顧偉強(qiáng) 朱川 盧騰達(dá)

黨的十八大以來，黨中央對全面深化司法體制改革、全面推進(jìn)依法治國作出重大戰(zhàn)略部署，人民法院牢牢把握司法體制改革的目標(biāo)和方向，全面推進(jìn)司法體制改革工作，成效逐步顯現(xiàn)，經(jīng)驗日益成熟。2017年8月29日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十八次會議審議通過《關(guān)于上海市開展司法體制綜合配套改革試點(diǎn)的框架意見》，確定上海先行先試，在率先完成前一階段改革任務(wù)的基礎(chǔ)上，實(shí)施司法體制綜合配套改革試點(diǎn)，并從規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、推進(jìn)前端治理、完善分類管理、維護(hù)司法權(quán)威等四方面提出25項配套改革部署。黨的十九大報告進(jìn)一步明確提出，“深化司法體制綜合配套改革，全面落實(shí)司法責(zé)任制，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。”這既是對過去五年司法改革成果的肯定，也為新時代中國特色社會主義司法制度自我完善與發(fā)展指明了新的方向，具有重要的時代意義。這也意味著，深化司法體制綜合配套改革，將成為新時代我國司法改革的主要內(nèi)容。

一、司法體制綜合配套改革試點(diǎn)的頂層設(shè)計與框架內(nèi)容

2017年2月6日，時任中央政法委書記孟建柱同志視察上海市高級人民法院（以下簡稱上海高院）時談到，中央將對上海授予國家第一個司法體制綜合配套改革試點(diǎn)城市，要求上海盡快調(diào)研起草綜合配套改革的意見方案?！?〕《中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱到上海高院調(diào)研指導(dǎo)司法體制改革工作 中央政治局委員、上海市委書記韓正陪同》，載上海高院內(nèi)網(wǎng)http://gywebfront.hshfy.sh.cn:8080/shfyw/gweb/wz_tpxw_view.jsp?id=482398&xh=1&lmdm=0999，2018年3月16日訪問。隨后，上海各級法院深入總結(jié)司法改革各項舉措和經(jīng)驗，就如何推進(jìn)綜合配置改革進(jìn)行了一系列前期調(diào)研與摸索。2017年7月，中央政法委在貴陽召開全國司法體制改革推進(jìn)會，習(xí)近平總書記對司法體制改革作出重要指示，強(qiáng)調(diào)要“開展綜合配套改革試點(diǎn)，提升改革整體效能”。會議上，《關(guān)于建設(shè)司法體制綜合配套改革試點(diǎn)的框架意見》作為會議材料印發(fā)征求意見。2017年8月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十八次會議審議通過《關(guān)于上海市開展司法體制綜合配套改革試點(diǎn)的框架意見》，確定上海先行先試司法體制綜合配套改革。

為貫徹中央決策部署，2017年9月28日，上海市委專門召開推進(jìn)會，正式啟動上海司法體制綜合配套改革，市委政法委制定頒布《貫徹落實(shí)〈關(guān)于上海市開展司法體制綜合配套改革試點(diǎn)的框架意見〉的分工方案》，把25項改革舉措細(xì)化分解為117項具體任務(wù)，列入分工方案的責(zé)任單位和參加單位超過45家。為抓好貫徹落實(shí)，上海高院制定《上海市高級人民法院關(guān)于貫徹落實(shí)〈關(guān)于上海市開展司法體制綜合配套改革試點(diǎn)的框架意見〉的實(shí)施方案》（以下簡稱《實(shí)施方案》）并將任務(wù)分解為8大類，72條、136項具體任務(wù)?！秾?shí)施方案》提出，綜合配套改革總目標(biāo)是緊緊圍繞“加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，維護(hù)人民權(quán)益，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”；改革的三大著力點(diǎn)是鞏固深化完善各項改革舉措、跟蹤問效，解決影響司法公正、制約司法能力的深層次問題，推進(jìn)制度創(chuàng)新、形成可復(fù)制可推廣經(jīng)驗。

其中，《實(shí)施方案》提出的八大類任務(wù)包括：一是規(guī)范審判權(quán)力運(yùn)行、完善監(jiān)督制約機(jī)制，主要著眼于進(jìn)一步規(guī)范審判監(jiān)督管理、完善法律統(tǒng)一適用、司法標(biāo)準(zhǔn)化等方面，以內(nèi)生動力建設(shè)夯實(shí)司法責(zé)任制基礎(chǔ)；二是優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善管理體制機(jī)制，深入推進(jìn)跨行政區(qū)劃法院建設(shè)、金融審判機(jī)制改革、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革等具有全局性的重大創(chuàng)新舉措；三是推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，全面落實(shí)非法證據(jù)排除、證人出庭作證等舉措，強(qiáng)化人權(quán)保障，切實(shí)防范冤假錯案；四是深化繁簡分流、優(yōu)化資源配置，堅持需求導(dǎo)向、問題導(dǎo)向，通過完善簡易程序、庭審方式改革、多元化參與矛盾化解等途徑解決“人案失衡”問題；五是圍繞如何進(jìn)一步提升訴訟服務(wù)水平這個主題，堅持司法為民、司法公開，讓人民群眾有更多改革獲得感；六是完善人員分類管理、夯實(shí)制度機(jī)制保障，以完善員額管理、法官遴選與退出、司法人員養(yǎng)成、業(yè)績考核等為抓手，推進(jìn)法官正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)；七是深化現(xiàn)代科技與司法體制改革融合，深入推進(jìn)“數(shù)據(jù)法院”“智慧法院”建設(shè)；八是進(jìn)一步優(yōu)化司法環(huán)境、樹立司法權(quán)威，維護(hù)裁判的終局性，確保人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)。

以上這八大方面任務(wù)總體涵蓋了影響司法公正、制約司法能力的深層次和普遍性問題，為下一步深入推進(jìn)綜合配套改革提供了指引和遵循。根據(jù)方案要求，2019年上海將全面完成各項改革試點(diǎn)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)司法質(zhì)量、司法效率和司法公信力的全面提升，展示新時代中國特色社會主義法治國家的良好形象。

二、司法體制綜合配套改革的三大核心要義

（一）聚焦深入鞏固完善各項改革舉措與跟蹤問效——夯實(shí)基礎(chǔ)

“綜合配套改革”，從文意上講，是對主體結(jié)構(gòu)輔助性、協(xié)調(diào)性的完善措施。根據(jù)唯物辯證法，繼承是發(fā)展的前提，發(fā)展是繼承的必然要求，沒有繼承的發(fā)展走不遠(yuǎn)。深化司法體制綜合配套改革，既是對黨的十八大以來司法改革的進(jìn)一步延續(xù)和發(fā)展，又是我國法治領(lǐng)域各項改革舉措的必然延伸和現(xiàn)實(shí)內(nèi)容。改革五年來，“做成了想了很多年、講了很多年但沒有做成的改革”，司法領(lǐng)域具有“四梁八柱”性質(zhì)的改革主體框架搭建完成。后續(xù)改革是以司法體制改革的既有狀態(tài)為基礎(chǔ)的，改革中出現(xiàn)的新問題以及被實(shí)踐證明行之有效的一些改革舉措，需通過開展綜合配套改革來加以夯實(shí)或固化。比如，實(shí)行司法責(zé)任制后，法官依法獨(dú)立行使審判權(quán)，司法行為監(jiān)督需進(jìn)一步規(guī)范強(qiáng)化；如何健全完善以辦案質(zhì)量和效率為基礎(chǔ)的績效考核制度仍需著力解決。同時，為了確保各項改革全面落地生根，需要建立司法體制改革督察常態(tài)化機(jī)制，強(qiáng)化跟蹤問效抓落實(shí)，及時發(fā)現(xiàn)改革中存在的短板、弱項，以督察倒逼改革，確保方向不偏離任務(wù)不落空。為此，綜合配套改革首要的核心要義應(yīng)是“跟蹤問效”“夯實(shí)基礎(chǔ)”，即聚焦深入鞏固完善前期各項改革舉措，狠抓落實(shí)，在尊重、整合、提煉改革經(jīng)驗基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化既有改革成果，將人員分類管理、司法責(zé)任制等基礎(chǔ)性改革舉措固定下來，形成穩(wěn)定的長效機(jī)制，促成改革成果系統(tǒng)化、常態(tài)化和規(guī)范化。〔2〕王亞新、陳衛(wèi)東、卓澤淵：《“深化司法體制綜合配套改革”解讀：護(hù)航公平正義》（訪談稿），張璁主持，載《人民日報》2017年11月15日第17-19版。推進(jìn)過程中，還會涉及制度化或立法保障的問題，比如，法院組織法、檢察院組織法、法官法等相關(guān)法律修改都要跟進(jìn)，從而把改革成果提升到立法層面，使司改成果的穩(wěn)定性能夠得到保障。

（二）聚焦影響司法公正制約司法能力的深層次漏堵點(diǎn)——填補(bǔ)空白

當(dāng)前，司法責(zé)任制改革雖然構(gòu)建了司法體制改革的整體框架，但改革缺位、不順暢、欠科學(xué)等問題在一定范圍依然存在。比如，員額制改革后，如何健全員額法官常態(tài)化的退出機(jī)制，在既能保持司法人才隊伍的穩(wěn)定性和戰(zhàn)斗力的前提下，又能為年輕、高素質(zhì)的法官助理群體提供可預(yù)見的成長空間；法官助理制度如何得到各方面的保障并有效運(yùn)行，得到全社會的認(rèn)同；內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革是司法責(zé)任制改革的“必答題”，但此項改革觸及的利益多、牽涉面廣，是“動奶酪”的又一場硬仗，在具體方案的推動實(shí)施中需要更多投入。此外，仍然有一些重大改革還需進(jìn)一步深化和完善，比如，執(zhí)行是徹底外分還是保留在法院進(jìn)行內(nèi)部分權(quán)更合理，是下一階段改革中無法回避的問題?？梢哉f，這些問題很多都是影響司法公正、制約司法能力的深層次問題的重要環(huán)節(jié)，事關(guān)司法責(zé)任制能否真正落地生根，事關(guān)中央確定司法體制改革總體目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，事關(guān)公正、高效、權(quán)威的中國特色社會主義司法制度優(yōu)勢能否最大限度地得以體現(xiàn)。因此，全面梳理原有的各項改革任務(wù)，進(jìn)一步“查漏洞”“補(bǔ)短板”應(yīng)是綜合配套改革的另一項核心要義之一，其主要意義在于為司法改革提供更加精細(xì)化、科學(xué)化、體系化的完整配套和系統(tǒng)保障。尤其要注重總結(jié)研究前一階段各項改革舉措的順序、配套和銜接上存在的某些“堵點(diǎn)”“漏點(diǎn)”“偏點(diǎn)”，進(jìn)而采取更有針對性和更加系統(tǒng)性的應(yīng)對舉措，避免在深化司法體制改革過程中出現(xiàn)新的制度斷裂。

（三）聚焦司法各領(lǐng)域改革舉措的有效銜接與深度融合——疊面成體

司法改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，各項改革之間關(guān)聯(lián)度高、耦合性強(qiáng)，牽一發(fā)動全身。從改革的過程來看，綜合配套改革往往是以全面制度體制建設(shè)的方式推進(jìn)改革的系統(tǒng)進(jìn)程。一方面，雖然已開展了基礎(chǔ)性改革，各項舉措都已陸續(xù)出臺，但要確保改革的生命力、可持續(xù)性，相應(yīng)配套和保障措施都必須跟進(jìn)到位。另一方面，雖然各項改革措施遍及司法領(lǐng)域各個方面，但仍需研究如何將點(diǎn)狀分布態(tài)整合為有機(jī)統(tǒng)一體，而綜合配套改革就是“連點(diǎn)成線、搭線成面、疊面成體”的工作，故整體性、協(xié)調(diào)性應(yīng)被特別凸顯出來。需要反復(fù)強(qiáng)調(diào)的是，尤其是要緊緊抓住作為司法改革各項措施“牛鼻子”的司法責(zé)任制改革，這是核心環(huán)節(jié)。最高人民法院已制定《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》等規(guī)范性文件，但司法實(shí)踐中仍存在綜合配套上的進(jìn)一步需求，司法責(zé)任制與司法職業(yè)保障、細(xì)化權(quán)力清單、司法人員養(yǎng)成、訴訟程序等都有著千絲萬縷的關(guān)聯(lián)。只有緊緊圍繞這個核心環(huán)節(jié)，逐一解決影響改革進(jìn)程中的系統(tǒng)性、配套性障礙，增強(qiáng)司法權(quán)運(yùn)行中各方面、各環(huán)節(jié)改革措施的協(xié)調(diào)性、聯(lián)動性和配套性，才能將司法責(zé)任制真正落到實(shí)處，激發(fā)和提升改革的整體效能。

三、推進(jìn)司法體制綜合配套改革的三大切入層面

（一）從人民法院內(nèi)部層面入手

公正、高效、權(quán)威是中國特色社會主義司法制度的三大基本要求，也是我國司法體制改革和綜合配套改革的價值目標(biāo)。通過司法體制機(jī)制的改革完善，人們期待人民法院作為維護(hù)社會公平正義的最后一道防線，在糾紛解決和社會治理中扮演更重要的角色。此前的基礎(chǔ)性改革，抓住了改革的關(guān)鍵主體，主要從內(nèi)部改革入手，圍繞影響人民法院公正司法的體制機(jī)制障礙進(jìn)行。在深化綜合配套改革的“司改第二階段”，中央明確提出，要從制約司法工作的瓶頸問題和環(huán)節(jié)入手，進(jìn)一步鞏固深化完善司法責(zé)任制等各項改革舉措，進(jìn)一步跟蹤問效，強(qiáng)化重點(diǎn)改革項目督察?！按蜩F還需自身硬”，下一步的改革應(yīng)堅持“眼睛向內(nèi)”，聚焦于人民法院內(nèi)部的司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制、審判監(jiān)督等各項機(jī)制建設(shè)，將司法公正、高效、權(quán)威建設(shè)作為改革的目標(biāo)，全面推動法院內(nèi)部各環(huán)節(jié)改革。

（二）發(fā)揮政法系統(tǒng)層面協(xié)同效應(yīng)

政法工作點(diǎn)多線長面廣，涉及多部門、多范疇、多要素。政法系統(tǒng)既包括各級人民法院、人民檢察院，也包括公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)和國家安全機(jī)關(guān)，他們共同組成全面推進(jìn)依法治國偉大事業(yè)的主力軍，缺少任何一個政法主體的有效參與，都稱不上是完整、系統(tǒng)、徹底的司法體制改革。比如，推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革，要解決的就是公檢法三政法機(jī)關(guān)之間存在“配合有余、制約不足”的問題；推進(jìn)跨行政區(qū)劃法院檢察院建設(shè)，則直接涉及相關(guān)政法單位管轄范圍、職責(zé)定位的重新構(gòu)造。因此，唯有各方參與，緊緊依靠各政法單位這個核心群體、緊緊抓住政法系統(tǒng)這個關(guān)鍵要素，政法單位之間既強(qiáng)調(diào)分工負(fù)責(zé)、各司其職，又強(qiáng)調(diào)協(xié)作配合、步調(diào)一致，集中力量抓大事、辦實(shí)事，才能真正將司法體制綜合配套改革推向縱深，打造社會矛盾糾紛化解的“政法力量共同體”。

（三）整合社會各界層面聚合力

當(dāng)前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，由各種利益糾紛引起的社會矛盾成為影響社會安定的突出問題，社會矛盾糾紛的主體、類型、訴求均呈現(xiàn)多元化狀態(tài)，對國家治理體系和治理能力提出了新要求。另一方面，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，法律有效實(shí)施成為法治的重心，矛盾糾紛的常態(tài)化預(yù)防化解有了新的特點(diǎn)。顯然，在新形勢下，單靠法院一家的力量，難以有效應(yīng)對各類紛繁復(fù)雜的矛盾糾紛，化解糾紛的方式方法必須強(qiáng)調(diào)主體多元化、參與多樣化。同時，從改革進(jìn)程和特點(diǎn)看，過去一階段的司法體制改革更多地是在法院、政法機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行，而綜合配套改革的外部性要求更強(qiáng)，不僅涉及公安、檢察、法院和司法行政等單位，而且與其他政府機(jī)關(guān)、社會組織、基層群眾組織等都有著千絲萬縷的聯(lián)系。如多元化糾紛解決機(jī)制改革、家事審判改革、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革、執(zhí)行聯(lián)動威懾機(jī)制建設(shè)等舉措，沒有其他社會部門的通力合作，改革根本無從談起。因此，在深化司法體制綜合配套改革過程中，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步增強(qiáng)全局觀念、系統(tǒng)思維，站在更高層面、更大視野、更深維度上去謀劃和推進(jìn)社會各界層面的工作。

四、深入推進(jìn)綜合配套改革的十大重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)

（一）著力推進(jìn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革是創(chuàng)新司法機(jī)關(guān)組織結(jié)構(gòu)的必由之路，事關(guān)司法責(zé)任制改革成敗。長期以來，我國法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)采取的是行政機(jī)關(guān)的管理模式，按行政職務(wù)和等級進(jìn)行管理，法院系統(tǒng)的“行政格式化”顯然無法適應(yīng)司法改革后以審判為中心、以法官為主體的辦案新模式和審判管理監(jiān)督的需要。若仍然延續(xù)原有組織模式，眾多的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)難免會“自我找事”并“自我賦權(quán)”，〔3〕沈國明：《全面深化司法體制改革的強(qiáng)大動力》，載《文匯報》2017年7月24日第8版。最終影響“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”的實(shí)現(xiàn)。比照域外經(jīng)驗，英美法系的美國、英國等國的法院均未設(shè)置審判業(yè)務(wù)庭，其審判管理采取的是以法官為中心，由法官、法官助理、記錄員、雇員組成“法官辦公室”的模式，審判組織大多是臨時組成的獨(dú)任庭和合議庭、陪審團(tuán)；大陸法系的德國、日本等國的法院雖設(shè)置審判業(yè)務(wù)庭，但行政事務(wù)與審判事務(wù)分離，諸如管理法官等輔助事務(wù)被從審判業(yè)務(wù)庭中剝離出去。2016年8月，中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室、最高人民法院下發(fā)《省以下人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)方案》，部分基層人民法院啟動先行試點(diǎn)，改革仍然處于探索階段。目前，此項改革正在全方位推進(jìn)，但也應(yīng)看到部分地區(qū)推動改革積極性不高。一方面，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整壓縮，如何與辦案團(tuán)隊專業(yè)化、司法權(quán)監(jiān)督相協(xié)調(diào)仍需進(jìn)一步研究。另一方面，有的法院擔(dān)心機(jī)構(gòu)改革后領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)編制會被核減、劃轉(zhuǎn)或凍結(jié)，影響干警職業(yè)發(fā)展預(yù)期，增加隊伍不穩(wěn)定因素。隨著司法人員職務(wù)序列、工資制度改革等政策的落實(shí)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革條件逐步成熟。下一步，應(yīng)堅持扁平化管理和專業(yè)化建設(shè)相結(jié)合，以機(jī)構(gòu)精簡和職能優(yōu)化為目標(biāo)，綜合考慮專業(yè)劃分、法官數(shù)量、案件數(shù)等因素，擯棄不適應(yīng)辦案新模式的環(huán)節(jié)，整合職能交叉或業(yè)務(wù)相近的部門機(jī)構(gòu)。內(nèi)部管理上，由過去偏重于討論、審批等個案管理，轉(zhuǎn)變?yōu)閷θ珕T、全過程案件質(zhì)量效率進(jìn)行監(jiān)管。

（二）全面推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革

作為一項牽一發(fā)而動全身的綜合性改革，以審判為中心的訴訟制度改革對于保證司法公正、提升司法公信，尊重和保障人權(quán)、防范冤假錯案產(chǎn)生具有重大意義，同時它也與推進(jìn)司法責(zé)任制改革具有很強(qiáng)的耦合性、關(guān)聯(lián)性。近年來上海法院積極探索實(shí)踐以審判為中心的訴訟制度改革，在全國率先制定《上海市高級人民法院關(guān)于“推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革”的試行意見》，出臺36條試行意見以及6個配套指導(dǎo)性文件，形成許多有益經(jīng)驗，但同時推進(jìn)中還面臨著一些困難和問題。比如，公檢法三機(jī)關(guān)之間仍存在“配合有余、制約不足”的問題，審判程序?qū)ζ渌V訟程序的監(jiān)督制約作用不夠明顯；庭審虛化現(xiàn)象尚不同程度存在，個別法官仍習(xí)慣于依賴閱卷和書面審查證據(jù)定案；一些地方依然存在非法證據(jù)排除難、證人出庭率低等問題；認(rèn)識上還有一定差距，試點(diǎn)推進(jìn)存在不平衡，如2017年全市一審刑事速裁案件結(jié)案比最高的法院達(dá)44.72%，但也有個別法院僅有2%-3%?！?〕以上數(shù)據(jù)來源于上海市高級人民法院編寫的《審管通報》2018年第2期。為全面推動改革進(jìn)程，2017年6月最高人民法院在全國18個中級法院及部分基層法院開展庭前會議、排除非法證據(jù)、法庭調(diào)查“三項規(guī)程”試點(diǎn)，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上于11月底出臺《人民法院辦理刑事案件庭前會議規(guī)程（試行）》等三項正式文件，并于2018年1月1日起已在全國試行。這為落實(shí)罪刑法定、證據(jù)裁判等原則，筑牢防范冤假錯案的防線奠定了基礎(chǔ)。下一步，政法機(jī)關(guān)應(yīng)以此為抓手，積極推進(jìn)庭審實(shí)質(zhì)化，完善非法證據(jù)排除啟動、調(diào)查和認(rèn)定機(jī)制，健全證人鑒定人偵查人員出庭作證保障制度，完善優(yōu)化刑事案件智能輔助辦案系統(tǒng)。同時，將人工智能拓展至民事、行政案件辦理領(lǐng)域，研發(fā)推廣民事、行政案件智能輔助辦案系統(tǒng)，規(guī)范自由裁量權(quán)行使，全面推進(jìn)嚴(yán)格公正司法。

（三）建立健全法官助理工作機(jī)制

法官助理制度是司法體制改革中一項全新的重要內(nèi)容，對于法院人員分類管理、加強(qiáng)審判隊伍專業(yè)建設(shè)、完善審判權(quán)力運(yùn)行等具有重要意義和深遠(yuǎn)影響。一方面，法官助理作為審判輔助人員，協(xié)助法官辦理審判輔助性事務(wù)，發(fā)揮推動法官“減負(fù)增能”作用，使法官更加專注破解疑難法律問題，改進(jìn)審判方法，提升審判質(zhì)效。另一方面，作為今后法官隊伍的“后備軍”“預(yù)備隊”，法官助理的養(yǎng)成機(jī)制關(guān)乎未來正義質(zhì)量、法治水平，因此，探索建立符合審判規(guī)律的法官助理工作機(jī)制將是綜合配套改革重點(diǎn)之一，包括法官助理成長成才路徑、法官助理隊伍綜合素養(yǎng)的提升等。以上海市第二中級人民法院為例，自2014年9月在全國首次任命第一批法官助理以來，始終把將法官助理培養(yǎng)機(jī)制建設(shè)放在改革宏觀布局中謀劃，把選優(yōu)、配強(qiáng)、用好法官助理作為一項基礎(chǔ)工作來抓。比如，在細(xì)化明確法官助理職責(zé)的基礎(chǔ)上，上海市第二中級人民法院按照實(shí)習(xí)、熟悉、熟練三階段合理確定其履職內(nèi)容和培養(yǎng)過程：實(shí)習(xí)階段主要承擔(dān)書記員工作，初步了解審判業(yè)務(wù)；熟悉階段全面履行助理崗位職責(zé)，學(xué)習(xí)各項審判技能；熟練階段則通過庭前會議、當(dāng)事人接待、開展調(diào)解等方式參與簡易案件中，并探索對任職較長、能力較強(qiáng)的法官助理授權(quán)，可在法官指導(dǎo)下獨(dú)立完成全部審判輔助工作。同樣，廣東、北京等地法院也在法官助理培養(yǎng)方面進(jìn)行了實(shí)踐探索。在下一步改革中，應(yīng)重點(diǎn)研究將法官助理機(jī)制上一些成熟的經(jīng)驗做法制度化、常態(tài)化，并深入探索以庭審方式改革、繁簡分流、開展與律師協(xié)調(diào)對接等過程為載體，科學(xué)謀劃法官助理的角色嵌入，促進(jìn)法官助理綜合能力提高。

（四）系統(tǒng)推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革

司法資源的有限性決定了司法改革的目光不能只駐留于司法，“獨(dú)善其身”是行不通的。因此，綜合配套改革還要“眼光向外”，當(dāng)矛盾發(fā)生時，司法只能作為最終的、最權(quán)威的解決機(jī)制。近年來，各地圍繞著如何充分利用、有效喚醒社會中各類“解紛資源”進(jìn)行了諸多探索，但實(shí)踐中也暴露出一些制約多元化合力有效發(fā)揮的問題。一是立法和制度設(shè)計存在局限。如何將糾紛有效導(dǎo)入，引導(dǎo)當(dāng)事人選擇最適宜的解決方式等關(guān)鍵性問題尚未得到妥善解決；權(quán)威統(tǒng)一的指揮平臺尚未形成，各類調(diào)解組織自成體系現(xiàn)象突出，缺少統(tǒng)一的高層級組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和政策保障體系。二是參與主體“多元化”及角色定位有待落實(shí)。個別地區(qū)雖按照多元化要求搭建了平臺，但從實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)維度考察，法院爭取當(dāng)?shù)攸h委政府支持的力度弱，“多元共治”未得到充分實(shí)現(xiàn)，社會各界對訴訟仍過分依賴，“有糾紛、找法院”的認(rèn)知慣性普遍存在。各種糾紛化解機(jī)構(gòu)的作用沒有全面有效發(fā)揮，如交通事故裁決、勞動爭議、行政復(fù)議等，最終均以法院為處理的“出口”，這會在一定程度上消解其他解紛手段的實(shí)質(zhì)作用，使法院從“最后一道防線”變成了“唯一防線”。三是糾紛解決人員配置機(jī)制不完善。受目前機(jī)制下調(diào)處工作志愿性等諸多因素所限，人員選任流于形式，各種聯(lián)絡(luò)員、網(wǎng)格化管理員等自發(fā)參與占比少，一些較高專業(yè)素養(yǎng)人才難以被選聘。四是保障激勵機(jī)制缺失。受限于經(jīng)費(fèi)沒有專項預(yù)算保障等規(guī)定，一些法院只能以交通費(fèi)等形式向調(diào)解員支付少量補(bǔ)貼，難以調(diào)動工作積極性。針對上述重點(diǎn)難點(diǎn)問題，在下一步的綜合配套改革中，應(yīng)當(dāng)鼓勵大膽探索調(diào)解前置、開發(fā)仲裁類型，加大訴調(diào)對接、調(diào)仲對接、訴仲對接力度，調(diào)動國家、社會、市場方面的資源，讓各類糾紛解決機(jī)制的治理功能得到最大發(fā)揮。

（五）深入推進(jìn)案件繁簡分流機(jī)制改革

最高人民法院高度重視繁簡分流機(jī)制改革的總體布局，為此專門出臺《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見》，印發(fā)《民商事案件繁簡分流和調(diào)解速裁操作規(guī)程（試行）》，2017年6月在杭州召開全國法院案件繁簡分流機(jī)制改革推進(jìn)會，確定80家法院為“案件繁簡分流機(jī)制改革示范法院”。改革以來，多層次訴訟制度體系功能得以有效發(fā)揮，案件繁簡分流機(jī)制改革系統(tǒng)集成不斷增強(qiáng)。但仍要堅持辯證思維，清醒認(rèn)識到繁簡分流推進(jìn)中的不足。比如，以上海地區(qū)法院為例，在民事小額訴訟程序適用上，一些法院占民事案件結(jié)案比在30%以上，也有的法院僅有7%左右，〔5〕前引〔4〕，上海市高級人民法院編寫的《審管通報》2018年第2期。小額訴訟程序的作用未充分發(fā)揮；全市范圍看，督促程序的適用比率普遍偏低，適用實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)案件特別程序案件相對較少；訴訟文書標(biāo)準(zhǔn)化、表格化工作推進(jìn)乏力，要素式、類型化快速審判的機(jī)制紅利未能有效發(fā)揮；令狀式、表格式和要素式裁判文書格式尚未廣泛推廣使用。下一步，要嚴(yán)格對照最高人民法院各項改革舉措和繁簡分流示范法院建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步梳理簡案快審與繁案精審的職能定位和相互關(guān)系，該繁則繁，當(dāng)簡則簡，促進(jìn)訴訟程序的多層分流、司法事務(wù)的集約辦理、司法資源的精準(zhǔn)投放，實(shí)現(xiàn)訴訟程序多元化、專門化、現(xiàn)代化。

（六）全面強(qiáng)化執(zhí)行威懾機(jī)制

個別當(dāng)事人之所以置生效法律文書于不顧，甚至公然對抗國家公權(quán)力的強(qiáng)制執(zhí)行，執(zhí)行威懾機(jī)制的缺失是最主要原因。〔6〕童心：《執(zhí)行威懾機(jī)制要素論》，載《法律適用》2009年12期。破解執(zhí)行難是黨的十八屆四中全會作出的重要部署，2016年3月最高人民法院周強(qiáng)院長在全國人民代表大會上莊嚴(yán)承諾“用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難問題”。但總的來看，目前我國執(zhí)行威懾機(jī)制尚未完全建立，運(yùn)行中也暴露出一些問題。一是法律保障不健全。執(zhí)行威懾是圍繞解決“執(zhí)行難”而構(gòu)建的一種工作機(jī)制，既不是法律規(guī)范，也不是社會規(guī)范。近年來，執(zhí)行領(lǐng)域出現(xiàn)的一些新問題新情況往往難以找到對應(yīng)的法律處理依據(jù)，因此應(yīng)盡快出臺強(qiáng)制執(zhí)行法，使執(zhí)行威懾機(jī)制有法可依。二是聯(lián)動單位協(xié)作較隨意。執(zhí)行聯(lián)動機(jī)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組對聯(lián)動單位約束力不強(qiáng)，部分協(xié)助執(zhí)行人法律知識不足、認(rèn)識不夠，怠于履行或拒不履行協(xié)助義務(wù)，“聯(lián)而未動”現(xiàn)象屢現(xiàn)。法院與銀行等機(jī)構(gòu)的協(xié)作鏈條不穩(wěn)定，在辦理凍結(jié)、扣劃手續(xù)時，各銀行的程序和內(nèi)部規(guī)定不盡相同。三是信息共享格局尚未形成。不履行法院強(qiáng)制執(zhí)行文書的信息是最嚴(yán)重的失信信息，但失信司法信息的價值和地位在整個社會信用體系中尚未被突出，全社會并未形成大協(xié)作、大聯(lián)動的認(rèn)知自覺。以上海為例，作為執(zhí)行環(huán)境較好的地區(qū)，因種種原因所限，法院點(diǎn)對點(diǎn)財產(chǎn)查控系統(tǒng)仍難以網(wǎng)上凍結(jié)扣劃存款、查詢查封車輛、查封房地產(chǎn)等，邊控則需三個月親往辦理一次。因此，下一步解決執(zhí)行難的重點(diǎn)應(yīng)是追求“不戰(zhàn)而屈人之兵”，與其向被執(zhí)行人“虎口奪肉”，不如運(yùn)用威懾力迫使其“拱手獻(xiàn)上”。首先，強(qiáng)化信息共享要素，全面、充分共享社會各類信息，擊碎失信者的僥幸心理。其次，強(qiáng)化心理威懾要素，結(jié)合地區(qū)特點(diǎn)、社會習(xí)俗靈活采取各種方式曝光失信信息，擠壓規(guī)避逃避執(zhí)行人信用空間。再次，強(qiáng)化制度懲戒要素，建立嚴(yán)格的處罰體系，可考慮修改法律，提高罰款金額，延長司法拘留期間，簡化拒執(zhí)罪的制裁程序。

（七）完善破產(chǎn)程序保障機(jī)制

依法發(fā)揮司法職能，將符合破產(chǎn)條件且整體執(zhí)行不能的企業(yè)依法移送破產(chǎn)程序，建立健全市場主體救治和退出機(jī)制，是人民法院貫徹中央供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革部署、服務(wù)保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局的重要任務(wù)。因此，某種意思上說破產(chǎn)制度是并列于立案、審判、執(zhí)行的第四個重要司法環(huán)節(jié)，更是司法體制綜合配套改革需要著重解決的問題。從目前全國法院看，受理的破產(chǎn)案件數(shù)量較少，司法實(shí)踐中個別法院以補(bǔ)交材料等為由怠于受理破產(chǎn)申請尤其是破產(chǎn)清算申請，〔7〕《最高人民法院民二庭負(fù)責(zé)人答疑破產(chǎn)法司法適用》，載法制網(wǎng)http://www.legaldaily.com.cn/zmbm/content/2009-06/04/content_1100321.htm?node=7572，2018年3月19日訪問。執(zhí)行案件移送破產(chǎn)審查程序保障機(jī)制也有待完善。下一步通過改革，要做到以下幾個方面。一是人民法院應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮司法的主體能動性，依法及時適用破產(chǎn)程序，避免企業(yè)破產(chǎn)法被“束之高閣”，有效運(yùn)用破產(chǎn)清算淘汰劣質(zhì)企業(yè)和落后產(chǎn)能，利用破產(chǎn)重整手段促進(jìn)具有經(jīng)營價值的企業(yè)開展兼并重組、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，以公正高效的破產(chǎn)審判解決困境企業(yè)長期以來累積的各類深層次矛盾。二是因破產(chǎn)程序涉及的各類矛盾極為集中突出，要積極探索和建立相應(yīng)規(guī)范的保障機(jī)制。堅定依靠黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)，全力推動政府建立風(fēng)險預(yù)警機(jī)制、聯(lián)動機(jī)制、應(yīng)急機(jī)制、資金保障機(jī)制等，通過穩(wěn)基金或鼓勵第三方墊款等方式，優(yōu)先解決破產(chǎn)企業(yè)職工安置等問題，有效維護(hù)社會穩(wěn)定。同時，債務(wù)人或管理人制作企業(yè)重整計劃草案時，法院要引導(dǎo)盡可能安置原企業(yè)職工再就業(yè)。還應(yīng)注重與社會保障、工商行政管理、人事組織等部門的協(xié)調(diào)溝通，積極建言獻(xiàn)策，建立起一套完備的職工保障體制。三是要兼顧好破產(chǎn)程序和執(zhí)行程序的功能定位差異，妥善處理破產(chǎn)衍生訴訟，保持關(guān)聯(lián)企業(yè)破產(chǎn)中的利益平衡，發(fā)揮企業(yè)破產(chǎn)法公平保護(hù)全體債權(quán)人的作用。

（八）健全完善司法績效考評機(jī)制

探索建立符合司法職業(yè)特點(diǎn)的司法業(yè)績考核評價機(jī)制，科學(xué)合理處理“放”“管”矛盾，對于促進(jìn)法官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)具有重要意義。長期以來，我國法官業(yè)績考評機(jī)制普遍較為簡單機(jī)械，量化標(biāo)準(zhǔn)多以結(jié)案數(shù)為主要指標(biāo)，較少兼顧法官素質(zhì)能力、合理負(fù)荷等因素，考核評價機(jī)制的科學(xué)性、合理性常受質(zhì)疑。黨的十九大報告指出，要堅持嚴(yán)管和厚愛結(jié)合、激勵和約束并重，完善干部考核評價機(jī)制，建立激勵機(jī)制和容錯糾錯機(jī)制。這應(yīng)當(dāng)是完善法官業(yè)績考核評價機(jī)制的基本遵循。員額制改革后，具有獨(dú)立辦案資格的法官比改革前有所減少，所承擔(dān)的辦案任務(wù)和責(zé)任卻不斷增加，這不免引發(fā)社會對司法質(zhì)量和效率問題的關(guān)注和擔(dān)憂。因此，考核評價法官業(yè)績，首先應(yīng)重點(diǎn)突出“評”司法質(zhì)量，“考”司法效率，并以此約束和督促法官對待每一個司法案件都能做到精心審理、公正裁判。其次，須堅持素質(zhì)與業(yè)績適應(yīng)、力量與任務(wù)相匹配，科學(xué)設(shè)定 “量化”工作飽和度，既堅持以量化考評為主，又輔之以必要的定性考評,既避免“苦樂不均”“鞭打快牛”等現(xiàn)象發(fā)生，又起到應(yīng)有的激勵和約束作用。再次，應(yīng)堅持積極評價為主、慎用消極評價，倘若法律文書錯寫一個法律條款扣罰法官100元，顯然不利于維護(hù)和增強(qiáng)法官尊榮感?！?〕龍宗智：《法官業(yè)績考核怎樣才能“相對合理”》，載《人民法院報》2017年7月9日第2版。同時，亦不宜過度“向錢看”，考核可將經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼與獎懲掛鉤，但不宜簡單做經(jīng)濟(jì)核算，而要綜合運(yùn)用評價手段，尤其注意精神層面激勵。

（九）積極探索社會化服務(wù)購買機(jī)制

司法服務(wù)保障作為法院正常運(yùn)轉(zhuǎn)過程中不可或缺的一部分，相當(dāng)于法院運(yùn)轉(zhuǎn)的“糧草”集散地。大力實(shí)施社會服務(wù)購買，剝離庭審記錄、電子卷宗生成、檔案整理等事務(wù)，讓法官聚焦于審判核心工作，回歸法官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化的應(yīng)有狀態(tài)，成為破解法院案多人少困局的優(yōu)選之策。多年來，各地法院在探索引入社會化服務(wù)方面進(jìn)行了許多有益探索。但人民法院作為國家審判機(jī)關(guān)，具有一定獨(dú)立性和封閉性，引入社會力量開展工作難免存在各種困境和問題。一是受到傳統(tǒng)思維制約。部分法院對引入社會化服務(wù)的重視不夠，認(rèn)為其涉及的只能是后勤管理中不適宜編制內(nèi)干警從事的工作，或擔(dān)心可能觸及從事司法保障人員的原有利益，或擔(dān)心引入服務(wù)成本太高。此外，因涉及審判秘密，引入社會化服務(wù)后，也會在保密管理上產(chǎn)生一定難度。二是缺乏規(guī)范的操作指引。國務(wù)院2013年出臺《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，為政府機(jī)構(gòu)購買社會服務(wù)確定了規(guī)范，但法院系統(tǒng)尚沒有專門的制度規(guī)范。這也導(dǎo)致法院開展引入社會化服務(wù)起步較晚、步伐較慢。三是財政供給不足。對于采購服務(wù)項目，有的則是臨時向政府申請爭取劃撥，有的因無預(yù)算立項或經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低而無法開展，某種程度上法院得到財政保障程度與院長及司法行裝部門領(lǐng)導(dǎo)“公關(guān)”能力及個人魅力相聯(lián)系?！?〕《論法院購買社會服務(wù)的優(yōu)益路徑——從實(shí)證到預(yù)設(shè)省級統(tǒng)管背景下的法院購買》，載四川省德陽市中級人民法院網(wǎng)站http://scdyzy.chinacourt.org/article/detail/2017/05/id/2867703.shtml，2018年4月8日訪問。因此，探索如何進(jìn)一步改變傳統(tǒng)思維模式禁錮，規(guī)范社會化服務(wù)的購買模式，加大經(jīng)費(fèi)保障力度，應(yīng)當(dāng)成為下一步改革的重點(diǎn)，以為審判執(zhí)行中心工作提供更有力、全面、便捷的服務(wù)保障。

（十）科學(xué)構(gòu)建誠信司法機(jī)制

社會誠信缺失需要司法進(jìn)行矯正。通過司法審判活動，社會誠信的主要原則和基本規(guī)范可得到維護(hù)和彰顯，誠信行為的收益和失信行為的成本可以重新配置。近年來，當(dāng)事人濫用訴訟權(quán)利、非誠信訴訟的現(xiàn)象頻頻曝光，個別當(dāng)事人借助訴訟這一合法形式，濫用起訴權(quán)、異議權(quán)以及特定程序規(guī)定，實(shí)施拖延訴訟行為；以欺騙方法實(shí)施惡意訴訟、虛假陳述等非誠信行為也時有發(fā)生。司法誠信建設(shè)，事關(guān)司法公信力和社會正義觀的形成。在下一步改革中，一方面要發(fā)揮誠信司法的示范引領(lǐng)作用，樹立司法權(quán)威。司法權(quán)威是權(quán)力與威望的統(tǒng)一，司法如果有“權(quán)”無“威”就不能使人信服，其示范作用就難以達(dá)到。誠信司法是司法權(quán)威的最基本要求，這就需要人民法院在司法活動中堅持以法律為依據(jù)、以事實(shí)為準(zhǔn)繩，不濫用審判權(quán)，不搞突襲性裁判，營造法律至上、法律神圣的氛圍，使誠實(shí)守信的價值以動態(tài)的司法形式得以宣揚(yáng)，內(nèi)化于大眾內(nèi)心，進(jìn)而帶動在全社會廣泛形成守信光榮、失信可恥的氛圍。〔10〕廖永安：《以司法誠信引領(lǐng)社會誠信建設(shè)》，載《光明日報》2013年5月25日第11版。另一方面要以當(dāng)事人及其他訴訟參與人誠信訴訟建設(shè)為核心，防范打擊不誠信訴訟行為。一是加強(qiáng)誠信訴訟的司法引導(dǎo)，通過在司法活動區(qū)張貼警示標(biāo)識、發(fā)放訴訟風(fēng)險提示書等形式，告知不誠信訴訟應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。二是推行當(dāng)事人和證人宣誓制度，有效發(fā)揮當(dāng)事人和證人簽署保證書規(guī)定的作用，加強(qiáng)立案階段訴訟誠信排查，從源頭防控不誠信司法行為。三是嚴(yán)格責(zé)任追究，尤其對蓄意通過訴訟獲取不正當(dāng)利益的失信行為，加大罰款、拘留等妨礙民事訴訟強(qiáng)制措施的適用力度，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。四是探索失信經(jīng)濟(jì)懲處措施，當(dāng)事人存在濫用訴權(quán)、拖延承擔(dān)訴訟義務(wù)等明顯不當(dāng)行為，造成訴訟對方或第三方直接損失的，可視情對無過錯方依法提出的賠償合理的律師費(fèi)用、維權(quán)費(fèi)用等正當(dāng)要求予以支持。五是健全訴訟行為誠信評價界定機(jī)制，建立虛假訴訟、惡意訴訟等失信人名單制度，并與現(xiàn)有相關(guān)信息平臺和社會信用體系接軌。

結(jié) 語

體制機(jī)制的變革是一個長期性的過程，回望來路，改革創(chuàng)新、固本強(qiáng)基的發(fā)展路徑基本上實(shí)現(xiàn)了司法權(quán)的功能性轉(zhuǎn)向，司法民主性特征突出；基本上建立了權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的權(quán)力配置體系，司法專業(yè)性特征明顯。展望前路，改革的某些膠著狀態(tài)尚需打破，改革的勢能有待增強(qiáng)，任務(wù)艱巨，使命光榮。接下來，需要進(jìn)一步堅定改革信念，開拓創(chuàng)新，深刻把握新時代中國特色社會主義司法規(guī)律，注重用法治思維和法治方式謀劃推進(jìn)，確保司法體制綜合配套改革取得預(yù)期效果。