨的十八屆四中全會提出，要實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要；實踐證明行之有效的，要及時上升為法律；實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)；對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止。堅持立法與改革相銜接、相統(tǒng)一，確保重大改革于法有據(jù)，及時將改革成功經(jīng)驗上升為法律，也成為黨的十八大以來全國人大常委會立法工作的突出特點。立法工作主動適應(yīng)改革需要、充分發(fā)揮引領(lǐng)推動作用，變“被動”為“主動”，通過打包修改、授權(quán)試點等多種方式努力使立法決策與改革決策相結(jié)合，在法治軌道上推進(jìn)改革，著力增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。立法對改革的參與之深、之廣，在新中國立法史上是前所未有的。

二、立法主體從全國人大及其常委會逐步擴(kuò)大到所有設(shè)區(qū)的市

改革開放四十年，是新中國成立以來我國立法體制調(diào)整最深刻、影響最深遠(yuǎn)的歷史時期。我國立法主體從全國人大及其常委會、國務(wù)院擴(kuò)大到31個?。▍^(qū)、市），又從49個較大的市、5個經(jīng)濟(jì)特區(qū)擴(kuò)大到240個設(shè)區(qū)的市、30個自治州、4個不設(shè)區(qū)的地級市。1979年7月，五屆全國人大二次會議修訂地方組織法，確定縣級以上地方人大設(shè)立常委會，同時根據(jù)發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制的要求，賦予省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會制定地方性法規(guī)的職權(quán)。這是第一次以法律形式賦予地方立法權(quán)，在改革開放新的歷史起點上有力推進(jìn)了人大工作。1982年憲法確認(rèn)了1979年地方組織法的規(guī)定。1982年修改地方組織法，增加規(guī)定：省會市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大常委會可以擬定地方性法規(guī)草案。1986年，再次修改地方組織法，進(jìn)一步規(guī)定省會市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會有權(quán)制定地方性法規(guī)報省級人大常委會批準(zhǔn)后施行。2000年制定立法法時又增加規(guī)定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市的人大及其常委會也可以制定地方性法規(guī)。按照黨中央決策部署，2015年修改立法法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，是我國立法體制的最新發(fā)展。2018年，十三屆全國人大一次會議通過的憲法修正案，增加了設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的規(guī)定，為設(shè)區(qū)的市依法開展地方立法工作提供了憲法依據(jù)。

改革開放四十年來我國立法體制的每一次調(diào)整和完善，都是對《憲法》第3條第4款“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”的落實和實施。立法主體范圍的逐步擴(kuò)大，激發(fā)了地方深化改革、擴(kuò)大開放、推動發(fā)展的動力，不僅為國家立法進(jìn)行了重要探索，積累了有益經(jīng)驗，為推動形成和完善中國特色社會主義法律體系作出積極貢獻(xiàn)，而且大大加強(qiáng)和改進(jìn)了地方人大工作，為堅持和完善人民代表大會制度注入了新的活力。

三、立法理念從“有比沒有好，快搞比慢搞好”轉(zhuǎn)向“以提高立法質(zhì)量為中心”

改革開放初期，面臨“文化大革命”造成的無法可依的局面，“有比沒有好，快搞比慢搞好”，成為當(dāng)時立法工作的基本指導(dǎo)方針。當(dāng)時立法的主要任務(wù)是盡快將各個領(lǐng)域急需的、主要的、基本的法律制定出來，為恢復(fù)重建國家、經(jīng)濟(jì)和社會秩序提供法制保障，為推動改革開放提供法律支撐。因此，不斷加快立法步伐，注重立法規(guī)模、立法數(shù)量和立法速度，就不可避免地成為了這個時期立法工作的顯著特點。比如，十一屆三中全會以后，作為法工委前身的法制委員會一成立就立即開展大規(guī)模立法活動，僅僅幾個月時間就起草了一批法律草案。1979年7月，五屆全國人大二次會議一次就通過了七部法律，這么短的時間里立出七部法律，可見當(dāng)時的立法勢頭之猛，也順應(yīng)了廣大人民群眾對法制的迫切期待。從那以后，我國立法工作進(jìn)入“快車道”。隨著改革開放的不斷深入、經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展特別是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，在經(jīng)歷了從無到有的、快速的大規(guī)模立法階段之后，無法可依的問題基本得到解決，開始更加注重立法質(zhì)量、立法效益和規(guī)范化、體系化。

從1997年黨的十五大起，歷次黨代會都強(qiáng)調(diào)要不斷提高立法質(zhì)量。十屆、十一屆、十二屆、十三屆全國人大及其常委會都明確提出“以提高立法質(zhì)量為中心”的立法工作思路，更加關(guān)注制度設(shè)計的科學(xué)性、合理性，更加關(guān)注法律之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，也更加關(guān)注法律在實際社會生活中的實施效果。實施科學(xué)立法、民主立法、依法立法，開展法律法規(guī)清理，推動制定配套法規(guī)，進(jìn)行立法前論證、立法后評估，促進(jìn)法律體系的科學(xué)、統(tǒng)一、和諧，都是圍繞提高立法質(zhì)量這一中心采取的重要舉措。

黨的十八屆四中全會決定強(qiáng)調(diào)，要增強(qiáng)法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性。為落實這一要求，《立法法》第6條作了修改，補(bǔ)充規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和全面深化改革的要求，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性?！睘槁鋵嵾@些要求，從2013年制定旅游法開始，就特別注意立法的可執(zhí)行性和可操作性。值得重視的是，強(qiáng)調(diào)立法質(zhì)量并不能忽視立法效率，立法既要強(qiáng)調(diào)權(quán)威性、準(zhǔn)確性，符合憲法要求、人民意愿、客觀實際，但也不能追求每一項立法都完美無缺、意見一致后再出臺。我們在立法工作中要深入調(diào)研、反復(fù)論證，廣泛聽取各方面意見，努力做到周密穩(wěn)妥；同時，也不能因為還有不同意見就猶豫不決，對于存在爭議和分歧的立法，要善于遵循和把握立法規(guī)律，及時作出科學(xué)合理的決策。

四、立法重心從以經(jīng)濟(jì)立法為主轉(zhuǎn)向注重各領(lǐng)域立法的均衡發(fā)展

改革開放初期，立法的主要任務(wù)是恢復(fù)國家和社會秩序，同時推動改革開放，因此，這一階段的立法在內(nèi)容上以國家制度領(lǐng)域的立法和改革開放方面的立法為主。比如，1979年7月五屆全國人大二次會議通過的七部法律中，選舉法、地方組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、刑法、刑事訴訟法等六部法律都屬于國家制度和社會秩序方面重要的基本法律。特別重要的是，1982年還修改并頒布了新憲法，為國家制度和社會秩序的全面恢復(fù)提供了憲法依據(jù)。在推進(jìn)改革開放方面，五屆全國人大二次會議通過的七部法律中就包括中外合資經(jīng)營企業(yè)法。之后，隨著改革開放的深化，又相繼制定了外資企業(yè)法、中外合作經(jīng)營企業(yè)法等一系列法律，在當(dāng)時極大地促進(jìn)了外資的引進(jìn)和利用，為打開對外開放之門提供了法律支撐。1992年后，適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，立法的重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，相繼制定了一大批有關(guān)市場經(jīng)濟(jì)的法律，包括公司法、合伙企業(yè)法、個人獨資企業(yè)法、證券法、保險法、人民銀行法、商業(yè)銀行法、合同法、反不正當(dāng)競爭法、拍賣法、招投標(biāo)法等，為建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制提供了法制保障。2003年以后，適應(yīng)貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的要求，在繼續(xù)完善市場經(jīng)濟(jì)法律制度的同時，強(qiáng)調(diào)社會立法和經(jīng)濟(jì)立法的均衡發(fā)展，立法關(guān)注的重心開始轉(zhuǎn)向社會領(lǐng)域，相繼制定了一大批關(guān)注民生的法律，包括勞動合同法、就業(yè)促進(jìn)法、勞動爭議調(diào)解仲裁法、食品安全法、道路交通安全法以及社會保險法等，為推動科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會和諧提供了法制保障。

黨的十八大以來，適應(yīng)推進(jìn)文化體制改革、增強(qiáng)文化自信、滿足人民群眾日益增長的精神文化需求的要求，全國人大常委會下大力氣推進(jìn)文化立法，制定了公共文化服務(wù)保障法、電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法和公共圖書館法等，建立健全堅持社會主義先進(jìn)文化前進(jìn)方向、遵循文化發(fā)展規(guī)律、有利于激發(fā)文化創(chuàng)造活力、保障人民基本文化權(quán)益的文化法律制度，我國文化領(lǐng)域立法相對滯后的局面得到改善，為促進(jìn)我國文化事業(yè)繁榮發(fā)展提供重要法制保障。為加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，推動形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局，適應(yīng)人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，全國人大常委會作出關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)依法推動打好污染防治攻堅戰(zhàn)的決議，不斷推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法，全面修訂環(huán)境保護(hù)法，相繼修改大氣污染防治法、水污染防治法、海洋環(huán)境保護(hù)法、野生動物保護(hù)法，建立生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)公益訴訟制度，正在抓緊制定土壤污染防治法等，健全最嚴(yán)格、最嚴(yán)密的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度。立法重心的逐步轉(zhuǎn)移和適時調(diào)整，充分體現(xiàn)了我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的歷史進(jìn)程，也反映出改革開放四十年來我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段性特征。

五、立法內(nèi)容從“宜粗不宜細(xì)”轉(zhuǎn)向注重法律的“可執(zhí)行性、可操作性”

改革開放初期，鄧小平同志提出：“現(xiàn)在立法的工作量很大，人力很不夠，因此法律條文開始可以粗一點，逐步完善。有的法規(guī)地方可以先試搞，然后經(jīng)過總結(jié)提高，制定全國通行的法律。修改補(bǔ)充法律，成熟一條就修改補(bǔ)充一條，不要等待‘成套設(shè)備’?！备鶕?jù)當(dāng)時立法工作的實際情況，為了盡快將法律制定出來，同時為改革留下空間，改革開放初期立法強(qiáng)調(diào)“宜粗不宜細(xì)”， 即先將法律規(guī)定得原則些，然后再逐漸細(xì)化是完全必要的。與此相適應(yīng)，20世紀(jì)80年代和90年代初制定的一些法律，條文數(shù)量比較少，條文本身比較簡約，內(nèi)容比較概括，規(guī)定比較原則，有的不夠具體明確。隨著立法工作的不斷推進(jìn)，這一狀況逐步得到改變，開始了由簡至繁、由粗至細(xì)、由原則至具體的轉(zhuǎn)變，更加注重法律的可操作性。在這一過程中，合同法的出臺具有標(biāo)志性意義，其條文達(dá)428條之多。當(dāng)然，要徹底完成由粗及細(xì)的轉(zhuǎn)變，還需要一個較長的過程。

黨的十八大以來，全國人大及其常委會堅持問題導(dǎo)向，注重立法精細(xì)化，科學(xué)設(shè)定法律規(guī)范，精準(zhǔn)設(shè)計制度，增強(qiáng)制度的可執(zhí)行性、可操作性，努力做到法律條文能具體的盡量具體、能明確的盡量明確，確保立出來的法站得住、行得通、真管用。比如，2012年8月提請全國人大常委會審議的特種設(shè)備安全法的初審草案是8章65條，但此前國務(wù)院制定的特種設(shè)備安全監(jiān)察條例就有8章103條，不符合 “法律規(guī)范能具體就具體，能明確就明確”的新要求。經(jīng)過深入調(diào)查研究和廣泛征求意見，草案得到大幅度補(bǔ)充完善，最后通過的特種設(shè)備安全法，條文由原來的65條增加到101條，不僅條文數(shù)量大幅增加，更重要的是法律規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)一步具體化，增加了大量執(zhí)行性、操作性強(qiáng)的規(guī)定。

六、立法形式從以制定法律為主轉(zhuǎn)向立、改、廢、釋、編、授等多種立法手段并重

改革開放初期，整個國家百廢待興，立法的主要任務(wù)是恢復(fù)國家和社會秩序，同時推進(jìn)改革開放。前者是恢復(fù)被“文化大革命”破壞的法制，后者是借鑒國際經(jīng)驗進(jìn)行制度創(chuàng)新，基本上是在一張白紙上描繪藍(lán)圖。因此，立新法是最主要的立法手段。據(jù)統(tǒng)計，1979年至1989年，有五個年份沒有修舊法，即1981年、1984年、1985年、1987年、1989年；其他六個年份，即1979年、1980年、1982年、1983年、1986年、1988年，修舊法的數(shù)量分別為1件、1件、2件、3件、2件、2件，與年均10件左右的立新法相比，不可同日而語。20世紀(jì)80年代末至90年代初，是經(jīng)濟(jì)立法的高潮期，無論是外資企業(yè)法、企業(yè)破產(chǎn)法（試行），還是公司法、證券法、信托法等，對于正在探索市場經(jīng)濟(jì)體制的中國來說，都是新生事物，既缺乏實踐經(jīng)驗，又沒有先例可循。因此，立法手段也主要是“立”，主要考慮是先把制度框架搭建起來。因此，從1989年到1992年，修舊法的數(shù)量年均不超過1件。

隨著市場經(jīng)濟(jì)和法制建設(shè)的深入推進(jìn)，從1993年起，我國立法工作中修舊法的數(shù)量開始顯著上升。一方面，立法工作取得了長足進(jìn)步，體現(xiàn)在制度上就是新法數(shù)量已達(dá)到百件；另一方面，改革的深入推進(jìn)必然要求法律的修改完善。修舊法與立新法的比例，從1992年的1/9，上升到1999年的7/9。特別是2000年，修舊法的數(shù)量（9件）首次超過立新法的數(shù)量（4件）。這既有中國加入世貿(mào)組織帶來法律清理任務(wù)的原因，也從一個側(cè)面證明，立法越推進(jìn)，改革越深入，修法頻率就會越高。2000年以后，修法呈現(xiàn)數(shù)量總體上升、個別年份激增的趨勢，加強(qiáng)法律清理、保證法律體系內(nèi)部和諧統(tǒng)一是一個因素，但更主要的原因是，改革越來越向縱深推進(jìn)，甚至可以說，改革每往前推進(jìn)一步，都不可避免地涉及法律的修改?？偟膩砜矗?013年黨的十八大之前，立新法、修舊法是最主要的兩種立法手段，在不同的歷史時期，各有側(cè)重。其他立法手段的使用相對較少。比如，1996年出現(xiàn)了第一個立法解釋之后，截至2013年，立法解釋的總數(shù)只有16件，有9個年份的立法解釋數(shù)量為0。又如，2005年出現(xiàn)了第一個廢止法律的決定，在黨的十八大前，只在法律體系形成前夕的2009年進(jìn)行法律清理時作出過一個決定，廢止了一部法律。

從2013年開始，全國人大及其常委會既重視立新法、修舊法，又加強(qiáng)授權(quán)決定和法律解釋工作，立、改、廢、釋、編、授等多種立法手段協(xié)調(diào)配合、形成合力，不僅推動了法律有效實施，維護(hù)了法制統(tǒng)一，而且從維度上豐富了立法形式。比如，對于法律立、改、廢條件暫不成熟而實踐又迫切需要的，通過授權(quán)方式先行先試。黨的十八大以來，全國人大常委會依照法定程序作出了23項授權(quán)和改革決定，為特定地方、領(lǐng)域推進(jìn)改革先行先試提供法律依據(jù)和支撐。這些決定涉及國家監(jiān)察體制改革、自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)、

行政審批制度改革、農(nóng)村集體土地使用權(quán)制度改革、司法體制改革、公務(wù)員制度改革、社會保險制度改革、海警隊伍改革等諸多方面，保障了相關(guān)改革試點在法治框架內(nèi)依法有序推進(jìn)。又如，過去，法律解釋運用相對較少，且集中在刑法和我國香港、澳門特別行政區(qū)基本法領(lǐng)域。在2014年以前，共對1997年修訂的刑法作出9個解釋，分別對香港基本法和澳門基本法作出3個和1個解釋，對國籍法在香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)實施的幾個問題分別各作出1個解釋。十二屆全國人大常委會任期內(nèi)，共出臺法律解釋9件，包括刑法有關(guān)條款的解釋4件，刑事訴訟法有關(guān)條款的解釋3件，民法通則和婚姻法有關(guān)姓名權(quán)條款的解釋1件，香港基本法有關(guān)宣誓條款的解釋1件。法律解釋不僅數(shù)量增加，而且領(lǐng)域也拓展到訴訟法和民法領(lǐng)域。再如，編纂一部符合我國實際和國情的民法典，是新中國幾代人的夙愿。中華人民共和國成立后，黨和國家曾先后于1954年、1962年、1979年和2001年4次組織起草民法典的工作。但由于多種原因而未能取得實際成果。之后，經(jīng)過多年努力，陸續(xù)制定出臺了繼承法、民法通則、擔(dān)保法、合同法、物權(quán)法、侵權(quán)責(zé)任法、涉外民事關(guān)系法律適用法等一系列民事單行法，逐步形成了比較完整的民事法律規(guī)范體系。黨的十八屆四中全會作出了編纂民法典的重大政治決斷。按照黨中央確定的“先制定民法總則、再整合編纂各分編，爭取2020年形成統(tǒng)一的民法典”的“兩步走”工作思路，2017年3月十二屆全國人大五次會議審議通過民法總則；2018年8月，民法典各分編草案提請十三屆全國人大常委會審議。編纂民法典不僅是民事立法的里程碑，也是立法編纂的首次嘗試，豐富了我國的立法形式，對其他領(lǐng)域法典編纂工作具有重要示范引領(lǐng)意義。

七、立法過程從有限開放轉(zhuǎn)向公開透明

從新中國成立開始，我國的立法工作就認(rèn)真貫徹落實群眾路線，注意從群眾中來，到群眾中去。比如，1954年憲法草案就曾公布并廣泛征求意見，全民討論近三個月，參加討論的人有1億5千多萬人，憲法起草委員會辦公室整理的意見多達(dá)138萬條。改革開放以后，全國人大常委會也曾公布1982年憲法草案、全民所有制工業(yè)企業(yè)法草案、合同法草案等重要法律草案，公開征求意見。但絕大多數(shù)的法律草案，征求意見一般局限于地方人大、專家學(xué)者及相關(guān)方面，立法公開的范圍比較有限，廣大社會公眾一般不了解、也沒有渠道直接參與立法活動。

隨著改革開放的深入、經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展以及社會主義民主政治的推進(jìn)，廣大人民群眾權(quán)利意識、政治參與意識不斷提高，對于立法的期盼不斷上升，參與立法的熱情不斷高漲，通過立法表達(dá)利益訴求、解決利益沖突的愿望日益強(qiáng)烈。順應(yīng)這一歷史潮流，全國人大常委會擴(kuò)大立法公開的范圍，將立法公開原則、公眾參與原則貫穿到立法工作的各個環(huán)節(jié)、各個領(lǐng)域，不斷擴(kuò)大社會公眾對立法活動的有序參與，充分保障廣大人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，積極推進(jìn)立法決策的透明化、科學(xué)化、民主化，逐步實現(xiàn)了立法的全方位開放。2008年4月，十一屆全國人大常委會第二次委員長會議決定，常委會初次審議的法律草案一般都予以公開，向社會廣泛征求意見，使法律草案公開征求意見進(jìn)一步規(guī)范化、制度化、常態(tài)化，有力提升了立法的透明度和公眾的參與度，受到全社會的廣泛好評。經(jīng)過多年努力，已經(jīng)形成了立法座談會、論證會、聽證會，立法后評估以及公布法律草案征求意見等一系列開門立法制度，為實現(xiàn)全方位立法公開提供了充分保障。目前，開門立法已經(jīng)成為立法工作的基本特征和必經(jīng)程序。

黨的十八大以來，開門立法取得新進(jìn)展。有關(guān)方面先后出臺立法項目征集論證、立法重大利益調(diào)整論證咨詢、重要立法事項引入第三方評估等工作規(guī)范；建立并實施基層立法聯(lián)系點、立法專家顧問、法律案通過前評估等制度，明確常委會初次審議和繼續(xù)審議的法律草案都及時向社會公布征求意見。據(jù)統(tǒng)計，十二屆全國人大常委會任期內(nèi)，共有70件次法律草案向社會征求意見，有16萬多人次提出意見43萬多條，許多好的意見得到吸收采納。全國人大常委會法工委設(shè)立四個基層立法聯(lián)系點，作為立法工作聽取基層群眾意見的“直通車”。截至2018年3月，各聯(lián)系點共就28部法律征集意見1205條，不少意見在立法中得到采納和吸收。這是人民民主的生動實踐，也是立法公開的重要成果?？傊?，不斷推進(jìn)立法過程的公開透明，不僅有助于立法工作深入了解民情，充分尊重民意，廣泛集中民智，使立法更加結(jié)合實際、更加貼近生活、更具針對性和可操作性，解決好人民群眾最關(guān)心的現(xiàn)實問題，而且有助于進(jìn)一步激發(fā)公民參與立法的熱情，消除公民對法律的陌生感，增強(qiáng)對法律的認(rèn)同感。