張貝寧

（同濟大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，上海 200092）

垃圾分類，是指按照一定規(guī)定或標(biāo)準(zhǔn)將垃圾分類儲存、分類投放和分類搬運，從而將其轉(zhuǎn)變成公共資源的一系列活動的總稱。分類的目的是提高垃圾的資源價值和經(jīng)濟價值，力爭物盡其用。從工業(yè)生態(tài)學(xué)角度看，垃圾是放錯地方的資源；從循環(huán)經(jīng)濟角度看，垃圾是最具開發(fā)潛力、永不枯竭的城市礦藏。垃圾分類回收是發(fā)達(dá)國家普遍采用的回收方法。分類收集是從源頭治理垃圾，實現(xiàn)減量化、資源化、無害化的有效方法。

我國正處于高速發(fā)展階段，城市垃圾不斷增長，很多城市面臨垃圾圍城的危險。原建設(shè)部2006年的調(diào)查表明，全國600多座城市，有1/3以上被垃圾包圍[1]。全國城市垃圾堆存累計侵占土地5億m3，相當(dāng)于75萬畝。至2020年，中國城市垃圾年產(chǎn)量將達(dá)2.1億t。面對這一嚴(yán)峻形勢，人們要踏出的第一步就是解決垃圾分類問題。

1 國外垃圾分類經(jīng)驗

1.1 德國

德國是一個嚴(yán)格實行垃圾分類的國家，街道上隨處可見五顏六色的垃圾桶。有些一絲不茍的環(huán)衛(wèi)工人，甚至?xí)蚓用癫贿M行垃圾分類而干脆拒絕清空垃圾桶。德國在垃圾處理上遵循減量化和資源化的基本理念，綜合運用法律、政策、教育等強制性和倡導(dǎo)性手段。首先在生產(chǎn)和消費環(huán)節(jié)盡量減少垃圾的產(chǎn)生，其次在垃圾處理環(huán)節(jié)優(yōu)先采用分類回收利用技術(shù)和堆肥（生化）技術(shù)，最后無法資源化的垃圾才焚燒或衛(wèi)生填埋。德國在生活垃圾的管理方面有較為完善的法律法規(guī)運行系統(tǒng)，并且有較細(xì)的分類細(xì)則。這些法律均具有具體、明確且具有操作性的特性，同時德國為了跟上時代的步伐及適應(yīng)不斷進步的社會，也會不定期對這些法律法規(guī)進行修訂和補充。

德國政府對垃圾的管理體系分為三個不同的層次[2]。首先是國家層次，其主要功能是對整個垃圾管理進行宏觀調(diào)控，進行立法和政策制定，作為最高的垃圾管理機關(guān)，其隸屬于德國聯(lián)邦政府，負(fù)責(zé)專業(yè)化地開發(fā)和深化垃圾處理領(lǐng)域的戰(zhàn)略方案，以迎合歐盟的要求；其次是州或區(qū)級層次，其主要功能是履行聯(lián)邦政府精神，并起草州級或者區(qū)政府級相關(guān)的垃圾管理法規(guī)；最后是地區(qū)層次，主要是最基層的管理，屬于下級垃圾管理機關(guān)，隸屬于城市和社區(qū)，直接代表社區(qū)的利益，注重具體的任務(wù)執(zhí)行和操作，并且進行監(jiān)督管理。

德國所實行的生活垃圾分類比例很高，居民要按照政府的管理要求，將垃圾進行分類投放，并且要分時段將分類后的垃圾進行投放，由垃圾運輸部門運走。德國家庭里的塑料和金屬等放置在黃色垃圾袋或黃色垃圾桶中，每隔一個月將會被運輸部門運走；廢棄的紙張丟棄在藍(lán)色垃圾桶里，也是每隔一個月被垃圾處理車收集運走；玻璃則丟棄在玻璃收集點；大件的垃圾如廢舊家具，因為體積過大不易放置在垃圾桶里，因此是在固定時間或者通過預(yù)約的方式運走；為了避免環(huán)境污染，有害垃圾則單獨收集和運輸；廚余垃圾專門放置在生物垃圾桶中，每一個星期或者兩個星期清理一次，通過特殊處理后作為肥料進行銷售。

1.2 日本

日本將生活垃圾稱為廢棄物，它有三個大類別，包括產(chǎn)業(yè)廢棄物、有毒和有害廢棄物和一般廢棄物[3]。一般廢棄物中包含生活垃圾、糞便和廢舊家電等特殊廢棄物，而生活垃圾又包括產(chǎn)業(yè)生活垃圾和家庭生活垃圾，產(chǎn)業(yè)生活垃圾指單位所產(chǎn)生的廢紙和餐廚垃圾等，家庭生活垃圾則是可燃燒垃圾、不可燃燒垃圾、資源類和粗大垃圾。這些大的類別下面又可以細(xì)分為許多子項目，每個子項目下面又有很多更細(xì)小的子項目。另外，日本每個城市的垃圾分類也不盡相同，不同城市會根據(jù)各自的實際情況，采取不一樣的垃圾分類方法，如二分法、三分法、四分法和五分法等。目前，實行垃圾二分法的城市在日本已經(jīng)找不到了，相反，隨著日本對生活垃圾分類的越加細(xì)化，實行五分法的城市越來越多，現(xiàn)如今已有超過一半的城市加入這個隊列，且城市數(shù)目還在不斷增加。

日本的垃圾分類處理并非一蹴而就，而是經(jīng)過了四十多年的經(jīng)驗積累。早在20世紀(jì)60年代，日本就遭受著嚴(yán)重的環(huán)境污染，經(jīng)濟飛速發(fā)展的同時，“大量生產(chǎn)，大量消費，大量廢棄”的社會現(xiàn)象隨之出現(xiàn)，導(dǎo)致垃圾排放量急劇增加。20世紀(jì)70年代初，日本政府出臺了一系列環(huán)境保護政策，如廢舊物品的處理、污染控制、包裝、循環(huán)再利用等相關(guān)的法律法規(guī)政策，這些政策都對生活垃圾的具體處理做了詳細(xì)的規(guī)定和說明。隨著日本社會經(jīng)濟的發(fā)展，這些法律政策愈加完善，其中很多出臺的法律都要求從源頭開始控制垃圾的產(chǎn)生，以達(dá)到垃圾減量的目的，各種垃圾回收技術(shù)和政策都得到了政府的支持，并且相關(guān)法律體系也不斷地修改和細(xì)化。這些法律政策，可以分為三個類別：一是基本法，如《環(huán)境基本法》；二是綜合法，如《再生資源使用促進法》；三是專項法，如《家用電器再循環(huán)法》和《容器包裝再循環(huán)法》。

除此之外，日本的政府和社會也非常注重培養(yǎng)民眾的環(huán)保意識，最突出的表現(xiàn)主要是對待垃圾分類的重視度。日本在1999年的《環(huán)境白皮書》中提出了最優(yōu)生產(chǎn)、最適量消費以及最少量廢棄的經(jīng)濟發(fā)展模式，并要求各個企業(yè)按照這一模式來開發(fā)環(huán)保產(chǎn)品。日本的孩子自幼稚園開始就會接受到普通的環(huán)保知識，并被鼓勵督促父母，通過兒童向父母宣傳的方式促進社會環(huán)保意識的提高。日本的商品除了使用說明、保質(zhì)期外還有詳細(xì)關(guān)于該商品作為垃圾的分類和處理說明。日本政府通過每年向民眾發(fā)送垃圾分類回收的“年歷”向人們灌輸垃圾分類知識，而且每戶家庭都有一張政府頒發(fā)的垃圾回收時間表和一本完整的分類指導(dǎo)宣傳手冊。老人、小孩都知道要定時定點對生活垃圾進行傾倒，這一點已經(jīng)成了全體日本人民墨守成規(guī)的一條定律。

2 我國垃圾分類現(xiàn)狀

實行垃圾分類是一項利國利民的大計，因此國家對此也表現(xiàn)出足夠的重視，出臺了不少的方針政策以加強垃圾分類在全國范圍內(nèi)的推行。1995年，全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議通過《中華人民共和國固體廢棄物污染環(huán)境防治法》，初步確立了城市生活垃圾處理的基本框架。2008年，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局發(fā)布了《城市生活垃圾分類標(biāo)志》（GB/T 19095-2008），規(guī)定了生活垃圾分類標(biāo)志，該標(biāo)準(zhǔn)適用于生活垃圾分類工作，也適用于易于分類回收的有關(guān)商品的環(huán)保包裝。2011年，《關(guān)于進一步加強城市生活垃圾處理工作的意見》（國發(fā)〔2011〕9號）指出，要切實控制城市生活垃圾產(chǎn)生，全面提高城市生活垃圾處理能力，強化監(jiān)督管理，加大政策支持力度。按照“誰產(chǎn)生、誰付費”的原則，推行城市生活垃圾處理收費制度。

為了貫徹國家的大政方針、響應(yīng)號召，全國各地積極制定和出臺各種條例、規(guī)定等，努力以多種形式有效實行垃圾分類，如北京的《北京市生活垃圾管理條例》、廣州的《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規(guī)定》、江蘇的《江蘇省固體廢物污染環(huán)境防治條例》、南京的《關(guān)于實行城市生活垃圾分類收集管理的意見》等[4]。

雖然中央和地方都在積極實行垃圾分類，但是很多辦法都收效甚微，效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于政府的預(yù)期。究其原因，一是我國垃圾分類政策的模糊性。目前，我國的城市垃圾分類政策中缺乏明確的垃圾類型劃分標(biāo)準(zhǔn)，不同城市執(zhí)行城市生活垃圾分類政策時確立的標(biāo)準(zhǔn)不一致，垃圾分類方法也不夠細(xì)致，導(dǎo)致民眾對垃圾分類諸多存在疑惑，可操作性不強。

二是政策執(zhí)行缺乏監(jiān)管。我國城市居民丟棄生活垃圾是隨時的，幾乎不受監(jiān)管，而在城市生活垃圾分類政策實施比較好的國家，垃圾都是上門收集的。不同的收集方式?jīng)Q定了后者明顯更容易監(jiān)督居民的分類行為。合理的制度設(shè)計與監(jiān)管機制相配合，有助于人們改變行為習(xí)慣，達(dá)成政策目標(biāo)。而習(xí)慣一旦養(yǎng)成，就可以使管理成本降下來[5]。

3 我國垃圾分類的政策建議

針對我國在垃圾分類過程中遇到的瓶頸，人們可以有針對性地制定對策來解決問題，以更快地促進我國垃圾分類的發(fā)展。

3.1 對垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)和實施過程中的監(jiān)督進行完善

首先要統(tǒng)一和細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，讓人們在進行垃圾分類時有據(jù)可依。另外，要提高垃圾分類的便利性和可操作性?？紤]到公共場所和居住區(qū)場所的差異性，在設(shè)計分類設(shè)施管理制度時要區(qū)分對待。在公共場所人流量非常大，垃圾成分比較簡單，設(shè)置廢物箱時，要把投放容易、容量大兩個方面作為基本的設(shè)計思路，對整個地區(qū)的廢物箱規(guī)格進行統(tǒng)一，以便人們準(zhǔn)確區(qū)分。在居住區(qū)，垃圾的種類比較復(fù)雜，對于有較高回收價值的廢物，不需要設(shè)置分類收集設(shè)施，如塑料瓶、廢報紙等容易堆積和積攢的垃圾等。不過，對于回收價值不高、回收難度高的垃圾，只有經(jīng)過一定的積累，才會形成一定價值的廢物，如塑料薄膜、碎紙張、碎玻璃等，要進行定期上門回收，加強監(jiān)督，以此來提高居民對垃圾分類的積極性。

3.2 提升分類“動力”

居民一旦有了足夠的內(nèi)在動力進行生活垃圾分類，垃圾分類監(jiān)管就可大大降低，降低行政成本。增加內(nèi)在動力可從三個方面進行：一是提高經(jīng)濟激勵。僅靠現(xiàn)有的經(jīng)濟誘因不能夠提供足夠的垃圾分類內(nèi)在動力，這在目前的社會生活中已被證實。只有那些經(jīng)濟價值較大的垃圾才能得到有效分類，即便家庭中不進行分類，拾荒者也能將這一部分垃圾分離出來。所以，必須對那些目前來看沒有多大經(jīng)濟回報的垃圾提供分類補貼，促進這部分垃圾的分類。二是加強宣傳教育，培養(yǎng)分類習(xí)慣。三是增加其他內(nèi)在動力，如與慈善活動結(jié)合。這在我國臺灣地區(qū)已有先例。具體而言，就是在社區(qū)中通過義工上門收集各家各戶提前分類好且有一定經(jīng)濟回報的垃圾，以籌集慈善款。