劉宇熹，于明亮 LIU Yuxi,YU Mingliang

（1.上海理工大學(xué) 管理學(xué)院，上海 200093；2.上海理工大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理實(shí)驗(yàn)中心，上海 200093）

減少不斷增加的垃圾是現(xiàn)代城市發(fā)展面臨的巨大挑戰(zhàn)之一[1]，在城市邊緣地區(qū)填埋的短視做法已經(jīng)給城市環(huán)境和持續(xù)發(fā)展造成負(fù)面影響，并呈現(xiàn)出“垃圾圍城、污染滲透”的尷尬局面[2-4]。垃圾分類回收被普遍認(rèn)為是解決困境、提高資源利用效率的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[5-7]，特別是城市垃圾中比例最大、混合程度最高、成分最復(fù)雜[8-9]的生活垃圾。然而，盡管推行居民生活垃圾分類十余年，我國還沒有一個(gè)城市或地區(qū)能夠成功實(shí)施生活垃圾分類收集處置并持續(xù)發(fā)展[2,10]。

實(shí)際上，我國居民的垃圾分類意愿并不低，而且隨著收入提高和環(huán)境惡化還有持續(xù)升高的趨勢(shì)[11-12]。但較高的分類意愿并沒有有效地轉(zhuǎn)化成相應(yīng)的垃圾分類行為，近年來很多學(xué)者和業(yè)內(nèi)人士也對(duì)我國居民生活垃圾分類制度屢屢失效提出了不同的見解。一些文獻(xiàn)認(rèn)為是居民個(gè)體的內(nèi)在因素使得我國垃圾分類政策難以推進(jìn)，如生活習(xí)慣、居住條件、對(duì)垃圾分類的認(rèn)知程度等[2,13]；其次是管理部門的責(zé)任，諸如政策宣傳、分類行為操作、明晰度等都存在不足[3,8,10]；第三是分類配套服務(wù)及法律制度的缺失，包括法律法規(guī)、獎(jiǎng)懲制度、服務(wù)配套等[8,10,14]。然而，上述對(duì)垃圾分類政策失效原因的分析都聚焦于個(gè)別孤立問題的表面，所謂頭痛醫(yī)頭，缺乏從產(chǎn)業(yè)整體、分類環(huán)節(jié)內(nèi)在聯(lián)系的視角全面研究生活垃圾分類回收政策失效的因素及對(duì)策。

1 我國城市生活垃圾分類措施失效的成因分析

1.1 未形成完整細(xì)分的垃圾分類處理產(chǎn)業(yè)鏈條

從本質(zhì)來看，垃圾的分類回收是一種市場(chǎng)機(jī)制，因其分類的依據(jù)是廢棄物中所蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。故基于成本效益的角度，并不是所有類型的垃圾都值得回收。同時(shí)，生活垃圾的組成復(fù)雜多樣，其處理過程包括產(chǎn)生源頭、分類、運(yùn)輸、存儲(chǔ)、資源化再利用、再加工和最終處置多個(gè)環(huán)節(jié)，因此需要產(chǎn)業(yè)化的組織協(xié)調(diào)，對(duì)不同狀態(tài)、不同類型的垃圾做相應(yīng)處理、前后銜接，才能形成垃圾分類的持續(xù)發(fā)展動(dòng)力。

我國的垃圾處理大部分都是政府主導(dǎo)的公共事業(yè)，即全部由政府財(cái)政支付其運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，并管理、監(jiān)督從垃圾產(chǎn)生到垃圾填埋或焚燒的全過程。這種政府獨(dú)攬的做法不利于垃圾處理形成細(xì)分、完整的產(chǎn)業(yè)分工環(huán)節(jié)，由于沒有資源分工處理和商業(yè)成本壓力反而會(huì)形成分類程度低、工作效率低、技術(shù)含量低的粗放式運(yùn)營(yíng)模式，同時(shí)也制約了民間企業(yè)的參與程度。據(jù)中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)城市垃圾處理專業(yè)委員會(huì)2016年報(bào)告顯示[15]，國內(nèi)的城市垃圾處理還是以填埋、堆放為主，如圖1所示。因?yàn)榉贌绞叫枰^好的垃圾分類處理，而填埋堆放方式本身對(duì)于垃圾分類的要求就不高。

圖1 2009～2014年垃圾處理能力統(tǒng)計(jì)

只有形成流程化、產(chǎn)業(yè)化的垃圾處理鏈條，并基于符合市場(chǎng)規(guī)律的資源價(jià)格體制，才能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，吸引各個(gè)環(huán)節(jié)的專業(yè)組織、從業(yè)人員發(fā)揮效率，推進(jìn)垃圾分類回收，真正依靠處理垃圾賺錢。而有了產(chǎn)業(yè)依托，在生活垃圾產(chǎn)生源頭端的諸多問題就會(huì)迎刃而解，例如我國提倡多年而難以實(shí)施的家庭生活垃圾分類收集難題，產(chǎn)業(yè)上游環(huán)節(jié)的完善會(huì)倒逼垃圾源頭端與之配合，如提高對(duì)垃圾分類分揀的要求等。

1.2 現(xiàn)存垃圾回收體系中非正式組織存在消極影響

相對(duì)于垃圾回收的政府部門，各種民間拾荒者、廢品交易站、中間商等就屬于非正式組織，它們構(gòu)成的垃圾回收網(wǎng)絡(luò)在我國歷史悠久且分布廣泛。必須承認(rèn)，非正式組織對(duì)垃圾分類回收有著積極作用。實(shí)際上，目前我國最有效的垃圾分類行為主要依賴于這些非正式組織所完成。如數(shù)量眾多的拾荒者從市政垃圾中對(duì)紙張、廢舊金屬、塑料等高價(jià)值垃圾進(jìn)行有意識(shí)地分揀回收，或者直接從家庭住戶手中回收廢舊物品等。

然而，非正式組織的垃圾分類回收行為是完全基于經(jīng)濟(jì)利益的，導(dǎo)致其分類的生活垃圾只是具有回收價(jià)值的物品，對(duì)于不具備經(jīng)濟(jì)價(jià)值的生活垃圾基本上留給了市政環(huán)衛(wèi)部門。非正式組織或個(gè)人通過對(duì)原始生活垃圾中有經(jīng)濟(jì)價(jià)值部分的篩選，形成了一條隱形的價(jià)值網(wǎng)絡(luò)，而在這個(gè)價(jià)值網(wǎng)絡(luò)之外的正式企業(yè)和部門則要付出較高的成本處理經(jīng)濟(jì)價(jià)值較低的混合垃圾或者是廚余垃圾，必然引起整個(gè)行業(yè)的逆向選擇，技術(shù)好、效率高的企業(yè)無法得到較好的分類垃圾資源導(dǎo)致企業(yè)運(yùn)營(yíng)受困，垃圾回收行業(yè)中只會(huì)存在那些依靠填埋、堆放等方式處理垃圾、依靠政府財(cái)政支持維持運(yùn)營(yíng)的低效企業(yè)，而垃圾分類和回收的對(duì)應(yīng)成本卻無法體現(xiàn)在正式的價(jià)值鏈條中。

而且，這種非正式組織的分類回收雖然規(guī)模龐大，但由于缺乏統(tǒng)一的組織和管理而具有很大的隨意性。比如數(shù)量眾多的個(gè)體拾荒者，他們?cè)诓煌膮^(qū)域內(nèi)巡游式分揀資源性垃圾，有的小區(qū)可以進(jìn)就回收，有的小區(qū)不能進(jìn)入就無法回收。有的垃圾具有較大的環(huán)境危害性，如廢舊電池、熒光燈等，卻回收率很低。甚至有些垃圾由于上游的廠家不予回收，拾荒者完全不予分揀。同時(shí)，非正式組織和人員的整體素質(zhì)也不高，在分揀有價(jià)值的生活垃圾過程中由于粗暴操作，也造成了廚余垃圾、其他不可回收垃圾的進(jìn)一步混合，給后續(xù)的分類操作增加了難度。

1.3 分類標(biāo)準(zhǔn)與居民生活實(shí)際不切合

城市生活垃圾的產(chǎn)生單位主要是家庭，而由于居住條件、生活習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)水平的因素相差較大，我國家庭生活垃圾的成分不僅是廚余垃圾比例較大，同時(shí)成分復(fù)雜、混合程度很大，這些都給生活垃圾的分類造成了很大的困擾。分類標(biāo)準(zhǔn)過細(xì)，雖然操作較明確，但是分類效率較差，個(gè)人或者家庭需要耗費(fèi)大量的人力、時(shí)間和空間進(jìn)行垃圾分揀，不具備可行性。分類標(biāo)準(zhǔn)粗略則會(huì)使得標(biāo)準(zhǔn)模糊、可操作性不強(qiáng)，分類難以推進(jìn)。

以上海市為例，早在1995年有關(guān)部門就提出垃圾分類辦法，期間垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)歷經(jīng)多次調(diào)整，直到2008年實(shí)行垃圾四分類模式才逐漸固定下來，即在居民小區(qū)實(shí)行“有害垃圾、玻璃、可回收物、其他垃圾”四分類；在機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位實(shí)行“有害垃圾、可回收物、其他垃圾”三分類；在公共場(chǎng)所實(shí)行“可回收物、其他垃圾”兩分類。另外對(duì)餐廚垃圾、大件垃圾、建筑垃圾和一次性塑料飯盒進(jìn)行分流處置。但是上海城市垃圾總量并沒有因?yàn)榉诸惢厥斩@著減少，上海社科院2015年發(fā)布的居民社區(qū)生活狀況調(diào)查報(bào)告也顯示，僅有6.5%的居民表示完全實(shí)行了垃圾分類，高達(dá)32.1%的居民從未實(shí)行過垃圾分類，這還是個(gè)保守的數(shù)字。

垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)的難以確定，原因在于考慮政策實(shí)施的效率和效果之間的權(quán)衡。精細(xì)化分類的代表國家是日本[14]，即在家庭中將垃圾分類存放，由專門的清潔人員定期回收，因此日本家庭通常都有個(gè)小空間，專門用來儲(chǔ)放分類好的生活垃圾。某些縣市的垃圾分類手冊(cè)多達(dá)27頁，500多項(xiàng)條款，規(guī)定之細(xì)致，即使熟悉操作的家庭主婦也要經(jīng)常對(duì)照，以免弄錯(cuò)。這種做法需要大量高素質(zhì)的人力資源，同時(shí)占用較多的時(shí)間與精力，但是提高了垃圾加工工廠的效率。粗略分類的代表國家是美國[14]，即在家庭階段不分類或者粗略分類，而在進(jìn)入垃圾場(chǎng)或者轉(zhuǎn)運(yùn)中心之前進(jìn)行集中化的分類操作。其優(yōu)點(diǎn)是節(jié)約了每個(gè)家庭的時(shí)間和人力，需要專業(yè)化、立體化的垃圾處理產(chǎn)業(yè)與之配合，才能真正實(shí)現(xiàn)垃圾分類的效果和目的。

2 有效推進(jìn)城市生活垃圾分類處理的建議與對(duì)策

2.1 提升垃圾分類回收在政府工作序列中的地位，理順法規(guī)與監(jiān)管責(zé)任

垃圾分類回收是一項(xiàng)一把手工程，在全社會(huì)取得分類的共識(shí)必須由強(qiáng)力的政府牽頭，世界其他國家的經(jīng)驗(yàn)也證明垃圾管理問題的妥善解決與政府的重視程度密切相關(guān)。我國由于傳統(tǒng)上對(duì)于環(huán)保、垃圾處理等領(lǐng)域的忽視，使得在各級(jí)政府的工作序列中，環(huán)保和垃圾處理工作的地位一直處于不受重視的狀態(tài)，進(jìn)而導(dǎo)致各種垃圾分類法律法規(guī)、實(shí)踐操作的混亂和短視做法，公眾因此也就不會(huì)給予更高的關(guān)注。

近些年由于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)發(fā)展的新常態(tài)等，國家相關(guān)部門對(duì)于垃圾分類處理的政治宣示相對(duì)以往都有很大提高，例如在黨的十八大報(bào)告中明確指出“發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)過程的減量化、再利用、資源化”，國務(wù)院、發(fā)改委、住建委也連續(xù)幾年發(fā)布對(duì)于垃圾分類回收的相關(guān)文件和指導(dǎo)意見等。

在此形勢(shì)下，政府部門應(yīng)該理順關(guān)系，對(duì)各級(jí)各地的垃圾分類法規(guī)體系進(jìn)行梳理調(diào)整，杜絕多頭管理、執(zhí)行力弱的問題，將立法的聚焦點(diǎn)從關(guān)注廣闊的公共層面轉(zhuǎn)移到減少家庭層面分類的限制條件上來，從原來自發(fā)、分散、選擇性的垃圾民間分類轉(zhuǎn)移到體系化、貫穿化、環(huán)節(jié)化的產(chǎn)業(yè)性分類回收，從僅僅的道德層面的約束轉(zhuǎn)移到切實(shí)可行的法律法規(guī)層面的約束。如我國的垃圾收集、清運(yùn)、處置等由建設(shè)部門、環(huán)衛(wèi)部門和城管部門負(fù)責(zé)，物資回收則歸商務(wù)部門管理，而相關(guān)的資源節(jié)約、循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)則由發(fā)改委負(fù)責(zé)，各部門之間缺乏內(nèi)在一致性和相互協(xié)調(diào)性。再比如法律法規(guī)過于原則性，缺乏對(duì)垃圾分類責(zé)任和主體的明確界定，各種地方法規(guī)的強(qiáng)制性不強(qiáng)，使得垃圾分類的監(jiān)管和控制都流于形式。此外，政府相關(guān)部門還必須在信息公開、與公眾交流、引導(dǎo)民間/商業(yè)分類回收模式創(chuàng)新等方面提供更多的動(dòng)力。

2.2 積極促進(jìn)公眾參與，激發(fā)環(huán)保意識(shí)的覺醒

公眾對(duì)于垃圾分類等公共物品的參與不是與生俱來的，關(guān)鍵是要在公眾參與討論環(huán)境議題的過程中培養(yǎng)和構(gòu)建公民責(zé)任和參與意識(shí)，單向的行政式命令并不能讓公眾具備參與意識(shí)與能力。例如通過制度性參與使公眾在垃圾分類政策的制定、實(shí)施、評(píng)估中發(fā)表意見和看法，在垃圾焚燒與填埋場(chǎng)所建設(shè)的項(xiàng)目環(huán)評(píng)階段了解大部分公眾的意見和態(tài)度等。如果制度性參與失效，就會(huì)導(dǎo)致抗?fàn)幮缘膮⑴c，如我國今年各地頻繁出現(xiàn)的反對(duì)建造垃圾焚燒廠的公眾游行事件。將垃圾焚燒或者填埋廠從一個(gè)地方換到另一個(gè)地方并沒有解決問題的根本，因?yàn)槔目偭窟€在增加，讓公眾有效參與到與其自身息息相關(guān)的環(huán)境決策中才能避免如此的低效決策。

減少這種鄰避性的抗議還需要增強(qiáng)公眾的環(huán)保意識(shí)與責(zé)任，環(huán)保意識(shí)不僅是一種認(rèn)識(shí)水平和程度，更核心的理念是“誰污染誰負(fù)責(zé)”。例如歐洲國家提出的生產(chǎn)者責(zé)任制（Extended Product Responsibility,EPR）[16]，要求制造企業(yè)在產(chǎn)品使用結(jié)束后必須收回產(chǎn)品，以便對(duì)廢舊產(chǎn)品的實(shí)體處理負(fù)責(zé)，并承擔(dān)相應(yīng)處理成本，最終以環(huán)境友好的方式處置。對(duì)于消費(fèi)者層面的環(huán)境責(zé)任就是要求自己制造的垃圾自己處理，不能將垃圾轉(zhuǎn)嫁到其他責(zé)任人，這方面比較成功的是日本。早在20世紀(jì)70年代，日本就開始建設(shè)垃圾焚燒廠，但是由于垃圾分類做的不夠細(xì)致、焚燒技術(shù)不過關(guān)等造成二次污染，導(dǎo)致居民與政府的對(duì)抗，沒有人愿意產(chǎn)生有毒有害物質(zhì)的垃圾焚燒廠建到自己家旁邊。垃圾分類、焚燒和填埋遇到了難解的局面。日本政府在解決的時(shí)候，提高垃圾處理技術(shù)是一個(gè)方面，更重要的是強(qiáng)調(diào)公眾的環(huán)境責(zé)任，即要求每個(gè)行政區(qū)內(nèi)的垃圾都自己處理，即便是東京最繁華的地段也建設(shè)垃圾焚燒廠，同步推行居民垃圾分類的宣傳和服務(wù)措施。讓民眾認(rèn)識(shí)到自己家里打掃再干凈，也難以阻止污染，垃圾是自己生產(chǎn)出來，就要承擔(dān)處理垃圾的責(zé)任。

2.3 制定切實(shí)可行的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)，與多主體分類回收產(chǎn)業(yè)銜接

根據(jù)我國的居民飲食和生活習(xí)慣，本文建議在生活垃圾產(chǎn)生的源頭，即家庭和居民個(gè)人端采取粗分類或者稱直覺分類的方式，如將生活垃圾分成廚余垃圾、可回收垃圾和不可回收垃圾三類。這樣做的原因是首先考慮到我國居民的居住條件限制、個(gè)人公共衛(wèi)生意識(shí)等方面的差異，并認(rèn)為個(gè)人的時(shí)間和精力相對(duì)于垃圾分類而言也是一種寶貴資源，而且大部分人對(duì)于垃圾分類的操作效率是很低的。因此可以在源頭粗分類后，在后續(xù)的環(huán)節(jié)中移交給專業(yè)的垃圾分類工人或者環(huán)保組織進(jìn)行實(shí)施，如美國的Waste Management就是用垃圾車將粗分類的垃圾統(tǒng)一運(yùn)輸?shù)焦S，進(jìn)行最專業(yè)和自動(dòng)化的垃圾分類分揀，在滿足政府環(huán)保法規(guī)規(guī)定的同時(shí)將一切具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的成分分離出來，在居民個(gè)體與專業(yè)人員的效率和效果之間找到一個(gè)合理、經(jīng)濟(jì)的平衡點(diǎn)。

進(jìn)一步，分類標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施與操作也要保證在考慮多主體參與情況下實(shí)現(xiàn)分類回收的利益?zhèn)魉?。明確執(zhí)行分類的責(zé)任主體、監(jiān)督者、指導(dǎo)者、分類資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的占有者，避免搭便車、利益分配不均衡等問題。本文構(gòu)建的城市生活垃圾分類回收網(wǎng)絡(luò)如圖2所示。

圖2 基于多主體的城市生活垃圾分類回收網(wǎng)絡(luò)圖

生活垃圾在家庭或社區(qū)粗分類后，其中的可回收垃圾流向就近的垃圾分類回收站，然后再轉(zhuǎn)交給專業(yè)垃圾分類企業(yè)處理，最終去向是資源再生企業(yè)，包括各種再制造生產(chǎn)企業(yè)等。而粗分類后的其他垃圾則由環(huán)衛(wèi)部門進(jìn)一步處理，可回收部分還是交由專業(yè)垃圾處理企業(yè)，不可回收垃圾進(jìn)行填埋或者焚燒，廚余垃圾則進(jìn)行堆肥等無害化處理。為了提升市場(chǎng)化分類回收的經(jīng)濟(jì)誘因，還須由政府出面成立垃圾產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)組織，由應(yīng)回收廢棄物的制造者或者輸入者（如原始設(shè)備制造商等）繳納費(fèi)用作為資金，藉以補(bǔ)貼資源再生企業(yè)以及源頭分類實(shí)施者等。

整個(gè)多主體參與回收網(wǎng)絡(luò)中，垃圾流伴隨資金流在市民、社區(qū)、分類回收企業(yè)和政府環(huán)衛(wèi)部門之間進(jìn)行價(jià)值分配和利益?zhèn)鲗?dǎo)，政府環(huán)衛(wèi)部門承擔(dān)經(jīng)濟(jì)價(jià)值較低的部分，而民間企業(yè)則接收經(jīng)濟(jì)價(jià)值較高的垃圾資源，針對(duì)市民個(gè)人或者家庭重點(diǎn)則是對(duì)垃圾的初步分類分離操作，避免無效混合。

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