國家公園作為最為珍貴稀有的自然遺產(chǎn)，是我們從祖先處繼承，還要完整真實(shí)地傳遞給子孫萬世的“綠水青山”和“金山銀山”，是一項(xiàng)全民共享的親近自然、體驗(yàn)自然、了解自然的寶貴福利。

“大力推進(jìn)三江源國家公園體制試點(diǎn)，組建三江源國家公園管理局，實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)管理與國土空間用途管制‘兩個(gè)統(tǒng)一行使’，在打破‘九龍治水’和解決監(jiān)管執(zhí)法碎片化問題上取得突破，為國家公園體制改革試點(diǎn)起到示范帶頭作用。”2017年12月24日，中央第七環(huán)境保護(hù)督察組向青海省反饋督察情況時(shí)提到上述表述。

頂層設(shè)計(jì)初步完成

建立國家公園體制，是黨中央針對我國資源環(huán)境約束趨緊、生態(tài)問題突出做出的重大改革部署，是我國生態(tài)文明體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容。2016年以來，中央先后部署在10個(gè)省市啟動(dòng)了10個(gè)國家公園體制試點(diǎn)，分別是三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、湖北神農(nóng)架、福建武夷山、浙江錢江源、湖南南山、北京長城和云南普達(dá)措，對我國國家公園的體制機(jī)制進(jìn)行探索。

2017年9月，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上正式頒發(fā)《建立國家公園體制總體方案》(以下簡稱方案)，科學(xué)界定了國家公園內(nèi)涵，以實(shí)現(xiàn)國家所有、全民共享、世代傳承為目標(biāo)，理順管理體制，創(chuàng)新運(yùn)營機(jī)制，健全法治保障，強(qiáng)化監(jiān)督管理的制度安排，這是我國國家公園體制的頂層設(shè)計(jì)。根據(jù)《建立國家公園體制總體方案》，到2020年，中國建立國家公園體制試點(diǎn)基本完成，整合設(shè)立一批國家公園，分級統(tǒng)一的管理體制基本建立，國家公園總體布局初步形成。

國家發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人解讀方案時(shí)指出，國家公園比一般的自然保護(hù)地更具有國家代表性和典型性，面積更大，生態(tài)系統(tǒng)更完整，保護(hù)更嚴(yán)格?！爸袊夜珗@體制的根本目的，就是以加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護(hù)為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)國家所有、全民共享、世代傳承為目標(biāo)，理順管理體制，創(chuàng)新運(yùn)營機(jī)制，健全法制保障，強(qiáng)化監(jiān)督管理，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制?！?/p>

目前，世界上已有100多個(gè)國家建立了國家公園，但各國對國家公園的內(nèi)涵界定也不盡相同。該負(fù)責(zé)人介紹說，國家公園屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)。

黨的十九大報(bào)告明確“構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”，進(jìn)一步為構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制指明了方向。

國家公園是誰的，歸誰管？

2016年，我國首個(gè)國家公園體制試點(diǎn)——三江源國家公園體制試點(diǎn)獲批。隨后成立的三江源國家公園管理局，整合了所涉4縣國土、環(huán)保、農(nóng)牧等部門編制、職能及執(zhí)法力量，建立了覆蓋省、州、縣、鄉(xiāng)的4級垂直統(tǒng)籌式生態(tài)保護(hù)機(jī)構(gòu)。

“國家公園應(yīng)由全體國民所有。”國家發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人說。根據(jù)方案，國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府和省級政府分級行使，條件成熟時(shí)，逐步過渡到由中央政府直接行使。重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域內(nèi)居民要逐步實(shí)施生態(tài)移民搬遷，集體土地優(yōu)先通過租賃、置換等方式規(guī)范流轉(zhuǎn)，由國家公園管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。

“方案明確提出建立統(tǒng)一事權(quán)、分級管理體制和財(cái)政為主的多元化資金保障制度，回答了國家公園哪些是國家的、哪些是地方的，哪些歸國家管等一系列‘權(quán)’‘錢’難題?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心研究員蘇楊說。

根據(jù)方案，未來將組建一個(gè)部門統(tǒng)一行使國家公園自然保護(hù)地管理職責(zé)。相關(guān)部門依法對國家公園進(jìn)行指導(dǎo)和管理。

蘇楊強(qiáng)調(diào)，必須改變當(dāng)前自然保護(hù)地碎片化和多頭管理的問題，打破部門和地域的限制，使日常管理、綜合執(zhí)法、經(jīng)營監(jiān)管等都政出一門。

國家公園體制的建立，核心是體制創(chuàng)新。據(jù)了解，東北虎豹國家公園體制試點(diǎn)立足國有林地占比高的優(yōu)勢，探索全民所有自然資源所有權(quán)由中央政府直接行使。湖北省整合有關(guān)管理職責(zé)，成立神農(nóng)架國家公園管理局，統(tǒng)一承擔(dān)1170平方公里試點(diǎn)范圍的自然資源管護(hù)等職責(zé)。

國家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，國家公園建設(shè)將把創(chuàng)新體制和完善體制放在優(yōu)先位置，做好體制機(jī)制改革過程中的銜接，成熟一個(gè)設(shè)立一個(gè)，有步驟、分階段推進(jìn)。

普通百姓怎么獲益？

《建立國家公園體制總體方案》明確，中國的國家公園堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一，把最應(yīng)該保護(hù)的地方保護(hù)起來，給子孫后代留下珍貴的自然遺產(chǎn)；堅(jiān)持國家代表性，以國家利益為主導(dǎo)，堅(jiān)持國家所有，具有國家象征，代表國家形象，展現(xiàn)中華文明；堅(jiān)持全民公益性，堅(jiān)持全民共享，著眼于提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，開展自然環(huán)境教育，為公眾提供親近自然、體驗(yàn)自然、了解自然以及作為國民福利的游憩機(jī)會(huì)。

國家林業(yè)局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院副院長唐小平認(rèn)為，推動(dòng)國家公園建設(shè)可以有效解決我國當(dāng)前人民日益增長的美好生活需要和優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給不充分的現(xiàn)實(shí)矛盾，提供最公平的公共產(chǎn)品和最普惠的民生福祉。這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，國家公園是國家最珍貴的自然瑰寶；第二，國家公園是最好的自然課堂；第三，國家公園是綠色發(fā)展示范區(qū)。

既然全民公益、全民共享，那么，普通百姓怎樣獲益呢？

清華大學(xué)教授楊銳認(rèn)為，國家公園制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)保證每個(gè)國民平等參訪的權(quán)利，為此國家公園應(yīng)以國民福利為原則，實(shí)行低費(fèi)用門票以及相配套的預(yù)約制度。

值得一提的是，雖然目前我國共有十大國家公園試點(diǎn)，卻并不意味著它們就是未來的國家公園。“試點(diǎn)的主要目的在于找出問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，將來能不能成為國家公園，要看是不是符合國家公園標(biāo)準(zhǔn)?！笔澜缱匀槐Ｗo(hù)聯(lián)盟駐華首席代表朱春全說，最終要按照方案的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核。

目前國家公園的入選標(biāo)準(zhǔn)還在研究中，《總體方案》只是公布了一個(gè)框架——根據(jù)自然生態(tài)系統(tǒng)的代表性面積的適應(yīng)性和管理的可行性，明確國家公園的準(zhǔn)入條件，確保自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)具有國家代表性和典型性。

點(diǎn)評：

當(dāng)下，值得開發(fā)、值得觀賞的自然景觀，大多迫切需要在自然生態(tài)上予以保護(hù)；同時(shí)，在需要保護(hù)的地方，又都面臨著開發(fā)的壓力或誘惑。這就是國家公園體制改革面臨的現(xiàn)狀。

經(jīng)過60年的發(fā)展，我國自然保護(hù)區(qū)事業(yè)有了長足發(fā)展，已建有2740處各類自然保護(hù)區(qū)，總面積1.42億公頃，覆蓋了國土面積的14.8%，為我國的生物多樣性保護(hù)作出了突出貢獻(xiàn)。同時(shí)，自然保護(hù)區(qū)的管理工作依然存在一些問題，包括運(yùn)行經(jīng)費(fèi)不足、多頭管理、法律法規(guī)不完善等。國家公園體制改革將促使現(xiàn)有自然保護(hù)體系得到優(yōu)化，逐步建立以國家公園為代表的新型自然保護(hù)體系。

制度創(chuàng)新既要頂層設(shè)計(jì)，也需基層實(shí)踐。為強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)職能，三江源國家公園整合了園區(qū)國土、環(huán)保、水利、農(nóng)牧等部門編制、職能及執(zhí)法力量，建立覆蓋省、州、縣、鄉(xiāng)4級統(tǒng)籌式“大部制”生態(tài)保護(hù)機(jī)構(gòu)。北京長城國家公園區(qū)域的選擇則在保護(hù)人文資源的同時(shí)，帶動(dòng)自然資源的保護(hù)和建設(shè)，達(dá)到人文與自然資源協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，通過整合周邊各類保護(hù)地，形成統(tǒng)一完整的生態(tài)系統(tǒng)。

從這些試點(diǎn)中都可以看到，國家公園的首要功能是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性、原真性的保護(hù)?，F(xiàn)有文化遺產(chǎn)、旅游景區(qū)等已經(jīng)劃入國家公園范圍內(nèi)的，都要按照生態(tài)保護(hù)第一、山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的理念，進(jìn)行管理目標(biāo)歸一、功能重組和機(jī)構(gòu)人員整合，對所有自然資源資產(chǎn)、文化遺產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一、規(guī)范管理，目標(biāo)則是為生態(tài)保護(hù)服務(wù)，而不是旅游開發(fā)。