邱霈恩

（國(guó)家行政學(xué)院政治學(xué)教研部，北京海淀100091）

自黨的十八屆六中全會(huì)提出以來(lái)，國(guó)家監(jiān)察體制改革就一直在以立為領(lǐng)、邊破邊立、穩(wěn)妥扎實(shí)、有力高效的軌道上堅(jiān)實(shí)推進(jìn)。其中的“立”就是確立新體制、建設(shè)新體系。其中的“破”就是解構(gòu)原體制、變革原體系。整個(gè)過(guò)程都充滿了新時(shí)代政治擔(dān)當(dāng)和治理創(chuàng)新的精神、魄力與智慧，內(nèi)蘊(yùn)了一系列十分重大的理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新。這些創(chuàng)新都是重大政治改革；其中有一個(gè)法理創(chuàng)新顯得極為突出、深刻，縱貫改革全程，使改革平穩(wěn)疾進(jìn)闖過(guò)了復(fù)雜而重大的初期轉(zhuǎn)型關(guān)，在進(jìn)一步深化改革中還將發(fā)揮特別重大的作用。

一、法律暫停：有效克服改革前鋒與法律規(guī)定相沖突的法理創(chuàng)新

國(guó)家監(jiān)察體制改革在試點(diǎn)開始時(shí)就遇到了空前的法律約束。新的國(guó)家監(jiān)察體制改革將超越乃至打破憲法、組織法、行政法、刑法、訴訟法、檢察官法等許多現(xiàn)行法律的有關(guān)法理原則和制度規(guī)定。在缺乏必要的法理創(chuàng)新提供保障和支持的情況下，單純進(jìn)行這一改革就必然會(huì)違法和違憲。這一嚴(yán)重的法治沖突在發(fā)生之前，就隨著國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)施前所未有的法律暫停而化解。法律暫停幫助改革前鋒避免了與法律約束相沖突，使國(guó)家監(jiān)察體制改革和體系建設(shè)在萬(wàn)事開頭難的改革初期就獲得了法理基礎(chǔ)和法律通道而順利突破。這是一個(gè)以法理創(chuàng)新為實(shí)質(zhì)的重大改革創(chuàng)舉。

法律暫停是確保國(guó)家監(jiān)察體制改革和體系建設(shè)實(shí)現(xiàn)突破、順利推進(jìn)的第一個(gè)關(guān)鍵做法，即有效克服開創(chuàng)性探索對(duì)原法制框架下憲法法律規(guī)定產(chǎn)生不適合性的法理創(chuàng)新，明智而務(wù)實(shí)地解決重大改革創(chuàng)新必須法制正確的前提性問(wèn)題。

眾所周知，重大改革往往要觸及原體制的。監(jiān)察體制改革也不例外。而原體制都是原法制框架下形成的既定制度格局。在大多數(shù)情況下，改革都是銳進(jìn)的、走在原體制實(shí)現(xiàn)新生之前端的。而保證原體制的原法制格局卻跟不上，也為了穩(wěn)定而不會(huì)與改革同步。因此，重大改革往往都是冒著不按原法制行動(dòng)的“違法嫌疑”而越過(guò)或者踏過(guò)原法制這條敏感的紅線前進(jìn)和展開。在缺乏系統(tǒng)的政治和法律安排的情況下，這樣做雖然并不能直接認(rèn)定為違法，但會(huì)給改革實(shí)踐帶來(lái)重大繁難、甚至法律疏漏和現(xiàn)實(shí)后果，至少會(huì)產(chǎn)生對(duì)不合現(xiàn)行法制情況下的行為及其后果的深切擔(dān)憂與遲疑。這就是有些重要改革往往推而不進(jìn)、進(jìn)而不深，僅能收到揚(yáng)湯止沸的淺效的緣故了。這是一種無(wú)力型的改革，容易在交織繁復(fù)的原體制前望洋興嘆。

此次進(jìn)行的國(guó)家監(jiān)察體制改革一反這種無(wú)力型改革的做法，從開始就系統(tǒng)考慮和安排了一條法理創(chuàng)新之路，首先是在試點(diǎn)期實(shí)行了必要的專門的法律暫停，在原法制叢林中拓路，讓繁復(fù)的原制度定格為改革破局開路、讓路，使改革得以不違法而先行，確保改革不受原框架束縛而進(jìn)行最大限度的闖、探、創(chuàng)新直至成功；在法律暫停的同時(shí)醞釀法律創(chuàng)新和新的法制框架、體制。這在三地試點(diǎn)期和全國(guó)試點(diǎn)推開期都取得了改革的成功。法律暫停是具有開創(chuàng)性的第一個(gè)法理創(chuàng)新，有效克服了面對(duì)原有制度架構(gòu)在未能同步調(diào)整情況下帶來(lái)的困惑甚至羈絆，是切實(shí)可行、頗具創(chuàng)意和價(jià)值的改革智慧和改革模式。

首先，國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)為落實(shí)中央關(guān)于在北京、浙江、山西三省市進(jìn)行國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的工作創(chuàng)造性地提出并實(shí)施了“法律暫?！?。

2016年10月7日，中辦印發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》。這個(gè)方案的核心是在三地集中進(jìn)行省、地、縣三級(jí)反腐防腐機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)、轉(zhuǎn)隸整合等改革工作：一是政府的監(jiān)察機(jī)構(gòu)和預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)為不同于行政機(jī)關(guān)、與政府和司法機(jī)關(guān)平行并列的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)；二是檢察院三個(gè)反腐敗機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)隸整合于國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)；三是建立省以下三級(jí)地方監(jiān)察委員會(huì)，即省、地、縣監(jiān)察委員會(huì)；四是保證反腐敗工作不因改革而中斷，確保繼續(xù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。然而，這樣做顯然與當(dāng)時(shí)的憲法不符，與現(xiàn)行的政體不吻合，主要是憲法規(guī)定的政體中沒(méi)有設(shè)立與政府和司法機(jī)關(guān)平列、承擔(dān)和行使國(guó)家監(jiān)察職權(quán)的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)；也不符合現(xiàn)行的地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法、檢察院組織法、檢察官法、刑法、刑訴法、行政監(jiān)察法和其他相關(guān)法律的有關(guān)規(guī)定。

就此，2016年12月25日，第十二屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第25次會(huì)議決定在三個(gè)試點(diǎn)省份實(shí)施必要的法律暫停，授權(quán)三地為進(jìn)行監(jiān)察體制改革和體系建設(shè)而暫時(shí)調(diào)整或暫停執(zhí)行所有必涉、將涉的法律規(guī)定，確保一切法律制度為這一重大政治改革讓路，以最高國(guó)家權(quán)威支持和保證改革試點(diǎn)方案得到貫徹落實(shí)。借此，這項(xiàng)改革就獲得了暢通推進(jìn)的法理依據(jù)，突破了所面臨的法理困境，不會(huì)違憲違法，還符合全面依法治國(guó)的原則要求。應(yīng)該說(shuō)，來(lái)自最高權(quán)力機(jī)關(guān)的法律暫停決定為改革的順利展開和成功推進(jìn)起到了關(guān)鍵作用，主要是很好地解決了推進(jìn)改革首先面臨的重大法理問(wèn)題。

其次，為落實(shí)中央關(guān)于在全國(guó)全面推開監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作，國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)在全國(guó)實(shí)施必要的有關(guān)法律暫停，確保在全國(guó)試點(diǎn)時(shí)間內(nèi)的全部改革均獲得法理上的依據(jù)、保障和支持。

2017年10月29日，中辦印發(fā)《關(guān)于在全國(guó)各地推開國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》。全國(guó)28個(gè)省市自治區(qū)迅即啟動(dòng)了這一重大改革工作，主要是緊切本省三級(jí)地方人大換屆的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，按照三地改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和模式，與地方人大換屆同步進(jìn)行三級(jí)監(jiān)察體制改革和體系建設(shè)。為此，2017年11月4日，第十二屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第30次會(huì)議決定，暫時(shí)調(diào)整或暫時(shí)停止這一重大改革所涉及的有關(guān)法律規(guī)定，為這一改革在全國(guó)的推開徹底打開了法理通道。

自此，國(guó)家監(jiān)察體制改革進(jìn)入了快車道，全國(guó)各個(gè)省區(qū)市正式進(jìn)入監(jiān)察體制改革的高峰期；到2018年2月大概三個(gè)半月左右的時(shí)間內(nèi)，28個(gè)省級(jí)地方全面完成了三級(jí)監(jiān)察體制改革和體系建設(shè)的任務(wù)，全國(guó)正式形成了與三級(jí)政府和司法機(jī)關(guān)并列的三級(jí)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)，為國(guó)家層面的國(guó)家監(jiān)察體制改革和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)建立，乃至整個(gè)國(guó)家監(jiān)察體制和體系的建成，提供了堅(jiān)實(shí)的試點(diǎn)基礎(chǔ)和法理的成功探索與支持。

總的看，法律暫停是最高權(quán)力機(jī)關(guān)為開展和推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革和體系建設(shè)所采取的重要?jiǎng)?chuàng)舉，是有效突破在開創(chuàng)性體制改革和體系建設(shè)初期法律暫未跟上時(shí)所致法理困境的法理創(chuàng)新；為如此重大的改革解除了法理繁難，拓開了法理通道。

二、憲法調(diào)整和新法創(chuàng)制：為國(guó)家監(jiān)察體制改革而進(jìn)行立法保證的法理創(chuàng)新

我國(guó)現(xiàn)行憲法原來(lái)把監(jiān)察定位為立法、行政、司法三大國(guó)家職能中行政職能的構(gòu)成之一，由此而來(lái)的行政監(jiān)察法也就只是行政法的門類之一。國(guó)家監(jiān)察體制改革就是首先要在憲法上突破原政體框架，在三大國(guó)家職能中增加一個(gè)監(jiān)察職能，將行政監(jiān)察和實(shí)際分散到檢察機(jī)關(guān)及其他部門的有關(guān)監(jiān)察職能集合起來(lái)，按照新的法律架構(gòu)與秩序運(yùn)轉(zhuǎn)。為此，非進(jìn)行空前重大的憲法調(diào)整和特適于國(guó)家監(jiān)察的新法創(chuàng)制不可。而這樣的法律突破就是在新時(shí)代國(guó)家治理體系和治理現(xiàn)代化進(jìn)程中亟須突破、必定突破的重大法律調(diào)整和法制創(chuàng)新，是確保國(guó)家監(jiān)察體制改革和體系建設(shè)獲得神圣法律依據(jù)和法制保證而入法定局的重大法理重新。

國(guó)家監(jiān)察體制改革和體系建設(shè)在試點(diǎn)期可以靠法律暫停來(lái)保證正常落地、有效推進(jìn)；但要從根本上確保成功、鞏固成果，就必須進(jìn)行重大的法律調(diào)整和法制創(chuàng)新，將黨的有關(guān)主張和意志特別是十八屆六中全會(huì)的決定轉(zhuǎn)化為憲法和法律，將體制改革和體系建設(shè)的全部構(gòu)想入法定局、轉(zhuǎn)變成穩(wěn)定持續(xù)的法定成果，從法理源頭上對(duì)原憲法規(guī)定及所涉監(jiān)察事務(wù)的原法制框架進(jìn)行修改調(diào)整乃至創(chuàng)制，為確立強(qiáng)力高效的新型反腐敗體制和國(guó)家治理模式、建立新型反腐敗治理體系和專責(zé)國(guó)家機(jī)器提供神圣的法律依據(jù)和法制保證。而這正是以法理創(chuàng)新為實(shí)質(zhì)的重大國(guó)家行為和法治里程碑，對(duì)發(fā)展和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有特別重大的意義。

首先，法理創(chuàng)新為專責(zé)治腐的監(jiān)察機(jī)關(guān)誕生和履職提供神圣的憲法依據(jù)和法制保證。

我國(guó)1982年憲法原架構(gòu)和已定四次修正案均未設(shè)與政府和司法機(jī)關(guān)平行的監(jiān)察機(jī)關(guān)，而把監(jiān)察職能歸設(shè)于政府，還把部分反腐敗職能賦予了檢察機(jī)關(guān)。因此，推行國(guó)家監(jiān)察體制改革和體系建設(shè)，就必須溯源于憲法，專門對(duì)獨(dú)立承擔(dān)和履行反腐敗職能的監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行單設(shè)，由憲法對(duì)這種新型國(guó)家機(jī)器和國(guó)家治理模式加以確認(rèn)、做出規(guī)定，從憲法上把所有的腐敗治理職能調(diào)整、集中、整合成完整一統(tǒng)的新型監(jiān)察權(quán)能，正式確立了與行政權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)平行并列的監(jiān)察權(quán)，對(duì)新型反腐敗的體制和專責(zé)主體進(jìn)行憲法定位與強(qiáng)化，正式創(chuàng)設(shè)與行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)并列的監(jiān)察機(jī)關(guān)。顯然，這是極其重大的憲法調(diào)整、修正與創(chuàng)新。

對(duì)此，黨中央和全國(guó)人大給予高度關(guān)注和重視。黨的十九屆二中全會(huì)提出修憲決定，第十三屆全國(guó)人大第三次會(huì)議通過(guò)第五個(gè)憲法修正案。新修訂的憲法第三章第七節(jié)共五條規(guī)定正式創(chuàng)設(shè)了新的腐敗治理體制，即集中統(tǒng)一、強(qiáng)力高效反腐敗的憲法制度；創(chuàng)設(shè)了新的腐敗治理機(jī)構(gòu)即監(jiān)察委員會(huì)，并予以正式定責(zé)賦權(quán)。于是，以專門反腐敗為職能職責(zé)的新型國(guó)家治理機(jī)器即監(jiān)察機(jī)關(guān)正式入憲，正式誕生。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)乃至整個(gè)監(jiān)察主體體系從此獲得了神圣的憲法賦權(quán)、憲法淵源和憲法依據(jù)。為此，相應(yīng)的行政體制和體系、司法體制和體系的調(diào)整、變革也有憲法依據(jù)。

可以說(shuō)，該憲法修正就是一種“破天荒式”的法理創(chuàng)新，為以監(jiān)察體制改革為主軸的系統(tǒng)化變革提供了根本的依據(jù)和保證，從根本上解決了國(guó)家監(jiān)察體制確立和體系建設(shè)的合憲性、合法性問(wèn)題，為國(guó)家監(jiān)察體制改革和體系建設(shè)的推進(jìn)創(chuàng)造了最重要的法理依據(jù)和法制條件。

其次，法理創(chuàng)新還依據(jù)新的憲法修正案，創(chuàng)設(shè)前所未有的新法律門類監(jiān)察法，為國(guó)家監(jiān)察體制改革和體系建設(shè)的推進(jìn)提供基本的法律依據(jù)和總體的法理指導(dǎo)。

監(jiān)察法是不同于其他所有法律門類的新部門法，是確立和落實(shí)國(guó)家監(jiān)察權(quán)能的基本法，是圍繞確保監(jiān)察權(quán)能夠獨(dú)立運(yùn)行、高效反腐、切實(shí)擔(dān)責(zé)而創(chuàng)制一系列具體法律法規(guī)的母法，是推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革和體系建設(shè)的法律總綱和總依據(jù)。因此，監(jiān)察體制改革的最獨(dú)特創(chuàng)新就是創(chuàng)制監(jiān)察法及相應(yīng)法律體系的法理創(chuàng)新。

從現(xiàn)有的法律體系、法學(xué)體系中是找不到監(jiān)察法影子和固有原理或理論淵源的，因?yàn)樵械姆ɡ韺W(xué)基礎(chǔ)及由此而來(lái)的法律成果中并無(wú)監(jiān)察維度下的任何權(quán)威內(nèi)涵。很明顯，監(jiān)察法的誕生就是在憲法首創(chuàng)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步具體化的新部門法首創(chuàng)；用其他部類法律（包括行政監(jiān)察法）的思維、標(biāo)準(zhǔn)、原則和方法是無(wú)法把握這一首創(chuàng)的本質(zhì)的，當(dāng)然更無(wú)法為監(jiān)察體制改革和體系建設(shè)提供好的法律服務(wù)。這是監(jiān)察權(quán)的憲法定位決定的。監(jiān)察權(quán)在國(guó)家生活中的獨(dú)立性、獨(dú)特性以及與行政權(quán)和司法權(quán)平等的地位等決定了由此而來(lái)的監(jiān)察法必定不同于其他任何領(lǐng)域的法律體系和法學(xué)原理。因此，理論上完全可以說(shuō)，沒(méi)有如此專門的法理創(chuàng)新將無(wú)法為監(jiān)察權(quán)的設(shè)立、賦予、承擔(dān)和行使提供專門、具體的法律保證和法理依據(jù)。

事實(shí)上，監(jiān)察法的創(chuàng)制是事關(guān)監(jiān)察體制改革和體系建設(shè)全局的重大關(guān)鍵，是依據(jù)憲法修正案而為推進(jìn)監(jiān)察體制改革和體系建設(shè)提供的法理創(chuàng)新和立法保證。十三屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，正是這一重大法理創(chuàng)新和立法保證的法制實(shí)踐，為今后不斷深化監(jiān)察體制改革、加強(qiáng)監(jiān)察體系建設(shè)提供了具有最高權(quán)威的法理淵源和法律基礎(chǔ)。新型國(guó)家監(jiān)察將從此走上完全正規(guī)化、法治化的軌道，與全面依法治國(guó)和國(guó)家治理現(xiàn)代化的原則要求相一致。

可以說(shuō)，監(jiān)察法的創(chuàng)制也是一種“破天荒式”的法理創(chuàng)新，為國(guó)家監(jiān)察體制改革和體系建設(shè)提供了基本的法律依據(jù)和法律保證，成為國(guó)家監(jiān)察體制和體系得以具體確立并不斷完善的法律總框架、總依據(jù)、總藍(lán)本。

三、新“五權(quán)”政體：內(nèi)蘊(yùn)了重大而深刻的國(guó)家學(xué)說(shuō)創(chuàng)新的法理創(chuàng)新

為推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革和體系建設(shè)，法理創(chuàng)新是極為重要的一條內(nèi)在主線和重大創(chuàng)舉。但究其實(shí)質(zhì)，這個(gè)法理創(chuàng)新卻始終圍繞并體現(xiàn)著一個(gè)核心靈魂，即基于重大政治實(shí)踐規(guī)律和實(shí)際需要而以最重大政治決定和決心提出、形成的新“五權(quán)”國(guó)家學(xué)說(shuō)。這是直接充當(dāng)和體現(xiàn)為法理創(chuàng)新本質(zhì)、靈魂和淵源的國(guó)家學(xué)說(shuō)創(chuàng)新。根本而言，法理創(chuàng)新實(shí)際只是這個(gè)國(guó)家學(xué)說(shuō)創(chuàng)新的法理表現(xiàn)形態(tài)；國(guó)家學(xué)說(shuō)創(chuàng)新不僅是法理創(chuàng)新的本質(zhì)內(nèi)涵，而且是整個(gè)國(guó)家監(jiān)察體制改革和體系建設(shè)的思想淵源和理論基礎(chǔ)，只是沒(méi)有首先表現(xiàn)為成形的理論形態(tài)而直接表現(xiàn)為成形的實(shí)踐形態(tài)即國(guó)家監(jiān)察體制和體系的架構(gòu)與落實(shí)本身而已。

第一，一般意義上的國(guó)家學(xué)說(shuō)首先是關(guān)于政府、權(quán)力和權(quán)能的政治學(xué)說(shuō)。

政府有廣義、狹義之分。廣義政府就是國(guó)家，狹義政府就是行政系統(tǒng)；人們通常講的政府就是狹義政府。政府就是政權(quán)；政權(quán)的實(shí)質(zhì)就是來(lái)自一國(guó)范圍內(nèi)人民的信任、讓渡和托付而聚合形成的公共權(quán)力，有公權(quán)或公權(quán)力等不同稱謂，有規(guī)范與失范、依法與任性、健康與腐敗、善治與不治等基本狀態(tài)。要保證政府規(guī)范、依法、健康，就必須把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，監(jiān)督權(quán)力、制約權(quán)力、管住權(quán)力，首先對(duì)權(quán)力達(dá)成善治。

為此，狹義政府就必須以依法行政為綱，全面加強(qiáng)對(duì)所有行政權(quán)力的監(jiān)督約束——集中表現(xiàn)為行政監(jiān)察和國(guó)家監(jiān)督；廣義政府就必須以依法治國(guó)為綱，全面加強(qiáng)對(duì)所有國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督約束——集中表現(xiàn)為國(guó)家監(jiān)察和國(guó)家監(jiān)督。此其中，行政監(jiān)察是國(guó)家行政權(quán)能之一，國(guó)家行政是國(guó)家權(quán)能之一；國(guó)家監(jiān)察也是國(guó)家權(quán)能之一，國(guó)家監(jiān)督則是內(nèi)涵更廣的國(guó)家權(quán)能之一（是包含國(guó)家監(jiān)察等多種權(quán)力制約與治理在內(nèi)的集合性國(guó)家權(quán)能）。因此，國(guó)家行政與國(guó)家監(jiān)察、國(guó)家監(jiān)督等均是一級(jí)國(guó)家權(quán)能；行政監(jiān)察只是以二級(jí)行政職能為實(shí)質(zhì)形態(tài)和地位的二級(jí)國(guó)家權(quán)能，范圍和效用更窄，不能與國(guó)家監(jiān)察、國(guó)家監(jiān)督并列。

第二，西方主流國(guó)家學(xué)說(shuō)均以英國(guó)政治學(xué)家洛克提出的政府論即三權(quán)分立理論為本。

洛克的政府論是關(guān)于廣義政府的國(guó)家學(xué)說(shuō)，強(qiáng)調(diào)立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)分別設(shè)立、相互監(jiān)督制約，形成國(guó)家權(quán)能的一級(jí)架構(gòu)和有效的權(quán)力制衡治理模式。表面看，立法權(quán)與司法權(quán)能有效制約行政權(quán)，防止其獨(dú)大專制而致腐敗。其原理是不設(shè)專門的監(jiān)察，而將監(jiān)察分散為立法監(jiān)督、司法監(jiān)督和最后一招——投票表決。這被西方看成是一個(gè)能夠有效克服權(quán)力集中、專制、壟斷并有效反腐防腐的完美學(xué)說(shuō)和理想權(quán)能架構(gòu)，至今在世界上仍有很大的影響力。

但兩百多年的西方政治實(shí)踐表明，這種國(guó)家權(quán)能架構(gòu)除開在換屆選舉能被動(dòng)更換人民不滿意的狹義政府之外，對(duì)狹義政府乃至廣義政府在任期內(nèi)絕大多數(shù)情況下權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督約束均幾乎無(wú)力甚至失能。以美國(guó)為例，總統(tǒng)的權(quán)力似乎受國(guó)會(huì)監(jiān)督約束，而實(shí)則可以在不違憲情況下為所欲為，盡管不是貪污，但也同樣是權(quán)力獨(dú)大不羈，實(shí)是選舉產(chǎn)生的階段性權(quán)力專制與絕對(duì)化；從聯(lián)邦到地方的立法、執(zhí)法和司法機(jī)構(gòu)仍可能存在不同程度的腐?。浑m設(shè)有倫理委員會(huì)之類的廉政機(jī)構(gòu)，但其不在主流，且實(shí)為虛設(shè)，更無(wú)強(qiáng)制力做保證。這種一級(jí)治理結(jié)構(gòu)中就缺少有效治腐的專門權(quán)力和權(quán)能設(shè)計(jì)的三權(quán)分立國(guó)家學(xué)說(shuō)，在反腐敗的科學(xué)架構(gòu)上存在一定的先天缺陷，也無(wú)法從根本上杜絕腐敗。

第三，我國(guó)奉行馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)，但在實(shí)踐上受蘇聯(lián)模式影響甚深；在加強(qiáng)政治建設(shè)、完善反腐敗的體制機(jī)制和體系等前沿實(shí)踐的拓展和推動(dòng)下，我國(guó)已經(jīng)形成了新時(shí)代鮮明的國(guó)家學(xué)說(shuō)創(chuàng)新，實(shí)際是繼承和發(fā)展了馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)。

馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)認(rèn)為，國(guó)家在一定階段是必須要產(chǎn)生、維持和優(yōu)化的，在一定階段以后、特別是實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義以后是最終要消亡的。中國(guó)處在社會(huì)主義初級(jí)階段，國(guó)家建設(shè)和發(fā)展還很不充分。突出表現(xiàn)為要根據(jù)中國(guó)國(guó)情不斷發(fā)展和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，尤其是強(qiáng)化國(guó)家的反腐敗職能和成效。

雖然我國(guó)早先受蘇聯(lián)模式影響，在一級(jí)權(quán)能框架上設(shè)有立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)——與西方三權(quán)模式似乎相同，但實(shí)際不同。這是因?yàn)?，我?guó)的司法權(quán)還分為檢察權(quán)和審判權(quán)，并定位為一級(jí)國(guó)家權(quán)能；于是我國(guó)就形成了實(shí)際由立法權(quán)、行政權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)組成的一級(jí)國(guó)家權(quán)能架構(gòu)，與西方的三權(quán)架構(gòu)顯著不同。這是我國(guó)在廣義政府上的制度特色，直接體現(xiàn)為我國(guó)一直入憲奉行的政體。在此框架下，國(guó)家的反腐敗職能主要體現(xiàn)在行政監(jiān)察、行政審計(jì)、其他行政職能等二級(jí)國(guó)家權(quán)能和檢察反腐這個(gè)一級(jí)國(guó)家權(quán)能上，形成了多性質(zhì)、多主體承擔(dān)、位于不同權(quán)能層級(jí)等特點(diǎn)，表明在腐敗治理上存在制度不夠完善、不夠科學(xué)、不夠規(guī)范，有漏洞、有盲區(qū)以及力量分散、運(yùn)行不順、施治欠力、收效不著等問(wèn)題。這實(shí)際上是社會(huì)主義制度、國(guó)家治理體系和治理能力還不夠完善、尚待優(yōu)化的最突出問(wèn)題之一。

因此，開展和推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革與體系建設(shè)正是為了破解這個(gè)突出問(wèn)題而來(lái)的，就是要將位于二級(jí)國(guó)家反腐權(quán)能上升為一級(jí)國(guó)家權(quán)能，并將位于檢察系統(tǒng)的一級(jí)國(guó)家反腐權(quán)能加以轉(zhuǎn)隸、整合，具體打造出一個(gè)與立法權(quán)、行政權(quán)、檢察權(quán)和審判權(quán)等位并列的監(jiān)察權(quán)，形成一個(gè)專門依法強(qiáng)力治理腐敗的新型一級(jí)國(guó)家權(quán)能和由五個(gè)一級(jí)權(quán)能組成的國(guó)家權(quán)能架構(gòu)。這樣，“一府一委兩院”從當(dāng)初十八屆六中全會(huì)提出到現(xiàn)今入憲定局，正式促成了一個(gè)由立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)督權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)構(gòu)成的新“五權(quán)”國(guó)家學(xué)說(shuō)的誕生。很明顯，這是在重大政治實(shí)踐和政治發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生、由重大政治改革推動(dòng)的國(guó)家學(xué)說(shuō)創(chuàng)新。

這個(gè)新“五權(quán)”學(xué)說(shuō)既不同于孫中山創(chuàng)設(shè)的立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)督權(quán)、司法權(quán)和考試權(quán)等舊“五權(quán)”學(xué)說(shuō)，更完全不同于我國(guó)古代的行政權(quán)（內(nèi)含司法權(quán)）、軍事權(quán)、監(jiān)察權(quán)“三權(quán)”學(xué)說(shuō)，以及西方至今奉行的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)“三權(quán)”學(xué)說(shuō)?？梢哉f(shuō)，這正是對(duì)我國(guó)一直堅(jiān)持的立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)和監(jiān)察權(quán)“四權(quán)”政體的突破式發(fā)展，充分體現(xiàn)出國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要規(guī)律和特點(diǎn)。因而，這其實(shí)已不僅是國(guó)家監(jiān)察體制的創(chuàng)新，也是國(guó)家權(quán)能結(jié)構(gòu)、國(guó)家政體的創(chuàng)新，充分體現(xiàn)出新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)特征和政治發(fā)展的規(guī)律與邏輯，是政治思想理論發(fā)展歷程上的一個(gè)卓越創(chuàng)造和重大突破。

可以說(shuō)，這一創(chuàng)新是完全符合社會(huì)主義制度發(fā)展和完善的規(guī)律與需要的，也是適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化規(guī)律和需要的。它不僅確保了腐敗治理的新型有效體制的確立得以順利進(jìn)行和完成，而且也帶來(lái)了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的進(jìn)一步發(fā)展和完善，從根本上推動(dòng)了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)重大突破。這正是馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)在中國(guó)新時(shí)代的新發(fā)展。

四、新法律部類：以國(guó)家監(jiān)察法為基本法的監(jiān)察法體系的全域性法理創(chuàng)新

國(guó)家監(jiān)察體制改革推動(dòng)了相應(yīng)的法理創(chuàng)新，更催生了一個(gè)新部門法——嶄新的法律部類，即監(jiān)察法，還進(jìn)一步催生了在此法律框架下構(gòu)建的相應(yīng)監(jiān)察實(shí)體體系。而這就是沿著法理創(chuàng)新之路，不斷推進(jìn)富有新時(shí)代中國(guó)特色的國(guó)家監(jiān)察立法與執(zhí)法實(shí)踐，亟須依憲、依監(jiān)察法進(jìn)一步創(chuàng)建和完善一套能完全確保正風(fēng)肅紀(jì)、反腐懲惡的新法律體系和執(zhí)法主體體系。

監(jiān)察法是不同于刑法、行政法和其他部門法的新法律部類，實(shí)際是以國(guó)家監(jiān)察法為基本法的一整套新法律體系，在國(guó)家治理體系中的使命、特點(diǎn)、原則、效用和具體規(guī)定上都將以全新的法律形態(tài)和條文逐漸建成并投入治理過(guò)程，成為國(guó)家治理的嶄新法治領(lǐng)域和法治工具。當(dāng)然，這樣的法律體系首先還要有自己特定的法哲學(xué)基礎(chǔ)和專業(yè)理論基礎(chǔ)。與此同時(shí)，承擔(dān)國(guó)家監(jiān)察職能的監(jiān)察主體體系需要迅速建成并不斷健全完善。而這恰恰需要按照監(jiān)察法律體系設(shè)定的維度和架構(gòu)來(lái)進(jìn)行，本質(zhì)上也完全取決于這個(gè)新法律部類的法律創(chuàng)新。就目前看，這幾個(gè)層面的發(fā)生和發(fā)展其實(shí)正是一個(gè)緣起于、并精準(zhǔn)涵蓋于整個(gè)國(guó)家監(jiān)察領(lǐng)域的系統(tǒng)化法理創(chuàng)新；由于只是剛剛開始、還遠(yuǎn)未完成，從而亟須在當(dāng)前改革進(jìn)展和成果的基礎(chǔ)上進(jìn)一步開拓、推進(jìn)。這里從基礎(chǔ)理論、基本制度、主要體系都需要有進(jìn)一步的全局性把握、規(guī)劃和部署。

其實(shí)，這里的法理創(chuàng)新是一個(gè)系統(tǒng)工程，是一個(gè)基于新“五權(quán)”國(guó)家學(xué)說(shuō)、依憲依法開展國(guó)家監(jiān)察立法和執(zhí)法探索的實(shí)踐過(guò)程；旨在根據(jù)最新憲法修正案和監(jiān)察法來(lái)創(chuàng)建和完善能完全確保正風(fēng)肅紀(jì)、反腐懲惡的新法律體系和執(zhí)法主體體系。這是深入推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革和體系建設(shè)的實(shí)際方向和任務(wù)。其核心是將國(guó)家監(jiān)督權(quán)能以法的形態(tài)加以規(guī)范、確立。其實(shí)質(zhì)是將承載國(guó)家監(jiān)察權(quán)能的新型國(guó)家監(jiān)察體制和體系推向規(guī)范化、法治化、高效化和完善化。為此，需要在充分眼于更好實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的前提下，聚焦未來(lái)的法理創(chuàng)新，系統(tǒng)考慮，統(tǒng)籌安排，全面推進(jìn)覆蓋監(jiān)察法律體系和監(jiān)察實(shí)體體系的法治化建設(shè)。對(duì)此，筆者主要有以下兩方面建議。

（一）對(duì)若干重大權(quán)力關(guān)系作出具體細(xì)致的法律規(guī)定并盡快付諸實(shí)施

第一，探討建立和完善立法權(quán)對(duì)監(jiān)督權(quán)進(jìn)行根本制約的法治細(xì)則。立法機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)依法實(shí)施具有最高效力的外部監(jiān)督，成為確保監(jiān)督權(quán)嚴(yán)肅規(guī)范、監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)人民和最高權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的根本責(zé)任主體。第二，探討建立和完善加強(qiáng)司法權(quán)對(duì)監(jiān)督權(quán)進(jìn)行司法制約的法律細(xì)則。司法機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)依法實(shí)施以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的外部監(jiān)督，成為確保監(jiān)督權(quán)嚴(yán)肅規(guī)范、監(jiān)察機(jī)關(guān)依法監(jiān)察并對(duì)人民和最高權(quán)力負(fù)責(zé)的法律責(zé)任主體。第三，探討建立和完善行政權(quán)對(duì)監(jiān)督權(quán)進(jìn)行行政制約而非行政干預(yù)的法律細(xì)則。行政機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)依法實(shí)施以審計(jì)監(jiān)督為主、具有國(guó)家內(nèi)務(wù)管理約束力的外部監(jiān)督，成為確保監(jiān)督權(quán)嚴(yán)肅規(guī)范、監(jiān)察機(jī)關(guān)依法監(jiān)察并對(duì)人民和最高權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的行政責(zé)任主體。第四，探討建立和完善監(jiān)督權(quán)對(duì)自身進(jìn)行內(nèi)部制約的法律細(xì)則。監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)自身實(shí)施嚴(yán)密機(jī)制、嚴(yán)格程序、自我約束、自我檢查、自我處理的內(nèi)部性依法監(jiān)督，成為確保監(jiān)督權(quán)嚴(yán)肅規(guī)范、監(jiān)察主體依法運(yùn)轉(zhuǎn)、對(duì)人民和最高權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的第一責(zé)任主體。第五，探討建立和完善民意和輿論權(quán)對(duì)監(jiān)督權(quán)進(jìn)行社會(huì)制約的法律細(xì)則。公民、法人和社會(huì)公眾通過(guò)憲法賦予的各種平臺(tái)、渠道和手段，對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)依法實(shí)施最廣泛的外部監(jiān)督，是確保監(jiān)督權(quán)嚴(yán)肅規(guī)范、監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)人民和最高權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的公共責(zé)任主體。第六，探討建立和完善執(zhí)政權(quán)對(duì)監(jiān)督權(quán)進(jìn)行政治制約的法律細(xì)則。黨委對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)依法實(shí)施具有最后約束力的外部監(jiān)督，是確保監(jiān)督權(quán)嚴(yán)肅規(guī)范、監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)人民和最高權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的政治責(zé)任主體。

（二）依據(jù)憲法和監(jiān)察法，對(duì)創(chuàng)制和實(shí)施一系列配套的監(jiān)察類法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)劃探索

第一，探索創(chuàng)制和實(shí)施“監(jiān)察組織法”。此法重在依據(jù)職能定位和國(guó)家監(jiān)察法的總體規(guī)定，對(duì)國(guó)家監(jiān)察的機(jī)構(gòu)、編制、人力、財(cái)力、物力從規(guī)模體量到相互關(guān)系等等方面做出框架設(shè)定和基本規(guī)定；核心是要設(shè)計(jì)好橫向與縱向的組織規(guī)則、運(yùn)行規(guī)則、工作程序和責(zé)任關(guān)系，切實(shí)防范或克服、有效解決乃至根治同體監(jiān)督和相對(duì)獨(dú)立性不足的問(wèn)題，特別是基層監(jiān)督體系建設(shè)不足、運(yùn)轉(zhuǎn)虛化和效應(yīng)弱化等等問(wèn)題，確保和促進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體系從上到下有一個(gè)非常堅(jiān)實(shí)的內(nèi)部規(guī)范化建設(shè)。

第二，探索創(chuàng)制和實(shí)施“監(jiān)察官法”。此法應(yīng)著眼國(guó)家監(jiān)察力量的正規(guī)化建設(shè)，依據(jù)國(guó)家監(jiān)察法，圍繞國(guó)家監(jiān)察工作人員在整個(gè)國(guó)家公務(wù)員系統(tǒng)中的身份、地位、工作原則、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、倫理準(zhǔn)則、表現(xiàn)確認(rèn)、考評(píng)、監(jiān)管和獎(jiǎng)懲，等等。確保全面、規(guī)范、高效履行國(guó)家監(jiān)察職能職責(zé)，完全區(qū)別于原監(jiān)察專員制度及其他形式的隊(duì)伍建設(shè)與運(yùn)作、人力配備與管理的方式和做法，建立全新的國(guó)家監(jiān)察官制度。由此賦予國(guó)家監(jiān)察力量以更嚴(yán)肅、更權(quán)威、也更要擔(dān)負(fù)責(zé)任的國(guó)家性質(zhì)，確保國(guó)家監(jiān)察隊(duì)伍能在國(guó)家層面上按照國(guó)家治理現(xiàn)代化要求，全面推進(jìn)正規(guī)化建設(shè)，全面實(shí)現(xiàn)規(guī)范用權(quán)，全面保證讓人民放心。

第三，探索創(chuàng)制和實(shí)施“國(guó)家權(quán)力運(yùn)行與效能法”。此法旨在為整個(gè)國(guó)家權(quán)力體系正式制定一個(gè)具體、確切、完備的制度籠子和法治機(jī)制，重在對(duì)整個(gè)國(guó)家權(quán)力體系進(jìn)行科學(xué)界定、系統(tǒng)規(guī)范和確保健康運(yùn)行，核心是對(duì)國(guó)家權(quán)力的性質(zhì)、構(gòu)成、體系、掌握、行使、運(yùn)行、效能、監(jiān)督等方面進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的法律規(guī)定，制定一系列管理、制約和安全保障的規(guī)則、要求，明確什么情況下分別進(jìn)行如何監(jiān)督處理，讓所有涉權(quán)者和監(jiān)督者都有一個(gè)具體、明確的法律標(biāo)尺、監(jiān)督依據(jù)。

第四，探索創(chuàng)制和實(shí)施“國(guó)家機(jī)關(guān)與公職人員行為法”。此法旨在為掌握和行使國(guó)家權(quán)力的組織（集體）與個(gè)體正式制定一套行為規(guī)范，為“兩面人”“內(nèi)鬼”等正式架起一臺(tái)照妖鏡，為庸懶散、中梗阻、不負(fù)責(zé)等“四風(fēng)”問(wèn)題提供法律上的紅線；重在以法的形態(tài)確立一套以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的國(guó)家權(quán)力掌握者和行使者所必須遵循的行為標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則，既明確怎樣做是對(duì)的，又明確怎樣做是錯(cuò)的，錯(cuò)的不同程度分別歸屬腐敗、瀆職還是其他性質(zhì)，對(duì)權(quán)力行為做出正確、全面、周密的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)定。

第五，探索創(chuàng)制和實(shí)施“國(guó)家反腐敗法”。此法重在對(duì)以權(quán)謀私、貪污腐化、撈取非法收益等所有腐敗行為進(jìn)行法律界定，對(duì)不同的腐敗程度、標(biāo)志進(jìn)行法律明確，將國(guó)家反腐敗的意志、戰(zhàn)略、任務(wù)、責(zé)任、舉措、方式、手段、要求、效用、保障等等作出專門規(guī)定。為解決、防范和根治國(guó)家政權(quán)面臨的最大內(nèi)部危險(xiǎn)提供最具有震懾力的國(guó)家治理規(guī)范。

第六，探索創(chuàng)制和實(shí)施“國(guó)家監(jiān)察問(wèn)責(zé)處治與褒獎(jiǎng)法”。此法旨在明確規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察主體以國(guó)家的名義，在輕處分到移交檢察機(jī)關(guān)提起公訴之間，依法嚴(yán)肅處理所有涉公不端或違反國(guó)法的行為與現(xiàn)象；對(duì)在監(jiān)察中發(fā)現(xiàn)的先進(jìn)模范實(shí)施國(guó)家褒揚(yáng)和獎(jiǎng)勵(lì)。此種處治不再是政紀(jì)追責(zé)或行政處分，而是以法治為實(shí)質(zhì)的國(guó)家處治；此種褒獎(jiǎng)亦不再是某一系統(tǒng)或單位所給予的褒獎(jiǎng)，而是以國(guó)家價(jià)值取向?yàn)閷?shí)質(zhì)的最嚴(yán)肅和最具公信力的國(guó)家褒獎(jiǎng)。此法需就監(jiān)察主體對(duì)監(jiān)察客體在明確真實(shí)情況后實(shí)施國(guó)家處治或國(guó)家褒獎(jiǎng)的要件、標(biāo)準(zhǔn)、種類、權(quán)限、時(shí)限、程度、程序、效力和責(zé)任等做出明確、具體的規(guī)定。

第七，探索創(chuàng)制和實(shí)施“國(guó)家監(jiān)察問(wèn)責(zé)處治救濟(jì)法”。此法旨在針對(duì)在國(guó)家監(jiān)察處分實(shí)施中和實(shí)施后可能出現(xiàn)的瑕疵或錯(cuò)誤，可能發(fā)生在事實(shí)、依據(jù)、結(jié)論或處治給定上的有效反證或合法異議等等情況，特別創(chuàng)設(shè)一套有利于監(jiān)督客體依法維護(hù)自身合法權(quán)益、促進(jìn)國(guó)家監(jiān)察及時(shí)調(diào)整糾正、依法嚴(yán)正、公平公正的法律救濟(jì)機(jī)制和措施；重在創(chuàng)設(shè)國(guó)家監(jiān)察復(fù)議和國(guó)家司法申訴兩方面的法律救濟(jì)制度，就明確有關(guān)救濟(jì)的條件、程序、審議、結(jié)論、處治、告知等作出操作性規(guī)定。

總之，國(guó)家監(jiān)察體制改革和體系建設(shè)在操作層面上內(nèi)蘊(yùn)著一條重大而深刻的法理創(chuàng)新主線，無(wú)論當(dāng)初還是今后都要繼續(xù)緊抓這一主線把工作做深入、做細(xì)致、做完備，為完善社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化拓路樹標(biāo)做貢獻(xiàn)，為習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的深度豐富和深入發(fā)展提供一個(gè)新源泉、新內(nèi)涵。