張永春 林夏菲

地震災害應急救援是在人民政府統(tǒng)一領導下，軍（警）地多部門多力量的聯合行動，尤其是重特大地震災害的救援，往往需要軍隊、武警、消防救援隊伍和以地震部門為主的地方相關應急部門協(xié)同實施。華東地區(qū)應急救援力量以軍隊、武警和消防專業(yè)隊伍為主體，加強華東區(qū)軍（警）應急救援力量與地震應急部門的協(xié)同研究，是適應當前形勢任務要求、更好發(fā)揮地區(qū)救援力量整體效能、提升區(qū)域聯合應對重大地震災害體系能力的重要舉措。

1 任務形勢

華東地區(qū)為我國地理大區(qū)，2006年全國地震應急區(qū)域協(xié)作聯動制度建立時將華東地區(qū)列為全國六個協(xié)作聯動區(qū)之一，其地理范圍包括江蘇、安徽、浙江、江西、福建和上海五省一市。華東地區(qū)的蘇皖和閩東南屬于地震重點危險區(qū)，發(fā)生5.0級以上地震的可能性不能排除。

1.1 華東地區(qū)自然情況

華東地區(qū)地域廣闊，北起江蘇徐州、南至福建漳州，東起舟山群島、西至江西萍鄉(xiāng)，總面積64.12萬平方公里。東部瀕海，海岸線長達6700公里，許多島嶼遠離大陸，南部多山，有羅霄山脈和武夷山脈阻隔，山地丘陵比例在75%以上，中北部平原河網密布、水系眾多，應急救援行動樣式多，兵力投送組織難度大；華東地區(qū)氣候差異大，以淮河為界，北為溫帶季風氣候，南為亞熱帶季風氣候，跨越我國南北氣候帶，同一季節(jié)南北溫差最高可達17度以上，應急救援行動氣候情況復雜。

1.2 華東地區(qū)社會情況

華東地區(qū)經濟繁榮，國內生產總值占全國30%以上，區(qū)域內的“長三角”經濟圈是我國經濟總量規(guī)模最大的經濟圈，以上海為中心“1小時經濟圈”內聚集著近100個年工業(yè)產值超過100億元的產業(yè)園區(qū)，全國新規(guī)劃的3個自貿區(qū)有2個位于區(qū)內，逢災損失難以估量；華東地區(qū)人口稠密，人口占全國24%，城市人口高達1.2億，潛在受災人口多；華東地區(qū)城市化發(fā)展速度快，區(qū)內人口500萬以上的城市有24個，城鎮(zhèn)十分密集，其中滬寧杭城市群是我國城鎮(zhèn)化程度最高的地區(qū)之一，生命線工程多，地震極易成災，并且救災難度大。

1.3 華東地區(qū)災情研判

強震發(fā)生的可能性不能排除，華東地區(qū)毗鄰地震頻發(fā)的環(huán)太平洋地震帶，地質構造背景復雜，我國23條主地震帶中的2條經過區(qū)內，分別是郯城-營口地震帶和東南沿海地震帶，其中東南沿海地震帶及周邊區(qū)域還是我國五大地震活動區(qū)之一，歷史上發(fā)生過多次中強破壞性地震。位于兩條地震帶上的安徽滁州，江蘇宿遷、新沂，福建泉州、漳州、廈門等已被國務院列為地震重點監(jiān)視防御區(qū)。引發(fā)重大次生事故的隱患始終存在，全國規(guī)劃或已建的13個PX項目，有7個在華東地區(qū)，其中2個（福建泉州、福建漳州）位于重點監(jiān)視防御區(qū)中。全國已投運的14個核電項目中，有6個在華東地區(qū)，其中2個（福建寧德、福建福州）位于重點監(jiān)視防御區(qū)中。出現災害疊加的情況必須考慮，地球上潮汐南北擺動是地殼運動的誘因之一，強震多發(fā)生于農歷夏至前后，恰與華東沿海臺風季節(jié)重疊，臺風還可能帶來大范圍強降雨，多災并發(fā)情況并非不會發(fā)生。海洋地震的威脅不容忽視，環(huán)太平洋地震帶進入活躍期已成為科學界共識，位于該地震帶上的琉球群島附近海域是引發(fā)大型海嘯的高危區(qū)，聯合國國際減災戰(zhàn)略秘書處最新發(fā)布的《減災全球評估報告》數據顯示除臺灣地區(qū)外，華東地區(qū)海岸線是中國唯一面臨嚴重海嘯威脅的地區(qū)，如發(fā)生特大海嘯（500年一遇）杭州灣和長江口沿岸浪高將超過20米，需要引起重視。

2 力量情況

華東地震應急聯動協(xié)作區(qū)內的應急救援力量情況如下：

2.1 消防救援隊

消防救援隊是我國應急救援的主力軍，是歷次地震救援過程中效率最高的救援隊伍，華東五省一市6支省級地震緊急救援隊均以各消防總隊特勤分隊為基干創(chuàng)建，大多數地市級地震緊急救援隊也以當地消防分隊為主要力量，2008年汶川地震救援中，華東五省一市地震緊急救援隊全部赴川參戰(zhàn)，具有較豐富的實戰(zhàn)經驗和其他隊伍無法復制的快速響應機制。

2.2 武警救援隊

武警救援隊是我國應急救援力量的重要組成部分，華東地區(qū)共有8支武警應急救援隊和9支武警應急醫(yī)療隊作為武警地震災害應急救援力量的主體，另有水電、交通部隊和機動師工化營等專業(yè)力量，這些救援隊伍不僅配有地震現場搜救所需的各類裝備器材，還擁有推土機、挖掘機、裝載機、吊車等大型工程機械和處理次生災害事故所需的偵檢、檢測、洗消、水上救生等裝備器材，具備多災種、多要素、多領域的立體救援能力。

2.3 軍隊救援隊

軍隊救援隊是搶險救災的突擊力量，其在大力加強核心軍事能力建設的同時，積極推進包括完成搶險救災任務在內的非戰(zhàn)爭軍事行動能力建設。華東地區(qū)共有3支軍隊救援隊，另有南京軍區(qū)組建的9類40支省級應急專業(yè)力量，包括工程、醫(yī)療、交通、核生化、通信等多個專業(yè)，裝備了直升機、大型工程機械和野戰(zhàn)醫(yī)療設備等器材設備。

2.4 其他救援隊

華東地區(qū)還建立有其他一些救援隊伍，如各地礦山、企業(yè)及志愿者救援隊，其配有一定數量的專業(yè)裝備，具備一定的專業(yè)救援能力，如藍天救援隊在上海、江西、浙江、福建均有分隊，有的還參加過實戰(zhàn)，部分隊伍還被納入各地市縣應急救援力量體系，其將與軍隊、武警、消防救援隊并肩應對地震災害。

綜上所述，華東地區(qū)各類地震應急救援隊伍，已經形成平戰(zhàn)結合、點面結合、專群結合的救援力量體系和片區(qū)聯動、軍地聯動、部門聯動的應急救援機制，加強軍地救援力量協(xié)同，將確保進一步形成區(qū)域范圍內體系合力。

3 制約因素

軍（警）地協(xié)同一直是應對重特大自然災害挑戰(zhàn)的重大現實問題，華東地區(qū)也不例外，從國內最近的幾場地震救援實戰(zhàn)看，還存在以下一些瓶頸問題，制約了救援效率。

3.1 應急響應多為臨機決策

當前，華東地區(qū)各?。ㄊ校┑卣馂暮鳖A案建設十分薄弱，通常是各單位自編自審、獨立完成，多為系統(tǒng)內部預案，缺乏一個從區(qū)域全局高度出發(fā)的統(tǒng)一編審機構，因此在區(qū)域層面上遠未形成銜接緊密、要素齊全的預案體系。這就導致在發(fā)生區(qū)域性重特大災害時，一方面各救援隊因為沒有與區(qū)域、?。ㄖ陛犑校┑卣馂暮仍嚆暯拥念A案而難以確定響應等級，只能憑經驗做決策；而另一方面各級地震應急部門又很難第一時間精確掌握各支救援隊的啟動條件、配置資源和行動規(guī)模，各類出動方案多為臨機制訂，極易造成響應不足和過度響應，難以做到量災用兵和科學救援，一定程度上影響了救援效率。

3.2 指揮機構多為臨戰(zhàn)組建

一是從指揮關系上看，由聯合指揮機構實施統(tǒng)一指揮是共識，但聯合行動的每支參戰(zhàn)力量基本都要面臨“雙重多級”指揮，既要服從系統(tǒng)內部的垂直指揮，又要服從聯指的橫向指揮，指揮關系需要進一步理順；二是從指揮機制上看，軍隊、武警兼有國家武裝力量身份，地震應急部門對其使用時機、用兵規(guī)定和指揮程序的了解還不夠深入，聯合指揮時考慮過于簡單，聯合指揮機制還有待進一步磨合；三是從指揮效果上看，由于聯合指揮部不是常設機構，人員多為臨時抽調、變化頻繁，沒有明確具體權責，對所屬救援力量形不成有力控制和約束，部分救援隊對聯合指揮機構的命令執(zhí)行得還不夠堅決，會出現落實遲緩和相互推諉現象，很多時候工作重心放在協(xié)調而非指揮上，聯合指揮機構權威需進一步加強。

3.3 任務協(xié)同多為臨場磨合

華東地區(qū)救援隊伍雖各有優(yōu)長，但由于平時缺乏協(xié)同訓練，依靠臨場磨合，協(xié)同水平難上層次，一定程度上將影響救援成效。一是指揮協(xié)同，由于平時沒有隸屬關系，所以到達現場后，救援隊融入當地指揮機構的過程比較緩慢，救援隊伍常常遇到與誰聯絡、歸誰指揮的問題；二是信息協(xié)同，由于平時缺乏信息通報的制度和技術保障，救援隊伍往往對任務區(qū)域內情況掌握十分有限，既不了解友鄰隊伍的特點優(yōu)長，也不了解友鄰隊伍的資源情況，所以協(xié)同時很難做到優(yōu)勢互補、資源共享；三是力量協(xié)同，由于平時沒有明確協(xié)同關系，救援隊伍在協(xié)同動作時常常會出現誰在前誰在后、誰先上誰后上、以誰為主以誰為輔等具體問題，不加以明確就容易出現各自為戰(zhàn)的現象。

3.4 保障事宜多為臨時協(xié)調

一是情報保障，出于保密原因，軍（警）地通信系統(tǒng)各自獨立，通信體制各不相同，華東地區(qū)迄今尚未建立起統(tǒng)一的地震災害信息共享網絡，聯合救援行動中也缺乏通用指揮平臺，信息資源共享還不充分，軍（警）救援隊伍指揮員量災用兵決策困難；二是裝備保障，華東地區(qū)應急救援隊伍攜帶裝備器材各不相同，災害發(fā)生地的地方部門要做到即耗即補、即損即補，確有不小難度；三是后勤保障，聯合救援力量往往成分多元，由多支救援隊組成，但由于缺乏高效統(tǒng)籌的專設保障機構，聯保模式比較粗放，往往臨時籌措物資物品，就近就便協(xié)調保障，難以實現資源優(yōu)化和精確保障。

4 對策建議

針對上述問題和華東地區(qū)的實際情況，提如下對策建議：

4.1 完善預案

加強華東地區(qū)軍（警）應急救援協(xié)同必須以預案建設為抓手，各救援力量只有先在預案層面上銜接成體系，才能在實際操作過程中變成協(xié)同。預案完善一是要突出系統(tǒng)性，各?。ㄖ陛犑校┲朴嗩A案時應面向全華東地區(qū)，各救援隊伍的預案也要考慮相互協(xié)同、跨區(qū)馳援情況，建立統(tǒng)一的預案機構進行審定，確保將各級各單位預案捏合成一個整體，建立起“橫向到邊，縱向到底，覆蓋全程”的震災預案體系；二是要突出銜接性，軍隊和武警救援隊伍預案制訂時，不僅要考慮與本系統(tǒng)本部門的應急預案銜接，還要考慮與駐地?。ㄖ陛犑校鳖A案相銜接，將救援隊伍無縫嵌入區(qū)域和?。ㄖ陛犑校┚仍w系，做到真聯實合；三是要突出針對性，要根據華東地區(qū)的實際情況和特點擬制預案，滬寧杭地區(qū)受災如何處置，閩北山區(qū)受災如何處置，舟山群島受災如何處置，確保遇有情況能依案而行；四是要突出操作性，當前《國家地震災害緊急救援總體預案》（2013年）提出的為總體性、原則性的寬泛要求，需要軍（警）各救援隊伍逐級細化為可實施的具體舉措，中震和強震、本地和跨區(qū)、城市和山區(qū)、空中輸送和鐵路輸送、自主保障和屬地保障，都需要明確清楚并加以論證，確保聯合救援行動組織實施時依案可行。

4.2 融合指揮

針對地震災害，優(yōu)化指揮結構，一方面在機關指揮層面，華東各省(直轄市)地震應急部門牽頭成立指揮機構，在指揮手段允許和人員相對精干情況下，軍隊、武警和消防部門指揮機構可直接并入聯指，在省級指揮機構層面實現融合，平時設立聯席會議，戰(zhàn)時轉為聯合指揮機構，班子相對固定，權責更易明確?？蓞⒖肌段渚筷爴岆U救災專業(yè)力量使用意見》專業(yè)主責、屬地主責的原則，針對不同階段不同處置重點，確定誰主責、誰協(xié)助，落實指揮問責制，使指揮更為高效；另一方面在分隊指揮層面，適當擴大各省地震現場工作隊和專家隊伍規(guī)模，在發(fā)生災情時，按預案將地震現場工作隊和專家編配至各支救援隊伍，實現專家隨隊指導，參與一線指揮決策，使軍（警）地深度協(xié)同，指揮更加科學。

4.3 共享信息

努力做到軍地共享、實時傳遞，保證第一時間獲取準確信息，一方面建立平時信息共享網絡，軍隊、武警和消防救援隊可在本系統(tǒng)內網之外，適當建立一套適合民用的信息網絡，拓寬信息獲取渠道，綜合利用手機、電腦、廣播、電視網絡等民用平臺獲取災情速報，及時獲取預警性、災害性和動態(tài)性信息，增強救援隊伍信息快速獲取和災情分析研判能力，使戰(zhàn)備工作更有針對性；另一方面建立戰(zhàn)時通用指揮平臺，開發(fā)一個制式統(tǒng)一、軍（警）地通用的指揮平臺，在實施救援行動時，能將災區(qū)地理信息、地震烈度區(qū)劃、極震區(qū)范圍、重災區(qū)內主要交通干道破壞和各救援隊伍情況等重要信息實時傳送到該平臺上，使各應急救援隊指揮員充分感知災區(qū)整體態(tài)勢，為救援量災用兵和專業(yè)用兵提供決策依據。

4.4 儲征資源

應急救援現有保障體制通常為：機動途中各救援隊伍自我保障為主，到達災區(qū)后以屬地保障為主，其中屬地保障以地方保障為主，軍隊（武警、消防）保障為輔，在屬地保障確有困難時，鄰近省份實施支援保障，各省份可結合年度災情預判及預案用兵規(guī)模提前計算裝備器材和保障物資消耗量，改臨時籌措為提前預儲預征。 一方面重點方向預先儲備，在易發(fā)生災害的重點方向和附近區(qū)域設立存儲點，華東地區(qū)可圍繞“兩個重點（閩東南、皖東蘇北）一個中心（滬寧杭）”地區(qū)，提前預儲救災所需的各類保障物資，例如閩東南方向可有針對性地儲備核化救援等裝備器材，沿海地區(qū)可重點儲備沖鋒舟艇等裝備器材；另一方面社會潛力預備征用，與地方企業(yè)簽訂相關協(xié)議，以實物預征和生產能力預征的方式，對不便存儲或市場存量較大的通用型裝備和供給品實行預征，例如不便遠距離投送的大型工程機械等裝備器材和不便長時間存儲的食品及飲用水等供給，做到預有準備、未雨綢繆，形成應急救援力量自我保障和地方支援有機結合，華東全域覆蓋與重點區(qū)域儲備相互支撐的保障格局，確保一地發(fā)生震災，全區(qū)聯動，全域統(tǒng)籌。

4.5 落實機制

華東地區(qū)現已初步建立起地震應急救援聯動協(xié)作機制，強化軍（警）協(xié)同需要將建立的聯合機制逐項落到實處。一是要落實聯席會議。加強溝通協(xié)調，華東區(qū)各級地震部門與軍（警）應急救援隊伍定期召開聯席會議，共同研究抗災救災力量建設和聯合救援行動的重大現實問題，發(fā)揮會議平臺作用，密切軍（警）地合作交流。二是要定期聯訓聯演?！奥搼?zhàn)必須聯訓”，華東區(qū)各級地震部門應將與軍（警）救援隊伍定期協(xié)同（作）訓練作為一項重要制度長抓不懈，檢驗并提高聯合救援力量應急準備、組織指揮和協(xié)同救援能力。三是要加大專家指導力度。華東區(qū)地震部門可以抽調各領域專家，定期組織對軍（警）應急救援隊伍進行防震減災科普宣傳教育，并在組織專業(yè)訓練、場地建設、職業(yè)資格鑒定等工作時給予支持和幫助，以平時合作交流促進戰(zhàn)時協(xié)同。四是要組織聯檢聯考。地震應急部門要與軍（警）協(xié)作單位上級訓練部門組成聯合檢查組，定期對救援隊伍能力建設和完成任務情況進行檢查評估，共同分析問題，研究對策，不斷提高協(xié)同救援能力。