趙國棟，張馨予，李卓宜，孫書恒

(1.武警學(xué)院，河北 廊坊 065000； 2.中國人民大學(xué)附屬中學(xué)，北京 100080)

隨著綜合國力的顯著增強，中國作為負責(zé)任的大國，積極支持聯(lián)合國維和機制及聯(lián)合國進行的相關(guān)改革，以更加務(wù)實的態(tài)度積極參與聯(lián)合國維和行動，加大了參與維和行動的力度和規(guī)模，為維護國際和平和安全做出了重要貢獻，被國際社會譽為“維和行動的關(guān)鍵因素和關(guān)鍵力量”[1]。古特雷斯自2017年1月1日履行聯(lián)合國秘書長職責(zé)以來，積極推進聯(lián)合國改革，尤其是在政治事務(wù)部和維和行動部的精簡和整合上取得了進展。當(dāng)前國際形勢變化和聯(lián)合國改革新發(fā)展，為中國深度參與引導(dǎo)聯(lián)和國維和行動創(chuàng)造了新契機。中國有必要進一步采取富有成效的應(yīng)對策略和措施，加強自身維和能力建設(shè)和機制建設(shè)，在聯(lián)合國維和行動中發(fā)揮更大的作用。

一、冷戰(zhàn)結(jié)束后聯(lián)合國改革的曲折歷程

二戰(zhàn)結(jié)束后，聯(lián)合國于1945年10月24日宣布成立，從而開啟了國際政治秩序的新時代。聯(lián)合國作為當(dāng)今世界上最具有廣泛性和代表性的政府間國際組織，為維護國際和平與安全、促進全球繁榮與發(fā)展做出了巨大貢獻。自聯(lián)合國成立以來，隨著國際形勢和世界經(jīng)濟科技的發(fā)展，特別是冷戰(zhàn)結(jié)束后，“各種地區(qū)矛盾、民族沖突、宗教糾紛、邊界問題,各種經(jīng)濟貿(mào)易環(huán)境問題,接踵而至,不斷發(fā)生?！谛碌臈l件下,聯(lián)合國既面臨難得的機遇,但也迎來了巨大的挑戰(zhàn)!”[2]。國際社會對聯(lián)合國的功能與作用提出了新的要求，但是聯(lián)合國自身的改革與發(fā)展卻相對滯后，因此要求聯(lián)合國進行改革的呼聲持續(xù)不斷。冷戰(zhàn)結(jié)束后的歷任聯(lián)合國秘書長都以不同的方式推動聯(lián)合國的改革，以適應(yīng)國際政治經(jīng)濟安全形勢的發(fā)展要求。

(一)后冷戰(zhàn)時期

作為冷戰(zhàn)后的第一位秘書長，加利提出了包括在《和平綱領(lǐng)》中提出的新安全觀及改革聯(lián)合國維持和平行動的新設(shè)想在內(nèi)的多個關(guān)于聯(lián)合國改革的設(shè)想和方案[3]。加利力主精簡和調(diào)整了秘書處機構(gòu)，并于1995年8月提出六點改革計劃：進一步精簡聯(lián)合國官僚機構(gòu)，秘書處職位再裁減135個；經(jīng)常性預(yù)算控制在零增長水平；組建內(nèi)部監(jiān)督服務(wù)辦公室；加強內(nèi)部司法監(jiān)督，防止權(quán)力濫用現(xiàn)象；改善聯(lián)合國財政狀況；改善聯(lián)合國經(jīng)濟與社會部門的活動，加強對發(fā)展努力的協(xié)調(diào)。由于加利大力推動聯(lián)合國改革，安理會改革問題也被正式列入聯(lián)合國大會議程，并成立了專門的安理會改革工作組。但由于在索馬里、盧旺達和巴爾干等國問題上與美國存在嚴(yán)重分歧和矛盾沖突，加利僅擔(dān)任了一屆聯(lián)合國秘書長，其倡導(dǎo)的聯(lián)合國改革未能取得顯著進展。

(二)安南任期

1997年安南擔(dān)任聯(lián)合國秘書長后，即于同年7月提出被稱為“一攬子”計劃的《革新聯(lián)合國：改革方案》。在美國“9·11事件”和阿富汗戰(zhàn)爭、伊拉克戰(zhàn)爭的特殊背景下，2005年3月21日，安南正式向聯(lián)合國提交了名為《大自由：實現(xiàn)人人共享的發(fā)展、安全和人權(quán)》的聯(lián)合國改革綜合性方案(簡稱《安南報告》)?！栋材蠄蟾妗吩趶娬{(diào)維護《聯(lián)合國憲章》，實現(xiàn)人類“發(fā)展、安全和人權(quán)”三位一體的基本目標(biāo)的同時，拓寬對全球安全威脅的范疇和性質(zhì)的界定，對諸如“國際關(guān)系中的武力使用和軍事干預(yù)”“自衛(wèi)權(quán)和先發(fā)制人的軍事行動”“打擊恐怖主義”等問題提出了新的見解和行為準(zhǔn)則，并提出了強化聯(lián)合國機構(gòu)職能，如擴大安理會、改革經(jīng)社理事會、建立新的和平建設(shè)委員會、人權(quán)理事會、完善秘書處工作機制的指導(dǎo)性原則[4]。然而，多數(shù)發(fā)展中國家認為安南的改革方案過于偏重人權(quán)、安全問題，并沒有對發(fā)展問題給予足夠的重視。2005年9月聯(lián)合國首腦會議召開后，聯(lián)合國成立了新的人權(quán)理事會。同時設(shè)立的聯(lián)合國建設(shè)和平委員會標(biāo)志著聯(lián)合國維持和平行動正在從以往制止戰(zhàn)爭、觀察情況，發(fā)展到強調(diào)積極作為、恢復(fù)和建立沖突后秩序的新時期[4]，推動了聯(lián)合國改革取得實質(zhì)性進展。

(三)潘基文任期

潘基文在當(dāng)選聯(lián)合國秘書長后，表示將改組秘書處、提高聯(lián)合國機構(gòu)的道德與專業(yè)水準(zhǔn)，在員工中培養(yǎng)主人翁精神，強調(diào)“多邊外交”，提升聯(lián)合國在處理國際重大問題上的效率。擔(dān)任聯(lián)合國秘書長半年后，潘基文首先推出機構(gòu)改革動議，將維和部門一分為二，分別由一位副秘書長負責(zé)，現(xiàn)有的維和部負責(zé)計劃、管理和領(lǐng)導(dǎo)維和活動，新成立的“維和支援部”負責(zé)后勤、協(xié)調(diào)和信息支持；將裁軍事務(wù)部降格，由副秘書長領(lǐng)導(dǎo)的獨立部門，降格為由他本人直接領(lǐng)導(dǎo)的“裁軍事務(wù)辦公室”。在安理會改革方面，由于受到各方的壓力，潘基文雖然多次表示樂見一個“擴大的、更有代表性的、民主的安理會”，但“全體會員國依然未能共同商定一個方式，不過關(guān)于安全理事會改革的政府間談判仍在繼續(xù)進行”[5]。實際上，從潘基文任期內(nèi)聯(lián)合國應(yīng)對索馬里海盜、海地維和救災(zāi)、金融危機和敘利亞問題的表現(xiàn)來看，潘基文并沒有實現(xiàn)使聯(lián)合國變得效率更高、更精干、更強有力的改革目標(biāo)。

(四)古特雷斯任期

古特雷斯在宣誓就任聯(lián)合國秘書長時指出，聯(lián)合國是多邊主義的基石，但現(xiàn)在必須準(zhǔn)備作出改變。古特雷斯在就職演說中強調(diào)了變革的三大戰(zhàn)略重點，即促進和平的工作、對可持續(xù)發(fā)展的支持以及內(nèi)部管理。為了切實提高聯(lián)合國的工作效率，古特雷斯設(shè)立了管理改革內(nèi)部審查小組，以“確定秘書處可以采取哪些內(nèi)部措施以簡化程序，減少延遲并改進任務(wù)的執(zhí)行”，“確定對本組織更廣泛改革議程具有支持和推進作用的提議”，以簡化決策流程，實現(xiàn)更加透明、高效和負責(zé)的機構(gòu)運作，更好地為會員國服務(wù)[6]。通過與會員國進行廣泛充分的協(xié)商，古特雷斯提出了五項主要改革舉措：一是內(nèi)閣式執(zhí)行委員會每周舉行例會，以加強決策，促進跨支柱視角；二是經(jīng)大會核準(zhǔn)，新設(shè)一個由一位副秘書長領(lǐng)導(dǎo)的反恐怖主義辦公室；三是呼吁加強預(yù)防，設(shè)立政策特別顧問、高級別調(diào)解咨詢委員會，強化舉報人保護政策；四是為了打擊性剝削和性虐待行為，聯(lián)合國系統(tǒng)加強調(diào)查能力并采取促使高級領(lǐng)導(dǎo)人履行職責(zé)的新戰(zhàn)略；五是承諾到2021年在高級領(lǐng)導(dǎo)一級實現(xiàn)性別均等。

二、聯(lián)合國維和行動面臨的新挑戰(zhàn)

二戰(zhàn)結(jié)束后，許多新興國家擺脫殖民統(tǒng)治，獲得了獨立。隨之而來的是復(fù)雜的歷史問題、民族宗教問題逐漸激化，導(dǎo)致了中東阿以問題、印巴問題等國際爭端和武裝沖突的出現(xiàn)。1948年，聯(lián)合國安全理事會授權(quán)在中東部署聯(lián)合國軍事觀察員，監(jiān)督以色列與其阿拉伯鄰邦之間的停戰(zhàn)協(xié)定，從此開啟了聯(lián)和國維和行動的歷史。在長期的維和實踐中，聯(lián)合國形成并確立了具有重要指導(dǎo)意義的維和行動三原則，即“中立原則、同意原則和非自衛(wèi)不使用武力原則”。一般認為，聯(lián)合國維持和平行動是指聯(lián)合國所從事的、根據(jù)聯(lián)合國安理會或大會決議向沖突地區(qū)派遣沒有強制力軍事人員以恢復(fù)和維持和平的行動[7]。聯(lián)合國維和行動任務(wù)應(yīng)當(dāng)由聯(lián)合國安理會授權(quán)，個別行動是在聯(lián)合國大會授權(quán)下實施的。承擔(dān)聯(lián)合國維和行動任務(wù)的軍事部隊和警察由聯(lián)合國會員國派遣，接受聯(lián)合國維持和平行動部的管理，并受到位于聯(lián)合國紐約總部的外勤支助部支持。自1948年以來，聯(lián)合國共組織實施了71項維和行動，目前有14項維和行動正在進行[8]。由于國際形勢的變化和維和機制的限制，當(dāng)代聯(lián)合國維和行動面臨著新的挑戰(zhàn)。

(一)維和行動任務(wù)日益廣泛

維和行動的具體任務(wù)根據(jù)情況需要有所不同，最初作為處理國家間沖突手段，一般包括監(jiān)督停戰(zhàn)或?；?、撤軍，觀察、報告沖突地區(qū)的局勢；監(jiān)督執(zhí)行脫離接觸協(xié)議、協(xié)助恢復(fù)治安或維持秩序；防止非法越界或滲透等。進入21世紀(jì)以來，在全球化背景下，某一國家內(nèi)部爆發(fā)的宗教、民族沖突逐步取代了國與國之間的沖突，成為影響國際和平與安全的主要因素，使聯(lián)合國維和行動從應(yīng)對國家或地區(qū)間沖突擴大到處理國內(nèi)沖突和內(nèi)戰(zhàn)，涉及推進政治進程、保護平民、協(xié)助前戰(zhàn)斗人員解除武裝、復(fù)員和重返社會，支持憲政及選舉進程、保護并推動人權(quán)、恢復(fù)法制和加強合法國家的權(quán)力等更為復(fù)雜的任務(wù)。

(二)維和行動更加艱巨復(fù)雜

以美國為代表的西方國家多次繞過聯(lián)合國采取干涉行動甚至發(fā)動戰(zhàn)爭以達到目的，聯(lián)合國不得不在伊拉克、敘利亞、阿富汗等國開展更為艱巨的維和行動，以期能夠逐步消除美英法等國制造的矛盾沖突和地區(qū)緊張局勢。各方不同的立場和利益訴求使聯(lián)合國會員國很難就具體的維和行動實施達成一致，降低了維和行動的效率。歷史延續(xù)至今的維和行動與新增任務(wù)交叉重疊，使維和行動任務(wù)變得更加艱巨，任務(wù)周期更長，需要投入的維和人員、經(jīng)費大幅度增加。聯(lián)合國的數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，2017年7月1日至2018年6月30日核定的維和行動預(yù)算大約為68億美元[9]。同時，聯(lián)合國維和人員面臨著逐年增加的安全威脅。僅在2017年的聯(lián)合國維和行動中，就有132名人員犧牲，其中有61名維和人員在襲擊中喪生[10]。

(三)預(yù)防性外交主導(dǎo)下的維和行動

古特雷斯認為,預(yù)防沖突是減輕人類苦難、減少沖突及其帶來的經(jīng)濟成本的最有效途徑。聯(lián)合國能夠通過外交手段、斡旋及調(diào)解在沖突預(yù)防中發(fā)揮重要作用，并通過實地派遣特使和特別政治任務(wù)促成和平。古特雷斯決心通過斡旋工作大力參與，支持尋找和平解決爭端方案，并且已經(jīng)在岡比亞選舉后危機處置、中亞地區(qū)跨國水資源問題和中部非洲維和行動、印度巴基斯坦和平解決緊張局勢談判等方面取得了進展，對和平解決加納選舉緊張局勢發(fā)揮了關(guān)鍵作用。與過去相比，為了防止、遏制或協(xié)助制止暴力行為，聯(lián)合國和平行動的部署時間日益提前。為了防止暴力的進一步升級，即使在沒有切實可行的政治解決方案的情況下，仍然需要派駐聯(lián)合國特派團。2017年結(jié)束的聯(lián)合國科特迪瓦、利比里亞的維和行動任務(wù)，證明聯(lián)合國維持和平行動始終是維護和平、遏制沖突的最有力工具之一[11]。

三、中國深度參與維和行動的思考

1971年恢復(fù)聯(lián)合國合法席位后，中國經(jīng)歷了謹(jǐn)慎對待維和行動，學(xué)習(xí)維和事務(wù)、考察維和行動，繼而參與維和行動的漸進過程。1988年9月，中國正式申請加入了聯(lián)合國維和行動特委會，并于1989年11月首次向聯(lián)合國納米比亞過渡期援助團派遣了20名文職監(jiān)督員，正式開始逐步深度參與維和行動[12]。自1990年參加聯(lián)合國維和行動以來，中國軍隊累計派出維和軍事人員3．7萬余人次，先后參加了24項聯(lián)合國維和行動[13]；向聯(lián)合國總部及東帝汶、阿富汗、科索沃、波黑、塞浦路斯、海地、蘇丹、利比里亞、南蘇丹等9個任務(wù)區(qū)派出2 600余名維和警察；圍繞能源安全、反恐、大型活動安保、出入境證件鑒別等13個領(lǐng)域，先后為聯(lián)合國、上海合作組織、東南亞國家聯(lián)盟等國際組織和歐洲、非洲的72個國家培訓(xùn)外籍警察1 000余名。黨的十八大以來，中國從國家發(fā)展戰(zhàn)略和維護國際和平發(fā)展的大局出發(fā)，以世界大國的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)為聯(lián)合國維和行動做出了新貢獻，得到了國際社會的廣泛支持和認可。黨的十九大將推動構(gòu)建新型國際關(guān)系、推動構(gòu)建人類命運共同體確立為新時代中國特色大國外交的總目標(biāo)，為更加科學(xué)有效地深度參與引領(lǐng)聯(lián)合國維和行動指引了前進方向。

(一)科學(xué)堅持“維和行動三原則”

聯(lián)合國無法單純依靠預(yù)防性外交解決沖突爭端，古特雷斯領(lǐng)導(dǎo)下的聯(lián)合國仍然把維和行動作為維護國際和平與安全的主要應(yīng)對手段，希望大國承擔(dān)起更多的責(zé)任。當(dāng)前，以美國為代表的西方國家單邊主義盛行，承擔(dān)大國責(zé)任、履行國際道義、參與全球治理的意愿減弱，采取減少聯(lián)合國會費、繞過聯(lián)合國采取干涉行動以達到保護本國目的，甚至針對主權(quán)國家策動顏色革命、直接發(fā)動戰(zhàn)爭，引發(fā)了長期的戰(zhàn)亂和動蕩，使當(dāng)?shù)孛癖娫馐苤卮髠龊拓敭a(chǎn)損失，造成嚴(yán)重的人道主義危機，引發(fā)新的恐怖主義災(zāi)難，極大地削弱了聯(lián)合國協(xié)調(diào)解決國際問題、化解矛盾沖突的權(quán)威和能力。美國總統(tǒng)特朗普上臺后，很快就簽署了廣受非議的“禁穆令”，先后宣布退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)、聯(lián)合國教科文組織和人權(quán)理事會、應(yīng)對全球氣候變化的《巴黎協(xié)定》，并采取經(jīng)濟制裁、軍事恫嚇等粗暴手段處理伊核、朝核等問題，造成新的矛盾沖突，進一步加劇了熱點地區(qū)的不穩(wěn)定局勢。這些不顧國際責(zé)任和道義的行為，使越來越多的國家已經(jīng)認識到，維護世界和平不能依靠西方發(fā)達國家，期待中國發(fā)揮維護世界和平、促進共同發(fā)展的重要作用。

中國在處理國際事務(wù)和聯(lián)合國重要議程上，倡導(dǎo)“和平共處五項原則”，堅持繼承和弘揚《聯(lián)合國憲章》的宗旨和原則，強調(diào)構(gòu)建以合作共贏為核心的新型國際關(guān)系，打造人類命運共同體[14]。隨著自身的快速發(fā)展以及國際地位的提升，中國已經(jīng)成為維護地區(qū)及世界和平與穩(wěn)定、促進各國共同發(fā)展與繁榮的典范[15]。中國政府科學(xué)運用聯(lián)合國和各類合作機制下的會議、論壇來宣傳構(gòu)建人類命運共同體的主張和“一帶一路”合作等旨在實現(xiàn)所有國家共同繁榮的重要倡議，取得了國際社會的高度認同。同時，我們必須清醒地認識到，只有繼續(xù)擴大中國發(fā)展建設(shè)成果的示范作用影響，不斷加強中國維和文化建設(shè)，通過廣泛宣傳中國維護國際和平與安全的先進理念、工作進展和重要貢獻，才能真正用中國智慧與力量引領(lǐng)帶動更多國家特別是發(fā)展中國家凝聚起維護世界和平、謀求共同發(fā)展的國際共識，堅定維護“維和行動三原則”，共同支持聯(lián)合國維和行動，才能為遭受沖突的國家創(chuàng)造實現(xiàn)持久和平的有利條件。

(二)全面加強國際維和力量建設(shè)

2015年9月28日，國家主席習(xí)近平在聯(lián)合國發(fā)展峰會上圍繞和平與發(fā)展這一重大課題發(fā)表演講，宣布建設(shè)8 000人規(guī)模的維和待命部隊，設(shè)立常備成建制維和警隊，為各國培訓(xùn)2 000名維和人員，以及向非盟提供總額為1億美元的無償軍事援助等六項支持聯(lián)合國維和行動舉措[14]。2017年9月，習(xí)主席在國際刑警組織第86屆全體大會上承諾：“中國政府將成立公安部國際執(zhí)法學(xué)院，為發(fā)展中國家培訓(xùn)2.5萬名執(zhí)法人員?！盵16]2018年6月10日，習(xí)近平主席在上海合作組織成員國元首理事會第十八次會議上強調(diào)，要“筑牢和平安全的共同基礎(chǔ)，強化防務(wù)安全、執(zhí)法安全、信息安全合作，促進阿富汗和平重建進程”，提出“未來3年，中方愿為各方培訓(xùn)2 000名執(zhí)法人員，強化執(zhí)法能力建設(shè)”[17]。

經(jīng)過兩年多的努力，中國為支持聯(lián)合國維和行動做出的一系列決策正在得到全面落實。已經(jīng)完成8 000人規(guī)模的維和待命部隊登記和注冊、1 600余名維和人員的培訓(xùn)任務(wù)，編制員額為300余人的國家公安部常備維和警隊以全員全科全優(yōu)的成績通過聯(lián)合國甄選考核，并被首批列入聯(lián)合國維和能力待命機制最高一級即快速部署等級的警隊[18]。按照工作進度安排，擔(dān)負外籍警察暨發(fā)展中國家執(zhí)法人員培訓(xùn)任務(wù)的公安部國際執(zhí)法學(xué)院定于2018年內(nèi)成立。在完成當(dāng)前維和培訓(xùn)任務(wù)的基礎(chǔ)上，我國還要主動爭取承擔(dān)更多的聯(lián)合國維和人員和國際執(zhí)法人員人才培訓(xùn)工作，進一步深化與聯(lián)合國維和行動領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)及各國執(zhí)法部門的交流與合作，提升我國維和人才培養(yǎng)、維和理論研究的整體質(zhì)量和水平，強化中國維和待命部隊和常備警隊整體戰(zhàn)斗力，在聯(lián)合國維和行動中提供更為科學(xué)有效的政策支持，為全面加強國際維和力量建設(shè)做出重要貢獻。

(三)深度參與引導(dǎo)維和行動

美國作為承擔(dān)聯(lián)合國會費和聯(lián)合國維和行動經(jīng)費最多的國家，一直利用減少聯(lián)合國會費和干預(yù)維和行動經(jīng)費使用管理，來影響聯(lián)合國重要議程和維和行動的實施。以美國為首的西方國家憑借其強大的經(jīng)濟軍事實力，長期為維和部隊提供訓(xùn)練設(shè)施和人員保障，將歐美政治軍事理念灌輸進受訓(xùn)軍警人員的頭腦，在直接參與的維和行動中占有重要指揮領(lǐng)導(dǎo)崗位。由于長期占據(jù)聯(lián)合國維和行動的很多關(guān)鍵職位，盡管美英法等國派出的維和部隊、維和警察人數(shù)很少，卻能夠根據(jù)本國戰(zhàn)略意圖借助聯(lián)合國維和行動的名義和形式，頻繁強力介入目標(biāo)國內(nèi)沖突達到為本國利益服務(wù)的目的[19]。除了有高級外交官出任副秘書長職務(wù)外，在聯(lián)合國工作的中方人員大多為一般事務(wù)性人員和專業(yè)性人員，屬于政治任命的高級官員極少。分析1948年以來的維和行動歷史和現(xiàn)實能夠發(fā)現(xiàn)，維和行動任務(wù)的目標(biāo)國主要集中在發(fā)展中國家地區(qū)，其中半數(shù)以上的聯(lián)合國維和行動部署在非洲大陸。

中國作為聯(lián)合國五大常任理事國中唯一的發(fā)展中國家，由于在以往安理會大多數(shù)維和行動決策過程中，一直秉持謹(jǐn)慎或中立態(tài)度，曾多次投棄權(quán)票，使以往的重大聯(lián)合國維和行動決策基本上由西方大國把持。在包括維和行動在內(nèi)的聯(lián)合國重要事務(wù)中，我國更多的是作為參與者而不是主導(dǎo)者，這同我國的大國地位和承擔(dān)的重大國際責(zé)任并不相符。中國逐年大幅度增加維和行動經(jīng)費、人員投入，在聯(lián)合國維和行動中始終保持著良好的國際聲譽和形象，所做出的巨大貢獻舉世矚目。中國作為五個常任理事國中第二大會費出資國、維和行動的第一大派兵國，必須強化聯(lián)合國維和行動上的話語權(quán)、決策權(quán)和影響力，繼續(xù)積極爭取更多的維和行動領(lǐng)導(dǎo)、管理和指揮崗位，主動提出維和行動議程，在維和行動決策、經(jīng)費使用管理和重大行動部署方面發(fā)揮關(guān)鍵性作用，從而引領(lǐng)維和行動事業(yè)正確的發(fā)展方向。