沈滿洪

摘要 河長(zhǎng)制由江蘇省無(wú)錫市首創(chuàng)。河長(zhǎng)制的發(fā)展經(jīng)歷了個(gè)別首創(chuàng)、局部擴(kuò)散和全面推進(jìn)等三個(gè)階段。河長(zhǎng)制的誕生源于水資源危機(jī)、水環(huán)境危機(jī)、水生態(tài)危機(jī)等水危機(jī)，而水危機(jī)的根源在于水體制失靈、水機(jī)制失靈和水制度失靈。河長(zhǎng)制的實(shí)質(zhì)是對(duì)現(xiàn)有河流管理制度的統(tǒng)籌，是對(duì)現(xiàn)有河流管理權(quán)威的加強(qiáng)，是對(duì)現(xiàn)有河流管理職責(zé)的監(jiān)管。河長(zhǎng)制的環(huán)境績(jī)效是單一的正面效應(yīng)，而河長(zhǎng)制的經(jīng)濟(jì)績(jī)效和社會(huì)績(jī)效則具有雙重性。從實(shí)施河長(zhǎng)制的地區(qū)觀察，河流的水環(huán)境質(zhì)量顯著改善。河長(zhǎng)制的實(shí)施，倒逼經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)生態(tài)化和生態(tài)經(jīng)濟(jì)化的趨勢(shì)，但是，也呈現(xiàn)出“不惜代價(jià)治水”的高成本問(wèn)題。河長(zhǎng)制的實(shí)施，強(qiáng)化了政府主體的作用，弱化了市場(chǎng)主體的作用；強(qiáng)化了政府機(jī)制的功能，弱化了社會(huì)機(jī)制的功能；強(qiáng)化了河長(zhǎng)的職能，弱化了原治水部門(mén)的職能。在水危機(jī)和水制度危機(jī)十分嚴(yán)峻的背景下，即使存在河長(zhǎng)制的負(fù)面影響，只要正面效應(yīng)大于負(fù)面效應(yīng)，河長(zhǎng)制依然是值得肯定的。分析已有治水機(jī)構(gòu)及治水機(jī)制可知，河長(zhǎng)制的職能定位應(yīng)該是調(diào)查研究、綜合協(xié)調(diào)、考核評(píng)價(jià)、監(jiān)督檢查。河長(zhǎng)制的可能模式包括政府主導(dǎo)型模式——黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)、社會(huì)主導(dǎo)型模式——社會(huì)賢達(dá)擔(dān)任河長(zhǎng)和市場(chǎng)主導(dǎo)型模式——企業(yè)家擔(dān)任河長(zhǎng)，在一定的時(shí)期也許是三種模式同時(shí)并存。從歷史長(zhǎng)河來(lái)觀察，河長(zhǎng)制是特定歷史階段的產(chǎn)物。隨著現(xiàn)代水治理體系和水治理機(jī)制的完善，河長(zhǎng)制最終將退出歷史舞臺(tái)。

關(guān)鍵詞 河長(zhǎng)制；制度績(jī)效；制度創(chuàng)新

中圖分類號(hào) X196文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 1002-2104（2018）01-0134-06DOI：10.12062/cpre.20171019

2016年底中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》標(biāo)志著河長(zhǎng)制已經(jīng)從“自下而上”的自主探索轉(zhuǎn)向“自上而下”的統(tǒng)一意志。河長(zhǎng)制已經(jīng)成為生態(tài)文明制度尤其是水制度建設(shè)的重要組成部分。因此，本文從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角對(duì)這一制度做一學(xué)理分析。

1 河長(zhǎng)制產(chǎn)生的制度背景

1.1 河長(zhǎng)制發(fā)展的三個(gè)階段

河長(zhǎng)制的產(chǎn)生和發(fā)展是一個(gè)制度演變的過(guò)程。大致上可以劃分為三個(gè)階段：

第一個(gè)階段是個(gè)別首創(chuàng)階段。2007年太湖藍(lán)藻暴發(fā)事件后，無(wú)錫市率先出臺(tái)河長(zhǎng)制。2007年，無(wú)錫市印發(fā)了《無(wú)錫市河（湖、庫(kù)、蕩、氿）斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法（試行）》，明確要求將79個(gè)河流斷面水質(zhì)的結(jié)果納入各市（縣）、區(qū)黨政主要負(fù)責(zé)人政績(jī)考核。2008年，中共無(wú)錫市委、無(wú)錫市人民政府印發(fā)了《關(guān)于全面建立“河（湖、庫(kù)、蕩、氿）長(zhǎng)制”，全面加強(qiáng)河（湖、庫(kù)、蕩、氿） 綜合整治和管理的決定》，明確了組織原則、工作措施、責(zé)任體系和考核辦法，要求在全市范圍推行河長(zhǎng)制管理模式。隨即，江蘇省蘇州市、常州市及浙江省湖州市長(zhǎng)興縣等地也迅速跟進(jìn)，建立河長(zhǎng)制，由黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長(zhǎng)。2008年，江蘇省政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于在太湖主要入湖河流試行“雙河長(zhǎng)制”的通知》，15條主要入湖河流由省市兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)共同擔(dān)任河長(zhǎng)[1]。這樣，河長(zhǎng)制從無(wú)錫市地級(jí)市的層面上升到江蘇省省級(jí)的層面。

第二個(gè)階段是局部擴(kuò)散階段。江蘇的河長(zhǎng)制實(shí)踐得到各省的響應(yīng)。2013年，中共浙江省委、浙江省人民政府《關(guān)于全面實(shí)施“河長(zhǎng)制”進(jìn)一步加強(qiáng)水環(huán)境治理工作的意見(jiàn)》，由此河長(zhǎng)制在全省迅速推進(jìn)。此后各地紛紛仿效，水利部于2014年對(duì)河長(zhǎng)制做了推介。截止中央文件出臺(tái)之前，全國(guó)25個(gè)省市區(qū)開(kāi)展了河長(zhǎng)制探索，其中北京、天津、江蘇、浙江、福建、江西、安徽、海南等8個(gè)省專門(mén)出臺(tái)文件，其余16個(gè)省市區(qū)在不同程度上試行河長(zhǎng)制，有的在部分市縣，有的在部分流域[2]。

第三個(gè)階段是全面推行階段。2016年12月11日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》。該意見(jiàn)由三個(gè)部分14條構(gòu)成。第一部分“總體要求”闡述了指導(dǎo)思想、基本原則、組織形式和公眾職責(zé)等四條，第二部分“主要任務(wù)”闡述了加強(qiáng)水資源保護(hù)、加強(qiáng)河湖水域岸線管理保護(hù)、加強(qiáng)水污染防治、加強(qiáng)水環(huán)境治理、加強(qiáng)水生態(tài)修復(fù)、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管等六條，第三部分“保障措施”闡述了加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、健全工作機(jī)制、強(qiáng)化考核問(wèn)責(zé)、加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督等四條[3]。自此，河長(zhǎng)制要求在全國(guó)范圍全面推進(jìn)。一項(xiàng)地方政府的誘致性制度變遷轉(zhuǎn)化成了中央政府的強(qiáng)制性制度變遷。

1.2 河長(zhǎng)制誕生的背景是水危機(jī)和水制度危機(jī)

河長(zhǎng)制誕生的淺層背景是水危機(jī)。水危機(jī)由多方面的表現(xiàn)：一是水資源危機(jī)。水資源稟賦決定的水資源供給的有限性與經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展所決定的水資源需求的遞增性之間的矛盾十分尖銳，而且，水資源技術(shù)效率、配置效率、結(jié)構(gòu)效率低下所導(dǎo)致的水資源整體效率低下，進(jìn)一步加劇了水資源的供求矛盾。二是水環(huán)境危機(jī)。水環(huán)境容量的有限性與生產(chǎn)生活對(duì)水環(huán)境容量需求的遞增性之間的矛盾十分尖銳，三大淡水湖泊藍(lán)藻暴發(fā)的嚴(yán)峻形勢(shì)、“邀請(qǐng)環(huán)保局長(zhǎng)下河游泳”的媒體呼聲、因地下水地表水污染導(dǎo)致的癌癥村暴發(fā)的悲劇均表明水環(huán)境危機(jī)的存在性。河流是有生命的。但有的河流的生命功能幾乎散失殆盡。三是水安全危機(jī)。除了水資源安全和水環(huán)境安全外，極端氣候引發(fā)的洪澇災(zāi)害頻發(fā)給生產(chǎn)和生活帶來(lái)巨大的威脅，2013年的杭州城西澇災(zāi)及余姚市新城揮之不去的持續(xù)三周的澇災(zāi)均給干部群眾留下痛苦的記憶。

河長(zhǎng)制產(chǎn)生的深層背景是水體制、機(jī)制和制度危機(jī)。一是水體制失靈。河流管理中存在的“條”與“條”（部門(mén)）的矛盾、“塊”與“塊”（區(qū)域）的矛盾、“條”與“塊”的矛盾加劇了水危機(jī)。“九龍治水”問(wèn)題嚴(yán)重違背了“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”的理念，以杭州市為例，錢(qián)塘江歸錢(qián)塘江流域管理局管、西湖歸風(fēng)景園林管理局管、苕溪等河流歸水利局管、西溪濕地等歸林業(yè)局管、地下水歸國(guó)土局管、京杭運(yùn)河歸航管局管、入海口歸海洋局管、上水和下水歸建設(shè)局管、水質(zhì)歸環(huán)保局管，由此導(dǎo)致的涉水問(wèn)題的扯皮達(dá)到觸目驚心的程度。二是水機(jī)制失靈。河流管理中同時(shí)面臨著三個(gè)失靈：由于外部性、公共性所致的市場(chǎng)機(jī)制失靈，由于任期制的局限性和尋租活動(dòng)的危害所致的政府機(jī)制失靈，由于社會(huì)主體缺乏、水信息披露缺乏、公眾參與不足等所致的社會(huì)機(jī)制失靈。三是水制度失靈。制度優(yōu)化選擇機(jī)制的缺乏導(dǎo)致制度低效，例如就水權(quán)交易制度還是水資源稅制度比較而言政府往往偏好水資源稅制度，而水權(quán)交易制度的績(jī)效也許更佳。制度耦合強(qiáng)化機(jī)制的缺乏，出現(xiàn)大量的“單打一”決策制度，缺乏對(duì)制度的統(tǒng)籌整合，導(dǎo)致制度效率低下。endprint