王麗嬌

摘要：以小浪底水庫(kù)和南水北調(diào)工程的7個(gè)典型移民村為研究對(duì)象，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查與訪談的方式分析7個(gè)移民新村土地流轉(zhuǎn)的基本情況，發(fā)現(xiàn)水庫(kù)移民土地流轉(zhuǎn)存在程序不規(guī)范、持續(xù)性差、非自愿流轉(zhuǎn)時(shí)有發(fā)生、大多通過(guò)集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)對(duì)象一般為公司制農(nóng)業(yè)企業(yè)等現(xiàn)象。針對(duì)具體存在問(wèn)題提出了對(duì)策與建議，旨在為推進(jìn)移民村土地合理有序流轉(zhuǎn)提供借鑒。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；水庫(kù)移民；調(diào)查走訪；對(duì)策；建議

中圖分類號(hào)：F323.4；F328 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0439-8114（2018）01-0135-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.01.035

Abstract： Taking seven typical migrant villages in Xiaolangdi Reservoir and South-North Water Transfer Project as research objects， the basic situation of land circulation in these new migrant villages was analyzed through the way of observation and interview， it was found that there were phenomena in the land circulation of reservoir immigrants， such as non-criterion of procedures for the land circulation， poor sustainability of the circulation， the involuntary circulation from time to time， mostly with the collective and unified circulation， and generally transferring land to agricultural enterprises in the type of corporation system. According to these existing problems， some suggestions were put forward， to be used for a reference to promote the rational and orderly land circulation in migrant villages.

Key words： land circulation； reservoir immigrants； investigation and interview； suggestions

因水利水電工程建設(shè)征地產(chǎn)生的農(nóng)村水庫(kù)移民面臨著土地資源的重新調(diào)配，由庫(kù)區(qū)周邊外遷至安置地，其生產(chǎn)生活方式被改變，移民可能存在土地利用方式上的不適應(yīng)，加上通過(guò)移民安置得到資源整合與政策集成的支援，水庫(kù)移民在土地流轉(zhuǎn)方面與一般農(nóng)村稍有不同。水利水電工程建設(shè)帶來(lái)的移民非自愿搬遷，會(huì)造成移民原有生產(chǎn)體系、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)組織平臺(tái)的解體。因此，如何妥善安置移民的生產(chǎn)和生活，保證移民“搬得出，穩(wěn)得住，逐步能致富”，不僅成為衡量水利水電工程成功的重要指標(biāo)，更直接關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在經(jīng)歷搬遷安置后，水庫(kù)移民生產(chǎn)方式、生活環(huán)境等隨之改變，一些移民以此為契機(jī)轉(zhuǎn)非農(nóng)就業(yè)，并把土地流轉(zhuǎn)出去獲取租金；也有一些移民固守在土地上，繼續(xù)原來(lái)的農(nóng)耕生活。由于遷移所帶來(lái)的選擇發(fā)展機(jī)會(huì)使得農(nóng)村水庫(kù)移民與一般農(nóng)地流轉(zhuǎn)稍有差異，區(qū)別于其他農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的循序性和自發(fā)性，水庫(kù)移民并沒(méi)有經(jīng)歷思想觀念的漸變，從以自給自足為主的庫(kù)區(qū)周邊搬遷至安置地，土地流轉(zhuǎn)迅速滋生發(fā)展，因此移民土地流轉(zhuǎn)過(guò)程具有跳躍性[1]。

關(guān)于農(nóng)村水庫(kù)移民土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，現(xiàn)有研究大多以移民獲得安置區(qū)土地的方式——土地流轉(zhuǎn)為視角，聚焦于安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償、土地調(diào)配及資源整合等問(wèn)題。劉靈輝等[2]認(rèn)為安置區(qū)集體和居民沒(méi)有獲得充分的補(bǔ)償，需要提高安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使安置區(qū)居民也能和移民一樣地分享到水利水電工程帶來(lái)的增值收益。熊成喜等[3]認(rèn)為水庫(kù)移民安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模受哪些因素的影響直接關(guān)系著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的大小與安置移民的數(shù)量，并提出若干增加水庫(kù)移民安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的措施建議。杜華[4]認(rèn)為以土地流轉(zhuǎn)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)水庫(kù)移民補(bǔ)償安置的新模式，其實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)土地的價(jià)值以實(shí)現(xiàn)資源的合理配置。

上述對(duì)農(nóng)村水庫(kù)移民土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的研究?jī)H停留在移民搬遷安置過(guò)程中，而對(duì)搬遷后移民對(duì)安置獲取的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)的研究甚少。朱恒等[1]從移民搬遷后土地流轉(zhuǎn)的角度研究發(fā)現(xiàn)，河南省丹江口水庫(kù)移民安置區(qū)存在大量移民土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，有序的土地流轉(zhuǎn)不僅可以促進(jìn)移民生計(jì)發(fā)展，而且有利于安置區(qū)穩(wěn)定。因此，探尋農(nóng)村水庫(kù)移民搬遷安置后土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，分析影響移民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的因素，不僅對(duì)促進(jìn)移民新村土地流轉(zhuǎn)具有重要作用，也能為移民可持續(xù)發(fā)展提供良好路徑。

1 河南7個(gè)移民新村土地流轉(zhuǎn)基本情況

調(diào)查走訪了河南省洛陽(yáng)市和新鄭市7個(gè)比較具有代表性的移民村，通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷兼半結(jié)構(gòu)式訪談的形式了解農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象及存在問(wèn)題。調(diào)查的7個(gè)村中，除了洛陽(yáng)市孟津縣寺院坡村的土地未進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)之外，其余6個(gè)村的土地均有不同程度的流轉(zhuǎn)。為了更加深入了解土地流轉(zhuǎn)行為及其基本情況，以是否進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)為依據(jù)將調(diào)查問(wèn)卷分為三類，即轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶、轉(zhuǎn)入土地農(nóng)戶、未流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶。調(diào)查過(guò)程中共發(fā)放問(wèn)卷75份，回收有效問(wèn)卷70份。

1.1 農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)方式

農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的主要方式有轉(zhuǎn)包、置換、代耕、租賃、拍賣、入股等十多種，其中轉(zhuǎn)包、出租、代耕是當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的三種主要方式。調(diào)查地區(qū)農(nóng)戶的土地轉(zhuǎn)出方式主要有轉(zhuǎn)包、代耕。endprint

1）轉(zhuǎn)包。即承包方在一定期限內(nèi)將部分或者全部土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包給第三方，土地流出方的原承包關(guān)系不變。在參與流轉(zhuǎn)的37戶農(nóng)戶中有36戶基本都是委托村集體轉(zhuǎn)包。

2）代耕。即承包農(nóng)戶直接將承包期內(nèi)無(wú)力經(jīng)營(yíng)的全部或部分土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，委托給本村社農(nóng)戶、種養(yǎng)能手或業(yè)主代耕，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。在參與流轉(zhuǎn)的37戶農(nóng)戶中，采用代耕方式流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶有1戶。該農(nóng)戶由于外出務(wù)工，無(wú)剩余勞動(dòng)力耕種土地，因此委托其親鄰代耕。

1.2 農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的規(guī)模及價(jià)格

通過(guò)分析訪談過(guò)程中獲得的資料及問(wèn)卷資料可知，孟津縣小浪底鎮(zhèn)的劉莊、石門村、寺院坡，橫水鎮(zhèn)的新華村、常袋鎮(zhèn)的東地村等由于區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及地方政府政策限制等原因，流轉(zhuǎn)土地面積和流轉(zhuǎn)價(jià)格與新鄭市的觀溝村和新蠻子營(yíng)村相比少而低。具體流轉(zhuǎn)概況見(jiàn)表1。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和形式往往取決于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障支持系統(tǒng)的熟練程度[5]。從表1分析可知，不同的村組其區(qū)位條件和發(fā)展需求不同，導(dǎo)致轉(zhuǎn)出土地的數(shù)量和價(jià)格也存在差異。例如位于新鄭市的觀溝村，該村位于新鄭市近郊，村內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)的定位是發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，由于發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)所需土地面積大，全村55.33 hm2土地中有46.67 hm2都流轉(zhuǎn)給了君源生態(tài)農(nóng)業(yè)科技股份有限公司，而且較為優(yōu)良的區(qū)位條件也使得流轉(zhuǎn)費(fèi)要高于周邊地區(qū)，平均每公頃每年達(dá)到15 750元，且土地增值的空間較大；而對(duì)比劉莊，其農(nóng)業(yè)發(fā)展定位是規(guī)模經(jīng)濟(jì)作物種植，由于土地質(zhì)量不好，加之地塊零碎，僅在2008年轉(zhuǎn)出了離村較偏遠(yuǎn)的4 hm2土地，而且由于其土地區(qū)位條件差，每年每公頃的流轉(zhuǎn)價(jià)格僅為2 000多元；寺院坡則更差，村內(nèi)的農(nóng)業(yè)發(fā)展定位是林果種植，由于土地質(zhì)量差，灌溉條件不足，很多村民表示想轉(zhuǎn)出土地卻找不到投資商或轉(zhuǎn)入方。

1.3 農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的原因

1）農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地的主要原因。從訪談及問(wèn)卷資料分析得知，農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地的主要原因是種地不劃算，其比例占37.50%，其次原因是缺乏勞動(dòng)生產(chǎn)力及種地太辛苦，分別都占到16.67%（表2）。調(diào)查中也有些農(nóng)戶表示由于集體統(tǒng)一轉(zhuǎn)，自己不轉(zhuǎn)不好耕種，而且對(duì)于移民而言，他們剛搬遷過(guò)來(lái)沒(méi)種過(guò)安置區(qū)的土地，有的安置區(qū)土地質(zhì)量不如搬遷前，農(nóng)機(jī)器具也不齊備，對(duì)繼續(xù)耕種存有擔(dān)憂，所以碰到價(jià)格合適的流轉(zhuǎn)機(jī)會(huì)，就會(huì)選擇把土地流轉(zhuǎn)出去。

由表2可知，事實(shí)上農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地的根本原因是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較利益低下。如果農(nóng)村勞動(dòng)力有較多的從事非農(nóng)生產(chǎn)的機(jī)會(huì)，就會(huì)放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向其他行業(yè)，甚至寧愿背井離鄉(xiāng)，選擇到國(guó)外務(wù)工。

2）農(nóng)戶轉(zhuǎn)入土地的原因。由于調(diào)查地區(qū)中轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)戶占比很小，新華村一位農(nóng)戶通過(guò)代耕的方式轉(zhuǎn)入鄰居土地0.07 hm2，其主要原因是給鄰居幫忙，同時(shí)也能增加自己的收入；東地村農(nóng)戶則是通過(guò)村集體統(tǒng)一轉(zhuǎn)入了鄰村部分土地，其主要原因是鄰村土地距離該村很近，交通很方便，農(nóng)戶也有擴(kuò)大再生產(chǎn)的能力，而且農(nóng)戶紛紛表示轉(zhuǎn)入的土地用來(lái)栽種石榴，預(yù)估能增收不少。

1.4 農(nóng)戶未流轉(zhuǎn)土地的原因

調(diào)查走訪的村落中，僅有寺院坡屬于完全未流轉(zhuǎn)，其他參與流轉(zhuǎn)的村落中，或多或少有未流轉(zhuǎn)的土地。據(jù)訪談及問(wèn)卷資料整理分析得知，未流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶之所以未轉(zhuǎn)出土地，其主要原因還是土地質(zhì)量不好，區(qū)位條件不佳，想轉(zhuǎn)出去，但找不到合適的接收方，其所占比例占到65.79%。其次，土地流轉(zhuǎn)意愿還受制于非農(nóng)就業(yè)渠道不暢及社會(huì)保障不健全等（表3）。

此外，在觀溝村調(diào)查中一位未流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶表述，自己未進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的原因有三：一是習(xí)慣了種地，比較依賴土地，不適應(yīng)也不愿從事非農(nóng)工作；二是在周邊村考察過(guò)，剛搬遷過(guò)來(lái)的時(shí)候地上未種糧食作物，這樣就少了地上附著物的補(bǔ)償費(fèi)，覺(jué)得不劃算；三是目前政府對(duì)“三農(nóng)”的補(bǔ)貼范圍和力度都很大，擔(dān)心土地轉(zhuǎn)出去后這些補(bǔ)貼就少了或沒(méi)有。

2 水庫(kù)移民流轉(zhuǎn)土地現(xiàn)象分析

2.1 土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，持續(xù)性差

據(jù)村干部表述，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的程序大致為：首先由政府政策支持鼓勵(lì)發(fā)展特色農(nóng)業(yè)或招商引資吸引農(nóng)業(yè)公司，由村集體組織召開(kāi)會(huì)議通知土地流轉(zhuǎn)事宜，有意向的農(nóng)戶報(bào)名流轉(zhuǎn)并簽署流轉(zhuǎn)協(xié)議書(shū)，最終具體的流轉(zhuǎn)合同由村集體代簽并代管（圖1）。然而村民調(diào)查中，許多農(nóng)戶紛紛表示未見(jiàn)過(guò)流轉(zhuǎn)合同，也沒(méi)太關(guān)注合同內(nèi)容，甚至有的農(nóng)戶并不清楚流轉(zhuǎn)期限，可見(jiàn)其權(quán)利保護(hù)意識(shí)不足。據(jù)石門村轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶表示：從流轉(zhuǎn)后的第三年（2014年）開(kāi)始，承租土地的某牡丹公司就未按時(shí)支付流轉(zhuǎn)費(fèi)用，也沒(méi)有繼續(xù)栽種牡丹，流轉(zhuǎn)出去的土地處于荒蕪狀態(tài)，具體原因眾說(shuō)紛紜。有農(nóng)戶說(shuō)是因?yàn)槟衬档す疽蛐б娌缓茫Y金虧空很大；也有農(nóng)戶表示主要是因?yàn)楫?dāng)時(shí)政府招商引進(jìn)某牡丹公司時(shí)，雙方簽訂了協(xié)議，前三年由政府負(fù)責(zé)支付流轉(zhuǎn)資金，后續(xù)由牡丹公司負(fù)責(zé)，而且政府需履行三通服務(wù)——通水、通電、通路，某牡丹公司以此為借口不履行如期按數(shù)支付流轉(zhuǎn)金，雙方目前在打官司。

在土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策不完善的情況下，地方政府側(cè)重政績(jī)的上升，只顧前期招商引資，對(duì)農(nóng)業(yè)公司具體經(jīng)營(yíng)方式、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及是否按時(shí)支付農(nóng)戶租金的全面監(jiān)管缺位，加之企業(yè)資本的逐利性及其自身市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)存在的風(fēng)險(xiǎn)，極容易導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)合同不穩(wěn)定，流轉(zhuǎn)行為可持續(xù)性差。

2.2 土地流轉(zhuǎn)大多通過(guò)集體統(tǒng)一組織

調(diào)查區(qū)域農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地基本由村集體組織代為轉(zhuǎn)包，即由村干部集體代表村民與農(nóng)業(yè)公司協(xié)商，并與農(nóng)業(yè)公司簽署集體流轉(zhuǎn)合同。在整個(gè)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，村集體“統(tǒng)”的功能發(fā)揮得淋漓盡致，已不單純是中介作用。此外，農(nóng)民承包的耕地細(xì)碎零散，農(nóng)業(yè)公司規(guī)模經(jīng)營(yíng)需要成片土地，有的農(nóng)戶表示迫于耕作不方便及集體的壓力也被動(dòng)跟著流轉(zhuǎn)土地。

通過(guò)集體流轉(zhuǎn)土地雖然存在不規(guī)范，很多村民也不具有法律意識(shí)，合同形式只在村集體與承包商之間，村民對(duì)合同所規(guī)定的權(quán)責(zé)利基本一無(wú)所知，但是這種形式盛行于農(nóng)村，必然有其可行性。endprint

1）集體談判的效率高。流轉(zhuǎn)給公司一次性涉及的流轉(zhuǎn)土地面積較大，如果采用公司與農(nóng)戶單一簽訂協(xié)議的方式，公司需要同每家每戶進(jìn)行協(xié)商，不僅增加了不必要的工作量，而且為此還需要支付較多的額外成本，而采用集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，由集體出面同公司就土地流轉(zhuǎn)事宜進(jìn)行協(xié)商，會(huì)在很大程度上提高談判的能力，從而起到保護(hù)村民利益的效果。像觀溝村農(nóng)地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)公司，在流轉(zhuǎn)時(shí)需要簽訂三方協(xié)議，即村集體、企業(yè)、農(nóng)民分別簽署協(xié)議。首先由村里的法人代表草擬協(xié)議，然后由企業(yè)與村集體簽訂協(xié)議，之后再和村民個(gè)人簽訂協(xié)議。石門村也是通過(guò)村集體和某牡丹公司簽訂流轉(zhuǎn)合同。

2）水庫(kù)移民搬遷安置重新獲得的土地再次集中給集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)土地提供契機(jī)。以新蠻子營(yíng)村為例，該村移民搬遷至安置區(qū)時(shí)村集體沒(méi)有把土地直接分到移民各家各戶，而是借著水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目及政策直接召集移民商量集體把土地流轉(zhuǎn)出去。按照新蠻子營(yíng)村支書(shū)的說(shuō)法，把地分下去反而會(huì)造成混亂，集中經(jīng)營(yíng)效率才會(huì)高，省去了分地后造成的流轉(zhuǎn)溝通問(wèn)題。同時(shí)，通過(guò)集體流轉(zhuǎn)土地給大公司規(guī)模經(jīng)營(yíng)將會(huì)是未來(lái)的趨勢(shì)?？偠灾扔纱謇锛w組織流轉(zhuǎn)，在村里進(jìn)行有效宣傳的前提下容易產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，再加之村民的從眾和順應(yīng)心里，能推動(dòng)村民參與流轉(zhuǎn)。

3）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雖然弱化虛置，但是傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化中特有的長(zhǎng)老統(tǒng)治依然存在。傳統(tǒng)中國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)中，以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，土地是基本的生產(chǎn)資料，以土地為中心形成的人際關(guān)系固定且穩(wěn)定，人際之間基于彼此之間的熟悉而產(chǎn)生的信任不需要契約精神來(lái)維系[6]?，F(xiàn)今欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，依舊保留很濃的鄉(xiāng)土社會(huì)的特點(diǎn)，基于對(duì)村干部或某個(gè)長(zhǎng)者的信任，村民會(huì)無(wú)意中形成一種自身利益與村集體（村干部）利益協(xié)同的意識(shí)，很放心村干部們代自己行使某些權(quán)利，所以村民并沒(méi)有以簽訂流轉(zhuǎn)合同來(lái)保護(hù)自己權(quán)益的想法。

2.3 流轉(zhuǎn)對(duì)象大都為公司制農(nóng)業(yè)企業(yè)

根據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，從農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地的對(duì)象來(lái)看，農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地的對(duì)象分為四類：企業(yè)、農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)合作社、鄰村，其中約有90%流轉(zhuǎn)的土地都到了企業(yè)。具體分布見(jiàn)圖2。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較大的村幾乎都是采取將土地租賃給公司制農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的方式。例如，石門村全村60多公頃土地中約一半以上的土地都流轉(zhuǎn)給了某牡丹公司用于牡丹種植；觀溝村的土地流轉(zhuǎn)從2010年開(kāi)始，全村50多公頃土地中有40多公頃流轉(zhuǎn)給了當(dāng)?shù)鼐瓷鷳B(tài)農(nóng)業(yè)科技股份有限公司；新蠻子營(yíng)村的土地流轉(zhuǎn)從2011年10月開(kāi)始，分批次于2011和2013年全部流轉(zhuǎn)給兩家政府招商引資來(lái)的農(nóng)業(yè)公司。這些農(nóng)業(yè)公司要么種植高效益經(jīng)濟(jì)作物，如核桃、牡丹、石榴、有機(jī)蔬菜等；要么經(jīng)營(yíng)生態(tài)觀光、休閑農(nóng)業(yè)、旅游、開(kāi)心農(nóng)場(chǎng)等，皆未種植糧食，其農(nóng)業(yè)產(chǎn)值頗高。以觀溝村的開(kāi)心農(nóng)場(chǎng)為例，君源生態(tài)公司專門劃分一部分土地用于農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，在具體執(zhí)行時(shí)公司會(huì)將0.07 hm2地分為20份，市民按3 000元/年繳納租金，可以根據(jù)愛(ài)好種植蔬菜，平時(shí)由公司打理，收獲季節(jié)市民可以采摘，或由公司統(tǒng)一配送。從公司的盈利情況看，公司從村集體以1 000元/0.07 hm2的流轉(zhuǎn)價(jià)格獲得土地，而以60 000元/0.07 hm2的價(jià)格租賃給市民，中間的標(biāo)準(zhǔn)相差甚大。

移民村的土地幾乎都流轉(zhuǎn)給公司制農(nóng)業(yè)企業(yè)，分析原因如下。

1）從移民角度而言，首先是為了解決移民后扶項(xiàng)目配套資金問(wèn)題。據(jù)新鄭市南水北調(diào)移民局的工作人員告知，國(guó)家每年都會(huì)給新鄭市撥付移民后扶項(xiàng)目資金，從以往的情況來(lái)看，資金使用效果并不好，主要原因是在移民村中普遍流行一個(gè)觀點(diǎn)：反正是國(guó)家的錢，用好用壞都是一個(gè)樣。而后來(lái)為了改變這一現(xiàn)狀，鄭州市提出“如果移民村想使用移民后扶資金進(jìn)行生產(chǎn)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，本村必須配套一定比例的資金才能使用”。實(shí)際上，對(duì)于大多數(shù)的移民村而言，村集體本身缺乏收入來(lái)源，根本沒(méi)有能力支付配套資金，因此，多數(shù)移民村選擇由村集體統(tǒng)一將土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)公司，由公司幫助其解決資金配套問(wèn)題。

2）從企業(yè)自身角度而言，企業(yè)的資金相對(duì)雄厚，信用度高，可以保證土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用的及時(shí)給付。對(duì)于參與土地流轉(zhuǎn)的移民而言，能否及時(shí)給付土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用是他們最關(guān)心的問(wèn)題，而新鄭市移民村的土地流轉(zhuǎn)大多需要經(jīng)過(guò)鎮(zhèn)農(nóng)辦進(jìn)行審核才能流轉(zhuǎn)，鎮(zhèn)農(nóng)辦不僅會(huì)對(duì)土地流轉(zhuǎn)雙方的資質(zhì)進(jìn)行審核，同時(shí)還會(huì)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審核，這在很大程度上確保了土地流轉(zhuǎn)行為的可靠性。

3）企業(yè)資本的逐利性。資本以逐利為本性，當(dāng)前，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條整體利潤(rùn)比較高、政策扶持力度比較大、進(jìn)入農(nóng)業(yè)門檻比較低的背景下，工商業(yè)資本采用直接和間接方式進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通等領(lǐng)域，謀取利潤(rùn)[7]，如石門村某牡丹公司。

2.4 農(nóng)地質(zhì)量差仍是制約土地流轉(zhuǎn)的根本原因

其一，土地質(zhì)量差，土地零碎。對(duì)于大多數(shù)的村民而言，土地質(zhì)量是困擾其從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最主要障礙，寺院坡村大多數(shù)的土地屬于砂石地，保墑蓄水的功能較差，特別是該地“十年九旱”的氣候特征，導(dǎo)致無(wú)法種植小麥等糧食作物，即使有流轉(zhuǎn)意向，也沒(méi)有人愿意承包。除此之外，地塊零散是普遍現(xiàn)象，由于寺院坡村的調(diào)地難度大，基本沒(méi)有調(diào)過(guò)地，地塊太過(guò)零散也是規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體沒(méi)有意愿承包的原因。

其二，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，特別是灌溉水源的缺乏。隨著人民公社的解體，1994年分稅制改革及2006年農(nóng)業(yè)稅實(shí)現(xiàn)全部減免，在中央政策極力穩(wěn)定農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能弱化，所有權(quán)虛置，村集體再難像合作社及人民公社時(shí)期那樣有充足的資金組織建設(shè)農(nóng)田水利設(shè)施。如寺院坡村的地勢(shì)較高，修建水利設(shè)施引水的成本過(guò)高，村集體也難以讓所有村民聚集資金興修水渠。在這種土地貧瘠和靠天吃飯的種植條件下，全村幾乎沒(méi)有農(nóng)民種植糧食，全部改種核桃，村民自嘲寺院坡是“無(wú)糧村”。

3 對(duì)策與建議

3.1 建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

由調(diào)查得知，目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意識(shí)淡薄，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶對(duì)簽訂書(shū)面合同的認(rèn)識(shí)程度不夠，農(nóng)民權(quán)益受損。當(dāng)前決策部門可考慮通過(guò)市場(chǎng)之手代替行政力量主導(dǎo)交易，加快規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，營(yíng)造良好的土地交易流轉(zhuǎn)市場(chǎng)氛圍條件，形成合理的流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制，建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)。endprint

1）政府應(yīng)堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t審慎推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。在當(dāng)前社會(huì)環(huán)境下，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地進(jìn)城失敗可能性高，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中必須堅(jiān)持農(nóng)民利益至上的原則，充分尊重農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的自愿性，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制，全面保障農(nóng)民基本權(quán)益。積極引導(dǎo)農(nóng)民簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)協(xié)議，對(duì)雙方責(zé)任、權(quán)利做出明確規(guī)定，并報(bào)村集體組織和有關(guān)部門備案，同時(shí)對(duì)大宗土地流轉(zhuǎn)業(yè)主開(kāi)展嚴(yán)格資質(zhì)審查。

2）引進(jìn)專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)，以促進(jìn)農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地信息公開(kāi)化。正是土地流轉(zhuǎn)中介組織發(fā)展的滯后，才給了集體經(jīng)濟(jì)組織過(guò)度介入村民土地流轉(zhuǎn)行為的機(jī)會(huì)。有效的土地流轉(zhuǎn)需逐步健全縣鄉(xiāng)村三級(jí)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化信息溝通、政策咨詢、合同簽訂、價(jià)格評(píng)估等流轉(zhuǎn)服務(wù)。

3）應(yīng)建立風(fēng)險(xiǎn)保證金制度。建議由政府、業(yè)主、農(nóng)民按一定出資比例建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金，防范流轉(zhuǎn)雙方單方面毀約給對(duì)方造成的損失。土地流轉(zhuǎn)前提留一部分保證金，一旦公司無(wú)法及時(shí)支付租金，政府可以通過(guò)提留的保證金支付；其次，土地流轉(zhuǎn)期結(jié)束后，如果公司未能及時(shí)恢復(fù)流轉(zhuǎn)土地的原用途，則這部分資金可以用來(lái)恢復(fù)土地的原有功能。

3.2 適當(dāng)發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的功能

在家庭分散承包經(jīng)營(yíng)的條件下，農(nóng)村土地碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重，土地流出和轉(zhuǎn)入雙方自發(fā)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)面臨著交易成本大、耗費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)等問(wèn)題，而專業(yè)中介組織發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于市場(chǎng)發(fā)展需要，加之集體經(jīng)濟(jì)組織自身具有區(qū)位、信息、政策等資源優(yōu)勢(shì)，這為集體經(jīng)濟(jì)組織替代中介組織發(fā)揮作用提供了時(shí)間和空間。但是，村集體自身的利益驅(qū)動(dòng)會(huì)造成農(nóng)戶非自愿流轉(zhuǎn)土地，甚至越過(guò)農(nóng)戶直接成為土地流轉(zhuǎn)主體，致使農(nóng)戶利益受損。因此，當(dāng)前必須引導(dǎo)與規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)中集體經(jīng)濟(jì)組織行為，首先，作為代理者，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)在尊重農(nóng)戶意愿的前提下，組織協(xié)調(diào)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，積極創(chuàng)造有利條件吸引投資，維護(hù)和增進(jìn)農(nóng)戶的利益；其次，作為委托者，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)對(duì)土地承租方經(jīng)營(yíng)利用土地的情況進(jìn)行監(jiān)督，確保其經(jīng)營(yíng)行為在法律和合約的規(guī)范下實(shí)施[8]。

3.3 加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系

根據(jù)中國(guó)農(nóng)業(yè)特點(diǎn)和國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，家庭經(jīng)營(yíng)是最適合中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的組織方式。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性及氣候變化時(shí)需要突擊工作、加班加點(diǎn)，這對(duì)于雇傭勞動(dòng)者是難以勝任的[9]。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，即家庭農(nóng)場(chǎng)使用內(nèi)部勞動(dòng)力的“交易費(fèi)用”比較低。而在中國(guó)，現(xiàn)今公司制農(nóng)業(yè)企業(yè)已經(jīng)成為規(guī)模經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主體，從石門村萬(wàn)畝牡丹園流轉(zhuǎn)糾紛可以看出，公司制農(nóng)業(yè)企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)及資本下鄉(xiāng)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)持續(xù)性差，農(nóng)民利益受損，農(nóng)業(yè)得不到有效發(fā)展。因此，務(wù)必警惕公司制農(nóng)業(yè)企業(yè)資本下鄉(xiāng)的風(fēng)險(xiǎn)，以提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動(dòng)生產(chǎn)率為核心，加快培育家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，構(gòu)建符合國(guó)情和發(fā)展階段的以農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體式、復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)集約化、規(guī)?；⒔M織化、社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化水平。

3.4 改進(jìn)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化地質(zhì)

土地自然經(jīng)營(yíng)條件是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，中國(guó)60%以上的耕地分布在水源不足或者水土流失、沙化、鹽堿化嚴(yán)重的地區(qū)，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，地方財(cái)政薄弱，農(nóng)田水利設(shè)施不完備，生產(chǎn)條件極為惡劣，農(nóng)業(yè)收益較低，其發(fā)展受到極大制約。以調(diào)查區(qū)域寺院坡為例，該村地勢(shì)較高，水源不足，農(nóng)田水利設(shè)施欠缺，基本靠天吃飯，幾乎沒(méi)有農(nóng)業(yè)收入積蓄，家庭收入來(lái)源主要是外出打工。當(dāng)然，寺院坡只是中國(guó)若干個(gè)偏遠(yuǎn)農(nóng)村發(fā)展滯后的代表，如何創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收的體制機(jī)制，使農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和農(nóng)民生活水平進(jìn)一步提升是中國(guó)當(dāng)前農(nóng)村改革的首要任務(wù)。這就要求必須加大補(bǔ)貼力度改進(jìn)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，加快土地整治，優(yōu)化土地質(zhì)量，確保農(nóng)地具備相對(duì)良好的生產(chǎn)條件，從而才能進(jìn)一步吸引新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。

3.5 制定并完善土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律政策

目前中國(guó)土地流轉(zhuǎn)方面的立法幾乎還處于空白。雖然土地管理法、土地承包法等對(duì)農(nóng)村土地性質(zhì)、用途流轉(zhuǎn)做出了原則性規(guī)定，但仍存在政策法規(guī)不明確、部分條款過(guò)于陳舊等問(wèn)題，制約了當(dāng)前農(nóng)村土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。當(dāng)前應(yīng)盡快出臺(tái)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理實(shí)施細(xì)則對(duì)土地流轉(zhuǎn)基本原則、合同規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)防范和政策保障做出具體規(guī)定，建立健全規(guī)范土地流轉(zhuǎn)長(zhǎng)效機(jī)制。對(duì)于土地確權(quán)登記手續(xù)、流轉(zhuǎn)合同文本、土地審核評(píng)估等核心環(huán)節(jié)，相關(guān)指導(dǎo)性文件應(yīng)當(dāng)提出具化要求和懲戒舉措。

4 小結(jié)

隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展及農(nóng)村土地制度改革的穩(wěn)步推進(jìn)，鼓勵(lì)促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)已是大勢(shì)所趨。因水利水電工程建設(shè)而產(chǎn)生的水庫(kù)移民面臨著生產(chǎn)生活的重新安排和調(diào)整，土地流轉(zhuǎn)既為其發(fā)展帶來(lái)契機(jī)，也帶來(lái)挑戰(zhàn)。一方面，水庫(kù)移民在獲得一定征遷補(bǔ)償之后，可以轉(zhuǎn)非農(nóng)就業(yè)，將重新獲得的土地流轉(zhuǎn)出去獲取租金收入，以提高原有生產(chǎn)生活水平；另一方面，目前土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不完善，面臨著流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、流轉(zhuǎn)持續(xù)性差、流轉(zhuǎn)對(duì)象多為公司制農(nóng)業(yè)企業(yè)等現(xiàn)象，對(duì)于偏遠(yuǎn)農(nóng)村而言，農(nóng)地質(zhì)量差仍是制約土地流轉(zhuǎn)的根本原因。實(shí)踐表明，健康有序的土地流轉(zhuǎn)是水庫(kù)移民實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力，當(dāng)前亟需建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，搭建土地流轉(zhuǎn)中介平臺(tái)。同時(shí)，需要加大農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化耕地質(zhì)量，審慎推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村移民的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

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