摘要：黨的十九大報告提出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。對于特大城市的郊區(qū)而言，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心任務(wù)之一是加強郊區(qū)基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治、共治的郊區(qū)治理體系。做實基本管理單元目的在于補好上海郊區(qū)基層治理體系的短板，進一步提高基層公共管理的有效性、基本公共服務(wù)的可及性和基層民眾參與的便利性，它是上海在探索特大型城市特點和規(guī)律的社會治理新路中總結(jié)提升的重要制度創(chuàng)新。及時跟蹤并總結(jié)這一新探索，為新時代探索特大城市郊區(qū)空間治理的理論研究提供案例借鑒。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.01.005

一、基本管理單元的提出及概念

（一）基本管理單元的建設(shè)背景

做實基本管理單元，是上海市委2014年一號課題“創(chuàng)新社會治理加強基層建設(shè)”和二號課題“推進城鄉(xiāng)一體化”兩項課題研究成果在應(yīng)用轉(zhuǎn)化和具體落實中所推出的政策抓手。2015年上海市政府正式啟動這一工作，在市民政局、市編辦、市發(fā)改委、市財政局等部門的努力下，通過制定出臺政策、調(diào)配專屬資源、組織發(fā)動宣傳等一系列工作推動，截至2016年底，全市首批67個基本管理單元的建設(shè)已進入全面驗收階段，第二批基本管理單元的申報工作也已基本完成?；竟芾韱卧脑O(shè)置，其目的在于補好上海郊區(qū)基層治理空間組織體系的短板，進一步提高基層公共管理的有效性、基本公共服務(wù)的可及性和基層民眾參與的便利性，它是上海在探索特大型城市特點和規(guī)律的社會治理新路中總結(jié)提升的重要制度創(chuàng)新。它的理論意義則在于，構(gòu)建規(guī)模適度、層級合理、條塊協(xié)同的基層空間治理體系，是我國特大城市在應(yīng)對特有的空間尺度大且分異強、要素容量高且流動快、市民需求多且要求高等治理挑戰(zhàn)的必要制度。從目前基本管理單元建設(shè)推進的實踐看，上海市民政局、上海市編辦、上海市發(fā)改委、上海市財政局在2015年已出臺《關(guān)于做實本市郊區(qū)基本管理單元的意見（試行）》（滬民區(qū)劃〔2015〕19號，以下簡稱19號文），并已基本完成第一批基本管理單元的建設(shè)，開始啟動第二批基本管理單元的申報。

（二）基本管理單元的概念界定

19號文對基本管理單元做出了概念界定和解釋，即“基本管理單元是在本市郊區(qū)城市化區(qū)域集中連片、邊界范圍相對清晰、人口達到一定規(guī)模、管理服務(wù)相對自成系統(tǒng)的城市人口聚集區(qū)，是承載和配置城市基本公共服務(wù)、基層社會管理的非行政層級基本單元”。從這一概念表述中，可以知道：基本管理單元在空間區(qū)位上位于城市的郊區(qū)，在空間形態(tài)上是集中連片的城市化區(qū)域且邊界相對清晰，在空間規(guī)模上需要的門檻條件是2平方公里和2萬實有人口（19號文中對此有相應(yīng)規(guī)定），在空間關(guān)系上則與鎮(zhèn)域其他區(qū)域而言管理和服務(wù)相對自成系統(tǒng)，在空間的政區(qū)定位上則不屬于正式的行政區(qū)劃，而是承載和配置城市基本公共服務(wù)、基層社會管理的非行政層級基本單元。

從基本管理單元的管理和服務(wù)資源配置看，目前主要是解決“3+3+2”的標準力量配備問題。第一個“3”是指社區(qū)服務(wù)相關(guān)的“社區(qū)事務(wù)受理中心”、“社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心”、“社區(qū)文化活動中心”，第二個“3”是指社區(qū)管理相關(guān)的“公安派出所（警務(wù)站）”、“城市管理所（網(wǎng)格中心）”、“市場監(jiān)督管理所”，“2”則是指社區(qū)黨委和社區(qū)委員會?？紤]到各地實際，各基本管理單元也可以因地制宜、力所能及地設(shè)置社區(qū)中心、社區(qū)生活服務(wù)中心、養(yǎng)老服務(wù)中心等“X”項目。

二、基本管理單元建設(shè)的實踐及問題

從目前首批67個基本管理單元建設(shè)看，基本管理單元工作推進的特點有：

（一）首批基本管理單元的特點分析

1.各項指標占到全市和所在區(qū)的15%左右和20%左右

首批擬定的全市67個基本管理單元，共涉及上海市的浦東新區(qū)、閔行區(qū)、寶山區(qū)、嘉定區(qū)、金山區(qū)、松江區(qū)、青浦區(qū)和奉賢區(qū)8個區(qū)，占地1 099平方公里，包含常住人口339.4萬人，戶籍人口129.8萬人，分別占到全市總面積和8個區(qū)總面積的17.3%和22.6%，占到全市常住總?cè)丝冢? 415萬人）和8個區(qū)常住總?cè)丝冢? 653萬人）的14.1%和20.5%，占到全市戶籍總?cè)丝冢? 434萬人）和8個區(qū)戶籍總?cè)丝冢?66.07萬人）的9.1%和16.9%。從這一系列數(shù)據(jù)中可以看到，基本管理單元的建設(shè)對全市以及郊區(qū)的影響是不可忽視的。如果從基本管理單元的數(shù)量與建制鎮(zhèn)數(shù)量的對比看，已達到平均3個建制鎮(zhèn)就有2個基本管理單元，如果加上目前正在推進的第二批20余個基本管理單元的相關(guān)數(shù)據(jù)，這一影響更是非常重要（表1）。因此，作為一級非行政層級的管理單元，其對整體上海郊區(qū)基層空間治理的影響將是非常深刻和廣泛的。

2.郊區(qū)各區(qū)縣的基本管理單元分布不均衡

從目前8個區(qū)在基本管理單元數(shù)量、涉及人口和面積的比較看，各區(qū)之間的不均衡性還是很高的。一是浦東新區(qū)作為全國第二大市轄區(qū)（面積僅次于天津濱海新區(qū)），特大區(qū)域所形成的大區(qū)大鎮(zhèn)格局也使得浦東新區(qū)成為基本管理單元建設(shè)的最大區(qū)域，基本管理單元的數(shù)量占到全市的半壁江山以上，達到52.2%。其中，實有人口占到全市51.8%，面積占到47.8%。從每個鎮(zhèn)平均建設(shè)的基本管理單元數(shù)量看，全市平均數(shù)是1.72個，而浦東新區(qū)的平均數(shù)量是2.0個。二是遠郊區(qū)的申報建設(shè)數(shù)量仍然較少，特別是金山區(qū)和奉賢區(qū)，數(shù)量僅有兩個，是各區(qū)中最少的。盡管遠郊區(qū)可能人口數(shù)量和密度較低，但是，從公共管理和公共服務(wù)的均等化而言，還是應(yīng)該相應(yīng)增加數(shù)量，特別是遠郊的鎮(zhèn)域面積偏大，老百姓的公共服務(wù)可及性相對較差，更應(yīng)該通過基本管理單元來予以強化。從政策扶持角度而言，基本管理單元建設(shè)還專門在市發(fā)改委設(shè)立了針對遠郊區(qū)的奉賢區(qū)、金山區(qū)和崇明區(qū)的專項建設(shè)財政資金。三是首批基本管理單元的建設(shè)還未能覆蓋整個上海郊區(qū)，崇明區(qū)首批基本管理單元空缺（圖1）。據(jù)了解，目前申報的第二批基本管理單元中，崇明區(qū)已申報。

3.平均人口和面積規(guī)模還是較為適度endprint

平均人口規(guī)模5.1萬人，平均面積16.4平方公里，人口平均規(guī)模接近適度規(guī)模。這一人口和面積的平均規(guī)模較之《意見》中提出的2萬人和2平方公里的門檻規(guī)模，有較大幅度的提高，分別是門檻規(guī)模的2.55倍和8.2倍。從城鎮(zhèn)化地區(qū)的基本單元適度管理規(guī)?？矗丝谝?guī)模為5萬還是較為適宜。從我國最早出現(xiàn)的城鎮(zhèn)型治理方式的人口規(guī)模劃定看，1909年晚清政府頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》規(guī)定：凡府廳州縣官府所在地為城，其余市鎮(zhèn)村屯集等地人口滿5萬以上者為鎮(zhèn)，不滿5萬者為鄉(xiāng)。著名小城鎮(zhèn)專家袁中金教授曾在其博士論文中，通過綜合分析其掌握的全國1 800多個中心鎮(zhèn)的第一手調(diào)查資料得出：從我國小城鎮(zhèn)的人口發(fā)展規(guī)?？?，3萬人為吸納外來人口的重要人口規(guī)模臨界值，5萬人則為城鎮(zhèn)進入良性運轉(zhuǎn)的規(guī)模臨界值。[1]可見5萬人這個規(guī)模閾值，是郊區(qū)基本城鎮(zhèn)單元能有效治理、可持續(xù)發(fā)展、有規(guī)模效應(yīng)的適度規(guī)模。

從面積的規(guī)?？矗臻g對基層治理和公共服務(wù)的約束主要體現(xiàn)在交通時間，即治理或服務(wù)點與周邊分布居民的交通距離。在商業(yè)設(shè)施的布局中已有多項理論論證了：如果人們以步行方式為時間的心理感受度，一般而言15～20分鐘為適宜的時間尺度，即到達某個站點，人們一般是希望走路時間不超過20分鐘，最好是15分鐘內(nèi)。從這個時間規(guī)律出發(fā)，衍生到步行距離來看，常人15分鐘步行的距離大概是1 000米，可以說，某一服務(wù)站點既便捷又經(jīng)濟的服務(wù)范圍為以站點為圓心，以1 000米為半徑的同心圓，而這一同心圓的面積為3.14平方公里。因此，在為社區(qū)居民提供公共服務(wù)和社會管理時，如果以步行的距離為依據(jù)來布局社區(qū)事務(wù)受理中心等治理機構(gòu)，以能覆蓋到3～4平方公里為理想配置空間。再結(jié)合5萬人的人口規(guī)模，則發(fā)現(xiàn)最理想的人口和空間管理規(guī)模為人口密度為1.3萬人左右的區(qū)域。對于郊區(qū)城鎮(zhèn)而言，由于要素密度較低，城鎮(zhèn)化程度還不夠成熟、不夠高，且郊區(qū)為保持良好的生態(tài)環(huán)境避免“城市病”的發(fā)生，往往在空間使用上并不追求與城區(qū)類似的超高密度，所以，以步行距離來配置空間服務(wù)點，則有可能大幅增加治理成本，因此，選擇自行車或助動車為交通工具（其平均速度為步行的3-4倍），并按照15分鐘的心理時間規(guī)律，15分鐘自行車的騎行平均距離為3 000米，同理，其覆蓋空間范圍為28.2平方公里左右。考慮到空間范圍太大，人口規(guī)模則會迅速上升，因此，適度的空間規(guī)模較之純粹的以15分鐘自行車騎行范圍應(yīng)再小一些。綜合平衡來看，目前基本管理單元的平均面積規(guī)模還是適度的。

（二）工作推進中還需進一步優(yōu)化的問題

從目前工作的推進看，還存在一些具體操作和未來發(fā)展方面的問題，主要包括：

1.工作重心的調(diào)整問題

隨著首批基本管理單元建設(shè)中對“3+3+2”基本框架的驗收，可以說基本管理單元的“四梁八柱”已形成，特別是硬件建設(shè)告一段落。接下來，重點要考慮的是基本管理單元的日常運管機制，好的體制機制能將這些投入的資源發(fā)揮出更大的效益。目前，可能需要做一些優(yōu)化的工作有：基本管理單元的“兩委”職能范圍、職級層次等的定位問題；基本管理單元建設(shè)中條線執(zhí)法管理資源的到位情況；如何促進基本管理單元推進社會力量協(xié)調(diào)共治，創(chuàng)新社會組織參與社區(qū)治理方式；如何發(fā)揮基本管理單元在促進居民參與社區(qū)事務(wù)方面的功能作用；對于新建的基本管理單元，如何加快其與原基層治理組織體系的“磨合”；如何強化基本管理單元運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段，提升智能化管理水平；如何有效發(fā)揮基本管理單元在“五違四必”等基層重點治理領(lǐng)域的作用等。此外，基本管理單元建設(shè)在下一步工作中也需要從申報建設(shè)驗收為主向常態(tài)管理、分類管理為主轉(zhuǎn)變。隨著第二批基本管理單元的申報、建設(shè)和驗收，下一步基本管理單元工作的重點要轉(zhuǎn)向?qū)竟芾韱卧\轉(zhuǎn)過程中的常態(tài)化管理和分類管理，包括基本管理單元的設(shè)立、撤銷和規(guī)模調(diào)整等的管理，基本管理單元建設(shè)和運管中共性問題的反映和解決機制，基本管理單元運作中保持扁平化，避免增加層級的風險防范機制，編制不同類型基本管理單元的運管導則，制定基本管理單元析出街道的條件和標準等。

2.基本管理單元建設(shè)中的社區(qū)更新問題

“做實郊區(qū)基本管理單元”中“做實”的概念應(yīng)該包括至少兩方面的含義：一方面，是通過自上而下的認定驗收，明確基本管理單元的組織定位。盡管基本管理單元不是一級行政層級性質(zhì)的組織，但也是基層治理中重要的正式空間組織單元。另一方面，是通過管理和服務(wù)資源的下沉，強化基本管理單元在硬件建設(shè)、人員編制、管理權(quán)限、服務(wù)職能等方面的配置，實現(xiàn)這一空間組織單元更好發(fā)揮職能的目標。從第一輪基本管理單元的建設(shè)來看，亮點之一就是將上海郊區(qū)大量存在的被撤制鎮(zhèn)納入基本管理單元建設(shè)范疇。

新世紀前后，全國范圍內(nèi)開展了大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，上海也基于資源整合、機構(gòu)精簡以及“三個集中”等考慮，開展了大范圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并。1984年前，上海市郊區(qū)共有33個建制鎮(zhèn)、206個鄉(xiāng)。1999年起實行鄉(xiāng)改鎮(zhèn)，郊區(qū)行政區(qū)劃建制變成204個鎮(zhèn)、8個鄉(xiāng)。2000年起醞釀對規(guī)模小、布局分散的郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行合并，初步歸并成153個鎮(zhèn)、3個鄉(xiāng)。[2]2000～2006年，上海市對郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了進一步合并調(diào)整。至2006年，全市郊區(qū)行政建制上確定106個鎮(zhèn)、3個鄉(xiāng)。至2013年，郊區(qū)穩(wěn)定在100個左右的鎮(zhèn)、2個鄉(xiāng)。最新的上海市行政區(qū)劃簡冊數(shù)據(jù)顯示，截至2016年底，除去徐匯區(qū)、長寧區(qū)、靜安區(qū)、普陀區(qū)和楊浦區(qū)的“城中鎮(zhèn)”，上海郊區(qū)的建制鎮(zhèn)數(shù)量是107個，兩個鄉(xiāng)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并過程中往往采取兩鎮(zhèn)并一鎮(zhèn)或三至四鎮(zhèn)并一鎮(zhèn)的方法，合并后大部分鎮(zhèn)的鎮(zhèn)域面積達80～100平方公里，撤并后形成的撤制鎮(zhèn)社區(qū)有100個左右，主要集中在外環(huán)線以外。這些撤制鎮(zhèn)社區(qū)往往由于行政中心的轉(zhuǎn)移，發(fā)展地位也隨之下降，以往作為建制鎮(zhèn)的社會管理和公共服務(wù)功能也嚴重弱化。在調(diào)查中很多撤制鎮(zhèn)的集鎮(zhèn)上的公共服務(wù)設(shè)施，要么閑置要么轉(zhuǎn)作他用，不僅集鎮(zhèn)（有些還是歷史古鎮(zhèn)）發(fā)展衰敗，更新壓力巨大，而且周邊鄉(xiāng)村的發(fā)展和管理也嚴重受限。endprint

對于這一問題，此次基本管理單元建設(shè)為這些被撤制鎮(zhèn)的發(fā)展提供了契機，通過列入基本管理單元，可以很好地緩解被撤制鎮(zhèn)的管理服務(wù)缺失、集鎮(zhèn)社區(qū)衰敗、市政設(shè)施滯后、土地資源低效利用等問題。因此，對于列入基本管理單元的被撤制鎮(zhèn)，“做實”的含義可能不僅是管理服務(wù)資源的下沉，還需要在社區(qū)更新改造上提供諸多配套政策。

3.避免管理和服務(wù)資源的擁擠問題

盡管從精細化管理、多元化服務(wù)等原則出發(fā)，每個區(qū)域都希望盡可能多地配置基本公共服務(wù)資源，每個居民也都希望“地鐵修在自家門口”，然而，從政府管理服務(wù)的公共利益最大化角度考慮，將有限的資源發(fā)揮最大效用也是高效政府的應(yīng)有之義。做實基本管理單元在管理和服務(wù)資源下沉的過程中，也應(yīng)從公共資源空間配置最合理的角度來布局基本管理單元。這也就是要求基本管理單元在空間布局上要因地制宜、有疏有密，既要做到對管理服務(wù)薄弱區(qū)域的強化，也需要避免在一些區(qū)域“過度”配置、“重復”配置導致資源擁擠，甚至浪費等問題。例如，在實踐中就有一些區(qū)域，由于基本管理單元布局過于密集，導致醫(yī)保報銷專線設(shè)置過密而超過相關(guān)規(guī)定的問題。

4.劃分方式可能引發(fā)周邊農(nóng)村管理服務(wù)不到位的問題

根據(jù)基本管理單元的概念界定，“基本管理單元是在本市郊區(qū)城市化區(qū)域集中連片、邊界范圍相對清晰、人口達到一定規(guī)模、管理服務(wù)相對自成系統(tǒng)的城市人口聚集區(qū)”，這一界定使得基本管理單元在空間劃分上主要是集鎮(zhèn)社區(qū)。而對于一些中遠郊區(qū)而言，集鎮(zhèn)周邊還分散布局了相應(yīng)的農(nóng)村社區(qū)，盡管“三個集中”實施以來，農(nóng)村居民點分散的狀況得到一定程度的解決，但有些區(qū)域可能在集鎮(zhèn)外仍散落一些農(nóng)村社區(qū)，而這些農(nóng)村社區(qū)的居民也需要就近在集鎮(zhèn)辦理相關(guān)的公共事務(wù)。如果在基本管理單元劃定后，相應(yīng)的管理服務(wù)力量僅囿于劃定區(qū)域內(nèi)部，則對周邊農(nóng)村社區(qū)的管理和服務(wù)可能造成一定的影響。

5.避免基本管理單元“行政實化”的風險

從中國行政區(qū)劃演變史來看，常常有行政機構(gòu)由虛入實的規(guī)律，包括漢代的州、宋朝的路、元朝的行省等，設(shè)立的時候都是一級非建制的管理機構(gòu)，在設(shè)立之后，通過各種方式的權(quán)力集結(jié)，逐漸由一級虛設(shè)機構(gòu)（建制不完整，或者中央不認可、或者無統(tǒng)一行政機構(gòu)等）演變?yōu)橐患墝嵒男姓ㄖ疲{入到整體的行政區(qū)劃體系當中。從當代行政區(qū)劃的層次演變來看，“地改市”是政區(qū)層級“由虛入實”的一個重要實例。從上海來看，浦東新區(qū)2005年試點的“功能區(qū)域”體制最后被終結(jié)，其中重要的原因之一也是六大功能區(qū)域在管理實踐中有不斷實化的跡象。因此，對于基本管理單元而言，“做實”意味著管理服務(wù)力量的做強，但同時應(yīng)避免其發(fā)展成為一級行政政府。目前，全市基本管理單元的社區(qū)黨委書記一般按副處級進行設(shè)置，這一設(shè)置是否存在促使基本管理單元不斷吸納行政逐漸“行政實化”的風險，還是需要強化研究和預防的。

6.依據(jù)新一輪城市總規(guī)優(yōu)化基本管理單元布局的問題

基本管理單元的設(shè)置應(yīng)具有一定的前瞻性，即在考慮該區(qū)域城鎮(zhèn)人口和產(chǎn)業(yè)未來大量導入的基礎(chǔ)上，提前在區(qū)域內(nèi)設(shè)立基本管理單元，以應(yīng)對在人口快速導入發(fā)生時，能夠預警性地解決公共服務(wù)不到位、社會管理不及時等問題。上海目前已完成新一輪城市總體規(guī)劃的編制，相應(yīng)的城鎮(zhèn)布局體系已公示，基本管理單元的設(shè)置應(yīng)依據(jù)其中城鄉(xiāng)體系和公共生活中心布局體系為指導，提前謀劃后續(xù)基本管理單元的布局，包括已有基本管理單元布局的調(diào)整和未來基本管理單元的增設(shè)。為此，我們將首批67個基本管理單元的空間分布圖疊加到上海新一輪城市總規(guī)的城鄉(xiāng)體系圖上，用以觀察目前基本管理單元布局的不足，并指導未來的基本管理單元管理（圖2）。

從圖2中我們可以初步看到，目前的基本管理單元在浦東新區(qū)、閔行區(qū)、嘉定區(qū)、寶山區(qū)等近郊區(qū)布局較為密集，而未來郊區(qū)的崇明區(qū)、金山區(qū)、奉賢區(qū)等新城區(qū)以及若干中心鎮(zhèn)周邊還缺乏基本管理單元的布局，這些新城區(qū)和中心鎮(zhèn)在明確定位后必然加快產(chǎn)業(yè)和人口等要素的集聚，也必然對所在區(qū)域的社會管理和公共服務(wù)形成挑戰(zhàn)，因此，需要率先考慮這些“空白”區(qū)域的基本管理單元增設(shè)。

7.具體申報建設(shè)和配套支持政策的優(yōu)化問題

此外，在推進第二批乃至未來基本管理單元的申報、驗收和管理工作中，還應(yīng)在以下方面完善政策：一是建設(shè)資金政策配套的優(yōu)化。由于“3+3+2”在建設(shè)過程中，不少地方仍是以改擴建為主，這與目前新建項目才能獲得市級財力扶持的政策有較大錯位，使得這些政策容易放空。因此，在硬件建設(shè)的市級財力扶持上，應(yīng)在“放管服”改革的理念下，將財力扶持的范圍從新建項目逐步擴大到改擴建項目，項目申報流程在規(guī)范的前提下也可以逐漸優(yōu)化。二是市級財力建設(shè)項目覆蓋面擴大的問題。應(yīng)將市級建設(shè)財力補貼的范圍覆蓋到所有遠郊區(qū)，包括崇明區(qū)、奉賢區(qū)、金山區(qū)等。三是按照“成熟一個驗收一個”的原則，彈性設(shè)置基本管理單元的驗收周期。各街鎮(zhèn)在進行“3+3+2”的硬件建設(shè)上，由于功能增設(shè)和升級，使得在辦公場地上需要進行規(guī)劃和選址的調(diào)整，涉及到的工程建設(shè)項目也有較長的周期，這往往造成其難以滿足目前基本管理單元以一年為驗收時限的規(guī)定。

三、深化基本管理單元建設(shè)的政策建議

（一）適當提高人口和面積規(guī)模標準

從目前第一批基本管理單元的平均人口規(guī)模和面積規(guī)模看，都較之于19號文中提出的2萬人口和2平方公里的門檻規(guī)模要高，并且這一門檻規(guī)模在現(xiàn)實操作中還可能存在資源利用效益低，甚至資源擁擠造成浪費的風險，因此根據(jù)前文中的分析，適當調(diào)高基本管理單元的人口和面積規(guī)模有一定的必要性，特別是在后續(xù)基本管理單元的申報中，應(yīng)從更為嚴格的標準出發(fā)，將有限的資源用在更為需要的區(qū)域。具體標準上，可以將5萬人、5～10平方公里作為評選標準。對于一些確需加強資源配置，但規(guī)模較小的管理區(qū)域，可適當從加強居委會和村委會力量的角度強化管理。

（二）強化基本管理單元的分類管理

由于基本管理單元數(shù)量眾多，其在類型上至少包括大型居住社區(qū)、被撤制鎮(zhèn)和郊區(qū)人口密集的成熟社區(qū)，而在人口總量和面積規(guī)模上也是差異明顯，如何更多地對基本管理單元進行機構(gòu)、人員、權(quán)利和資源的精準配置以及相應(yīng)的區(qū)劃調(diào)整，需要構(gòu)建一套管理體制。借鑒中國歷史上對同一層級同一類型政區(qū)的等第管理，也可以對基本管理單元進行等第劃分，并按照不同的等第標準進行更為精準有效的管理。在類型和等第劃分的同時，重要的是為基本管理單元未來的走向做出基本判斷，例如為析出街道做準備的，為增設(shè)新鎮(zhèn)做準備的，為逐漸退出做準備的，為職能定位轉(zhuǎn)變做準備的，等等，以更好地實現(xiàn)基本管理單元的可持續(xù)管理。同時，在基本管理單元管理過程中也應(yīng)實行“綜合評估、可進可出”的動態(tài)管理。對于建設(shè)不到位、作用發(fā)揮小的基本管理單元制定“退出機制”，并將相應(yīng)的資源用于新建或其他基本管理單元上。應(yīng)以上海市民政局、上海市編辦等為具體管理主體，進行相關(guān)標準的制定和日常的管理。endprint

（三）“基本管理單元”的名稱調(diào)整

基本管理單元，這一術(shù)語確實可以很好地表達這一空間治理組織的特點，包括它的管理服務(wù)屬性，它的基層基礎(chǔ)屬性，它的空間單元屬性。然而，從其體現(xiàn)社區(qū)共治自治的平臺功能而言，可能還有所不足，可將其名稱調(diào)整為“基本治理單元”，以更能反映其在非行政層級和促進社區(qū)共治自治的特點，也更加符合社會治理的大趨勢。此外，在各基本管理單元成立后相應(yīng)的辦公機構(gòu)銘牌、印章名稱等方面，用“基本管理單元”這一名稱較長，建議在這些通用名稱上，采取以往鎮(zhèn)管社區(qū)的“**社區(qū)”，例如“航頭鎮(zhèn)下沙社區(qū)黨委”、“下沙社區(qū)居民委員會”等。還需要指出的是，在一些被撤制鎮(zhèn)的地名保護上，可以借助基本管理單元的建設(shè)，及時保留并恢復以往的地名，這不僅是對地名保護和“留住鄉(xiāng)愁”的促進，也是促進社區(qū)認同感和歸屬感的重要方式。

（四）理順縱向管理之間權(quán)責利關(guān)系

基本管理單元作為中間體，其與上級鎮(zhèn)政府或街道辦事處，與區(qū)域內(nèi)村民委員會、居民委員會的權(quán)責利劃分應(yīng)盡快確立?？傮w上，基本管理單元應(yīng)定位在街鎮(zhèn)的管理服務(wù)在基層的延伸機構(gòu)，與派出機構(gòu)類似（派出機關(guān)是人民政府派出的國家行政機關(guān)，而派出機構(gòu)則是政府職能部門派出的從事某種專門職能的機構(gòu)），其所擁有的行政管理權(quán)限來自于上級政府的委托和授權(quán)，代表上級政府進行相應(yīng)的行政管理。但是，基本管理單元作為派出機構(gòu)，其還有一個重要功能是搭建社區(qū)共治和自治的平臺，從這個意義而言，它又是推進村民自治的村民委員會和推進居民自治的居民委員會的自治型組織?；竟芾韱卧鳛榉切姓蛹墸c村居在類型上和地位上應(yīng)該相同，不同在于基本管理單元代表街鎮(zhèn)政府對村居工作進行管理、指導、協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌。對于街鎮(zhèn)層面召開的社區(qū)工作相關(guān)會議，基本管理單元應(yīng)該與各村黨支部（村民委員會）、居民區(qū)黨支部（居民委員會）共同參加會議。當然如果村居需要找街鎮(zhèn)政府辦理事項，例如蓋章等，則基本管理單元可以視同街鎮(zhèn)政府為其蓋章?；竟芾韱卧獏^(qū)域內(nèi)的居民在基本管理單元內(nèi)辦理相應(yīng)的政務(wù)，也視同在街鎮(zhèn)政府辦理。此外，基本管理單元內(nèi)的管理服務(wù)力量也應(yīng)以街鎮(zhèn)政府的名義參與相關(guān)中心工作，包括“五違四必”等工作。

（五）強化基本管理單元中老舊集鎮(zhèn)的更新改造

基本管理單元在配置了諸多管理服務(wù)資源后，對于被撤制鎮(zhèn)的基本管理單元，應(yīng)加強市政設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施和鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌的更新改造，改善老百姓的居住生活環(huán)境。對于一些古鎮(zhèn)老街，還應(yīng)加強老建筑的保護、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護和鄉(xiāng)土文化的挖掘。

參考文獻：

袁中金.中國小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略研究[D].上海：華東師范大學，2006.

熊競.我國特大城市郊區(qū)（域）行政區(qū)劃體制研究——以上海為例[M].南京：江蘇人民出版社，2017.

責任編輯：張 煒endprint