文 郭紅燕 王璇
黨的十八大以來(lái),我國(guó)土壤環(huán)境社會(huì)治理在頂層制度設(shè)計(jì)、參與主體多元化及治理手段開(kāi)發(fā)應(yīng)用等方面取得了一定發(fā)展,但也面臨著諸多問(wèn)題,還需要從制度建設(shè)、信息公開(kāi)、社會(huì)參與機(jī)制調(diào)整完善、社會(huì)組織規(guī)范引導(dǎo)、風(fēng)險(xiǎn)交流溝通等方面進(jìn)行創(chuàng)新和優(yōu)化。
土壤是構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)的基本環(huán)境要素,是人類(lèi)賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。與大氣、水污染不同,土壤污染具有明顯的隱蔽性、累積性、滯后性和不可逆轉(zhuǎn)性等特點(diǎn),不易被發(fā)現(xiàn),且土壤污染治理周期較長(zhǎng)、成本極高,極易引發(fā)社會(huì)關(guān)注并形成社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)事件,如“常州毒地事件”“廣鋼新城毒地事件”等均屬此類(lèi)。因此,無(wú)論是土壤的環(huán)境治理,還是土壤環(huán)境污染引起的社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)防范,均需要社會(huì)的積極監(jiān)督和參與,社會(huì)治理已經(jīng)成為環(huán)境治理體系不可或缺的一部分。
黨的十八大以來(lái),國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程加快,土壤領(lǐng)域環(huán)境管理機(jī)制不斷創(chuàng)新,除政府管制、市場(chǎng)調(diào)節(jié)以外,也非常重視社會(huì)力量的參與,倡導(dǎo)多種社會(huì)治理手段,如宣傳教育、信息公開(kāi)、環(huán)境公益訴訟等,用于治理土壤環(huán)境污染問(wèn)題,同時(shí)預(yù)防和化解由土壤環(huán)境問(wèn)題引起的社會(huì)矛盾和沖突。
社會(huì)治理理念和方法也逐步體現(xiàn)在土壤污染防治相關(guān)法律法規(guī)政策中。2015年《環(huán)境保護(hù)法》設(shè)立“信息公開(kāi)和公眾參與”專章,為社會(huì)參與環(huán)境治理奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ);2018年《土壤污染防治法》明確將“公眾參與”列入總則,規(guī)定了信息公開(kāi)、社會(huì)監(jiān)督和環(huán)境損害賠償?shù)葪l款,構(gòu)建了社會(huì)主體參與土壤污染防治的法律框架;2016年《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》提出“形成政府主導(dǎo)、企業(yè)擔(dān)責(zé)、公眾參與、社會(huì)監(jiān)督的土壤污染防治體系”;2018年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào),要堅(jiān)持推進(jìn)全民共治,提出“構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護(hù)社會(huì)行動(dòng)體系”。國(guó)家環(huán)境主管部門(mén)出臺(tái)的土壤污染治理或修復(fù)的政策措施中,也配套有信息公開(kāi)和公眾參與的相關(guān)內(nèi)容,如2015年《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》確立了污染地塊環(huán)境全過(guò)程信息公開(kāi)制度。
2008年以來(lái),各地土壤污染問(wèn)題集中爆發(fā),既有土壤重金屬污染事件發(fā)生,也有城市毒地事件出現(xiàn),社會(huì)各界開(kāi)始關(guān)注土壤污染問(wèn)題,并通過(guò)反饋意見(jiàn)、參加座談會(huì)和聽(tīng)證會(huì)等形式積極主動(dòng)參與到土壤環(huán)境決策中,初步形成了多元社會(huì)主體參與的格局,主要呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn):
一是參與主體和參與渠道方式日益多元。參與主體由原來(lái)以媒體為主,逐步覆蓋到社會(huì)組織、高校研究機(jī)構(gòu)、相關(guān)社區(qū)及家庭和公眾個(gè)人等。同時(shí),由于互聯(lián)網(wǎng)及新媒體的興起與發(fā)展,社會(huì)的參與從線下為主走到線上線下相結(jié)合,如隨手拍、微信舉報(bào)、網(wǎng)絡(luò)曝光等已是常態(tài)。
二是現(xiàn)有參與以事中、事后參與為主。由于土壤污染隱蔽性、潛伏性的特點(diǎn),再加上土壤治理專業(yè)性強(qiáng),社會(huì)主體參與土壤污染防治難度大,無(wú)論監(jiān)督、舉報(bào)還是投訴,都主要集中于事中、事后的參與。
三是部分媒體發(fā)揮了很好的監(jiān)督引導(dǎo)作用。如中華環(huán)境雜志、南方周末“千篇一綠”、澎湃新聞“綠政公署”等,關(guān)注土壤污染及相關(guān)民生問(wèn)題,解讀政策與披露事件,深入探究土壤環(huán)境問(wèn)題根源,對(duì)于社會(huì)理解和關(guān)注土壤問(wèn)題起到了很好的引導(dǎo)作用。
四是社會(huì)組織近年來(lái)開(kāi)始涉及土壤議題,學(xué)術(shù)類(lèi)、行業(yè)協(xié)會(huì)或商會(huì)依托技術(shù)優(yōu)勢(shì),在土壤環(huán)境問(wèn)題上積極發(fā)聲,部分環(huán)保社會(huì)組織則以參與監(jiān)督、公益訴訟為突破口,聚焦重金屬污染或重大土壤污染事件等開(kāi)展了不少的工作。
土壤環(huán)境宣傳教育不斷加強(qiáng)。宣傳教育主動(dòng)性針對(duì)性不斷增強(qiáng),基本扭轉(zhuǎn)了以往被動(dòng)應(yīng)對(duì)土壤污染事件輿論的局面,主要表現(xiàn)為:宣教內(nèi)容由土壤科普擴(kuò)展到土壤環(huán)境與健康、安全等;輿論議題正面引導(dǎo)性增強(qiáng),由聚焦土壤污染問(wèn)題擴(kuò)展到倡導(dǎo)防范土壤污染、由違法行為披露到倡導(dǎo)公眾參與;宣教方式多元化,既有新老媒體聯(lián)動(dòng),也有線上線下等傳播方式融合。
土壤環(huán)境信息公開(kāi)取得進(jìn)展。法律層面,《土壤污染防治法》《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》等的發(fā)布,不僅規(guī)定了信息公開(kāi)內(nèi)容,包括土壤污染防治信息、污染地塊環(huán)境信息、企業(yè)排污信息及其他土壤環(huán)境信息,而且明確了信息公開(kāi)的責(zé)任主體,主要包括政府、土壤污染責(zé)任人或土地使用權(quán)人。實(shí)踐層面,我國(guó)建成了國(guó)家土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò),正在開(kāi)展第二次全國(guó)土壤污染狀況詳查工作,這些都為摸清土壤環(huán)境污染狀況(包括污染物類(lèi)型、污染程度和區(qū)域分布等)、破解“土壤底數(shù)不清”問(wèn)題奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。截至目前,重慶、北京、天津、南昌等地已經(jīng)發(fā)布了污染地塊名錄及開(kāi)發(fā)利用負(fù)面清單,部分省市(如北京、山西、河北等)已發(fā)布土壤污染防治重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)名單。這些工作對(duì)于促進(jìn)土壤環(huán)境社會(huì)監(jiān)督和參與具有重要意義。
環(huán)境社會(huì)監(jiān)督不斷深化。社會(huì)監(jiān)督是應(yīng)用最為廣泛的環(huán)境社會(huì)治理方式之一。部分地方采取有獎(jiǎng)舉報(bào)、聘用社會(huì)監(jiān)督員等方式,鼓勵(lì)和支持社會(huì)參與監(jiān)督,包括對(duì)政府執(zhí)政和污染源環(huán)境行為等的監(jiān)督。實(shí)踐中,社會(huì)公眾對(duì)污染源排污行為的監(jiān)督居多,如,北京密云群眾舉報(bào)韓國(guó)企業(yè)違法傾倒危廢污染農(nóng)田行為;媒體曝光土壤環(huán)境污染事件及肇事企業(yè)等,對(duì)污染企業(yè)形成了強(qiáng)大的輿論壓力;社會(huì)組織自發(fā)參與環(huán)境監(jiān)督,發(fā)現(xiàn)并公布環(huán)境污染事件,如重慶民間環(huán)保組織在河北、天津兩地發(fā)現(xiàn)3處被嚴(yán)重污染的滲坑,為環(huán)境主管部門(mén)提供了監(jiān)察執(zhí)法線索。
此外,環(huán)境公益訴訟已經(jīng)應(yīng)用到土壤污染事件維權(quán),極大震懾和懲治了企業(yè)環(huán)境違法行為,維護(hù)了土壤環(huán)境公共權(quán)益,如騰格里沙漠污染公益訴訟案。部分案件還間接加速了地方環(huán)境政策制定進(jìn)程,如“常州毒地公益訴訟案”之后,常州市加快審議通過(guò)了《常州市工業(yè)用地和經(jīng)營(yíng)性用地土壤環(huán)境保護(hù)管理辦法(試行)》。
一方面,土壤污染具有累積性和潛伏性,早期難以發(fā)現(xiàn)。污染物在土壤中經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期累積形成土壤污染,其后果往往要通過(guò)食物鏈放大效應(yīng)后,由植物、動(dòng)物或人體健康狀況才能反映出來(lái),從產(chǎn)生到發(fā)現(xiàn)危害需要的時(shí)間較長(zhǎng)。而且,土壤污染隱蔽性較強(qiáng),一般要通過(guò)專業(yè)監(jiān)測(cè)才能獲取污染的實(shí)際情況。除非是污染程度重或具有特異色味的污染物,否則很難被發(fā)現(xiàn),這使群眾舉報(bào)土壤污染比較困難。
另一方面,土壤污染治理專業(yè)技術(shù)性強(qiáng),增加了社會(huì)參與的難度。多數(shù)公眾參與土壤修復(fù)決策有限,難以準(zhǔn)確認(rèn)知土壤修復(fù)的目標(biāo)、技術(shù)與修復(fù)方案等。而且,由于對(duì)土壤環(huán)境問(wèn)題認(rèn)知有限,尚不能從風(fēng)險(xiǎn)角度來(lái)科學(xué)認(rèn)識(shí)污染物的危害與控制手段。面對(duì)土壤污染或突發(fā)環(huán)境事件時(shí),多數(shù)公眾缺乏準(zhǔn)確的判斷和分析,易盲目“跟風(fēng)”。
我國(guó)現(xiàn)有的土壤污染防治法律體系尚處于構(gòu)建發(fā)展階段,《環(huán)境保護(hù)法》《土壤污染防治法》等大多明確規(guī)定了土壤環(huán)境信息公開(kāi)、公眾參與、公益訴訟等社會(huì)治理的內(nèi)容,但多以原則性、指導(dǎo)性規(guī)定為主,缺乏可操作的細(xì)則規(guī)定。如,現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)重點(diǎn)排污單位土壤環(huán)境信息公開(kāi)的義務(wù)規(guī)定不足;規(guī)范或文件中對(duì)于土壤污染防治中公眾何時(shí)參與、如何參與及參與渠道等缺乏程序性規(guī)定;也缺乏配套的細(xì)則規(guī)定,包括行政上的監(jiān)督管理制度、土壤環(huán)境數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)和信息公開(kāi)制度、污染地塊公眾參與制度、土壤環(huán)境損害賠償制度等。
我國(guó)土壤環(huán)境信息公開(kāi)基礎(chǔ)薄弱,公眾獲取的土壤環(huán)境信息極為有限。主要原因,一是政府本身掌握的土壤環(huán)境信息有限。地方陸續(xù)啟動(dòng)土壤環(huán)境基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè),僅個(gè)別省市如北京市,明確提及對(duì)外提供數(shù)據(jù)查詢服務(wù),已公開(kāi)土壤環(huán)境信息也大多“宏觀居多、微觀過(guò)少”,短期內(nèi)仍無(wú)法扭轉(zhuǎn)土壤環(huán)境質(zhì)量信息公開(kāi)零散的狀況,且缺乏相應(yīng)的解讀。二是部分涉土污染的企業(yè)社會(huì)責(zé)任意識(shí)不強(qiáng),沒(méi)有履行環(huán)境信息公開(kāi)的義務(wù),對(duì)于土壤污染相關(guān)的數(shù)據(jù)更是采取忽略或隱瞞的方式,甚至拒絕公開(kāi)向土壤排放的污染物類(lèi)型、排放量等信息。這些都不利于社會(huì)的監(jiān)督和參與。
目前,國(guó)內(nèi)社會(huì)參與土壤環(huán)境治理的廣度和深度都有所欠缺,除與土壤環(huán)境信息公開(kāi)不足直接相關(guān)外,還與社會(huì)機(jī)構(gòu)本身的專業(yè)性、參與方式以及現(xiàn)有的社會(huì)參與制度有關(guān)。當(dāng)前社會(huì)參與土壤污染防治領(lǐng)域的工作,主要集中于采用宣傳教育和社會(huì)監(jiān)督等方式,只有極少部分較為專業(yè)的社會(huì)組織能夠采用政策倡導(dǎo)、環(huán)境公益訴訟、提供社會(huì)服務(wù)等方式深度參與到土壤環(huán)境治理當(dāng)中。
如在土壤環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域,土壤污染類(lèi)環(huán)境公益訴訟的數(shù)量、質(zhì)量及所激發(fā)的法治監(jiān)督力量依然有限,與公益訴訟的機(jī)制不完善、訴訟資質(zhì)要求高、社會(huì)組織專業(yè)能力不足、鑒定難、訴訟費(fèi)用高昂、地方干擾等都有直接關(guān)系。再如,在土壤環(huán)境社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域,在土壤污染修復(fù)方面,我國(guó)現(xiàn)階段主要引入環(huán)保企業(yè)參與環(huán)境治理的投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理,以PPP模式激發(fā)社會(huì)資本參與,通過(guò)第三方治理的方式加強(qiáng)政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)之間的協(xié)作。社會(huì)力量在自身硬件能力、資金方面不具備優(yōu)勢(shì),在土壤污染監(jiān)測(cè)、治理方面無(wú)法與企業(yè)相抗衡,暫時(shí)未能在政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)方面實(shí)現(xiàn)突破。
我國(guó)土壤污染防治工作仍以政府主導(dǎo)為主,各類(lèi)社會(huì)主體參與和發(fā)揮的作用有限,政府與社會(huì)互動(dòng)不足,主要表現(xiàn)為:一是土壤環(huán)境政策的解讀與社會(huì)關(guān)切回應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,政策誤讀、數(shù)據(jù)夸大等現(xiàn)象頻現(xiàn),嚴(yán)重削弱了政府環(huán)境部門(mén)公信力。二是缺乏社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制,政府管理部門(mén)將工作重心置于環(huán)境監(jiān)管,企業(yè)偏重技術(shù)理性,與社會(huì)公眾風(fēng)險(xiǎn)溝通嚴(yán)重不足。公眾既無(wú)法準(zhǔn)確獲知污染場(chǎng)地再開(kāi)發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)、修復(fù)策略等,也無(wú)法得到及時(shí)的信息反饋,經(jīng)常引發(fā)由于公眾不了解不認(rèn)同而產(chǎn)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。三是各級(jí)地方政府對(duì)于公眾的土壤環(huán)境關(guān)切和訴求缺乏深入的社會(huì)調(diào)查,處理環(huán)境糾紛方面,相關(guān)行政人員專業(yè)水平、環(huán)境法律意識(shí)等參差不齊,導(dǎo)致不能有效解決環(huán)境糾紛。
一是與《環(huán)境保護(hù)法》《土壤污染防治法》充分銜接,進(jìn)一步建立健全土壤專項(xiàng)法律法規(guī),增加并細(xì)化環(huán)境信息公開(kāi)和公眾監(jiān)督參與相關(guān)規(guī)定,提高可操作性。如在《污染場(chǎng)地土壤修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》中加入信息公開(kāi)和公眾監(jiān)督參與的內(nèi)容,或制定專門(mén)的《污染地塊信息公開(kāi)和公眾參與技術(shù)指南》,明確公眾參與的責(zé)任義務(wù)、范圍、形式等,規(guī)范公眾參與的具體程序。二是鼓勵(lì)地方結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際研究制定土壤污染防治公眾參與的地方性指南或規(guī)范,促進(jìn)社會(huì)監(jiān)督參與和推動(dòng)土壤環(huán)境治理。如涉及重金屬污染治理的地區(qū),可出臺(tái)土壤重金屬污染防治公眾參與指導(dǎo)意見(jiàn)。
規(guī)范土壤環(huán)境信息公開(kāi)的內(nèi)容、方式及機(jī)制等,提高土壤環(huán)境信息發(fā)布的完整性、有效性。落實(shí)有毒有害物質(zhì)監(jiān)管制度,明確重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)名單篩選的原則、量化標(biāo)準(zhǔn),建立和發(fā)布土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位名錄。加強(qiáng)對(duì)排污企業(yè)環(huán)境監(jiān)管,嚴(yán)格落實(shí)污染物排放轉(zhuǎn)移信息披露等,提高土壤環(huán)境信息披露的數(shù)量和質(zhì)量。此外,長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,還應(yīng)增強(qiáng)土壤環(huán)境信息服務(wù),借助云平臺(tái)、大數(shù)據(jù)分析技術(shù)手段,挖掘土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)或監(jiān)管數(shù)據(jù),增強(qiáng)信息的可讀性、立體化,滿足公眾土壤環(huán)境信息需求。
一是針對(duì)土壤污染治理過(guò)程,盡量做到社會(huì)公眾全過(guò)程參與,即從污染場(chǎng)地調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、修復(fù)目標(biāo)確定、治理方案篩選及修復(fù)實(shí)施后評(píng)價(jià)階段均應(yīng)設(shè)立必要的公眾參與制度,包括建立評(píng)議制度,投訴、舉報(bào)等渠道,確保公眾有序有效參與。針對(duì)采取風(fēng)險(xiǎn)管控的污染土地(如被限制種植類(lèi)型的農(nóng)用地、采取用途管制的城市污染地塊),引入社會(huì)力量監(jiān)督土地用途及使用行為,既可防止土地用途隨意變更,也可降低污染遷移及發(fā)生二次污染的風(fēng)險(xiǎn)。二是開(kāi)展必要的土壤污染防治公眾參與試點(diǎn)。結(jié)合各地土壤污染治理與修復(fù)技術(shù)應(yīng)用試點(diǎn),選取試點(diǎn)地區(qū)和項(xiàng)目,開(kāi)展公眾參與試點(diǎn),通過(guò)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和效果總結(jié),進(jìn)一步規(guī)范化公眾參與的方式方法,為推廣實(shí)施土壤污染防治公眾參與奠定基礎(chǔ)。
目前,國(guó)內(nèi)能夠參與和推動(dòng)土壤污染防治工作的社會(huì)組織數(shù)量及質(zhì)量都不是很樂(lè)觀。建議通過(guò)政策引導(dǎo)、購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)、組織培訓(xùn)等,指導(dǎo)和引導(dǎo)社會(huì)組織提高自身能力和專業(yè)性的同時(shí),積極有序參與土壤污染防治工作,包括參與對(duì)土壤污染源、企業(yè)排污行為和污染地塊的監(jiān)督,以第三方的角色代表公眾參與污染修復(fù)項(xiàng)目實(shí)施和驗(yàn)收等,不斷擴(kuò)大參與廣度和深度,有效推動(dòng)土壤環(huán)境治理工作。
在土壤環(huán)境治理領(lǐng)域,創(chuàng)新政府社會(huì)合作共治的模式,重視環(huán)境社會(huì)交流互動(dòng)。一是充分利用現(xiàn)代信息技術(shù),建立政府與社會(huì)之間信息共享和意見(jiàn)表達(dá)平臺(tái),提高土壤環(huán)境政策解讀力度及公眾意見(jiàn)收集效率,減少政社之間信息不對(duì)稱的問(wèn)題。二是重視環(huán)境社會(huì)溝通。在土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控中,要通過(guò)對(duì)話溝通獲取居民的理解和支持,防止社會(huì)矛盾和糾紛事件發(fā)生。在平時(shí)要增強(qiáng)土壤環(huán)境信息主動(dòng)解讀力度,結(jié)合土壤污染的特點(diǎn),既要準(zhǔn)確解釋土壤污染調(diào)查數(shù)據(jù)和背景、土壤污染治理專業(yè)術(shù)語(yǔ),也要適時(shí)發(fā)布土壤環(huán)境安全警示和資訊。