趙增彥

（河南財經政法大學 馬克思主義學院，河南 鄭州 450046）

2013年以來，我國很多地區(qū)頻繁出現長時間、大范圍、重污染的霧霾天氣，對生態(tài)文明和美麗中國建設提出了嚴峻挑戰(zhàn)，引發(fā)了公眾的憂慮與熱議。2017年，隨著能源消耗的大幅下降，我國環(huán)境狀況得到明顯改善，但全國338個地級及以上城市中空氣質量達標的仍然僅占四分之一，這表明生態(tài)環(huán)境保護以及霧霾治理任重道遠。

一、霧霾蔓延的原因探究

霧霾是指空氣中的二氧化硫、氮氧化物、可吸入顆粒物等粒子與霧氣結合在一起，致使大氣混濁、視野模糊并導致空氣質量惡化的大氣現象。霧霾污染蔓延“表現在天上，根子在地上，究其主要原因還是產業(yè)結構、能源結構、交通結構、生活方式等方面出了問題”［1］。

1.“靜穩(wěn)”的氣象條件，人為的大氣污染。第一，“靜穩(wěn)”天氣是導致霧霾天氣的自然因素。霧霾天氣的形成和變化受到氣象條件的控制，“靜穩(wěn)”天氣是導致霧霾天氣的自然因素。大氣中懸浮的水汽凝結，能見度低于1000米時，氣象學稱其為霧。霧本身不是污染，但在產生霧的大氣環(huán)境里，比如氣溫較低、空氣活動較弱、風速減低、雨水稀少、大氣層較為穩(wěn)定等靜風狀態(tài)下，空氣中的污染顆粒物就不易向外擴散，就會造成污染物在地面附近的集聚效應，極易形成霧霾污染。第二，人類生產生活中無節(jié)制地向空氣中排放廢氣和固體廢棄物是霧霾生成的內在動因。很多地方，霧霾污染的主要誘因在于建筑施工揚塵和道路揚塵、機動車排放尾氣、冬季供暖產生的粉塵廢氣，還有農村秸稈、木柴的燃燒以及垃圾焚燒所產生的粉塵廢氣。由于這些因素的產生，當空氣中污染物排放水平處于臨界點時，對氣象條件非常敏感，一旦遇到“靜穩(wěn)”的天氣，空氣質量和能見度就會迅速下降。另外，部分企業(yè)在生產中直接排放廢水、廢氣和固體廢棄物，也是霧霾產生的原因之一。

2.粗放的發(fā)展方式，不合理的能源結構。第一，長期形成的結構性矛盾和粗放型增長方式造成了環(huán)境污染。改革開放40年來，我國社會主義建設取得了重大進展，同時，長期形成的結構性矛盾和粗放型增長方式尚未根本改變。一些地方未能正確處理好經濟發(fā)展與環(huán)境保護的關系，不惜以犧牲環(huán)境和公眾利益為代價換取一時的經濟增長；經濟增長過多地依靠增加物質要素投入，而技術進步、勞動者素質提高、管理創(chuàng)新等對經濟增長的貢獻相對不足，“基礎研究仍然薄弱，原創(chuàng)性技術、顛覆性技術相對不足，不少領域關鍵核心技術受制于人”［2］，導致物質資源消耗大、綜合利用率低和環(huán)境成本高、生態(tài)保護差等嚴重問題出現。所以，粗放的發(fā)展方式是霧霾天氣形成的主要原因。第二，能源結構不合理導致的大量燃煤排放也是造成霧霾天氣的一個重要原因。長期以來，我國能源生產和消費結構以煤炭為主，“中國作為世界上最大的煤炭生產和消費國，2015年煤炭產量和消費量分別占全球的47%和50%左右，煤炭在我國一次能源生產和消費結構中的比重分別為72%和64%左右”［3］，清潔能源比重偏低，而燃燒煤炭產生的二氧化碳量要比石油高出25%、比天然氣高出40%以上。同時，我國能源消耗偏高，重化工等行業(yè)單位GDP能耗明顯高于世界其他發(fā)達國家。根據有關機構研究得出的結論，煤炭燃燒排放的大氣污染物是霧霾的最大根源。此外，居民的散煤使用和小規(guī)模的燃煤鍋爐因為無配套末端治理設施，其單位排放量是電廠的10倍以上，也是霧霾成因的重要因素［4］。

3.機動車輛“井噴式”增長，機動車尾氣難以按標準排放。第一，城市機動車輛“井噴式”增長。伴隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展，機動車輛猛增，污染物排放和懸浮物大量增加，導致霧霾天氣頻發(fā)。2010年我國汽車保有量突破7000萬輛，2012年達到1億輛，到2017年6月底全國機動車保有量已達3.04億輛，中國已連續(xù)8年成為世界機動車產銷第一大國。研究結果表明，機動車、工業(yè)生產、燃煤、揚塵等是當前我國大部分城市環(huán)境空氣中顆粒物污染的主要來源，約占85%至90%；其中，北京、杭州、廣州、深圳的首要污染來源是機動車，石家莊、南京的首要污染來源是燃煤，天津、上海、寧波的首要污染來源分別是揚塵、流動源、工業(yè)生產。這表明，機動車污染已成為我國空氣污染的重要來源，是造成細顆粒物、光化學煙霧污染的重要原因［5］。第二，機動車難以達到按標準排放。我國機動車尾氣檢測采用國家標準。其中，輕型汽車的排放標準在1999年7月發(fā)布，2001年修訂。中間經歷了五個階段（即國Ⅰ、國Ⅱ、國Ⅲ、國Ⅳ、國Ⅴ五個標準）。按排放標準分類，我國達到國Ⅳ及以上標準的汽車僅占汽車總保有量的22.7%，國Ⅲ標準的汽車占52.5%，國Ⅱ標準的汽車占10.4%，國Ⅰ標準的汽車占10.6%，其余的汽車還達不到國Ⅰ標準。由此可見，我國達到國Ⅳ及以上標準的汽車所占比例很少，大部分汽車達不到國家要求的環(huán)保標準排放。因此，“井噴式”增長的汽車，機動車尾氣難以達到按標準排放，使得機動車污染以及城市霧霾問題更加突出。

4.監(jiān)管不夠有效，問責機制乏力。一個時期以來，我國環(huán)保職能分散交叉比較嚴重，“碎片化”管理現象比較突出，政出多門、效能低下，一些地方政府不作為、慢作為、不擔當。環(huán)保隊伍薄弱、環(huán)保能力不足狀況尚未根本改變，環(huán)保監(jiān)管力量與日益繁重的環(huán)保任務不相適應，普遍存在“小馬拉大車”現象，很難做到“全天候”“全覆蓋”監(jiān)管，農村和基層環(huán)保力量薄弱。一些地方環(huán)保責任不落實，公眾環(huán)境權益保護力度不足，環(huán)境違法行為處罰偏輕，全社會共同參與環(huán)保工作的合力尚未形成，“守法成本高、違法成本低”的問題尚未得到根本解決，法律生態(tài)化改造任務艱巨。深化生態(tài)環(huán)保管理體制改革，建立權責統一、權威高效的依法行政體制，全面增強生態(tài)環(huán)保管理體制的統一性、權威性、高效性、執(zhí)行力迫在眉睫。

二、霧霾協同治理的路徑選擇

黨的十九大報告明確指出：“我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化，既要創(chuàng)造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質生態(tài)產品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要?！保?］打好污染防治攻堅戰(zhàn)，必須調整產業(yè)結構，淘汰落后產能，加大節(jié)能力度，嚴格依法監(jiān)管，構建政府統領、科技引領、市場驅動、企業(yè)轉型、覆蓋城鄉(xiāng)、法治保障的全方位立體化的聯動治理新機制，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產業(yè)結構，堅決打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)。

1.轉變經濟發(fā)展方式，推進綠色低碳循環(huán)發(fā)展。

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，貫徹落實新發(fā)展理念，轉變經濟發(fā)展方式，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經濟體系，推進綠色低碳循環(huán)發(fā)展，是防治霧霾污染的治本之策。第一，推動經濟發(fā)展質量變革。從消費、生產、流通、投資到生活方式都要把提高供給體系質量作為主攻方向，把綠色發(fā)展作為提高質量的重要內容，推動創(chuàng)新要素向優(yōu)質企業(yè)和產品的流動和集聚，鼓勵提高產品和服務質量的各類創(chuàng)新活動，壯大節(jié)能環(huán)保產業(yè)、清潔生產產業(yè)、清潔能源產業(yè)，加快全方位的綠色轉型，使創(chuàng)新成為高質量產品和服務的強大動能，使綠色低碳成為高質量產品和服務的重要特征，推動企業(yè)和產品的優(yōu)勝劣汰，使中國制造、中國服務的中國品牌成為高質量的標志。第二，推動經濟發(fā)展效率變革。要降低過高的金融杠桿、切實增強金融服務實體經濟能力，全面降低實體經濟運營的能源、融資等成本，全面提高以高端制造業(yè)為核心的我國實體經濟發(fā)展的吸引力、競爭力，穩(wěn)步提升我國產業(yè)在全球價值鏈中的地位，促使更多的中國企業(yè)躋身于高技術附加值的上游生產商之列。第三，轉變經濟發(fā)展方式，推進高質量發(fā)展。防治霧霾污染，必須轉變經濟發(fā)展方式。一是要求我們提高環(huán)保、能耗、安全、質量標準，嚴控高耗能、高排放行業(yè)新增產能，加快淘汰落后產能，堅決停建產能嚴重過剩行業(yè)違規(guī)在建項目，倒逼產業(yè)轉型升級。二是要求我們加快企業(yè)技術改造，提高科技創(chuàng)新能力，壯大節(jié)能環(huán)保產業(yè)、清潔生產產業(yè)、清潔能源產業(yè)，實施產業(yè)集聚發(fā)展、園區(qū)循環(huán)化改造、能源梯級利用、水資源循環(huán)利用、廢物交換利用，構建循環(huán)型產業(yè)體系，實現生產系統和生活系統循環(huán)鏈接，全面推行清潔生產。三是要求我們加快建立綠色生產和消費的法律制度以及政策導向，推進能源生產和消費革命，構建清潔低碳、安全高效的能源體系，嚴格投資項目節(jié)能環(huán)保準入，提高準入門檻。

2.加大綜合治理力度，加強多污染物協同控制。

第一，加強工業(yè)企業(yè)大氣污染綜合治理。全面整治燃煤小鍋爐，加快推進集中供熱、“煤改氣”、“煤改電”工程建設，推廣應用高效節(jié)能環(huán)保型鍋爐；加快重點行業(yè)脫硫、脫硝、除塵改造工程建設，推進揮發(fā)性有機物污染治理。第二，深化面源污染治理，綜合整治城市揚塵和餐飲油煙污染。建設低碳綠色建筑，推進城市及周邊綠化和防風防沙林建設，擴大城市建成區(qū)綠地規(guī)模。第三，強化移動源污染防治，緩解城市交通擁堵。加強機動車環(huán)保管理，加快淘汰黃標車和老舊車輛，大力發(fā)展公共交通，大力推廣新能源汽車，加快提升燃油品質，促使燃油質量標準與國際標準接軌，鼓勵綠色出行。

3.發(fā)揮市場機制作用，完善環(huán)境經濟政策。第一，發(fā)揮市場機制調節(jié)作用。堅持“誰污染、誰負責，多排放、多負擔，節(jié)能減排得收益、獲補償”原則，推行激勵與約束并舉的節(jié)能減排新機制。完善綠色信貸和綠色證券政策，建立企業(yè)環(huán)境信息征信系統，嚴格限制環(huán)境違法企業(yè)貸款和上市融資。第二，完善價格、稅收政策，強化階梯式電價、水價，提高排污收費標準，加大排污費征收力度。深化節(jié)能環(huán)保投融資體制改革，鼓勵民間和社會資本進入大氣污染防治領域。第三，設立并提供充足的大氣污染防治專項資金，加大對京津冀（北京、天津、河北）、長三角（上海、江蘇、浙江）、珠三角（廣州、深圳、珠海、佛山、江門、肇慶、惠州、東莞、中山9個城市）重點區(qū)域大氣污染防治的支持力度。

4.健全法律制度體系，嚴格依法監(jiān)督管理。第一，健全系統完整的生態(tài)治理法律制度體系，用系統的法律制度保護大氣環(huán)境。一是建立國土空間開發(fā)保護制度，健全自然資源資產產權制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護紅線，劃定節(jié)能減排紅線，增加亂排亂放成本，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，推動形成人與自然和諧發(fā)展的現代化建設新格局。二是進一步完善法律法規(guī)標準，加快《大氣污染防治法》修訂步伐，制定機動車污染防治條例和排污許可證管理條例，健全總量控制、排污許可、應急預警、法律責任制度，建立健全環(huán)境公益訴訟制度，增加對惡意排污、造成重大污染的企業(yè)及其相關負責人追究刑事責任的內容，加大對違法行為的處罰力度。三是完善國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負責的環(huán)境監(jiān)管體制，加強對地方政府執(zhí)行環(huán)境法律法規(guī)和政策的監(jiān)督。對未通過年度考核的企業(yè)，由環(huán)保部門會同組織部門、監(jiān)察機關等約談政府部門負責人，提出整改意見，予以督促。第二，建立高效的環(huán)境法治實施體系，用法治思維和法治方式治理霧霾。一是形成完備的環(huán)境法律規(guī)范體系，系統構建霧霾防治領域法律規(guī)范體系。針對我國環(huán)境保護重點領域立法空白、資源保護缺失、適用法律受限等問題，進一步修訂《大氣污染防治法》《礦產資源法》等，增強法律法規(guī)的及時性、系統性、針對性、有效性。二是建立高效的環(huán)境法治實施體系，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。環(huán)保部門要依法全面履行行政職能，推行權力清單制度。三是深化司法體制機制改革，構建嚴密的環(huán)境法治監(jiān)督體系。順應人民群眾對公共安全、司法公正、權益保障的新期待，深化司法體制機制改革，加大司法在環(huán)境保護、霧霾治理中的地位和作用，維護人民群眾的環(huán)境權益。第三，健全區(qū)域協作機制，統籌區(qū)域環(huán)境治理。一是健全京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域大氣污染防治協作機制，重點區(qū)域內有關省、自治區(qū)、直轄市人民政府要按照統一規(guī)劃、統一標準、統一監(jiān)測、統一的防治措施的要求，開展大氣污染聯合防治，落實大氣污染防治目標責任；組織實施環(huán)評會商、聯合執(zhí)法、信息共享、預警應急等大氣污染防治措，推進聯合執(zhí)法、區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法等執(zhí)法機制創(chuàng)新，協調解決好區(qū)域突出環(huán)境問題。二是把重點區(qū)域的細顆粒物指標、非重點地區(qū)的可吸入顆粒物指標作為經濟社會發(fā)展的約束性指標，構建以環(huán)境質量改善為核心的目標責任考核體系。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”；法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施；治理始于法治，霧霾止于行動。三是推進環(huán)境民事公益訴訟，健全和完善以流域等生態(tài)系統和以生態(tài)功能區(qū)為單位的跨行政區(qū)劃環(huán)境專門審判機構建設，嚴格執(zhí)法，公正司法，對偷排偷放、屢查屢犯的違法企業(yè)依法停產關閉，加大懲處污染環(huán)境犯罪力度，強力震懾污染環(huán)境犯罪分子；對決策失誤、監(jiān)督缺位、執(zhí)法不力、徇私枉法等行為，實行責任倒查追究制度、終身責任追究制度，形成密切配合、協同執(zhí)法的霧霾污染防治強大合力，切實維護環(huán)境法治的統一和尊嚴。

［1］ 陳吉寧.著力解決突出環(huán)境問題［EB/OL］.http://www.360doc.com/content/17/1230/10/2530266_717602772.shtm1，2017-12-30/2018-01-05.

［2］ 科技部黨組書記王志剛談加快建設創(chuàng)新型國家［EB/OL］.http://www.most.gov.cn/xinwzx/mtjj/mtzf/201712/t20171207_136700.htm，2017-12-07/2018-01-05.

［3］ 2015年我國煤炭消費約占全球總量一半［EB/OL］.http://www.china-nengyuan.com/news/93555.html，2016-05-25/2018-01-05.

［4］ 2017年我國能源環(huán)保問題分析［EB/OL］.http://www.chyxx.com/industry/201710/574583.html，2017-10-20/2018-01-05.

［5］ 機動車成大氣污染罪魁禍首［N］.北京商報，2015-04-02（06）.

［6］ 習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告［M］.北京：人民出版社，2017.50.