吳賢靜

(廣東外語外貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510420)

生態(tài)紅線是美麗中國的生命線，是保障國家生態(tài)安全的底線，也是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。當(dāng)前，生態(tài)紅線立法正處在大力發(fā)展階段，對生態(tài)紅線基本理論和制度架構(gòu)的系統(tǒng)研究亟待開展。生態(tài)紅線作為因應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)而產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度和國土空間管控制度，其管理原則和理念與傳統(tǒng)環(huán)境法律制度存在很多差異，這深刻地體現(xiàn)在生態(tài)紅線管理原則和制度之中。

一、生態(tài)紅線管理原則

生態(tài)紅線一旦劃定，需要實(shí)施特殊的管控措施以實(shí)現(xiàn)生態(tài)紅線管理目標(biāo)。為了加強(qiáng)生態(tài)紅線的管理，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)如下管理原則。

(一)生態(tài)保護(hù)與生態(tài)修復(fù)并重

生態(tài)紅線作為國土空間管控措施之重要一種，在重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感和脆弱區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)等區(qū)域劃定特殊保護(hù)空間。生態(tài)紅線劃定的區(qū)域往往是對國家和區(qū)域整體生態(tài)系統(tǒng)至關(guān)重要的區(qū)域，或者生態(tài)系統(tǒng)極為敏感、極為脆弱的區(qū)域，或者生態(tài)服務(wù)功能很強(qiáng)大的區(qū)域，對于這類特殊區(qū)域的保護(hù)首先應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持維護(hù)生態(tài)功能和生態(tài)系統(tǒng)，即堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先原則。對生態(tài)紅線實(shí)施生態(tài)系統(tǒng)全過程管理要求維持動態(tài)自然生態(tài)系統(tǒng)的全過程，最大限度地不受人類活動的干擾。[1]這意味著任何管理和建設(shè)著力于維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)狀況良好，嚴(yán)格保護(hù)或者維持重要生態(tài)區(qū)域的自然狀況。

鑒于我國重要生態(tài)區(qū)域的現(xiàn)實(shí)現(xiàn)狀，很多生態(tài)區(qū)域存在大量的生態(tài)破壞，對這些區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行修復(fù)也非常重要。生態(tài)保護(hù)與生態(tài)修復(fù)并重，是生態(tài)紅線全過程管理的要求。應(yīng)堅(jiān)持以生態(tài)功能保護(hù)為核心的原則，以保障生態(tài)安全為目標(biāo)，有效維持和改善生態(tài)服務(wù)功能，特別是要針對生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的主導(dǎo)生態(tài)功能制定管控對策，實(shí)行生態(tài)保護(hù)與建設(shè)工程。[2]生態(tài)紅線管理堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，也應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)生態(tài)修復(fù)并重。生態(tài)保護(hù)制度以生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定和生物多樣性維護(hù)為基本法則。[3]對于生態(tài)系統(tǒng)狀況良好的區(qū)域，應(yīng)根據(jù)不同類型的生態(tài)區(qū)域設(shè)置不同的管理措施，以充分發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)自然恢復(fù)能力。對于生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)平衡已經(jīng)有一定程度破壞的區(qū)域，應(yīng)堅(jiān)持生態(tài)修復(fù)為主，以防止開發(fā)破壞行為持續(xù)對生態(tài)系統(tǒng)造成不可逆轉(zhuǎn)的損害。對于自然條件比較好和生態(tài)系統(tǒng)更新能力強(qiáng)的生態(tài)紅線區(qū)域，可以依據(jù)生態(tài)規(guī)律采取自然恢復(fù)的措施；對于生態(tài)系統(tǒng)脆弱和生態(tài)系統(tǒng)已經(jīng)遭受了嚴(yán)重破壞的生態(tài)紅線區(qū)域，應(yīng)當(dāng)采取人工輔助和自然恢復(fù)為主的方式，逐步恢復(fù)生態(tài)紅線區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定和平衡狀況。[4]

(二)部門協(xié)同管理和公眾參與

生態(tài)紅線區(qū)別于其他生態(tài)保護(hù)制度的關(guān)鍵在于劃定一個區(qū)域，對于區(qū)域的管理以綜合生態(tài)系統(tǒng)方法為依據(jù)。生態(tài)紅線區(qū)域的綜合生態(tài)系統(tǒng)管理以環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、規(guī)劃、林業(yè)、建設(shè)等部門管理協(xié)同管理為主要載體。對生態(tài)紅線區(qū)域?qū)嵤┚C合性的管理策略，有助于打破不同行政部門條塊分割式的管理方式，促進(jìn)生態(tài)紅線管理部門協(xié)同一致。依據(jù)綜合生態(tài)系統(tǒng)方法對生態(tài)紅線進(jìn)行綜合管理，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新管理體制，加強(qiáng)社會公眾參與生態(tài)紅線的保護(hù)和管理。一方面，可以將公眾參與引入到政府行政決策過程中，引導(dǎo)公眾關(guān)注與自身利益密切相關(guān)的生態(tài)紅線。以市場化機(jī)制為補(bǔ)充的風(fēng)險評估制度則可以超越傳統(tǒng)“命令——控制”型行政管制方法的弊端。市場化的機(jī)制必然要求更多的第三方機(jī)構(gòu)參與土壤環(huán)境風(fēng)險評估，同時也是公眾參與形式之一。[5]從另一個角度而言，恰當(dāng)?shù)摹⒊浞值墓妳⑴c可以有效地監(jiān)督政府行為。對于政府決策部門而言，他們更關(guān)心的是如何實(shí)施政策決策。因此，在政策出臺公共政策之前就讓公眾更多地了解這項(xiàng)公共政策，或者為公眾提供便利和機(jī)會對公共政策施加影響。一旦公共政策出臺公眾比較傾向于接受他們之前就了解和討論過的公共政策。在這個意義上，公眾參與對于政府決策的實(shí)施具有顯見的功能價值。[6]生態(tài)紅線管理過程中的公眾參與有助于公眾更好地接受政府生態(tài)紅線方面的行政決策。

(三)促進(jìn)生態(tài)紅線技術(shù)發(fā)展

生態(tài)紅線管理不僅僅應(yīng)當(dāng)遵從生態(tài)規(guī)律，從管理和技術(shù)的角度也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)技術(shù)革新。良好的技術(shù)和管理策略是生態(tài)紅線高效管理和科學(xué)管理的先決條件。當(dāng)前，生態(tài)紅線在全國范圍正處在大力推廣階段，對于生態(tài)紅線管理策略和科學(xué)技術(shù)、信息系統(tǒng)的研究和發(fā)展至關(guān)重要。國家和地方應(yīng)當(dāng)對生態(tài)紅線實(shí)施調(diào)查和監(jiān)測，在調(diào)查和監(jiān)測數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上建立不同級別和不同類別的生態(tài)紅線信息管理系統(tǒng)。因此，發(fā)展生態(tài)紅線調(diào)查和監(jiān)測技術(shù)、完善生態(tài)紅線調(diào)查和監(jiān)測技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系顯得尤為重要。從政府管理的角度，強(qiáng)化生態(tài)紅線監(jiān)測和信息化建設(shè)，能夠提高生態(tài)紅線管理行政效率、促進(jìn)政府社會服務(wù)信息化，從而提高生態(tài)紅線管理部門的綜合決策、綜合管理和綜合執(zhí)行能力。

(四)一線一策原則

生態(tài)紅線“一線一策”原則意味著對不同類型和不同狀況的生態(tài)紅線實(shí)施有差別的管理措施。對生態(tài)紅線區(qū)的水域、濕地、草地、林地、沙漠等不同的自然生態(tài)系統(tǒng)實(shí)行分類管理。一般情況下，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制生態(tài)紅線區(qū)域內(nèi)新增建設(shè)項(xiàng)目。生態(tài)紅線區(qū)域內(nèi)已經(jīng)建成的合法建筑物和構(gòu)筑物，不得隨意改建或者擴(kuò)建。對不同狀況的生態(tài)紅線實(shí)施不同的管理手段和目標(biāo)，例如對自然景觀豐富的生態(tài)紅線區(qū)進(jìn)行管理，應(yīng)當(dāng)考慮環(huán)境保護(hù)、空間協(xié)調(diào)和景觀維護(hù)等多種要素；對于資源豐富的生態(tài)紅線，應(yīng)當(dāng)考慮資源開發(fā)的可持續(xù)與區(qū)域資源開發(fā)承載力的問題；對于生物多樣性豐富的生態(tài)紅線區(qū)域，管理目標(biāo)主要是維護(hù)生物多樣性以及對人類的生態(tài)價值。[7]生態(tài)系統(tǒng)在空間上具有等級體系的特征，生態(tài)紅線區(qū)域內(nèi)所有小型生態(tài)系統(tǒng)、所有的生物群落、所有的環(huán)境資源要素共同構(gòu)成了生態(tài)紅線區(qū)域這個較大的生態(tài)系統(tǒng)。小一些的生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部更為一致，而較大的生態(tài)系統(tǒng)存在更多的分異。[8]79生態(tài)系統(tǒng)的空間等級體系特征，是生態(tài)紅線分級分類管控的基礎(chǔ)。

二、生態(tài)紅線分級管理制度

(一)生態(tài)紅線分級管理策略

無論是IUCN的自然保護(hù)地體系，還是美國、日本、俄羅斯、德國的生態(tài)保護(hù)地(區(qū))系統(tǒng)都對不同類型保護(hù)區(qū)采取不同級別的差異性管理制度。人類活動對環(huán)境改造程度越高，相應(yīng)的管理程度也就越為寬松，允許進(jìn)行的經(jīng)營或建設(shè)活動范圍就越廣。級別越高的生態(tài)紅線區(qū)域?qū)嵭懈鼮閲?yán)格的保護(hù)措施，這是對主體功能區(qū)實(shí)行差異化管理的要求，具體實(shí)施至生態(tài)紅線管理過程中則是對生態(tài)紅線區(qū)域?qū)嵭蟹旨壏诸惞芾?。對于不同類型和不同級別的生態(tài)紅線區(qū)實(shí)行不同的管控措施，設(shè)置不同的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境準(zhǔn)入活動強(qiáng)度。[9]

基于生態(tài)紅線劃定區(qū)域生態(tài)狀況的復(fù)雜性，對生態(tài)紅線區(qū)域?qū)嵤┓旨壍牟顒e化管理。由于生態(tài)紅線劃定的范圍包括十五類生態(tài)功能區(qū)域，這些區(qū)域本身就存在級別和類別的差異，對于這些區(qū)域的管理應(yīng)當(dāng)在不同級別和類型的基礎(chǔ)上實(shí)施差別化管理。在對這些生態(tài)紅線區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)之差異理解基礎(chǔ)上，對人類活動加以管理應(yīng)當(dāng)達(dá)到“一線一策”的要求，以實(shí)現(xiàn)對不同類別和級別生態(tài)紅線的差別化管理。在實(shí)踐中，生態(tài)紅線分為“一級管控區(qū)” 和“二級管控區(qū)”。一級生態(tài)紅線管控區(qū)完全禁止人類的開發(fā)行為；二級生態(tài)紅線管控區(qū)適度禁止人類開發(fā)行為，在符合法律規(guī)定和現(xiàn)有規(guī)劃的前提下，允許適度地、合理地開發(fā)建設(shè)活動。[10]

(二)一級生態(tài)紅線管控要求

生態(tài)紅線須依據(jù)生態(tài)服務(wù)功能類型和管理嚴(yán)格程度實(shí)施分類分區(qū)管理，做到“一線一策”。一級生態(tài)紅線區(qū)管控的基本要求是“性質(zhì)不轉(zhuǎn)換，功能不降低，面積不減少，責(zé)任不改變”。具體而言，生態(tài)紅線的性質(zhì)不發(fā)生變化，要求基本農(nóng)田不能變更為建設(shè)用地、城市生態(tài)綠地不能變更為住宅建設(shè)用地。生態(tài)紅線劃定之初的土地性質(zhì)，在今后的管理過程中不允許任何形式的轉(zhuǎn)化；一級生態(tài)紅線區(qū)生態(tài)功能不下降。生態(tài)紅線區(qū)域內(nèi)的自然生態(tài)系統(tǒng)、生物群落、生態(tài)系統(tǒng)整體狀況能夠保持持續(xù)穩(wěn)定；一級生態(tài)紅線區(qū)總量不減少。生態(tài)紅線區(qū)域的邊界相對穩(wěn)定，區(qū)域面積不減少；一級生態(tài)紅線區(qū)域管理部門職責(zé)不改變，對于一級生態(tài)紅線區(qū)域負(fù)有管理職責(zé)的行政部門之間的職責(zé)劃分不改變。

總體而言，生態(tài)紅線的一級管制區(qū)內(nèi)，實(shí)施最嚴(yán)格的保護(hù)措施。一級生態(tài)紅線區(qū)范圍內(nèi)禁止所有開發(fā)建設(shè)利用資源的活動；對生態(tài)系統(tǒng)的各個組分進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)；除了生態(tài)修復(fù)、自然遺跡保護(hù)、文化遺跡保護(hù)、建設(shè)養(yǎng)護(hù)設(shè)施、森林防火、應(yīng)急救災(zāi)、防洪等基礎(chǔ)設(shè)施之外，禁止一切建設(shè)項(xiàng)目。如果是國家級和省級的重大基礎(chǔ)設(shè)施或者是重大民生建設(shè)項(xiàng)目，如果該建設(shè)項(xiàng)目有可能破壞生態(tài)紅線的完整，必須經(jīng)過科學(xué)論證和公眾參與的程序；應(yīng)當(dāng)盡量避免經(jīng)過一級生態(tài)紅線區(qū)域；確實(shí)無法避開一級生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)，必須報省人民政府批準(zhǔn)才可以實(shí)施；在實(shí)施工程建設(shè)的過程中還應(yīng)當(dāng)增加保護(hù)和維護(hù)一級生態(tài)功能區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)措施。對于劃定為一級生態(tài)紅線的河流、湖泊、濕地和其他水域，禁止一切形式的開發(fā)、利用、占用和其他改變水體性質(zhì)的行為，禁止建設(shè)污染水體環(huán)境和破壞水體生態(tài)環(huán)境的項(xiàng)目和設(shè)施，保護(hù)水土中動植物的生境。

(三)二級生態(tài)紅線管控要求

二級生態(tài)紅線區(qū)域并非完全禁止開發(fā)利用，二級生態(tài)紅線區(qū)管控要求的核心是“適度控制”。具體表現(xiàn)在：對于二級生態(tài)紅線區(qū)域內(nèi)實(shí)施開發(fā)的項(xiàng)目，實(shí)施嚴(yán)格的門檻和準(zhǔn)入制度，優(yōu)先建設(shè)低能耗和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；二級生態(tài)紅線區(qū)域建設(shè)項(xiàng)目優(yōu)先考慮生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目；二級生態(tài)紅線區(qū)域優(yōu)先發(fā)展公共基礎(chǔ)設(shè)施。

根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)、環(huán)境和資源要素的不同類別，二級生態(tài)紅線區(qū)采取不同的管控措施。對于禁止開發(fā)的林地劃定為二級生態(tài)紅線區(qū)的，實(shí)行總量控制和占補(bǔ)平衡原則；對林地實(shí)施局部封禁管護(hù)，通過低效林改造和補(bǔ)植套種，改善林地生態(tài)系統(tǒng)狀況和森林健康狀況。對于重要濕地劃入生態(tài)紅線的，不得以任何方式改變濕地的用途；如果國家和省、市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目征用土地確實(shí)無法避免占用濕地的，必須按照“占補(bǔ)平衡”的原則恢復(fù)同等面積的濕地。對于耕地劃定為生態(tài)紅線區(qū)的，二級生態(tài)紅線區(qū)域內(nèi)的耕地開發(fā)雖然不是嚴(yán)格禁止，但是仍然實(shí)行嚴(yán)格的用地審查管理。對于耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的情況，執(zhí)行嚴(yán)格的耕地占補(bǔ)平衡。對于劃定為二級生態(tài)紅線區(qū)域的海岸線和海岸帶，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對海洋生態(tài)功能區(qū)沿岸防護(hù)欄和其他海岸帶防護(hù)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)，以確保海岸線防護(hù)林和其他設(shè)施的保有率不低于60%。

三、部門間協(xié)作管理制度

生態(tài)紅線區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)中存在多種環(huán)境和資源要素。從生態(tài)系統(tǒng)普遍關(guān)聯(lián)的角度，生態(tài)系統(tǒng)中的每一種要素都是普遍聯(lián)系的。然而，在我國的環(huán)境管理體制中，對于每一種環(huán)境和資源要素分別由不同的管理部門實(shí)施管理，水資源由水行政主管部門管理，動物和植物、森林由林業(yè)行政主管部門管理，污染防治由環(huán)境保護(hù)行政主管部門管理，土地資源由國土行政主管部門管理，濕地和生物多樣性歸屬林業(yè)行政主管部門管理；能源由能源管理部門負(fù)責(zé)管理。由于生態(tài)系統(tǒng)之中各種要素的不可分，對于這些資源和環(huán)境要素實(shí)施管理的不同行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)協(xié)同起來，共同對生態(tài)紅線的生態(tài)系統(tǒng)實(shí)施綜合管理，以保證對生態(tài)紅線的綜合管理。因此，對于生態(tài)紅線區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的某一項(xiàng)環(huán)境要素進(jìn)行管理，應(yīng)該結(jié)合生態(tài)系統(tǒng)的其他環(huán)境要素。生態(tài)紅線劃定與管理都強(qiáng)調(diào)綜合性。綜合性表現(xiàn)在諸多方面，一方面生態(tài)紅線區(qū)域內(nèi)的環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)和生態(tài)保育是相協(xié)調(diào)的；另一方面，生態(tài)紅線管理也強(qiáng)調(diào)各行政機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同管理。[11]

(一)生態(tài)紅線管理部門間協(xié)作

我國現(xiàn)行的法律體系和環(huán)境管理體制之下，不同的環(huán)境要素和資源要素分別歸屬于不同的行政機(jī)關(guān)來管理。質(zhì)言之，我國的生態(tài)環(huán)境管理體制是部門導(dǎo)向的。將生態(tài)系統(tǒng)之中的各個要素割裂開來分別歸屬于不同的行政機(jī)構(gòu)來管理，這是有悖生態(tài)系統(tǒng)特性的，也不利于對生態(tài)紅線的高效管理。因此，綜合生態(tài)系統(tǒng)管理方法要求對生態(tài)紅線區(qū)域?qū)嵤┚C合性的管理措施，要求不同部門之間進(jìn)行協(xié)作。以維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性和保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的功能為出發(fā)點(diǎn)，生態(tài)紅線管理應(yīng)克服當(dāng)前環(huán)境保護(hù)體制存在的弊端，打破生態(tài)系統(tǒng)部門分割式管理、分塊式管理的方式。[12]由部門之間協(xié)作對生態(tài)紅線實(shí)施監(jiān)督管理，契合生態(tài)紅線區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)整體性的要求，有利于保障生態(tài)紅線區(qū)域生態(tài)功能完整。

如何實(shí)現(xiàn)協(xié)同管理，一方面，生態(tài)紅線的劃定和執(zhí)行應(yīng)當(dāng)有一個部門牽頭，其他相關(guān)部門參與。生態(tài)紅線劃定和管理是一項(xiàng)技術(shù)性和綜合性很強(qiáng)的領(lǐng)域，涉及部門眾多，包括規(guī)劃行政主管部門、環(huán)境保護(hù)行政主管部門、水利行政主管部門、林業(yè)行政主管部門、農(nóng)業(yè)行政主管部門、土地行政主管部門。生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)需要有規(guī)劃部門牽頭，其他相關(guān)部門互相配合。另一方面，應(yīng)當(dāng)將部門之間的協(xié)同管理體制以法律規(guī)范的要求固定下來，建立常態(tài)化的部門間合作機(jī)制和交流機(jī)制。部門間協(xié)同和交流機(jī)制主要有部門間聯(lián)席會議制度、部門間的信息交換機(jī)制。例如，國家級的生態(tài)紅線由環(huán)境保護(hù)部門來牽頭劃定，相關(guān)的土地行政主管部門、國土資源行政主管部門等協(xié)同管理。[13]

政府機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作有助于對生態(tài)紅線區(qū)域?qū)嵤ｉT化管理。從效率的角度，部門導(dǎo)向的管理將會導(dǎo)致公共物品的利益分配不均、導(dǎo)致管理成本增加以及不同利益相關(guān)者之間的沖突。因此，強(qiáng)調(diào)政府機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作也應(yīng)當(dāng)重視公眾參與的力量。政府協(xié)作管理生態(tài)紅線以公眾參與為補(bǔ)充，可以實(shí)現(xiàn)政府協(xié)作管理的最優(yōu)化和高效率。[4]

(二)人民政府及各部門職責(zé)與協(xié)調(diào)

與生態(tài)紅線管理相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)有：規(guī)劃行政主管部門、環(huán)境保護(hù)行政主管部門、國土資源行政主管部門、市政園林行政主管部門、林業(yè)行政主管部門、海洋行政主管部門、漁業(yè)行政主管部門、水利行政主管部門、農(nóng)業(yè)行政主管部門、城市管理行政執(zhí)法等行政主管部門。這些政府部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)生態(tài)控制線的相關(guān)管理工作。

1.人民政府的職責(zé)。人民政府對轄區(qū)內(nèi)生態(tài)紅線區(qū)域監(jiān)督管理負(fù)總責(zé)。市、縣(市)人民政府在生態(tài)紅線管理方面的職能有：市、縣(市)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本市的區(qū)域規(guī)定劃定生態(tài)紅線，經(jīng)過科學(xué)論證和公眾參與的生態(tài)功能方案應(yīng)當(dāng)報本市人民代表大會常務(wù)委員會備案，并向社會公布；生態(tài)紅線變更也需經(jīng)人民政府審批，并且經(jīng)過科學(xué)論證和公眾參與程序，最后報本市人民代表大會常務(wù)委員會備案。人民政府對本轄區(qū)內(nèi)生態(tài)紅線區(qū)域?qū)嵤┕芾磉€包括依據(jù)各類指標(biāo)對生態(tài)紅線實(shí)施狀況進(jìn)行監(jiān)督和考核，將生態(tài)紅線實(shí)施狀況納入績效考核體系。在人民政府其他規(guī)劃，諸如國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體貴重之中必須貫徹和落實(shí)生態(tài)紅線要求。

2.規(guī)劃行政主管部門的職責(zé)。規(guī)劃行政主管部門的主要職責(zé)是劃定生態(tài)紅線，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際編制本地的行政區(qū)域的生態(tài)紅線規(guī)劃和方案。生態(tài)紅線的編制和劃定往往涉及到環(huán)境保護(hù)行政主管部門、水利行政主管部門、海洋行政主管部門、林業(yè)行政主管部門等，規(guī)劃行政主管部門應(yīng)當(dāng)會同相關(guān)部門共同劃定和執(zhí)行生態(tài)紅線。其次，規(guī)劃行政主管部門應(yīng)當(dāng)建立生態(tài)紅線信息共享平臺，落實(shí)對生態(tài)紅線的數(shù)字化管理，實(shí)現(xiàn)生態(tài)紅線管理信息的公示和共享。第三，規(guī)劃行政主管部門應(yīng)當(dāng)健全生態(tài)紅線日常巡查和公眾監(jiān)督舉報機(jī)制。第四，規(guī)劃行政主管部門負(fù)責(zé)對生態(tài)紅線進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)問題及時向相關(guān)部門和公眾通報監(jiān)測結(jié)果，依法對生態(tài)紅線內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃管理。

3.環(huán)境保護(hù)主管部門的職責(zé)。環(huán)境保護(hù)部門的職責(zé)在于對劃定生態(tài)紅線區(qū)域內(nèi)的污染防治統(tǒng)一監(jiān)督管理。具體而言，不同類型的生態(tài)紅線區(qū)域中環(huán)境保護(hù)行政主管部門的職責(zé)主要有：自然保護(hù)區(qū)和飲用水水源保護(hù)區(qū)的監(jiān)督管理，生態(tài)紅線區(qū)域的污染監(jiān)測、環(huán)境影響評價、污染行為監(jiān)督管理、污染物排放管理等。

4.其他行政主管部門。生態(tài)紅線內(nèi)土地資源的集約利用和管理由國土行政主管部門負(fù)責(zé)。林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)本轄區(qū)的林業(yè)生態(tài)紅線劃定工作的技術(shù)準(zhǔn)備、資料收集、工作規(guī)劃等工作；根據(jù)本行政區(qū)域林業(yè)生態(tài)紅線劃定目標(biāo)，做好本轄區(qū)內(nèi)的林業(yè)生態(tài)紅線劃定工作，提供所需材料，確保各區(qū)達(dá)到劃定目標(biāo)；林業(yè)行政主管部門還負(fù)責(zé)劃定為生態(tài)紅線的濕地公園和重要濕地的管理。農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)森林公園、生態(tài)公益林、漁業(yè)水域的生態(tài)紅線管理。劃定為生態(tài)紅線區(qū)域的地質(zhì)公園由國土行政主管部門負(fù)責(zé)管理。水利行政主管部門負(fù)責(zé)劃定為生態(tài)紅線的重要水源涵養(yǎng)地、飲用水源保護(hù)地等的管理。

四、生態(tài)紅線調(diào)整制度

(一)生態(tài)紅線調(diào)整制度的問題導(dǎo)向：以“深圳市塘朗山基本生態(tài)控制線更改為地鐵上蓋物業(yè)案件”為切入點(diǎn)

2015年6月6日，深圳市規(guī)劃與國土委員會官網(wǎng)發(fā)布《南山區(qū)塘朗山南側(cè)局部地塊生態(tài)線優(yōu)化調(diào)整的公示》，該公示文件稱，“因城市建設(shè)需要，規(guī)劃與國土部門擬對南山區(qū)桃源街道龍光社區(qū)1、9街坊部分地塊開展基本生態(tài)控制線優(yōu)化調(diào)整；其中，調(diào)出地塊位于北環(huán)大道北側(cè)、南坪支線東側(cè)、塘朗山南麓，用地面積14萬平方米，調(diào)入地塊位于沙河西路東側(cè)、濱海沙河西立交東南側(cè)、深圳灣公園用地，用地面積14.7萬平方米?！痹擁?xiàng)公示引發(fā)了居住在塘朗山南麓附近小區(qū)居民的爭議。該公示所涉及的生態(tài)紅線區(qū)域附近小區(qū)居民對該公示中所稱的生態(tài)紅線調(diào)整方案和程序產(chǎn)生了廣泛的質(zhì)疑，并且向主管該生態(tài)紅線的深圳市規(guī)劃與國土委員會第二直屬管理局提出異議。深圳市規(guī)劃與國土委員會第二直屬管理局于2015年6月底對該異議作出了回復(fù)，回復(fù)稱：塘朗山南麓的生態(tài)紅線調(diào)整是根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于深圳市城市軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃(2011-2016年)的批復(fù)》以及深圳市政府關(guān)于深圳市軌道三期建設(shè)投融資計(jì)劃進(jìn)行，是復(fù)合《深圳市基本生態(tài)控制線》中生態(tài)控制線調(diào)整要求要件的。

關(guān)于深圳市基本生態(tài)控制線的調(diào)整依據(jù)和原則，其基本法律和政策依據(jù)是《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》、《深圳市人民政府關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范基本生態(tài)控制線管理的實(shí)施意見》。這兩部文件的規(guī)定是，深圳市基本生態(tài)控制線調(diào)整原則是保證生態(tài)控制線生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定和生態(tài)功能維護(hù)，維持區(qū)域生態(tài)安全；確保生態(tài)控制線總量和質(zhì)量不變；實(shí)施“占補(bǔ)平衡”原則，占用多少生態(tài)控制線，必須補(bǔ)充數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)控制線才可以確保城市生態(tài)控制線總量不減少和質(zhì)量不降低。調(diào)整基本生態(tài)控制線有法定的程序，與劃定生態(tài)紅線一樣著眼于城市或者區(qū)域整體布局和規(guī)劃，力圖保障城市和區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)完整和平衡。《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》對基本生態(tài)控制線調(diào)整的條件作了限定，即“因國家、省、市重大建設(shè)項(xiàng)目”確實(shí)需要。

關(guān)于基本生態(tài)控制線調(diào)整應(yīng)當(dāng)遵循的生態(tài)優(yōu)先原則和“因國家、省、市重大建設(shè)項(xiàng)目”確實(shí)需要這個基本條件，公眾也產(chǎn)生了質(zhì)疑。第一個問題是：公眾認(rèn)為，原先劃定的塘朗山南麓的生態(tài)控制線與塘朗山整體是一個有機(jī)整體，現(xiàn)在雖然有新的綠地置換，從總量上沒有減少深圳市的基本生態(tài)控制線，但是對于塘朗山的生態(tài)價值和生態(tài)完整性而言還是有損害的。還有一個問題是：深圳市規(guī)劃與國土委員會第二直屬管理局復(fù)函之后，業(yè)主曾在網(wǎng)上發(fā)函質(zhì)疑，認(rèn)為擬調(diào)整地塊的商業(yè)用途凌駕于現(xiàn)存林地與綠地的生態(tài)價值之上，地鐵上蓋物業(yè)中規(guī)劃的教育配套畫蛇添足，能否獲得公開聽證討論仍遙遙無期，基本生態(tài)控制線調(diào)整讓位于國企商業(yè)利益。根據(jù)上述人居委復(fù)函解釋，改變基本生態(tài)控制線范圍只有一個情況，即國家、省、市重大建設(shè)項(xiàng)目。那么，地鐵投融資項(xiàng)目是否屬于國家級省市重大建設(shè)項(xiàng)目呢？業(yè)主分析，根據(jù)深圳市規(guī)劃與國土委員會第二直屬管理局復(fù)函所稱，“根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于深圳市城市軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃(2011-2016年)的批復(fù)》以及深圳市政府關(guān)于深圳市軌道三期建設(shè)投融資計(jì)劃”，就算地鐵7號線是國家發(fā)改委批復(fù)的重大項(xiàng)目，是否意味著這個地鐵投融資項(xiàng)目也是國家發(fā)改委批復(fù)的重大建設(shè)項(xiàng)目？容積率為4.6的商業(yè)住宅、容積率為9.8的商業(yè)配套也是國家發(fā)改委批復(fù)的？類似的塘朗城項(xiàng)目也是國家發(fā)改委批復(fù)的？

深圳市是我國較早開始劃定生態(tài)紅線的地區(qū)。深圳市作為我國的計(jì)劃單列市和經(jīng)濟(jì)特區(qū)，具有較為自主的地方立法權(quán)?！渡钲谑谢旧鷳B(tài)控制線》第八條對生態(tài)控制線的調(diào)整做出了規(guī)定。根據(jù)該條款，深圳市基本生態(tài)控制線的調(diào)整事由是“因國家、省、市重大建設(shè)項(xiàng)目”才可以對基本生態(tài)控制線進(jìn)行局部調(diào)整的?；旧鷳B(tài)控制線的調(diào)整程序是：第一，由深圳市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)城市已有規(guī)劃，結(jié)合城市地理、環(huán)境、生態(tài)狀況編制基本生態(tài)控制線調(diào)整方案，編制調(diào)整方案之時必須事先進(jìn)行環(huán)境影響評價；第二，生態(tài)控制線的調(diào)整方案必須征求相關(guān)部門的意見；第三，深圳市規(guī)劃主管部門就基本生態(tài)控制線方案進(jìn)行不少于30日的公示；第四，生態(tài)基本控制線調(diào)整方案經(jīng)過公示期公眾討論之后才可以報送深圳市城市規(guī)劃委員會加以審議；第五，生態(tài)基本控制線調(diào)整方案由深圳市人民政府批準(zhǔn)。最后經(jīng)過批準(zhǔn)的生態(tài)基本控制線調(diào)整方案還需在深圳市主要新聞媒體和政府網(wǎng)站上公布。

透過該案件，不難發(fā)現(xiàn)深圳市在生態(tài)紅線區(qū)域調(diào)整方面存在的一些問題。一是關(guān)于生態(tài)紅線調(diào)整主體。本案件中，生態(tài)紅線調(diào)整所牽涉的行政機(jī)關(guān)顯然不止規(guī)劃部門，也涉及到人民政府、深圳市人居環(huán)境委員會和建設(shè)行政主管部門。二是關(guān)于生態(tài)紅線調(diào)整程序。本案件中，塘朗山麓一些小區(qū)的居民對這項(xiàng)生態(tài)控制線調(diào)整的程序有爭議，對調(diào)出和調(diào)入土地的生態(tài)價值存在質(zhì)疑。三是關(guān)于生態(tài)紅線調(diào)整公示與公眾參與程序。該案件中，塘朗山麓土地生態(tài)控制線的調(diào)整公示程序與公眾參與程序都是缺失的，因此民眾對于生態(tài)控制線調(diào)整的結(jié)果進(jìn)行高度質(zhì)疑，這應(yīng)當(dāng)引起反思。

(二)完善生態(tài)紅線調(diào)整制度

1.生態(tài)紅線調(diào)整主體。構(gòu)建完備的生態(tài)紅線制度，首先必須立法確定生態(tài)紅線調(diào)整主體，即哪些行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)生態(tài)紅線的調(diào)整和審批。一般而言，生態(tài)紅線的調(diào)整應(yīng)當(dāng)由規(guī)劃部門提出。規(guī)劃部門是劃定生態(tài)紅線的機(jī)關(guān)，生態(tài)紅線的調(diào)整也應(yīng)當(dāng)由規(guī)劃部門來提出。然而，規(guī)劃部門在提出生態(tài)紅線調(diào)整方案時，也并非空穴來風(fēng)，而是應(yīng)當(dāng)經(jīng)過嚴(yán)密的論證，必須具有正當(dāng)理由。生態(tài)紅線劃定所涉及到的其他管理部門，在調(diào)整生態(tài)紅線時，規(guī)劃部門也應(yīng)當(dāng)征求這些管理部門的意見。另一方面，規(guī)劃部門在提出調(diào)整生態(tài)紅線的方案之后，應(yīng)當(dāng)經(jīng)人民政府批準(zhǔn)。

2.生態(tài)紅線調(diào)整事由。關(guān)于生態(tài)紅線調(diào)整事由的規(guī)定，各個地方立法規(guī)定不一?！渡钲谑谢旧鷳B(tài)控制線》第八條規(guī)定，基本生態(tài)控制線的調(diào)整依據(jù)是必須有國家、省市重大建設(shè)項(xiàng)目的相關(guān)批文，并且必須對調(diào)整的生態(tài)控制線組織環(huán)境影響評價，編制基本生態(tài)控制線調(diào)整方案。 《武漢市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》第八條對生態(tài)紅線調(diào)整事由所作出的規(guī)定是確實(shí)因?yàn)閲?、省市重大建設(shè)項(xiàng)目需要才可以對生態(tài)紅線做局部調(diào)整。 《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)條例》規(guī)定生態(tài)控制線的調(diào)整事由是“因公共利益確需調(diào)整的”。各地方立法規(guī)定盡管不一致，歸納起來無非是以下幾點(diǎn)國家、省、市重大建設(shè)項(xiàng)目；上位規(guī)劃調(diào)整；公共利益，公共利益是生態(tài)紅線調(diào)整的兜底條款。其中，值得探討的是如何確定什么項(xiàng)目是“國家、省、市重大建設(shè)項(xiàng)目”，類似上文深圳市塘朗山生態(tài)控制線調(diào)整過程中，附近小區(qū)居民對地鐵建設(shè)融資項(xiàng)目是否是“國家、省、市重大建設(shè)項(xiàng)目”存有質(zhì)疑。因此，地方立法應(yīng)當(dāng)細(xì)化規(guī)定究竟哪些項(xiàng)目是“國家、省、市重大建設(shè)項(xiàng)目”。

3.生態(tài)紅線調(diào)整法定程序。生態(tài)紅線的劃定和調(diào)整都必須依據(jù)法定的程序，才具有法律制度的公信力和執(zhí)行力。其一，生態(tài)紅線不得擅自變更，應(yīng)當(dāng)由規(guī)劃行政主管部門提出，報市人民政府批準(zhǔn)并向社會公布。其二，生態(tài)紅線調(diào)整過程中公眾參與是必要程序。調(diào)整方案除了征求相關(guān)政府部門意見，還應(yīng)當(dāng)征求生態(tài)紅線利益相關(guān)者的意見。公眾參與的形式是多樣的，可以是聽證會、論證會或者其他讓公眾知曉和探討的方式。第三，經(jīng)過批準(zhǔn)的生態(tài)紅線調(diào)整方案，應(yīng)當(dāng)報送上級人民政府規(guī)劃部門備案。

生態(tài)紅線制度的產(chǎn)生社會背景決定了其制度原理與傳統(tǒng)生態(tài)保護(hù)制度之顯著差異。只有以深入地闡釋生態(tài)紅線制度原則為基點(diǎn)，以生態(tài)紅線科學(xué)界定和合理分類為基礎(chǔ)，才可以構(gòu)建完備的生態(tài)紅線制度體系。

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