劉 軍

（中共佛山市委黨校 法學(xué)教研部，廣東 佛山 528300）

1982年12月4日，第五屆全國人大第五次會(huì)議對(duì)憲法進(jìn)行了全面修改，通過了現(xiàn)行憲法。現(xiàn)行憲法制定之前，我們黨召開了十一屆三中全會(huì)和十一屆六中全會(huì)，實(shí)現(xiàn)了黨和國家的工作重點(diǎn)向社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)正軌上轉(zhuǎn)移，也完成了指導(dǎo)思想的撥亂反正。因此，現(xiàn)行憲法是我國改革開放理論與實(shí)踐在國家法制上的最高表現(xiàn)。

在改革開放四十年中，我們?nèi)〉昧伺e世矚目的成就?，F(xiàn)行憲法基于時(shí)代的變遷，分別在1988年、1993年、1999年、2004年和2018年進(jìn)行了五次局部修改?，F(xiàn)行憲法的五個(gè)修正案是對(duì)中國改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)取得的歷史性進(jìn)展和寶貴經(jīng)驗(yàn)，用國家根本大法的形式加以總結(jié)和固定，是對(duì)改革開放四十年來黨和國家根本性成就的階段性總結(jié)。

一、黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平不斷提升

（一）社會(huì)主義建設(shè)的指導(dǎo)思想與時(shí)俱進(jìn)

與時(shí)俱進(jìn)的理論是一個(gè)政黨的核心優(yōu)勢(shì)、核心領(lǐng)導(dǎo)力。用發(fā)展的馬克思主義指導(dǎo)新的實(shí)踐，是我們黨的鮮明特征和根本優(yōu)勢(shì)，也是我們黨高度理論自信的體現(xiàn)。[1]恩格斯就曾指出：“我們黨有個(gè)很大的優(yōu)點(diǎn)，就是有一個(gè)新的科學(xué)的世界觀作為理論的基礎(chǔ)?！盵2]在過去，我們黨以馬克思列寧主義、毛澤東思想為指導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)中國人民經(jīng)過艱苦卓絕的斗爭(zhēng)，最終贏得了新民主主義革命的勝利，建立起嶄新的社會(huì)主義中國。黨的十一屆三中全會(huì)后，在幾代領(lǐng)導(dǎo)人的努力下，中國改革開放取得了巨大成就，開創(chuàng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新局面。同時(shí)，在改革開放的過程中，我們黨以馬克思主義基本原理為基礎(chǔ)，在實(shí)踐中不斷探索、總結(jié)、提升，最終形成了中國特色社會(huì)主義理論成果。1999年憲法修正案將鄧小平理論確定為國家建設(shè)與發(fā)展的指導(dǎo)思想。2004年憲法修改時(shí)，將“三個(gè)代表”重要思想納入憲法。2018年，科學(xué)發(fā)展觀和習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想通過憲法修改，成為新時(shí)代中國特色社會(huì)主義建設(shè)的指導(dǎo)思想。

（二）愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線進(jìn)一步充實(shí)

十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“統(tǒng)一戰(zhàn)線是黨的事業(yè)取得勝利的重要法寶，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持?！迸f中國，帝國主義、封建主義、官僚資本主義三座大山重重地壓在中國人民和中華民族的身上。為推翻這“三座大山”，取得新民主主義革命的勝利，我們黨團(tuán)結(jié)和帶領(lǐng)工人階級(jí)、農(nóng)民階級(jí)、城市小資產(chǎn)階級(jí)和民族資產(chǎn)階級(jí)經(jīng)過艱苦斗爭(zhēng)，建立了新中國。在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，尤其是在改革開放新征程中，我們黨和國家對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線有了更為深入和全面的認(rèn)識(shí)。1993年，我們通過憲法修正案的形式，正式明確“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展”。在2004年的憲法修正案中，“社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者”成為統(tǒng)一戰(zhàn)線的新成員。在2018年的憲法修正案中，將“致力于中華民族偉大復(fù)興的愛國者”納入統(tǒng)一戰(zhàn)線范疇，進(jìn)一步豐富了愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組成。

愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的逐步充實(shí)，是由“我們將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段”的特定歷史條件決定的，是我們黨把工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)中、實(shí)施改革開放戰(zhàn)略的必然要求。團(tuán)結(jié)各個(gè)階層，完善、豐富、鞏固具有廣泛代表性的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織是改革開放四十年來的偉大成就之一。

（三）國家治理走上法治軌道

“文化大革命”結(jié)束后，鄧小平同志指出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”[3]146經(jīng)歷了“文革”十年動(dòng)亂，我國的法制遭到了嚴(yán)重破壞，公、檢、法等機(jī)關(guān)被“砸爛”。國家治理要走上正常軌道，首先要恢復(fù)法制和重建司法機(jī)關(guān)。因此，鄧小平同志強(qiáng)調(diào)當(dāng)時(shí)的重要工作是：“應(yīng)該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律。”[3]146同時(shí)，“要加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)”[3]146。他還提出了法制建設(shè)的“十六字方針”，即國家治理過程中，要做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。

黨的十一屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》明確指出：“我們沒有能把黨內(nèi)民主和國家政治社會(huì)生活的民主加以制度化、法律化，或者雖然制定了法律，卻沒有應(yīng)有的權(quán)威?！簿褪裹h和國家難于防止和制止 ‘文化大革命’的發(fā)動(dòng)和發(fā)展?！盵4]

基于歷史教訓(xùn)，1982年全面修訂的憲法中特別強(qiáng)調(diào)國家的任務(wù)之一就是要“不斷完善社會(huì)主義的各項(xiàng)制度，發(fā)展社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制”。在改革開放四十年來中，中國的法治意識(shí)和法治水平得到了極大的提升。在1999年的憲法修正案中，我國首次明確提出了“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”。到2018年憲法修正時(shí)，進(jìn)一步將“健全社會(huì)主義法制”修改為了“健全社會(huì)主義法治”。

從“法制”到“法治”不僅僅是文字上的調(diào)整，更是治國理念的提升?！胺ㄖ巍庇腥齻€(gè)層次的含義：第一層次是形成體系化的法律制度，解決有法可依問題；第二層次是法律得到嚴(yán)格的執(zhí)行，形成規(guī)則之治；第三個(gè)層次是被嚴(yán)格執(zhí)行的法律應(yīng)當(dāng)是“好”法，確保良法善治。“法制”解決的是第一層次的問題，即制度建設(shè)的問題。在十一屆全國人大四次會(huì)議上，時(shí)任全國人大委員長(zhǎng)的吳邦國宣告具有中國特色的社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。有法可依的問題基本解決，規(guī)則之治和良法善治則是新時(shí)期全面推進(jìn)依法治國，實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化要重點(diǎn)解決的兩個(gè)問題。

十八大以來，我國的法治建設(shè)進(jìn)入快車道。十八屆四中全會(huì)專題研究依法治國。全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》首次明確提出建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家總目標(biāo)，并發(fā)展到法治建設(shè)“新十六字方針”，即“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”。在黨的十九大報(bào)告中，進(jìn)一步明確要深化依法治國實(shí)踐。十八大以來，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，國家制定、修改了一大批法律法規(guī)，做到良法善治；落實(shí)責(zé)任，確保法律被嚴(yán)格執(zhí)行；進(jìn)行司法體制改革，讓老百姓在每一個(gè)案件中感受到公平；營造學(xué)法守法護(hù)法的社會(huì)氛圍，努力提升公民法律素質(zhì)等。深化依法治國實(shí)踐成效顯著。

二、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度日臻完善

改革開放的關(guān)鍵是解放和發(fā)展生產(chǎn)力，解放和發(fā)展生產(chǎn)力的關(guān)鍵在于如何認(rèn)識(shí)和協(xié)調(diào)公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系。對(duì)這兩對(duì)關(guān)系的認(rèn)識(shí)直接關(guān)系到改革開放的成敗。改革開放四十年的成績(jī)充分表明了我們對(duì)這兩對(duì)關(guān)系的認(rèn)識(shí)是正確的。

關(guān)于公有制經(jīng)濟(jì)與非公有制經(jīng)濟(jì)關(guān)系的正確認(rèn)識(shí)，在改革開放的過程中歷經(jīng)波折。1982年的憲法中沒有就非公有制經(jīng)濟(jì)作出規(guī)定。但是，在“摸著石頭過河”的改革過程中，“新生事物的探索實(shí)踐不斷沖擊著傳統(tǒng)觀念和體制，進(jìn)而推動(dòng)著最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法工作”[5]。1988年憲法修正案中承認(rèn)了非公有制經(jīng)濟(jì)的合法定位，規(guī)定“國家允許私營經(jīng)濟(jì)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)存在和發(fā)展”“國家保護(hù)私營經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益”，并將非公有制經(jīng)濟(jì)定位為“社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充”。在此之前，國家只承認(rèn)個(gè)體經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充地位。同時(shí)，國家對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)“實(shí)行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理”。1999年，憲法再一次修改，將國家在社會(huì)主義初級(jí)階段基本經(jīng)濟(jì)制度修改為“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”。相應(yīng)的，分配制度也修改為“堅(jiān)持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度”，非公有制經(jīng)濟(jì)在國家經(jīng)濟(jì)體制中的定位也由“補(bǔ)充”提升為“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分”。2004年，憲法修正案中對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家持“鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)”的態(tài)度。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變也并非一蹴而就。在1982年憲法中，仍然規(guī)定“國家在社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)上實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”。到1984年黨的十二屆三中全會(huì)，對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的認(rèn)識(shí)才有了新的發(fā)展。會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》中提出了“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”概念。作為改革開放總設(shè)計(jì)師的鄧小平同志對(duì)“計(jì)劃”與“市場(chǎng)”的關(guān)系有深刻認(rèn)識(shí)，他說：“不要以為，一說計(jì)劃經(jīng)濟(jì)就是社會(huì)主義，一說市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是資本主義，不是那么回事，兩者都是手段，市場(chǎng)也可以為社會(huì)主義服務(wù)。”[6]367“計(jì)劃多一點(diǎn)還是市場(chǎng)多一點(diǎn)，不是社會(huì)主義與資本主義的本質(zhì)區(qū)別。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不等于社會(huì)主義，資本主義也有計(jì)劃；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不等于資本主義，社會(huì)主義也有市場(chǎng)。計(jì)劃和市場(chǎng)都是經(jīng)濟(jì)手段?！盵6]373正是基于對(duì)“計(jì)劃”與“市場(chǎng)”關(guān)系的正確認(rèn)識(shí)，“國家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”于1993年正式寫入了憲法修正案。1999年憲法修正案再一次明確“發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”。

改革開放四十年來，我國憲法對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)的態(tài)度經(jīng)歷了從不承認(rèn)其合法地位，到認(rèn)為是“公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充”，再深刻認(rèn)識(shí)到其是“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)重要組成部分”的轉(zhuǎn)變。經(jīng)歷了從“引導(dǎo)、監(jiān)督和管理”到“鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)”的轉(zhuǎn)變。對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的態(tài)度經(jīng)歷了 “公有制基礎(chǔ)上實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”到“發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的轉(zhuǎn)變。這些以憲法形式固定下來的變革，實(shí)際是改革開放四十年來摸索出來的，符合中國實(shí)際發(fā)展道路的，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新理念新思想新戰(zhàn)略的制度化。

三、人權(quán)保障取得歷史性進(jìn)展

憲法是人權(quán)保障的“宣言書”。列寧就曾指出：“憲法就是一張寫著人民權(quán)利的紙。”無論從憲法發(fā)展歷史看，還是從憲法文本看，人權(quán)保障是立憲和行憲的出發(fā)點(diǎn)和最終目標(biāo)。但是，我國無論是1954年的憲法，還是1975年的憲法和1978年的憲法，公民的基本權(quán)利篇卻一直置于國家機(jī)構(gòu)篇之后。1982年的憲法將二者所處的位置進(jìn)行了調(diào)整，將公民基本權(quán)利調(diào)整至國家機(jī)構(gòu)前。這一調(diào)整不僅僅是說明公民基本權(quán)利的重要性，更重要的是表明國家機(jī)構(gòu)的設(shè)立、國家權(quán)力的行使，其目是保障公民的基本權(quán)利。

隨著改革開放的深入推進(jìn)，一方面，資本主義國家發(fā)展較為成熟的民主和人權(quán)思想逐步影響到我國；另一方面，在改革事業(yè)的進(jìn)程中，民主、法制和人權(quán)的概念也開始發(fā)展。[7]我國在人權(quán)保障方面有了更進(jìn)一步的發(fā)展。2004年首次將“國家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法修正案，以最高法的形式宣告國家對(duì)人權(quán)的尊重和保護(hù)。在對(duì)待私有財(cái)產(chǎn)方面，2004年憲法修正案增加了對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的規(guī)定。該修正案明確“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”“國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”，國家對(duì)公民合法私有財(cái)產(chǎn)的征收或征用，必須基于公共利益的需要，必須合法并給予補(bǔ)償。2004年憲法修正案還規(guī)定“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”。

改革開放四十年來我們對(duì)人權(quán)理念經(jīng)歷了從排斥到逐步接受的過程。過去我們對(duì)人權(quán)概念持否定和排斥態(tài)度，認(rèn)為人權(quán)是資產(chǎn)階級(jí)的專利，是資產(chǎn)階級(jí)欺騙勞動(dòng)人民的工具。在改革開放的過程中，思想得到了解放，我們逐步認(rèn)識(shí)到社會(huì)主義制度在本質(zhì)上與人權(quán)是高度契合的，我們所追求的人權(quán)是社會(huì)主義制度下絕大多數(shù)人的人權(quán)，不同于資本主義制度下只保障少數(shù)人的人權(quán)。將“國家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法不僅僅是人權(quán)這個(gè)概念進(jìn)入了憲法，更是人權(quán)理念進(jìn)入了憲法。在改革開放四十年的實(shí)踐中，我們?cè)诶碚撋咸岢隽恕吧鏅?quán)和發(fā)展權(quán)是首要的基本人權(quán)”等一系列重要觀點(diǎn)；在制度建設(shè)方面，自1978年以來，中國在人權(quán)保障方面共制定了近160個(gè)法律法規(guī)。在人權(quán)保障的實(shí)踐中，國家開展了各種具體的專項(xiàng)行動(dòng)和專項(xiàng)整治，解決了一系列人權(quán)保障案件，修改了一系列不符合人權(quán)保障精神的法律法規(guī)。

四、國家權(quán)力進(jìn)一步規(guī)范

首先，進(jìn)一步完善人大制度。作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，人大在我國的公權(quán)力體系中居于最高地位，是我國公權(quán)力運(yùn)行的核心。1993年、2004年和2018年對(duì)現(xiàn)行憲法有關(guān)人大的規(guī)定有過修改：1993年憲法修正案中將縣、市、市轄區(qū)的人民代表大會(huì)每屆任期調(diào)整為五年；在2004年憲法修正案中，進(jìn)一步把鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)每屆任期調(diào)整為五年。這兩次修改，將各級(jí)人大的任期全部統(tǒng)一為五年，有利于協(xié)調(diào)各級(jí)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、計(jì)劃和人員安排。2018年憲法修正案將全國人大“法律委員會(huì)”更名為“憲法和法律委員會(huì)”。這一修改主要是為了加強(qiáng)憲法監(jiān)督，提升憲法權(quán)威。憲法的權(quán)威來自于憲法實(shí)施的效果。通過憲法和法律委員會(huì)來審查法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、司法解釋、授權(quán)法規(guī)等是否符合憲法規(guī)定，能有效的落實(shí)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。

其次，優(yōu)化國家主席職能和任期。我國的國家主席一職最早在1954年的憲法中確立。但是，在1975年修改憲法時(shí)刪除了國家主席條款，1978年修改憲法也未再設(shè)置。到1982年修改憲法時(shí)，國家主席一職才得以恢復(fù)?，F(xiàn)行憲法規(guī)定的國家主席屬于“虛位元首”，且連續(xù)任職不得超過兩屆。隨著改革開放，中國逐漸成為世界大國，國家主席作為國家元首和國家象征，對(duì)外交往越來越多。根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要，在2004年憲法修改時(shí)，國家主席職能增加了國事活動(dòng)。進(jìn)入新時(shí)代，為了進(jìn)一步完善我國的領(lǐng)導(dǎo)體制，2018年憲法修正案刪除了關(guān)于國家主席“連續(xù)任職不得超過兩屆”的規(guī)定。之所以這樣修改，是因?yàn)楦母镩_放以來，我們黨逐步形成了“三位一體”的領(lǐng)導(dǎo)體制，也就是黨的總書記、中共中央軍委主席（中華人民共和國中央軍委主席）、國家主席三個(gè)職位均由同一個(gè)人來擔(dān)任。在“三位一體”的領(lǐng)導(dǎo)體制當(dāng)中，黨的總書記、中共中央軍委主席（中華人民共和國中央軍委主席）沒有限任制的規(guī)定，但憲法規(guī)定了國家主席的任期限制。著眼于改革開放的未來，刪除憲法中關(guān)于國家主席任期限制的規(guī)定，能更好發(fā)揮“三位一體”領(lǐng)導(dǎo)體制的優(yōu)越性，“對(duì)于堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持和維護(hù)以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，更好發(fā)揮憲法在新時(shí)代推進(jìn)全面依法治國、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的國家根本法作用，具有重要意義”[9]。

最后，2018年憲法修正案中增設(shè)監(jiān)察委員會(huì)。在憲法中正式確立監(jiān)察委員會(huì)是改革開放四十年來我國關(guān)于國家監(jiān)察體制改革最新成果的憲法化。2016年12月，全國人大在北京、山西、浙江進(jìn)行國家監(jiān)察體制改革的試點(diǎn)，取得了良好效果。監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)置是一項(xiàng)重大的政治改革，需要做到有法有據(jù)。在憲法中增加監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)置，也為監(jiān)察法的制定提供了憲法依據(jù)。