任 穎

(廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué) 廣州綠色發(fā)展法治研究中心，廣東 廣州 510440)

環(huán)境監(jiān)察主要指環(huán)保部門(mén)依法對(duì)污染物排放和生態(tài)破壞事件的監(jiān)督、檢查，包括環(huán)境保護(hù)執(zhí)法檢查(污染防治設(shè)施監(jiān)察、建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”監(jiān)察、排污許可證監(jiān)察)、生態(tài)環(huán)境監(jiān)察(污染源監(jiān)察、環(huán)境污染與破壞事故調(diào)查和處理)等內(nèi)容，旨在通過(guò)加強(qiáng)日常監(jiān)管與現(xiàn)場(chǎng)檢查，保障環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行。隨著“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效”的國(guó)家監(jiān)督體系進(jìn)程的深入推進(jìn)，以集中統(tǒng)一、權(quán)威高效、垂直管理、上下聯(lián)動(dòng)的環(huán)境監(jiān)察治理格局，與黨委領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)協(xié)同、社會(huì)參與的環(huán)境監(jiān)察治理體制，共同支撐起環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理雙向平衡結(jié)構(gòu)，成為亟待解決的重要議題。

一、環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)必要性

在環(huán)境監(jiān)察實(shí)踐中，出現(xiàn)了治理格局分散化、松散化甚至各自為戰(zhàn)的困境，這種分散化的治理狀態(tài)甚至影響到國(guó)家統(tǒng)一的管理體制改革。協(xié)同治理的缺位極大地制約著環(huán)境監(jiān)察實(shí)效性的提升及其權(quán)威性的樹(shù)立。

(一)分散化環(huán)境監(jiān)察治理的結(jié)構(gòu)性缺失

現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)察體制多表現(xiàn)為分散化的片面管控或運(yùn)動(dòng)式治理；其與“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效”的國(guó)家監(jiān)督體系，及全面“增強(qiáng)監(jiān)督合力”的要求之間存在差距。隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，所面臨的這一治理困境與矛盾沖突愈加凸顯。

從深層次矛盾和體制性問(wèn)題角度看，在省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革推進(jìn)之前，各地的環(huán)保績(jī)效是分開(kāi)的，地區(qū)差異明顯，但在各地區(qū)歸口管理背景下并未發(fā)生無(wú)法協(xié)調(diào)的沖突事件。而隨著環(huán)境監(jiān)察垂直管理改革的深入推進(jìn)，相關(guān)人、財(cái)、物統(tǒng)一收歸省管，這些不同地區(qū)的環(huán)境監(jiān)察統(tǒng)一納入到一套體系中，反而使主管機(jī)構(gòu)無(wú)法決定差異化的績(jī)效分配從何而來(lái)、分配給誰(shuí)的問(wèn)題。無(wú)法協(xié)調(diào)的地區(qū)差異促使一些地方選擇了又重新收歸省管前的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。這在實(shí)質(zhì)上又與改革“統(tǒng)一管理”的本意相矛盾，亟需實(shí)現(xiàn)垂直管理與屬地負(fù)責(zé)、黨委領(lǐng)導(dǎo)與部門(mén)協(xié)同的有機(jī)結(jié)合。從這個(gè)意義上講，環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理是提升國(guó)家監(jiān)督體系建設(shè)與環(huán)境監(jiān)管體制改革系統(tǒng)性、整體性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

(二)環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理規(guī)范化路徑的特殊性

環(huán)境監(jiān)察主要以環(huán)保部門(mén)規(guī)章為依據(jù)，在環(huán)境執(zhí)法工作操作規(guī)程層面得到推進(jìn)；其依據(jù)散見(jiàn)于《環(huán)境監(jiān)察辦法》《環(huán)境行政執(zhí)法后督察辦法》《環(huán)境監(jiān)察稽查辦法》等規(guī)范性文件中，并以《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》、《環(huán)境保護(hù)行政處罰辦法》為問(wèn)責(zé)追責(zé)基礎(chǔ)，呈現(xiàn)出紀(jì)法協(xié)同特征。

而從環(huán)境監(jiān)察保障環(huán)境權(quán)、發(fā)展權(quán)的根本目的出發(fā)，其不僅僅是具體的、微觀的行政執(zhí)法行為，更應(yīng)從統(tǒng)一性、權(quán)威性的整體監(jiān)督布局出發(fā)，建立起符合監(jiān)督屬性要求的環(huán)境監(jiān)察規(guī)范體系。隨著“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效”的國(guó)家監(jiān)督體系進(jìn)程的推進(jìn)，環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)(貫徹國(guó)家環(huán)保政策)積極作用需要進(jìn)一步得到加強(qiáng)，解決規(guī)范分散化問(wèn)題及相應(yīng)的立改廢工作推進(jìn)，需要有新思路新辦法。與此同時(shí)，規(guī)范結(jié)構(gòu)設(shè)置亦需要實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境監(jiān)察內(nèi)容的全面覆蓋：一是針對(duì)企業(yè)履行“環(huán)境保護(hù)方針、政策、規(guī)劃、法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)”情況的監(jiān)察；二是“對(duì)政府及監(jiān)管、執(zhí)法部門(mén)存在行政不作為、監(jiān)管執(zhí)法不到位、徇私枉法、權(quán)錢(qián)交易等行為”的監(jiān)察，從而為環(huán)保黨政同責(zé)的貫徹落實(shí)提供有力的規(guī)范支持。

(三)完善環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理機(jī)制建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要

在環(huán)境監(jiān)察運(yùn)行機(jī)制層面，尚未形成監(jiān)督、審查分設(shè)基礎(chǔ)上的議事協(xié)調(diào)與利益協(xié)調(diào)機(jī)制，部門(mén)協(xié)同及區(qū)域協(xié)同缺乏工作程序銜接協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)保障。其與從國(guó)家監(jiān)督體系層面，優(yōu)化環(huán)境監(jiān)察職責(zé)配置，推動(dòng)“監(jiān)督合力增強(qiáng)”的要求不相適應(yīng)。在具體的環(huán)境監(jiān)察事務(wù)層面多表現(xiàn)為分散化的片面管控或運(yùn)動(dòng)式治理，極大地削弱了環(huán)境監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的實(shí)效性和權(quán)威性；并由此波及到環(huán)境效益監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、信息共享與部門(mén)聯(lián)動(dòng)等多個(gè)方面，形成問(wèn)題連鎖效應(yīng)，衍生出一系列弊病與問(wèn)題。整合分散在各個(gè)執(zhí)法部門(mén)的監(jiān)察資源；以之為基礎(chǔ)，促進(jìn)監(jiān)督、檢查、督辦、執(zhí)行及責(zé)任追究的銜接，推動(dòng)企業(yè)環(huán)保責(zé)任、環(huán)境監(jiān)察人員監(jiān)察責(zé)任兩個(gè)層面的責(zé)任落實(shí)(黨政同責(zé))，健全環(huán)境監(jiān)察預(yù)警及督責(zé)機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范環(huán)境監(jiān)察治理領(lǐng)域各主體的關(guān)系，重塑治理主體間的信任機(jī)制，推進(jìn)預(yù)防、監(jiān)督、救濟(jì)一體化的協(xié)同治理，成為環(huán)境監(jiān)察運(yùn)行機(jī)制建設(shè)的重要任務(wù)。

(四)公私合作治理在環(huán)境監(jiān)察配套保障中的重要性

環(huán)境監(jiān)察具有公權(quán)力屬性，其遵循“法無(wú)授權(quán)即禁止”原則的要求；這與社會(huì)領(lǐng)域權(quán)利保障所遵循的“法不禁止即自由”原則相區(qū)別。從這個(gè)意義上講，公私合作治理及監(jiān)督社會(huì)化不能盲目嵌入環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域。但在推進(jìn)環(huán)境監(jiān)察垂直管理制度改革過(guò)程中，第三方環(huán)保組織在環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域的公益保障、監(jiān)督及利益協(xié)調(diào)中的作用并未得到充分的釋放，從而制約了環(huán)境監(jiān)察在環(huán)保法律法規(guī)的落實(shí)，以及環(huán)境保護(hù)執(zhí)法檢查、生態(tài)環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境執(zhí)法后督察和掛牌督辦等方面協(xié)同效應(yīng)的發(fā)揮。從“行政權(quán)力與公民權(quán)利的平衡配置”角度看，公私合作治理是監(jiān)察權(quán)與環(huán)境權(quán)保障動(dòng)態(tài)平衡的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)；在現(xiàn)實(shí)的操作過(guò)程中，監(jiān)察權(quán)與環(huán)境權(quán)并不是一直處于絕對(duì)的平衡狀態(tài)，而是存在著內(nèi)在的博弈與調(diào)適。這就要求有效解決二者之間的矛盾，形成平衡監(jiān)察權(quán)力行使與環(huán)境權(quán)利保障的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)。從提升環(huán)境監(jiān)察的實(shí)效性角度看，從公法與私法相結(jié)合出發(fā)，以政府部門(mén)、社會(huì)組織、公民參與為核心的“新型合作參與治理”，構(gòu)成了環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理重要的配套保障。

二、環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理的基本結(jié)構(gòu)

環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理的核心是實(shí)現(xiàn)垂直管理與屬地負(fù)責(zé)有機(jī)結(jié)合、黨委領(lǐng)導(dǎo)與部門(mén)協(xié)同一體建設(shè)，完成運(yùn)動(dòng)式環(huán)境監(jiān)察向規(guī)范化督責(zé)監(jiān)察的轉(zhuǎn)變，形成服務(wù)整個(gè)國(guó)家監(jiān)督體系建設(shè)的雙向平衡結(jié)構(gòu)支撐。

(一)垂直管理與屬地負(fù)責(zé)有機(jī)結(jié)合

集中統(tǒng)一、權(quán)威高效、垂直管理、上下聯(lián)動(dòng)的環(huán)境監(jiān)察治理格局的確立，需要省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革的有力支持，其以人、財(cái)、物收歸省管為核心，對(duì)提升環(huán)境監(jiān)察的獨(dú)立性和權(quán)威性產(chǎn)生了積極影響。但是，在垂直管理實(shí)施的過(guò)程中，出現(xiàn)了實(shí)際上的環(huán)?？?jī)效分配由(人、財(cái)、物)收歸省管前的地區(qū)負(fù)責(zé)等與“統(tǒng)一管理”要求不相符的現(xiàn)象。這在實(shí)質(zhì)上反映了環(huán)境監(jiān)察治理領(lǐng)域統(tǒng)一管理與屬地管理之間深層次的矛盾和問(wèn)題。

針對(duì)這一困境，需要從國(guó)家監(jiān)督體系建設(shè)高度，推動(dòng)環(huán)境監(jiān)察體制的適應(yīng)性改革，處理好垂直監(jiān)管與屬地負(fù)責(zé)的關(guān)系。[1]在宏觀監(jiān)察與微觀監(jiān)督兩個(gè)層面，以既有法律規(guī)范的修改為基礎(chǔ)，推動(dòng)監(jiān)督、檢查、督辦、執(zhí)行及責(zé)任追究的銜接；以責(zé)任制度改革為脈絡(luò)，推動(dòng)環(huán)境監(jiān)察與國(guó)家監(jiān)督體系建設(shè)的協(xié)調(diào)。

在具體的做法方面，與國(guó)家監(jiān)督體系建設(shè)相適應(yīng)，一方面，在將市縣兩級(jí)環(huán)境監(jiān)察職能收歸省級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)環(huán)境監(jiān)察部門(mén)統(tǒng)一行使的同時(shí)，強(qiáng)化符合屬地環(huán)境監(jiān)察的實(shí)際要求的機(jī)制創(chuàng)新；另一方面，充分釋放這一上下聯(lián)動(dòng)治理格局的整體效應(yīng)，派駐市縣及跨市縣區(qū)域的環(huán)境監(jiān)察小組，對(duì)各地區(qū)具體的環(huán)境監(jiān)察情況(包括環(huán)?？?jī)效在內(nèi))進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、監(jiān)督、管理，為確保人、財(cái)、物統(tǒng)一收歸省管下的地域差異平衡提供支持，統(tǒng)一落實(shí)其環(huán)?？?jī)效的發(fā)放。從而為環(huán)境監(jiān)察的實(shí)效性與權(quán)威性提供有力的制度保障。

(二)黨委領(lǐng)導(dǎo)與部門(mén)協(xié)同一體建設(shè)

黨委領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)協(xié)同、社會(huì)參與的環(huán)境監(jiān)察治理體制建設(shè)，需要在機(jī)構(gòu)建設(shè)(包括內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整在內(nèi))、職權(quán)配置、人員配備、規(guī)范保障、監(jiān)督機(jī)制及工作機(jī)制等方面，實(shí)現(xiàn)有效銜接、有序推進(jìn)。從而為“黨政同責(zé)”的落實(shí)提供有效支持。

2015年，中央深化改革小組十四次會(huì)議審議通過(guò)《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》，“中央主導(dǎo)、查企督政并舉、督政為主”的格局得到確立[2]；以落實(shí)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任為核心的環(huán)保(行政)督察(制約)機(jī)制改革逐步展開(kāi)，并在一定時(shí)期起到了積極作用。但是，在國(guó)家監(jiān)督體系建設(shè)背景下，與“黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效”的國(guó)家監(jiān)督體系相適應(yīng)的“黨政同責(zé)”的貫徹落實(shí)卻缺乏有力的現(xiàn)實(shí)支撐；體系建設(shè)層面存在的合法性與合理性問(wèn)題的解決，并未有包括黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)的規(guī)范體系的支持，相應(yīng)的規(guī)范調(diào)整范圍亦并未跟進(jìn)國(guó)家監(jiān)督體系建設(shè)治理的全覆蓋要求。要解決這些問(wèn)題需要加強(qiáng)黨對(duì)法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)全面推進(jìn)依法治國(guó)與全面從嚴(yán)治黨的有效銜接；在環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域，黨委領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)貫穿環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)測(cè)及環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)與國(guó)家監(jiān)督體系的銜接協(xié)調(diào)等全過(guò)程[3]，以法治思維和法治方法，在國(guó)家監(jiān)督體系建設(shè)層面提出發(fā)展和完善相互協(xié)同、內(nèi)在協(xié)調(diào)的環(huán)境監(jiān)察體系的新思路新辦法。

具體而言，一方面，黨委領(lǐng)導(dǎo)與“黨政同責(zé)”相統(tǒng)一構(gòu)成了落實(shí)環(huán)保主體責(zé)任，完善新《環(huán)境保護(hù)法》的配套機(jī)制支持的重要保障；另一方面，環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域“黨政同責(zé)”的落實(shí)，需要部門(mén)協(xié)同治理(管理向治理范疇轉(zhuǎn)變)的有力支持，即由強(qiáng)調(diào)單一部門(mén)管控，轉(zhuǎn)向各個(gè)部門(mén)及國(guó)家、政府、社會(huì)各主體積極作用的充分發(fā)揮。抓住引起問(wèn)題發(fā)生的根本原因，優(yōu)化環(huán)境監(jiān)察職能配置，創(chuàng)新具體領(lǐng)域的執(zhí)法方式，實(shí)現(xiàn)綜合治理、系統(tǒng)治理、協(xié)同治理。

三、環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理的規(guī)范保障

環(huán)境監(jiān)察規(guī)范化路徑具有特殊性。已有環(huán)境監(jiān)察規(guī)范散見(jiàn)于《環(huán)境保護(hù)法》(2014年)、《行政監(jiān)察法》(2010年)、《環(huán)境監(jiān)察辦法》(2012年)、《環(huán)境行政執(zhí)法后督察辦法》(2010年)的規(guī)定中。在既有規(guī)范結(jié)構(gòu)存在矛盾與問(wèn)題的情況下，僅僅依靠強(qiáng)化法律適用，無(wú)法從根本上解決環(huán)境監(jiān)察體制深層次的沖突與矛盾，也無(wú)法滿足環(huán)境監(jiān)察治理法治化的現(xiàn)實(shí)需求。因此需要通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)與環(huán)境監(jiān)察立法及與國(guó)家監(jiān)督體系建設(shè)相銜接的環(huán)境監(jiān)察規(guī)范體系建設(shè)，為全面推進(jìn)環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理提供立體化的規(guī)范保障。

(一)黨內(nèi)法規(guī)與環(huán)境監(jiān)察立法的良性互動(dòng)模式

在環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)起著十分重要的作用；基于黨內(nèi)法規(guī)的“靈活性和及時(shí)性”特征(及時(shí)迅速地形成特定局面或改變特定現(xiàn)象)[4]，其能夠及時(shí)跟進(jìn)黨和國(guó)家環(huán)境保護(hù)政策的有效推進(jìn)與戰(zhàn)略規(guī)劃的貫徹落實(shí)。從內(nèi)容上看，環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)主要可以分為兩類：一是關(guān)于環(huán)保督察等具體事項(xiàng)的規(guī)定，二是問(wèn)責(zé)、追責(zé)的相關(guān)規(guī)定(如《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》)。需要注意的是，隨著2015年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的頒布，黨政機(jī)關(guān)再共同發(fā)布規(guī)范性文件將不被納入黨內(nèi)法規(guī)體系?！董h(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》“黨政同責(zé)”的落實(shí)需要拓展新的法制化路徑的支持。

也即，一方面，以憲法為指導(dǎo)，確立黨內(nèi)法規(guī)與環(huán)境監(jiān)察立法的良性互動(dòng)模式，推動(dòng)規(guī)范層次、規(guī)范結(jié)構(gòu)、規(guī)范內(nèi)容等各個(gè)層面的有機(jī)協(xié)調(diào)，這也構(gòu)成了環(huán)境監(jiān)察治理法治化的必由之路；另一方面，在規(guī)范銜接的基礎(chǔ)上，從環(huán)境監(jiān)察規(guī)范實(shí)施體系建設(shè)層面出發(fā)，為解決實(shí)踐中出現(xiàn)的各地環(huán)境監(jiān)測(cè)(數(shù)據(jù))統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)沖突、運(yùn)動(dòng)式的突擊檢查、部門(mén)間合作的機(jī)制保障缺乏等多重問(wèn)題找到突破口，制定相應(yīng)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)新《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境監(jiān)察提出的更為嚴(yán)格的要求，為“督企”、“督黨”、“督政”，“黨政同責(zé)”的國(guó)家環(huán)境監(jiān)察體系建設(shè)提供有力的規(guī)范支持。

(二)與國(guó)家監(jiān)督體系建設(shè)相銜接的環(huán)境監(jiān)察規(guī)范體系建設(shè)

要適應(yīng)國(guó)家監(jiān)督體系建設(shè)的要求，推進(jìn)環(huán)境監(jiān)察法律法規(guī)的清理與修改，單獨(dú)從某部規(guī)范入手，是遠(yuǎn)不足以滿足環(huán)境監(jiān)察體制的系統(tǒng)化、整體性(改革)的規(guī)范保障要求的。同時(shí)，如果采用環(huán)境監(jiān)察專項(xiàng)立法的方式，又會(huì)與《環(huán)境監(jiān)察辦法》及《環(huán)境保護(hù)部綜合督查工作暫行辦法》等相互重疊，降低立法效率，造成立法資源浪費(fèi)。因此，以國(guó)家監(jiān)督體系建設(shè)為引領(lǐng)，通過(guò)一個(gè)法律文件中對(duì)散見(jiàn)于多部規(guī)范內(nèi)的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行“包裹式”修正，從而為環(huán)境監(jiān)察工作提供系統(tǒng)的、完善的法律支撐與法規(guī)規(guī)章保障，并形成充分的制度支持，成為環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理規(guī)范化路徑的特殊之處。

而與國(guó)家監(jiān)督體系建設(shè)相銜接的環(huán)境監(jiān)察規(guī)范體系建設(shè)，重點(diǎn)也在于環(huán)境監(jiān)察法律規(guī)范與國(guó)家監(jiān)督體系相關(guān)法律之間沖突的解決。隨著《行政監(jiān)察法》向《國(guó)家監(jiān)察法》轉(zhuǎn)變進(jìn)程的加快，相應(yīng)法律規(guī)范的修改亟需列入議事日程，已有規(guī)范之間的矛盾與沖突亟需得到徹底的解決，監(jiān)督、檢查、督辦、執(zhí)行及責(zé)任追究的銜接有待完成。一方面，以法律規(guī)范的制定、修改、清理為基礎(chǔ)，解決環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域的法律問(wèn)題，成為環(huán)境監(jiān)察體制改革的重中之重；另一方面，同時(shí)需要理順監(jiān)察機(jī)構(gòu)與地方政府及地方環(huán)境保護(hù)部門(mén)的關(guān)系，為健全環(huán)境監(jiān)察工作保障約束機(jī)制提供明確的規(guī)范指引。

四、環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理的運(yùn)行機(jī)制

“徒法不足以自行”。在環(huán)境監(jiān)察法律規(guī)范結(jié)構(gòu)優(yōu)化、內(nèi)容完善的基礎(chǔ)上，建設(shè)與國(guó)家監(jiān)督體系相結(jié)合的環(huán)境監(jiān)察實(shí)施體系，是環(huán)境監(jiān)察治理實(shí)效性的重要保障。從運(yùn)行機(jī)制層面看，環(huán)境監(jiān)察實(shí)施體系涵蓋(部門(mén)、區(qū)域)協(xié)同機(jī)制建設(shè)、環(huán)境監(jiān)察工作程序調(diào)整及(實(shí)施后)問(wèn)責(zé)追責(zé)三個(gè)層面，形成相應(yīng)的環(huán)境監(jiān)察治理的運(yùn)行機(jī)制。

(一)以分類分級(jí)監(jiān)管為基礎(chǔ)的環(huán)境監(jiān)察部門(mén)協(xié)同、區(qū)域協(xié)同機(jī)制建設(shè)

針對(duì)環(huán)境監(jiān)察實(shí)踐當(dāng)中存在的諸多問(wèn)題，僅靠單兵突進(jìn)是不足以破解治理困境的，而需要通過(guò)環(huán)境監(jiān)察部門(mén)協(xié)同、區(qū)域協(xié)同機(jī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)在法治體系框架內(nèi)的改革與升級(jí)，形成解決環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域存在問(wèn)題的新思路新方法。

1.立足環(huán)境監(jiān)察績(jī)效的地區(qū)差異的分類分級(jí)監(jiān)管系統(tǒng)。中國(guó)幅員廣闊，地域環(huán)境狀況及環(huán)?？?jī)效的差異非常明顯。相應(yīng)的，地區(qū)差異成為環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理(包括績(jī)效考核在內(nèi))需要衡量的要件之一。一方面，須為企業(yè)(尤其是資源開(kāi)發(fā)企業(yè))集中的地域配備充足的環(huán)境監(jiān)察人員，保證一線環(huán)境執(zhí)法人員能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)于所轄區(qū)域內(nèi)污染企業(yè)及潛在風(fēng)險(xiǎn)的有效監(jiān)管；另一方面，亦需隨著當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境特征的變化，為環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)職能調(diào)整“留有法律空間”，針對(duì)不同區(qū)域的污染類型，配備專門(mén)的監(jiān)測(cè)儀器及環(huán)境科學(xué)人員展開(kāi)專業(yè)監(jiān)察。并以之為基礎(chǔ)，優(yōu)化環(huán)境監(jiān)察專項(xiàng)資金的使用和管理。

2.以議事協(xié)調(diào)與環(huán)境監(jiān)察信息化為核心的部門(mén)協(xié)同。一是形成監(jiān)督、審查分設(shè)基礎(chǔ)上的議事協(xié)調(diào)機(jī)制，整合分散在各個(gè)執(zhí)法部門(mén)的環(huán)境監(jiān)察資源，并與國(guó)家監(jiān)督體系建設(shè)及其工作開(kāi)展相銜接；從國(guó)家監(jiān)督體系層面，優(yōu)化環(huán)境監(jiān)察職責(zé)配置，推動(dòng)“監(jiān)督合力增強(qiáng)”。以之為基礎(chǔ)，推動(dòng)監(jiān)督、檢查、督辦、執(zhí)行及責(zé)任追究的銜接。

二是與“互聯(lián)網(wǎng)+”相結(jié)合，建立環(huán)境監(jiān)察大數(shù)據(jù)(包括項(xiàng)目信息、執(zhí)法信息、處罰動(dòng)態(tài)信息)平臺(tái)，形成立足環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域特殊性的大數(shù)據(jù)生成、獲取、存儲(chǔ)、分析的體系架構(gòu)，建立“數(shù)據(jù)集成共享機(jī)制”[5]，展開(kāi)環(huán)境監(jiān)察數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析，為突發(fā)環(huán)境事件(尤其是跨界污染)應(yīng)急處置提供有效的信息保障，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)決策和執(zhí)法提供有力支持。

選定本地區(qū)40歲以上的常年居住居民2 000 例，研究時(shí)間段從2015年5月—2018年5月，女性869例，男性1 131例，年齡在48～62歲，平均年齡為（55.11±5.26）歲；其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)1 286例，城鎮(zhèn)714例。

3.從跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作出發(fā)的環(huán)境監(jiān)察區(qū)域協(xié)同機(jī)制建設(shè)。一是既有同一法系背景下的區(qū)域協(xié)同機(jī)制建設(shè)(如京津冀、長(zhǎng)三角地區(qū))。在國(guó)家監(jiān)督體系建設(shè)背景下，在原有區(qū)域協(xié)同機(jī)制建設(shè)的基礎(chǔ)上，需要從信息共享、公眾參與到環(huán)境監(jiān)察、議事協(xié)調(diào)，再到案件移送、深度合作出發(fā)，推動(dòng)既有的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制的適應(yīng)性改革。

二是不同法源及非單一制度下的環(huán)境監(jiān)察區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新(如粵港澳大灣區(qū))。作為世界第四大灣區(qū)，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)承載著推動(dòng)內(nèi)地與港澳深度合作的重要使命，成為打破內(nèi)地與港澳協(xié)同治理困境，真正提升民心融合度的重要契機(jī)。以國(guó)家監(jiān)督體系建設(shè)為契機(jī)，以環(huán)境監(jiān)察為切入點(diǎn)，全面提升粵港澳深度合作的體制機(jī)制保障，是非單一制度下環(huán)境協(xié)同治理實(shí)踐的有益探索。

(二)環(huán)境監(jiān)察查辦案件工作程序調(diào)整

從環(huán)境監(jiān)察治理與國(guó)家監(jiān)督體系的有效銜接出發(fā)，推動(dòng)環(huán)境監(jiān)察查辦案件工作程序調(diào)整；其涵蓋“對(duì)政府及監(jiān)管、執(zhí)法部門(mén)存在行政不作為、監(jiān)管執(zhí)法不到位、徇私枉法、權(quán)錢(qián)交易等行為”的監(jiān)督、檢查、督辦、執(zhí)行及責(zé)任追究之間的工作銜接。

1.機(jī)構(gòu)對(duì)接與事務(wù)分工。一是“黨政同責(zé)”的機(jī)構(gòu)對(duì)接方面。一方面，紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職能合署，成為依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)協(xié)調(diào)的重要基礎(chǔ)；另一方面，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)與國(guó)家監(jiān)督體系需要在工作機(jī)制、人員對(duì)接及具體的專項(xiàng)監(jiān)察活動(dòng)方面，形成一整套銜接程序。通過(guò)“常態(tài)化”、規(guī)范化的工作對(duì)接，形成破解環(huán)境監(jiān)察困境的綜合治理路徑，實(shí)現(xiàn)在法治體系框架內(nèi)的改革與升級(jí)。

二是權(quán)力邊界與事務(wù)分工方面。在加強(qiáng)工作銜接的同時(shí)，又須立足機(jī)構(gòu)特征各有側(cè)重。例如，原有環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)對(duì)于《環(huán)境行政處罰辦法》范圍內(nèi)的事項(xiàng)的處置，隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的推進(jìn)，監(jiān)察委員會(huì)則以對(duì)公職人員(這里主要指依法監(jiān)察)進(jìn)行監(jiān)督為核心。通過(guò)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察和對(duì)公職人員的監(jiān)督兩個(gè)層面職能的有機(jī)整合，推動(dòng)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)配置、程序設(shè)定及基本結(jié)構(gòu)等方面協(xié)調(diào)性問(wèn)題的解決。

2.《環(huán)境監(jiān)察行政處罰基本程序》的修改及相應(yīng)實(shí)施細(xì)則的完善。全面覆蓋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察和對(duì)公職人員的監(jiān)督兩個(gè)層面職能的環(huán)境監(jiān)察程序及實(shí)施細(xì)則設(shè)置，須從根本上與紀(jì)委(及檢察機(jī)關(guān))的轉(zhuǎn)隸相協(xié)同；增加與國(guó)家監(jiān)督體系建設(shè)銜接協(xié)調(diào)的具體程序條款，從機(jī)構(gòu)協(xié)同、人員協(xié)同及銜接機(jī)制保障方面出發(fā)，為環(huán)境監(jiān)察與國(guó)家監(jiān)督體系建設(shè)的協(xié)同提供程序保障；與此同時(shí)，通過(guò)專項(xiàng)的規(guī)范性文件來(lái)規(guī)定詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則，推動(dòng)《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦案件工作程序》、《環(huán)境監(jiān)察工作程序》、《現(xiàn)場(chǎng)處罰工作程序》、《環(huán)境監(jiān)察工作程序》、《污染源監(jiān)察工作程序》等具體工作程序的修改，以法治化、程序化推動(dòng)其與整個(gè)國(guó)家監(jiān)督體系建設(shè)的有效銜接。

(三)環(huán)境監(jiān)察問(wèn)責(zé)的法治化

在環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域，需要承擔(dān)的責(zé)任主體范圍包括監(jiān)察人員與被監(jiān)察主體。從內(nèi)容上看，環(huán)境監(jiān)察責(zé)任制度設(shè)計(jì)涵蓋兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是“黨政同責(zé)”層面環(huán)保責(zé)任的落實(shí)(被監(jiān)察對(duì)象的監(jiān)督和調(diào)查)，其構(gòu)成了生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度的重要組成部分；二是環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其工作人員的違法監(jiān)察責(zé)任(對(duì)于監(jiān)察權(quán)力行使的監(jiān)督、制約及配套機(jī)制的發(fā)展)，其構(gòu)成了國(guó)家監(jiān)督體系建設(shè)責(zé)任制度體系的重要組成內(nèi)容?；诃h(huán)境監(jiān)察的特殊性，其問(wèn)責(zé)、追責(zé)機(jī)制的健全和完善不僅須體現(xiàn)規(guī)范性(法治化路徑)，而且須反映環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域的科學(xué)性與政治性，推動(dòng)環(huán)境監(jiān)察“黨政同責(zé)”及國(guó)家環(huán)保政策的貫徹落實(shí)。在國(guó)家監(jiān)督體系建設(shè)背景下，現(xiàn)行的關(guān)于“對(duì)企業(yè)拒不執(zhí)行處罰決定的責(zé)任人，要會(huì)同紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)，從嚴(yán)追究責(zé)任”的體制設(shè)定及規(guī)范表述，需要做出相應(yīng)的修改。與此同時(shí)，問(wèn)責(zé)追責(zé)程序及配套機(jī)制的建設(shè)也需實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。

五、環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理的配套保障

從公法和私法相結(jié)合出發(fā)，推動(dòng)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)與第三方環(huán)境監(jiān)督組織的合作治理，成為環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理的重要配套支持。這是因?yàn)榄h(huán)境問(wèn)題涉及面廣，又往往具有隱蔽性；所以有效的環(huán)境監(jiān)察保障體系的建立和完善，離不開(kāi)監(jiān)督社會(huì)化的支持。需要注意的是，環(huán)境監(jiān)察具有公權(quán)力屬性，其遵循“法無(wú)授權(quán)即禁止”原則的要求，不能將社會(huì)化的監(jiān)督盲目嵌入既有監(jiān)察體制，而應(yīng)形成多層次多領(lǐng)域的環(huán)境監(jiān)察治理格局。

(一)推進(jìn)以行業(yè)協(xié)會(huì)為依托的會(huì)員制管理

會(huì)員制管理即通過(guò)將從業(yè)主體納入行業(yè)協(xié)會(huì)而實(shí)行的監(jiān)管?；诃h(huán)境監(jiān)察本身的特殊性，將第三方環(huán)境監(jiān)督組織納入會(huì)員制管理范圍的理由如下：1)通過(guò)專業(yè)的行業(yè)與領(lǐng)域監(jiān)管，既與純粹民事領(lǐng)域的(雇傭)契約自由相區(qū)別，避免采取單一的合同制管理形式而導(dǎo)致(任意性)對(duì)于環(huán)境監(jiān)察權(quán)威性的削弱；也與行政領(lǐng)域相區(qū)別，避免一刀切地實(shí)行行政許可制管理而導(dǎo)致(過(guò)度的管控性)對(duì)于環(huán)境監(jiān)督民間組織獨(dú)立性的損害。2)從效果上看，如果行為人違法違規(guī)，則對(duì)其的監(jiān)督、處置的影響，將包括了覆蓋整個(gè)行業(yè)范圍的通告與處置；違法違規(guī)行為人將無(wú)法通過(guò)轉(zhuǎn)換地點(diǎn)的方式繼續(xù)從事本行業(yè)工作。這對(duì)于我國(guó)地域廣泛、監(jiān)察難度大問(wèn)題的解決具有積極意義。

從功能上看，會(huì)員制管理是環(huán)境監(jiān)察與監(jiān)督社會(huì)化有機(jī)結(jié)合的重要保障。21世紀(jì)，“環(huán)保NGO的發(fā)展進(jìn)入成熟階段”，我國(guó)第三方環(huán)境監(jiān)督組織發(fā)展迅速，類型多元。但是，與數(shù)量如此眾多的民間組織相對(duì)應(yīng)的管理體系建設(shè)卻并不完善，有關(guān)規(guī)范依據(jù)也多散見(jiàn)于“行業(yè)協(xié)會(huì)管理辦法”等規(guī)定中，實(shí)際的效果與管理需求之間存在較大差距。在環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域，這種碎片化的管理體制直接影響到民間組織在風(fēng)險(xiǎn)防范及環(huán)保監(jiān)督方面“整體效應(yīng)”的充分釋放。而正如上述分析所指出的，會(huì)員制管理成為破解這一治理困境的重要支持，也成為了監(jiān)察權(quán)力行使與第三方監(jiān)督之間的聯(lián)系樞紐。

(二)達(dá)成環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)與第三方環(huán)境監(jiān)督組織的合作協(xié)議

與監(jiān)督社會(huì)化(尤其是協(xié)會(huì)管理)相結(jié)合的環(huán)境監(jiān)察保障體系建設(shè)的基礎(chǔ)，是環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)與第三方環(huán)境監(jiān)督組織的合作協(xié)議的達(dá)成。從功能上看，通過(guò)公私充分協(xié)商達(dá)成的合作協(xié)議，明確確立了合作原則，為政府和非營(yíng)利組織之間的合作伙伴關(guān)系(PPP)提供基本框架；在環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域，明確環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)與第三方環(huán)境監(jiān)督組織的合作治理即是在這一內(nèi)規(guī)范框架內(nèi)展開(kāi)的。與此同時(shí)，2015年新行政訴訟法開(kāi)始實(shí)施，一方面，其中第二章“受案范圍”的“第十二條”第十一項(xiàng)將行政協(xié)議納入行政訴訟受案范圍；另一方面，第一章第二條將相應(yīng)(授權(quán))組織做出的管理行為認(rèn)定為可訴行政行為的范圍。其在提升對(duì)于相關(guān)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督的同時(shí)，也為社會(huì)組織本身的監(jiān)督與規(guī)范化管理奠定了重要基礎(chǔ)。

在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)于環(huán)保社會(huì)組織的管理，為環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理提供有力的現(xiàn)實(shí)保障。與“共建共治共享的社會(huì)治理方式創(chuàng)新”和注冊(cè)資本登記制度改革相適應(yīng)，避免“重登記、輕管理”的弊病。對(duì)有獨(dú)立法人資格的社會(huì)團(tuán)體法人(主要指環(huán)境保護(hù)社會(huì)公益團(tuán)體，包括中華環(huán)境保護(hù)基金在內(nèi))，遵照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的規(guī)定，由民政部門(mén)分類進(jìn)行審查登記；對(duì)于世界環(huán)境保護(hù)基金等，通常采用在工商部門(mén)注冊(cè)登記進(jìn)行管理。其又區(qū)別于非營(yíng)利國(guó)際發(fā)展機(jī)構(gòu)駐華代表處，后者須遵循外國(guó)非企業(yè)經(jīng)濟(jì)組織在華常駐代表機(jī)構(gòu)審批管理規(guī)定。

(三)健全環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理利益協(xié)調(diào)機(jī)制

以環(huán)境公益為指導(dǎo)，以共商共建為原則，在政府部門(mén)、社會(huì)組織、公民參與之間，形成“新型合作參與治理”的利益協(xié)調(diào)機(jī)制(涵蓋生態(tài)補(bǔ)償及轉(zhuǎn)移支付等)支持，真正形成府際協(xié)同、市場(chǎng)協(xié)同、社會(huì)協(xié)同的機(jī)制支持。同時(shí)，在第三方環(huán)境監(jiān)督領(lǐng)域，除上述實(shí)行登記制管理的社會(huì)團(tuán)體法人之外，還存在著大量的未被納入強(qiáng)制登記范圍的不具備獨(dú)立法人資格的環(huán)保民間組織；這些組織或采取在依托單位備案(如學(xué)生環(huán)保社團(tuán))，或不采取任何備案措施，增大了利益協(xié)調(diào)的難度和復(fù)雜程度。將大量的第三方環(huán)境監(jiān)督民間組織的環(huán)保力量整合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)具有行業(yè)影響和領(lǐng)域覆蓋性的監(jiān)督管理，對(duì)有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)提出了更高的要求。具體而言，一方面，需要確立“合作參與治理”的目標(biāo)、原則、責(zé)任，使環(huán)境公共事務(wù)向著協(xié)同性、和諧性的方向發(fā)展并有章可循；另一方面，需要由政府部門(mén)與民間組織派出的代表組成相應(yīng)的委員會(huì)，負(fù)責(zé)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)與第三方環(huán)境監(jiān)督組織的合作協(xié)議的順利履行，以及相關(guān)糾紛的協(xié)調(diào)和處理，通過(guò)社會(huì)化途徑為環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理的發(fā)展和完善奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

結(jié) 語(yǔ)

深入貫徹落實(shí)黨的十九大“改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制”要求，從“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效”的國(guó)家監(jiān)督體系高度，推動(dòng)環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理，成為破解分散化環(huán)境監(jiān)察治理困境的重要契機(jī)。環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理的推進(jìn)以“黨政同責(zé)”為基礎(chǔ)，以查辦案件工作程序調(diào)整為支持，實(shí)現(xiàn)垂直管理與屬地負(fù)責(zé)有機(jī)結(jié)合、黨委領(lǐng)導(dǎo)與部門(mén)協(xié)同共同推進(jìn)、黨內(nèi)法規(guī)與環(huán)境監(jiān)察立法良性互動(dòng)；不僅健全和完善同一法系下跨行政區(qū)劃的協(xié)同機(jī)制，而且推動(dòng)不同法系背景下非單一制度的協(xié)同治理創(chuàng)新及深度融合；通過(guò)推進(jìn)以行業(yè)協(xié)會(huì)為依托的會(huì)員制管理，達(dá)成環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)與第三方環(huán)境監(jiān)督組織的合作協(xié)議，健全環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理利益協(xié)調(diào)機(jī)制，增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)督整體合力，實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)察與國(guó)家監(jiān)督體系建設(shè)的有效對(duì)接。

參 考 文 獻(xiàn)：

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