馬顏昕

摘 要：公物公眾使用收費(fèi)過(guò)高或不當(dāng)?shù)拿赓M(fèi)都存在公平、效率等問(wèn)題?，F(xiàn)有學(xué)說(shuō)對(duì)收費(fèi)判斷的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于空泛、單一，無(wú)法反映復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)，也難以給予實(shí)踐有效指導(dǎo)，需要更精細(xì)化的研究。影響收費(fèi)與否及定價(jià)的主要因素包括需求的基本性、資金來(lái)源、價(jià)格調(diào)控的合比例性、自然公物還是人工公物、使用習(xí)慣、受益對(duì)象和受益范圍與時(shí)機(jī)、自愿的意思表示等。這些因素需要進(jìn)行綜合權(quán)衡，在一定條件下發(fā)揮作用，從而類(lèi)型化出免費(fèi)、成本性收費(fèi)、效率性收費(fèi)、營(yíng)利性收費(fèi)和混合性收費(fèi)五種收費(fèi)與定價(jià)的具體方式。

關(guān)鍵詞：公物；公眾使用；收費(fèi)；標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類(lèi)號(hào)：DF38文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2018.01.08

引子之一：

據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)186家5A級(jí)景區(qū)中，門(mén)票價(jià)格以100-200元居多，有15家景區(qū)的旺季門(mén)票價(jià)格超過(guò)200元，只有12家5A景區(qū)實(shí)行免票政策。對(duì)比歐、美、日、韓，他們除了迪士尼、環(huán)球影城等主題公園外，其他如博物館、文化遺產(chǎn)、國(guó)家公園等景區(qū)門(mén)票價(jià)格大多低于中國(guó)同等類(lèi)型的景區(qū)，許多還實(shí)行免票[1]。景區(qū)收費(fèi)過(guò)高，已經(jīng)成為了每年各種長(zhǎng)假前后輿論熱議的焦點(diǎn)。高昂的收費(fèi)，無(wú)疑成為了廣大公眾平等享受這些人類(lèi)共同的自然與人文寶藏的巨大障礙。

引子之二：

我國(guó)自2012年開(kāi)始實(shí)行節(jié)假日收費(fèi)公路小型客車(chē)免費(fèi)通行制度。制度實(shí)施幾年來(lái)，在減少公眾節(jié)假日出行成本、刺激消費(fèi)、拉動(dòng)內(nèi)需等方面起到了一定的積極作用，但也引發(fā)了部分線路嚴(yán)重?fù)矶隆⒔?jīng)營(yíng)性公路減少的合法收益沒(méi)有明確的補(bǔ)償機(jī)制等許多問(wèn)題參見(jiàn)：交通運(yùn)輸部公路局《關(guān)于〈人大建議第1306號(hào) 關(guān)于優(yōu)化重大節(jié)假日高速公路免費(fèi)政策的建議〉的答復(fù)》（2016年8月9日發(fā)布）。。該制度實(shí)行后，逢節(jié)必堵成為了一道節(jié)假日高速公路的新“風(fēng)景”。

兩個(gè)引子中的例子代表了公物公眾使用收費(fèi)問(wèn)題的兩種情境，一個(gè)是收費(fèi)過(guò)高帶來(lái)的不滿(mǎn)，另一個(gè)則是免費(fèi)的午餐所帶來(lái)的爭(zhēng)議。這兩種問(wèn)題的根源在于哪里？公物的公眾使用哪些應(yīng)該收費(fèi)？又應(yīng)該收多少？這就是本文所希望探討并予以解決的問(wèn)題。

一、現(xiàn)實(shí)問(wèn)題分析

（一）高收費(fèi)對(duì)公共目的的破壞

所謂公物是指行政主體支配之下的直接服務(wù)于公共利益并供公眾無(wú)須許可或根據(jù)特定的許可使用的，或者是服務(wù)于行政活動(dòng)的物品[2]。按其定義，可分為公眾用公物與行政用公物。本文研究所針對(duì)的是前者，也就是直接供公眾使用的公眾用公物，引子中所涉及的景區(qū)與高速公路，就是典型代表。而這里所說(shuō)的收費(fèi) ，也就是公眾直接使用這些公物時(shí)，所需要支付的費(fèi)用。

與普通私物不同，公眾用公物上承載了特定的公共目的，直接供大眾福祉的需要而使用[3]。從這種意義上說(shuō)，公物是不自由的，其上存在著公共負(fù)擔(dān)。公共目的與公共負(fù)擔(dān)的來(lái)源是復(fù)雜的，可能是憲法對(duì)于基本人權(quán)的保障，可能是國(guó)家所有權(quán)，可能是法律的強(qiáng)制規(guī)定，可能是政府財(cái)政的給付與政策優(yōu)惠，也可能是行政協(xié)議的約定。具體到引子一中的所討論的風(fēng)景名勝區(qū)，其公共目的的重要來(lái)源是公共信托理論。

公共信托理論最初是普通法系國(guó)家的一項(xiàng)重要制度，是指公共土地、水體、自然資源作為信托財(cái)產(chǎn)由國(guó)家持有，國(guó)家需為了全體人民的利益利用這些土地、水體與資源，并保證公眾有權(quán)充分的享用它們[4] 。在公共信托理論中，國(guó)家作為受托人擁有這些財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)[5]，而全體人民則是作為信托人與受益人。公共信托理論揭示出特定土地、水體、資源的公共屬性，它們本質(zhì)上屬于全體人民，應(yīng)當(dāng)為了全體人民的利益而利用，而不是為了私人或政府利益。國(guó)家雖然擁有這些公共土地、水體、資源，但是僅僅是作為受托人，其對(duì)這些財(cái)產(chǎn)的占有、使用、處分受到了多方面的限制，比如政府必須為了公共目的，依據(jù)特定用途來(lái)利用這些資源，不得出售或用于其他用途，除非該行動(dòng)不損害公眾利益[6]。

公共信托理論近年來(lái)受到了我國(guó)公物法學(xué)者的高度關(guān)注，學(xué)者們的中國(guó)公物法理論也多有吸收或參考公共信托理論的理念與思路 參見(jiàn)：張杰.公共用公物權(quán)研究[M].北京：法律出版社，2012；肖澤晟.公物法研究[M].北京：法律出版社，2009；侯宇.行政法視野里的公物利用研究[M].北京：清華大學(xué)出版社，2012.。更為重要的是，公共信托理論其理念與我國(guó)憲法的規(guī)定高度契合，不僅有學(xué)理上的價(jià)值，也同樣作為實(shí)在法意義上的指引。公共信托理論在美國(guó)制定法中的主要體現(xiàn)是在州憲法中。體現(xiàn)形式主要有兩種，一種是修改憲法，在州憲中直接規(guī)定，公共自然資源屬于“all of the people” 如賓夕法尼亞州憲法，see Pa. Const. art. I， sec. 27.；另一種是通過(guò)對(duì)原有憲法中已存的“reasonable and beneficial use”這一概念進(jìn)行解釋?zhuān)瑥亩茖?dǎo)出公共信托理論 如加州憲法及其相關(guān)案例，see Cal. Const. Art. X， sec. 2；National Audubon Socy v. Superior Court， 33 Cal.3d 419.。我國(guó)《憲法》第9條第一款規(guī)定礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即“全民所有”。在該條款中，雖然沒(méi)有直接提及國(guó)家信托的有關(guān)概念，但是“全民所有”這一詞，與公共信托理論中的“all of the people”概念正好契合。我國(guó)《憲法》該條第二款又規(guī)定到，國(guó)家保障自然資源的“合理利用”?！昂侠硎褂谩币辉~也與公共信托理論中的“reasonable and beneficial use”概念相類(lèi)似。

因此，公共信托理論的理念可以在我國(guó)憲法中找到實(shí)定法依據(jù)。對(duì)于那些屬于國(guó)家所有的風(fēng)景名勝區(qū)，特別是那些自然風(fēng)光資源，屬于全體人民，具有特別的公共性，使得其不適合用作私人用途[7]，應(yīng)當(dāng)為了全體人民的利益而進(jìn)行合理利用，政府作為信托人，有義務(wù)確保這些資源被“全民”所享用[8]。引子一情境中，高收費(fèi)所帶來(lái)的本質(zhì)問(wèn)題就是低收入人群無(wú)法享受到這種資源，被排除在外，公共信托原則中所要求的“全民——all of the people”成為一句空話(huà)，公平性與公共性被破壞，作為信托財(cái)產(chǎn)的自然風(fēng)光資源上的公共目的沒(méi)有得到合理實(shí)現(xiàn)[9]。endprint

（二）“免費(fèi)”可能帶來(lái)的低效與不公

高收費(fèi)可能使得公物公共目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)，那免費(fèi)是否又是唯一的答案？引子二中所討論收費(fèi)公路免費(fèi)的情形就提出了挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

第一個(gè)方面，免費(fèi)后可能帶來(lái)的過(guò)度擁擠，最終反而降低了公物的使用效率。理論上，純粹的公共物品，不具有經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的競(jìng)爭(zhēng)性[10]，其增加供給的邊際成本為零，多供給一個(gè)人，并不會(huì)增加公共物品供給的總成本。在此情況下，不存在擁擠問(wèn)題。而收費(fèi)會(huì)導(dǎo)致部分使用者停止使用，使用總需求降低。邊際成本為零，即使使用者人數(shù)下降，也不會(huì)降低總成本，只是無(wú)謂的降低了社會(huì)整體收益，使得物品的使用容量被空置，也就是所謂的消費(fèi)不足[11]。

以圖1為例，如果高速公路的通行容量夠大，不存在擁堵點(diǎn)，那么收取通行費(fèi)p的行為，將會(huì)減少人們對(duì)于公路的使用，導(dǎo)致消費(fèi)不足。因?yàn)檫呺H成本為零，此時(shí)陰影部分面積即為社會(huì)福利的總損失。因此，對(duì)于純粹的公共物品來(lái)說(shuō)，由政府統(tǒng)一免費(fèi)提供，是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)上有效率的解。然而公物并非都是純粹的公共物品，很多是準(zhǔn)公共物品，存在一定的排他性與競(jìng)爭(zhēng)性。當(dāng)使用人數(shù)達(dá)到一定數(shù)量，可能出現(xiàn)擁擠，邊際成本將不為零，且不斷上升。高速公路往往就是這樣的情況。在擁堵點(diǎn)出現(xiàn)之前，通行一輛車(chē)還是兩輛車(chē)，成本并沒(méi)有區(qū)別。但一旦超越擁堵點(diǎn)，每增加一輛車(chē)輛，都會(huì)進(jìn)一步影響通行效率，對(duì)全體使用者產(chǎn)生負(fù)外部性。又因?yàn)樾率褂谜咚a(chǎn)生的邊際成本大多是以負(fù)外部性的形式出現(xiàn)，并非由其自身承擔(dān)。如果免費(fèi)，這些外部性的成本無(wú)法內(nèi)部化給使用者，即使總邊際成本已經(jīng)高于了邊際收益，使用者仍然將不斷涌入，形成過(guò)度消費(fèi)。如下圖2所示，邊際成本的平衡點(diǎn)是Qe，但是免費(fèi)的情況下，實(shí)際使用者的數(shù)量可能達(dá)到Qm，此時(shí)陰影部分就是過(guò)度消費(fèi)所帶來(lái)的社會(huì)福利損失。

收費(fèi)公路等公物的免費(fèi)使用，遇到的第二方面的挑戰(zhàn)是公平問(wèn)題。免費(fèi)使用看起來(lái)是惠及全民，但實(shí)質(zhì)是利用全民的稅收，向特定使用人進(jìn)行補(bǔ)貼。這種做法之所以具有一定的迷惑性，是因?yàn)槠涑杀就请[蔽而又分散的（即由所有人分擔(dān)），而受益的分配卻是可見(jiàn)且集中的[12]。人們因?yàn)橐淮未慰梢?jiàn)的免費(fèi)通行的獲益，而沾沾自喜，忽略了成本的承擔(dān)與分配。在收費(fèi)公路領(lǐng)域中，這里的特定使用人很大一部分是私家車(chē)車(chē)主，其在中國(guó)收入金字塔中相對(duì)處于中上地位，這更加劇了對(duì)公平性問(wèn)題的擔(dān)憂(yōu)。因此，收費(fèi)也具有一定的正當(dāng)性：當(dāng)一些國(guó)家資源僅有利于特定人或特定群體時(shí)，出于平等原則的考慮，這項(xiàng)費(fèi)用不應(yīng)由全民負(fù)擔(dān)，而應(yīng)由該特定人或群體以等價(jià)或相當(dāng)分擔(dān)的原則支付。也就是說(shuō)，因?yàn)樘囟ㄈ嘶蛘咛囟ㄈ后w利益而產(chǎn)生的國(guó)家支出，不應(yīng)該由一般納稅人所繳納的稅收來(lái)負(fù)擔(dān)，應(yīng)該由其自身繳費(fèi)的方式來(lái)承擔(dān)[13]。

公平問(wèn)題還有一層含義是，免費(fèi)使用可能對(duì)合法收費(fèi)主體的權(quán)益帶來(lái)侵害。我國(guó)的收費(fèi)公路包括政府還貸公路和經(jīng)營(yíng)性公路。這兩種公路的收費(fèi)受益主體都是通過(guò)貸款、集資與投資，合法取得了收益權(quán)，其收益權(quán)應(yīng)該受到法律保護(hù)。而收費(fèi)公路節(jié)假日免費(fèi)，在收費(fèi)期間不變的情況下，相當(dāng)于縮短了收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)期限，在總體上降低其預(yù)期收益，損害了其合法權(quán)益[14]。

因此，不管收費(fèi)過(guò)高或者過(guò)低，都存在效率與公平問(wèn)題。需要一個(gè)恰當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，來(lái)對(duì)公物公眾使用收費(fèi)與否及其定價(jià)進(jìn)行合理的判斷。

二、單一標(biāo)準(zhǔn)的不足——現(xiàn)有學(xué)說(shuō)評(píng)介

現(xiàn)在理論界雖然尚無(wú)一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，但已形成了一些具有一定影響力的學(xué)說(shuō)。我國(guó)公物法學(xué)者的主流觀點(diǎn)認(rèn)為，公物的使用以是否需要許可，是否獨(dú)占為標(biāo)準(zhǔn)可以區(qū)分為自由利用、許可利用與特許利用。公眾使用主要屬于自由利用的范疇，應(yīng)當(dāng)以免費(fèi)為原則，收費(fèi)為例外[2]263。這種觀點(diǎn)一定程度上承繼自大陸法系公物法理論。如在法國(guó)，歷史上很長(zhǎng)一段時(shí)間中，公共使用的公產(chǎn)必須交費(fèi)方能使用。但是隨著自由經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使用費(fèi)逐步取消。在當(dāng)代法國(guó)，免費(fèi)使用已經(jīng)成為了原則，認(rèn)為收費(fèi)是對(duì)公產(chǎn)自由使用的一種妨礙[15]。德國(guó)公物法理論也認(rèn)為，無(wú)需許可的使用即意味著免費(fèi)的一般使用，收費(fèi)會(huì)導(dǎo)致其失去一般使用的本意，因此，收費(fèi)只能具有例外性質(zhì)，并且需要正式法律的授權(quán)[3]498。

這樣一種免費(fèi)為原則，收費(fèi)為例外的觀點(diǎn)，在理念上，無(wú)疑是非常重要的，其說(shuō)明了公物的公共屬性，保證了其上公共目的與公共利益的優(yōu)先。然而在具體操作中，卻表現(xiàn)出過(guò)于空泛，指導(dǎo)性不足的特點(diǎn)。因?yàn)榧词勾箨懛ㄏ祰?guó)家普遍認(rèn)為自由使用應(yīng)該以免費(fèi)為原則，但其并不認(rèn)為免費(fèi)是公物公眾使用的本質(zhì)特征。法國(guó)憲法委員會(huì)認(rèn)為，免費(fèi)使用不是一個(gè)憲法原則，立法機(jī)關(guān)可以通過(guò)制定法律的方式，允許收費(fèi)；而且隨著公產(chǎn)觀念的轉(zhuǎn)變，也有越來(lái)越多的主張認(rèn)為應(yīng)該予以收費(fèi)，發(fā)揮公產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益[15]270。德國(guó)各州的道路法和水法也普遍規(guī)定了特定情況下的使用費(fèi)[3]497-498。換言之，大陸法系公物法中的“免費(fèi)為原則，收費(fèi)為例外”，更多的只是體現(xiàn)在收費(fèi)的法律保留上，而不是作為一種具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

要得到進(jìn)一步的標(biāo)準(zhǔn)，需要對(duì)大陸法系的“規(guī)費(fèi)”概念進(jìn)行進(jìn)一步的深挖。所謂規(guī)費(fèi)，不同于一般的稅收，是指為了滿(mǎn)足國(guó)家或地方自治團(tuán)體的財(cái)政需要，而以高權(quán)的方式，加以課征的金錢(qián)給付，亦即個(gè)人對(duì)于公共設(shè)施以特定方式實(shí)際上加以適用的對(duì)價(jià)。公物公眾使用費(fèi)往往屬于這個(gè)定義的后半句，也就是所謂的使用規(guī)費(fèi)[16]。稅收，具有無(wú)償性，義務(wù)人支付稅收后，并不會(huì)獲得直接的回報(bào)。而規(guī)費(fèi)不同，是規(guī)費(fèi)義務(wù)人受領(lǐng)國(guó)家特定給付或利用特定公共設(shè)施所支付的對(duì)價(jià)[13]104。在這種意義上來(lái)說(shuō)，規(guī)費(fèi)是特定義務(wù)人尋求特定公共服務(wù)后所支付的費(fèi)用。也因此，不同于作為一種平等負(fù)擔(dān)的稅收，規(guī)費(fèi)的負(fù)擔(dān)具有特殊性，是規(guī)費(fèi)義務(wù)人所取得的特殊經(jīng)濟(jì)利益或公權(quán)力因其特殊服務(wù)而所產(chǎn)生的支出[17]。正因?yàn)槎愂张c規(guī)費(fèi)在這兩點(diǎn)上的區(qū)別，某一公物公眾使用是否收費(fèi)的問(wèn)題，也就相應(yīng)可以進(jìn)行轉(zhuǎn)化：某一公物的使用費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由使用者自行負(fù)擔(dān)？還是應(yīng)該由政府通過(guò)財(cái)政進(jìn)行支付，從而由全民的普遍性的稅收進(jìn)行承擔(dān)？在這一問(wèn)題的判斷上，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)有學(xué)者提出了個(gè)別化歸屬標(biāo)準(zhǔn)。所謂個(gè)別化歸屬，是指規(guī)費(fèi)債務(wù)人通過(guò)支付規(guī)費(fèi)，獲得了國(guó)家具體的某一特定給付，這種給付和一般國(guó)家任務(wù)不同，有利于規(guī)費(fèi)義務(wù)人的個(gè)人利益[13]125。個(gè)別化歸屬?gòu)男问焦降慕嵌?，為公物的收費(fèi)提供了一定標(biāo)準(zhǔn)。如果某項(xiàng)公物的使用屬于國(guó)家的一般任務(wù)，那么就應(yīng)該由稅收承擔(dān)，不應(yīng)該另外單獨(dú)征收使用費(fèi)，反之，如果不屬于一般任務(wù)，而是歸屬于針對(duì)于具體個(gè)人的特別任務(wù)，那就應(yīng)該由使用者付費(fèi)自行承擔(dān)。以個(gè)別化歸屬為基礎(chǔ)，綜合考慮可分性、排他性、國(guó)家的給付責(zé)任等因素，可以成為公物公眾使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)體系建構(gòu)的一個(gè)重要思路。但仍然無(wú)法涵蓋收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的所有情況與方面。其原因之一在于，到底哪些屬于一般國(guó)家任務(wù)，哪些又不屬于，這是一個(gè)十分復(fù)雜的問(wèn)題，牽扯許多相關(guān)因素；原因之二在于，單純的個(gè)別化歸屬標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法解決規(guī)費(fèi)在價(jià)格調(diào)控機(jī)制上所發(fā)揮的巨大作用。endprint

有學(xué)者在研究美國(guó)收費(fèi)公路定價(jià)機(jī)制的過(guò)程中，提出了一個(gè)W5基礎(chǔ)設(shè)施收益分析框架，對(duì)受益對(duì)象、受益范圍、受益時(shí)機(jī)、受益回收機(jī)制與受益定價(jià)水平進(jìn)行具體分析，從而對(duì)特定設(shè)施服務(wù)的排他性、競(jìng)爭(zhēng)性、政府投入的范圍與主體、當(dāng)期利益與遠(yuǎn)期利益、成本回收方式、定價(jià)的經(jīng)濟(jì)性與公平性等問(wèn)題進(jìn)行衡量[18]。這個(gè)分析框架為公物使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題帶來(lái)的啟示是，一項(xiàng)特定公物的收費(fèi)與否及其定價(jià)，受到許多因素的綜合影響，而非簡(jiǎn)單的單一標(biāo)準(zhǔn)判斷。如果試圖使用單一標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行衡量，不管該標(biāo)準(zhǔn)多么精巧，都難以完全契合復(fù)雜的公物實(shí)踐，無(wú)法實(shí)現(xiàn)多方因素的權(quán)衡。特別是在當(dāng)代，由于PPP模式的興起，公共設(shè)施投資與建設(shè)主體、產(chǎn)權(quán)主體、利用與經(jīng)營(yíng)方式都日趨多元化，需要考慮的因素也日趨多元，簡(jiǎn)單標(biāo)準(zhǔn)的弊端進(jìn)一步凸顯。

三、判斷公眾使用收費(fèi)問(wèn)題的因素

公物收費(fèi)的復(fù)雜性在于受到多種因素的影響，單一標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法完全覆蓋，需要對(duì)重要的相關(guān)因素進(jìn)行梳理，從而建立起一個(gè)綜合性的標(biāo)準(zhǔn)體系，方能恰當(dāng)?shù)姆从超F(xiàn)實(shí)，指導(dǎo)實(shí)踐。那么哪些因素需要納入考量？這些因素又該如何權(quán)衡？

（一）因素之一——需求的基本性

在現(xiàn)代行政上，公物和社會(huì)保障、社會(huì)救助、社會(huì)福利、補(bǔ)貼等共同構(gòu)成了給付行政的重要組成部分[19]。提供適當(dāng)?shù)墓锝o公眾使用，滿(mǎn)足公眾的需求，這是現(xiàn)代國(guó)家的應(yīng)有責(zé)任。然而公眾對(duì)于公物的需求十分巨大，也十分復(fù)雜，在類(lèi)型、質(zhì)量、方式上存在著較大差異，如果全部由政府承擔(dān)，一方面會(huì)帶來(lái)巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，另一方面也不利于公物供給的精細(xì)化與公平。以交通運(yùn)輸設(shè)施為例，有人需要的僅僅是廉價(jià)、安全的基本運(yùn)輸，比如公交、綠皮火車(chē)；有人需要的是更快速、舒適的方式，比如出租車(chē)、高鐵商務(wù)座。兩者都是正常的公共交通需求，但是從公共財(cái)政的角度，如果政府統(tǒng)一承擔(dān)，那么，要么標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重；要么標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，使得部分需求沒(méi)有得到滿(mǎn)足。

因此，這就有必要區(qū)分基本需求與非基本需求。對(duì)于基本需求，由政府統(tǒng)一承擔(dān)，兜底保障，而對(duì)于非基本需求，則可以更多地交給市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，放開(kāi)價(jià)格，從而提供足夠的投資回報(bào)，吸引資金進(jìn)入該領(lǐng)域進(jìn)行建設(shè)。換言之，對(duì)于滿(mǎn)足基本需求的公物，應(yīng)當(dāng)免費(fèi)使用或者低費(fèi)使用；而對(duì)于非基本需求的公物，可以收費(fèi)使用。從財(cái)稅法的角度，如此安排也可以解決公共負(fù)擔(dān)的公平性問(wèn)題。如前所述，判斷一項(xiàng)事務(wù)應(yīng)該是由稅收負(fù)擔(dān)還是使用者付費(fèi)負(fù)擔(dān)的依據(jù)是該項(xiàng)事務(wù)是否屬于國(guó)家的一般任務(wù)。而采取措施以創(chuàng)造條件使每個(gè)人都能夠采取必要行動(dòng)來(lái)滿(mǎn)足自己的需求，在缺乏其他可能性的前提下，直接為公民提供某些基本需要，這就是現(xiàn)代國(guó)家需要承擔(dān)的給付任務(wù)[20] 。

這個(gè)因素在我國(guó)已經(jīng)得到普遍的認(rèn)可，實(shí)踐中也多有體現(xiàn)，如《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》中就明確指出“創(chuàng)新公用事業(yè)和公益性服務(wù)價(jià)格管理。清晰界定政府、企業(yè)和用戶(hù)的權(quán)利義務(wù)，區(qū)分基本和非基本需求……” 參見(jiàn)：《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》（2015年10月12日發(fā)布）第九項(xiàng)。。實(shí)踐中，在判斷此項(xiàng)因素時(shí)，有許多特征可以作為參考，如基本需求應(yīng)當(dāng)是為促進(jìn)社會(huì)公平為需要，覆蓋占人口較大比重的中低收入人群，需求層次較低，價(jià)格彈性小，基礎(chǔ)性的生產(chǎn)生活物品等。而非基本需求的特征則主要是發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用提高資源配置效率，主要涉及高收入社會(huì)群體，需求層次較高，價(jià)格彈性大，高檔或者特殊的物品等[21]。

（二） 因素之二——資金來(lái)源

公物由于排他性弱，經(jīng)濟(jì)上的外部性強(qiáng)，物品提供者難以從中直接獲得足夠經(jīng)濟(jì)回報(bào)的特點(diǎn)，曾經(jīng)被許多經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為難以由私人提供，其供給應(yīng)該主要是政府的職能。然而科斯早就在其論文中，用實(shí)證考察的方式，對(duì)上述觀點(diǎn)進(jìn)行了反駁。燈塔是前述經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者們常用來(lái)作為公共物品只能由政府提供的代表性例子。但科斯通過(guò)考察發(fā)現(xiàn)，在英國(guó)的歷史實(shí)踐中，燈塔可以由私人提供，私人可以建造、管理、籌資、所有和處分燈塔，也可以收取使用費(fèi)[22]。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上，私人可以成為公共物品的供給主體。而對(duì)于那些存在排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的作為準(zhǔn)公共物品的公物來(lái)說(shuō)，就更是如此。

我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家公權(quán)力介入社會(huì)生活的各個(gè)方面，對(duì)社會(huì)事業(yè)實(shí)行行政化供給體制，為社會(huì)提供了大量公物[23]。在這一階段公物供給實(shí)際上為國(guó)家所壟斷。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，多種所有制經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，單靠國(guó)家供給難以滿(mǎn)足人民群眾對(duì)于公物的旺盛需求。私有公物的存在，使得私人主體也可以參與公物供給，吸引社會(huì)資源加入，更好地滿(mǎn)足公眾的需求。而近些年來(lái)的中國(guó)社會(huì)實(shí)踐，已經(jīng)證明了社會(huì)資源在公共建設(shè)領(lǐng)域中所發(fā)揮出的巨大力量。

政府投資公物的目的是履行其公共職能，而作為理性經(jīng)濟(jì)人的社會(huì)資本投資建設(shè)公物，除了部分情況下的慈善目標(biāo)外，更多的是希望從中獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)。因此針對(duì)公眾使用收費(fèi)，是獲得回報(bào)的其中一個(gè)重要手段。在判斷收費(fèi)與否及額度問(wèn)題上，投資來(lái)源就是一個(gè)重要判斷因素。對(duì)于那些利用公共財(cái)政資金建設(shè)的公物，其免費(fèi)與低收費(fèi)的應(yīng)然性更高；反之，那些利用社會(huì)資本建設(shè)的公物，則存在更多的收費(fèi)合理性。

這個(gè)因素在我國(guó)的現(xiàn)行規(guī)定中也有大量體現(xiàn)。如《國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)土資源部等關(guān)于整頓和規(guī)范游覽參觀點(diǎn)門(mén)票價(jià)格的通知》中規(guī)定，“對(duì)于依托國(guó)家自然資源或文化資源投資興建的游覽參觀點(diǎn)門(mén)票價(jià)格，實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)；對(duì)于非依托國(guó)家自然資源和文化資源、由商業(yè)性投資興建的人造景觀門(mén)票價(jià)格實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)?！?參見(jiàn)：《國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)土資源部等關(guān)于整頓和規(guī)范游覽參觀點(diǎn)門(mén)票價(jià)格的通知》（2008年4月9日發(fā)布）第1條?！吨腥A人民共和國(guó)公路法》《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》等公路法律法規(guī)中也規(guī)定我國(guó)以免費(fèi)公路為主，適當(dāng)發(fā)展收費(fèi)公路。對(duì)于交通主管部門(mén)利用貸款或者向企業(yè)、個(gè)人集資建成的公路和經(jīng)濟(jì)組織投資建設(shè)的公路，可以予以收費(fèi)；其他公路禁止收費(fèi) 參見(jiàn)：《中華人民共和國(guó)公路法》（2016年11月7日發(fā)布）第58條、59條，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（2004年9月13日發(fā)布）第3條、第4條。。endprint

（三） 因素之三——價(jià)格調(diào)控的合比例性

本文第一部分對(duì)收費(fèi)公路節(jié)假日免費(fèi)的情境進(jìn)行了分析，展現(xiàn)了收費(fèi)作為一種調(diào)控機(jī)制的重要性。但使用收費(fèi)作為國(guó)有公物調(diào)控工具的前提是，其需要符合比例原則，這對(duì)三個(gè)方面提出了要求：恰當(dāng)性；必要性；相當(dāng)性，也就是狹義比例原則[24]。

恰當(dāng)性方面，要求收費(fèi)能夠確實(shí)減少擁堵，有利于公共目的的實(shí)現(xiàn)。正如前文利用經(jīng)濟(jì)學(xué)工具分析的那樣，在存在可能的擁擠點(diǎn)的前提下，收費(fèi)，確實(shí)可能有利于擁堵的減少。但這有幾個(gè)前提條件：其一，該公物需為準(zhǔn)公共物品，而非純粹的公共物品。純粹的公共物品如國(guó)防，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)性[25]，也不存在擁擠點(diǎn)，對(duì)其進(jìn)行收費(fèi)不符合恰當(dāng)性的要求。其二，該公物需存在一定的供給不足，有擁擠可能。對(duì)于那些充分供給，甚至供大于求的公物，就不存在恰當(dāng)性。其三，該公物的需求與價(jià)格之間存在一個(gè)合理的關(guān)聯(lián)，也就是說(shuō)需要具有一定的需求價(jià)格彈性。換言之，如果收費(fèi)或價(jià)格上漲，消費(fèi)者具有其他替代方案，或者可以選擇不消費(fèi)，從而降低總的需求量[26]。如果不具有價(jià)格彈性，那就是所謂的剛性需求，比如像是空氣，即使價(jià)格再高，也必須消費(fèi)，對(duì)其進(jìn)行收費(fèi)，無(wú)利于解決擁擠，只是增加消費(fèi)者的負(fù)擔(dān)。

必要性方面，要求收費(fèi)是所有調(diào)節(jié)機(jī)制中損害最小的一種。要解決公物利用的擁擠問(wèn)題，收費(fèi)只是其中一種方式，還有許多其他的手段。如統(tǒng)一提供，給每個(gè)人分配均等的產(chǎn)品；又或者是排隊(duì)。但這幾種方式均有其弊端，統(tǒng)一提供會(huì)導(dǎo)致有人消費(fèi)不足，有人又消費(fèi)過(guò)剩；而排隊(duì)作為一種分配機(jī)制又浪費(fèi)了大量時(shí)間，增加了社會(huì)總成本[11]110-120。從實(shí)踐的角度來(lái)看，收費(fèi)在一定條件下，的確是一種成本最小的方案。但在具體選擇時(shí)仍應(yīng)該注意考察其他方案的可行性，依據(jù)具體條件適用方案。

相當(dāng)性方面，要求收費(fèi)所帶來(lái)的收益應(yīng)該大于其付出的代價(jià)。這里就必須考察收費(fèi)的成本。作為公共物品或準(zhǔn)公共物品的公物，本來(lái)排他性是比較弱的，這樣才方便大眾的自由使用，而為了收費(fèi)，就必須人為的建立起排他性，將沒(méi)有繳費(fèi)的人群排除在外，如在本來(lái)暢通無(wú)阻的公路上建立起收費(fèi)站、對(duì)本來(lái)無(wú)邊無(wú)際的公園加上圍墻。這一方面增加了建設(shè)成本，另一方面也降低了使用效率。如果要利用收費(fèi)作用公物使用的調(diào)控機(jī)制，就必須對(duì)其收益與成本進(jìn)行仔細(xì)的權(quán)衡，只有在收益大于成本的前提下，方符合比例原則。

（四） 因素之四——自然公物還是人工公物

根據(jù)公物是保持自然的形態(tài)而被利用，還是由人之手予以加工后提供給公共之用，可以區(qū)別為自然公物與人工公物[27]。自然公物，是自然所賦予的特別的利益，它們應(yīng)該被給予所有人[7]484。依據(jù)公共信托理論，政府作為受托人，應(yīng)該管理、維護(hù)這些資源，但卻無(wú)權(quán)阻止公民享用這些自然瑰寶，更無(wú)權(quán)利用這些資源牟利。因此對(duì)于自然資源，原則上應(yīng)該予以免費(fèi)，如以自然風(fēng)光為主的風(fēng)景名勝區(qū)。當(dāng)然，國(guó)家對(duì)于自然資源的保護(hù)有一定的成本，但這種成本不應(yīng)該由游覽者來(lái)承擔(dān)，而屬于一般行政任務(wù)。因?yàn)檫@種保護(hù)并不僅僅是為了游覽者，更是為了整體環(huán)境、為了子孫后代、為了全人類(lèi)的利益。但需要注意的是，對(duì)于某些稀缺性較為嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)上的競(jìng)爭(zhēng)性極強(qiáng)，某些個(gè)體的使用，將較大的減少資源總量，影響他人使用，從而破壞整體與個(gè)體公平的自然公物，不適用免費(fèi)原則，應(yīng)該予以收費(fèi)。礦產(chǎn)資源就是其中的典型。

而對(duì)于人工公物，上面集結(jié)了人類(lèi)的建設(shè)，是由投資和勞動(dòng)而產(chǎn)生。對(duì)于這些公物，存在著投資成本回收與收益問(wèn)題，因此相對(duì)于自然公物，具有更高的可收費(fèi)性。特別是利用社會(huì)資本投資建設(shè)的人工公物，如那些非依托國(guó)家自然資源和文化資源、由商業(yè)性投資興建的人造景觀，可以以營(yíng)利為目的進(jìn)行收費(fèi)。而國(guó)家投資的人工公物，也可能因?yàn)樘貏e負(fù)擔(dān)，而需要由使用者付費(fèi)以回收成本、填補(bǔ)行政開(kāi)支。

（五） 因素之五——公物的使用習(xí)慣

物權(quán)領(lǐng)域的法律規(guī)范具有一定的固有法特點(diǎn)，需要對(duì)本國(guó)社會(huì)生活中的習(xí)慣傳統(tǒng)進(jìn)行尊重[28]。公物法雖然與私法的物權(quán)法有一定區(qū)別，但在這點(diǎn)上，同樣如此。公物的使用規(guī)則在不與制定法沖突的情況下，一般應(yīng)當(dāng)尊重習(xí)慣，因?yàn)檫@些約定俗成的習(xí)俗，也就對(duì)大陸法系所謂公物“供公眾一般使用”[29]的具體方式和本質(zhì)進(jìn)行了描述。這種對(duì)習(xí)慣的遵循在英美法系中同樣多有體現(xiàn)[30]。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，這些習(xí)俗，也可以降低執(zhí)行、遵守與監(jiān)督的成本，在一定條件下，實(shí)現(xiàn)社群自主治理。這也是解決“公地悲劇”一種可選方式[31]。進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，對(duì)于公物的習(xí)俗還與財(cái)富分配規(guī)則的道德認(rèn)知與體驗(yàn)有關(guān)，展現(xiàn)了一定意義上的道德義務(wù)[32]，與倫理說(shuō)服力。

因此公物的傳統(tǒng)使用習(xí)慣，也是判斷收費(fèi)與否及額度的一個(gè)重要因素。對(duì)于那些傳統(tǒng)上就免費(fèi)提供給公眾自由使用的公物，在新設(shè)收費(fèi)時(shí)必須特別慎重，如果確因設(shè)施建設(shè)、擁擠調(diào)控等原因，需要收費(fèi)的，也應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦牧?xí)慣使用進(jìn)行一定的特殊安排或補(bǔ)貼。

（六） 因素之六——受益的對(duì)象、范圍與時(shí)機(jī)

一項(xiàng)公物，其公共性越強(qiáng)，排他性越弱，使用的人群越廣，受益的范圍越大，有著越長(zhǎng)期的積極效應(yīng)，那么其就越可能屬于行政的一般任務(wù)，有理由由公共稅收來(lái)負(fù)擔(dān)，也就是使用免費(fèi)。如一些屬于基礎(chǔ)設(shè)施的公物，特別是在教育、文化領(lǐng)域，其覆蓋的人群較多，帶來(lái)的社會(huì)受益也不僅僅局限于使用者，而是將由全社會(huì)長(zhǎng)期共享，也因此應(yīng)該由公共財(cái)政給予更多的補(bǔ)貼，減少使用者的付費(fèi)。

反過(guò)來(lái)說(shuō)，如果一項(xiàng)公物，其使用人群的范圍異常特定，具有一定的封閉性，影響也僅在當(dāng)下，那么其個(gè)別化特征也就更強(qiáng)，有更多的理由由使用者付費(fèi)。但在具體判斷公物的公共性時(shí)，我們需要注意，任何一項(xiàng)公物，其使用和輻射的范圍是一定的。比如一個(gè)小型公共圖書(shū)館，其主要使用人群當(dāng)然是周邊的居民，具有一定地域性，但是不能因此就得出其公共性較弱，可以收費(fèi)的結(jié)論。其公共性，應(yīng)該體現(xiàn)在是否開(kāi)放，是否公眾都有直接使用的權(quán)利上，而不在于實(shí)際使用的人群是哪些。某種程度上來(lái)說(shuō)，一項(xiàng)公物，既然有“公眾使用”的職能，提供給了公眾使用，基礎(chǔ)的公共性就已經(jīng)得到了滿(mǎn)足。endprint

（七）因素之七——自愿的意思表示

自愿的意思表示在一定條件下也可以成為確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)有效因素。如美國(guó)一些博物館采用門(mén)票自愿制，以大都會(huì)博物館（The Metropolitan Museum of Art）為例，官方提供了一個(gè)推薦門(mén)票價(jià)格，但并不強(qiáng)制，具體金額由參觀者自愿決定，可多可少。 參見(jiàn)：大都會(huì)博物館官方購(gòu)票網(wǎng)頁(yè)[EB/OL].[2017-05-06].http：//www.metmuseum.org/visit/buy-tickets.這樣的制度，一定程度上平衡了高低收入者的不同需求，方便大家量力而出，在力所能及范圍內(nèi)支持公物建設(shè)，有利于實(shí)質(zhì)公平。雖然其也有過(guò)于依靠支付人自我道德約束等弊端，但值得在特定條件下適用。

另外自愿表示還有一層意思是，對(duì)于那些非國(guó)有投資建設(shè)的本應(yīng)可以收費(fèi)的公物，出于所有權(quán)人的自愿，可以免費(fèi)供公眾使用。比如非國(guó)有博物館，自愿接受公眾的免費(fèi)參觀。前述的大都會(huì)博物館，從公眾的角度來(lái)說(shuō)是自愿付費(fèi)，而從博物館的角度來(lái)說(shuō)，實(shí)際上也是其自愿免除了參觀者的強(qiáng)制性付費(fèi)義務(wù)。這種公物所有權(quán)人自愿的慈善性的捐贈(zèng)，也是一個(gè)考量因素。

（八）各因素的綜合權(quán)衡

通過(guò)上述分析，可以看出，這幾個(gè)因素對(duì)于公物收費(fèi)與否及其定價(jià)均有較為重要的影響。在判斷公物公眾使用收費(fèi)問(wèn)題時(shí)，單一的因素可能成為關(guān)鍵考量，但無(wú)法作為唯一的標(biāo)準(zhǔn)。它們相互關(guān)聯(lián)，重要性與發(fā)揮的功能也各不相同，應(yīng)該綜合權(quán)衡，讓不同的因素在特定條件下發(fā)揮作用。

需求的基本性是最重要也是最根本的考量因素，某種程度上可以說(shuō)是一項(xiàng)“帝王條款”。這是因?yàn)楣镓P(guān)公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，也是一個(gè)現(xiàn)代政府基本給付行政任務(wù)的體現(xiàn)，進(jìn)而與人性尊嚴(yán)理念關(guān)聯(lián)[33]。如果一項(xiàng)公物的使用屬于基本需求，那就應(yīng)該免費(fèi)或者低收費(fèi)。當(dāng)然，這并非排斥市場(chǎng)主動(dòng)提供一部分收費(fèi)產(chǎn)品，但不管市場(chǎng)如何反饋，政府都應(yīng)該提供兜底，保證低收入人群可以獲得足量的供應(yīng)。因此該項(xiàng)因素嚴(yán)格來(lái)說(shuō)指的并不是基本需求就一定要免費(fèi)，而應(yīng)該這樣描述：如果一項(xiàng)公物屬于基本需求，但政府應(yīng)該保證人民可以獲得足量的免費(fèi)或者低收費(fèi)使用機(jī)會(huì)，即使市場(chǎng)可能提供其他的收費(fèi)選項(xiàng)。

資金來(lái)源是也一個(gè)判斷收費(fèi)問(wèn)題的關(guān)鍵因素，在許多情況下，更是主要因素。社會(huì)投資主體不像政府，沒(méi)有免費(fèi)供給公物的義務(wù)，其投資公物建設(shè)，是基于市場(chǎng)逐利。收費(fèi)是投資者的權(quán)利，如果要求免費(fèi)，會(huì)產(chǎn)生對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制問(wèn)題，這需要以正當(dāng)理由為依據(jù)，且應(yīng)當(dāng)符合法律保留原則。因此社會(huì)投資的公物，應(yīng)該允許收費(fèi)，除非有法律的強(qiáng)制規(guī)定或捐贈(zèng)、協(xié)議等自愿的意思表示；國(guó)家投資的，則不應(yīng)以營(yíng)利為目的，應(yīng)該免費(fèi)，除非有其他因素給予的合理收費(fèi)理由。

平衡供需，調(diào)控?fù)頂D是國(guó)有公物收費(fèi)的一個(gè)可能理由，但必須考慮到合比例性的因素，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的行為都必須受到比例原則的約束，收費(fèi)也不例外。而自然公物還是人工公物；受益的對(duì)象、范圍與時(shí)機(jī)；物的使用習(xí)慣；自愿的意思表示，這些因素，在具體情況下也需要被相應(yīng)考慮。

四、新標(biāo)準(zhǔn)體系下的收費(fèi)類(lèi)型

在上述幾個(gè)因素的影響下，公物公眾使用的收費(fèi)可以進(jìn)行進(jìn)一步的類(lèi)型化處理。按照定價(jià)方式，可以包括如下幾種：免費(fèi)；成本性收費(fèi)；效率性收費(fèi)；營(yíng)利性收費(fèi)；混合性收費(fèi)。

（一）免費(fèi)

免費(fèi)是指公眾使用公物不需要支付任何費(fèi)用，或者僅需支付象征性費(fèi)用。免費(fèi)使用的公物最能體現(xiàn)出公物的公共性，結(jié)合前述的幾個(gè)因素，具有如下類(lèi)型的公物應(yīng)當(dāng)予以免費(fèi)使用：

其一，國(guó)家投資的，屬于基本需求的公物。對(duì)于這部分的公物，應(yīng)當(dāng)保障有充足的免費(fèi)供給。這是需求的基本性這一“帝王條款”的體現(xiàn)。

其二，自然公物。像礦產(chǎn)資源這樣具有嚴(yán)重稀缺性的自然公物，或著是存在嚴(yán)重?fù)頂D性以至于需要調(diào)控供需的自然公物除外。需要注意的是，根據(jù)公共信托理論與我國(guó)憲法，自然公物屬于全民所有，因此理論上都是國(guó)有公物，不存在私人投資一說(shuō)。實(shí)際中，可能因?yàn)樘卦S等方式，私人取得了這些自然公物的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)。但即使如此，依據(jù)公共信托理論，政府的轉(zhuǎn)讓或特許行為，不得損害公物上原有的公共利益[6]，因此也不能損害公眾原有的免費(fèi)使用權(quán)。私人即使收費(fèi)，也只能針對(duì)其所投資建設(shè)的人工公物部分進(jìn)行收費(fèi)，而不得針對(duì)自然公物的部分。

其三，從供需調(diào)控的角度，某些國(guó)有公物可以找到收費(fèi)的正當(dāng)性理由，但如果存在如下條件，應(yīng)該免費(fèi)使用：屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的純公共物品的；供給充分不存在稀缺性或擁堵的；不具有價(jià)格彈性，屬于剛性需求的；存在排隊(duì)等更適合的替代分配方案的；排除他人使用較為困難，收費(fèi)成本較高，帶來(lái)的效率損失高于其所能帶來(lái)收益的。

其四，依據(jù)傳統(tǒng)習(xí)慣、自愿的意思表示等原因，而應(yīng)該免費(fèi)的其他公物。其中很常見(jiàn)的一類(lèi)就是，私人博物館、圖書(shū)館等設(shè)施的設(shè)立者，出于一定的慈善目的，建立設(shè)施，同時(shí)國(guó)家財(cái)政也給予一定的適當(dāng)補(bǔ)貼。在此情況下，依據(jù)投資人自愿，可以予以免費(fèi)使用。比如《博物館條例》中就規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)博物館向公眾免費(fèi)開(kāi)放，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)向公眾免費(fèi)開(kāi)放的博物館（包括非國(guó)有博物館）給予必要的經(jīng)費(fèi)支持 參見(jiàn)：《博物館條例》（2015年 2月9日發(fā)布）第2條、第33條。。

有一種情況值得注意，那就是象征性收費(fèi)。某些公物，由于習(xí)慣、具體法律規(guī)定等因素的影響，可能仍然收取少量的費(fèi)用，如果這種費(fèi)用的額度不會(huì)對(duì)公眾使用公物造成實(shí)質(zhì)性的阻礙，那就也應(yīng)該屬于免費(fèi)。但這種實(shí)質(zhì)性阻礙的判斷，不應(yīng)該以平均收入水平為判斷，而應(yīng)該以低收入人群的收入水平為基準(zhǔn)，且整體來(lái)說(shuō)，應(yīng)該減少象征性收費(fèi)的使用，以完全免費(fèi)為主。

（二）成本性收費(fèi)

成本性收費(fèi)，是指不以營(yíng)利為目的，主要是為了彌補(bǔ)公物相關(guān)開(kāi)支而收取的費(fèi)用。這種收費(fèi)的依據(jù)主要是基于平等原則，當(dāng)一項(xiàng)國(guó)家資源的使用僅有利于特定的個(gè)人或群體時(shí)，其費(fèi)用不應(yīng)當(dāng)由全民負(fù)擔(dān)，而應(yīng)該有特定人或群體自行承擔(dān)[34]，通過(guò)向其收取費(fèi)用，填補(bǔ)該項(xiàng)公物使用的成本。endprint

成本性收費(fèi)額度的具體標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)適用費(fèi)用抵償原則（又稱(chēng)為費(fèi)用填補(bǔ)原則、費(fèi)用涵蓋原則）與對(duì)等原則（又稱(chēng)為等價(jià)原則）[35]。費(fèi)用抵償原則強(qiáng)調(diào)的是，收取的費(fèi)用應(yīng)該用于抵扣支出的行政開(kāi)支，不能過(guò)高，也不應(yīng)過(guò)低。過(guò)低的話(huà)，使該項(xiàng)公物成為一般財(cái)政的負(fù)擔(dān)，對(duì)全體納稅人不公平；但同時(shí)，也不能過(guò)高，這會(huì)將公物用于營(yíng)利或?yàn)槠渌?xiàng)目集資，是對(duì)使用人的不公平。而對(duì)等原則是指，應(yīng)該以提供的給付的價(jià)值，作為收益負(fù)擔(dān)額度的基準(zhǔn)[16]49。換言之，就是公眾使用公物所獲得的價(jià)值，應(yīng)該與其所支付的費(fèi)用對(duì)等。這兩個(gè)原則共同作用，可以為填補(bǔ)性收費(fèi)的額度劃定一個(gè)范圍，費(fèi)用抵償原則是從總的行政支出角度進(jìn)行衡量，而對(duì)等原則，則可以直接對(duì)個(gè)體案例進(jìn)行判斷。

另外值得注意的是所謂“成本回收”原則。有人認(rèn)為，成本回收原則就是費(fèi)用填補(bǔ)原則[36]，但也有學(xué)者通過(guò)對(duì)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“規(guī)費(fèi)法”的立法理由進(jìn)行分析，指出了成本回收原則的一些特殊之處。其認(rèn)為，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“規(guī)費(fèi)法”第十條第一項(xiàng)規(guī)定行政規(guī)費(fèi)“依直接材 （物） 料、人工及其他成本，并審酌間接費(fèi)用定之”，這是對(duì)于費(fèi)用填補(bǔ)原則的描述，而該條第二項(xiàng)所說(shuō)的使用規(guī)費(fèi)“依興建、購(gòu)置、營(yíng)運(yùn)、維護(hù)、改良、管理及其他相關(guān)成本，并考量市場(chǎng)因素定之”則指的是成本回收原則，是一種針對(duì)規(guī)費(fèi)類(lèi)型不同，所提出的更精細(xì)的要求[13]165-166。這種思路有一定合理性。對(duì)于像房產(chǎn)登記和房產(chǎn)證辦理這樣的行政服務(wù)，可以通過(guò)計(jì)算物料、人工等方式，較為便捷的計(jì)算出費(fèi)用填補(bǔ)的額度；而公物的使用成本，卻難以如此計(jì)算，因?yàn)楣锍杀竞艽笠徊糠謥?lái)源公物的建設(shè)費(fèi)用，這部分費(fèi)用需要通過(guò)長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)方可回收。因此比起“費(fèi)用填補(bǔ)”這一說(shuō)法，“成本回收”的確更為精確。不過(guò)從基本理念上來(lái)看，成本回收原則更多的是費(fèi)用填補(bǔ)原則的一項(xiàng)具體描述，兩者之間并無(wú)本質(zhì)區(qū)別。

適用成本性收費(fèi)的條件有三個(gè)：其一，必須是國(guó)家投資的公物，這是因?yàn)槌杀拘允召M(fèi)是一種非營(yíng)利收費(fèi)，是用以填補(bǔ)行政成本；其二，必須是非基本需求，基本需求的公物使用應(yīng)當(dāng)免費(fèi)；其三，不存在其他如習(xí)慣、自愿等需要免費(fèi)使用的因素；其四，不存在嚴(yán)重的稀缺性或擁擠性，否則可能需要適用效率性收費(fèi)。

（三）效率性收費(fèi)

相比于免費(fèi)，成本性收費(fèi)具有一定的供需調(diào)節(jié)能力，但有限，這與其定價(jià)機(jī)制有關(guān)。雖然在成本回收原則中需要考量市場(chǎng)因素，但其基本出發(fā)點(diǎn)仍然在于以市場(chǎng)為參考核算公物的供給成本，而非供需關(guān)系。不從供需入手決定定價(jià)，就難以把握供需的平衡，無(wú)法恰當(dāng)?shù)慕鉀Q擁堵問(wèn)題。

在前述圖2的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推導(dǎo)出圖3作為例子。P2點(diǎn)是邊際成本與需求曲線的平衡點(diǎn)，成本性收費(fèi)的定價(jià)與P2不一定吻合。如果高于P2，將導(dǎo)致需求不足，造成淺色陰影部分的效率損失；如果低于P2，又可能需求過(guò)剩，產(chǎn)生擁擠，造成深色陰影部分的效率損失。為了防止此種情況的出現(xiàn)，就有必要對(duì)某些公物收費(fèi)定價(jià)方式進(jìn)行調(diào)整。

效率性收費(fèi)也就應(yīng)運(yùn)而生，其含義是，公眾使用費(fèi)用的定價(jià)不是簡(jiǎn)單按照成本來(lái)計(jì)算，而是按照供需關(guān)系，使定價(jià)處于一個(gè)邊際成本與收益平衡的點(diǎn)上。適用效率性收費(fèi)的公物，需要滿(mǎn)足的條件在其他方面都與成本性收費(fèi)相同，唯一的不同點(diǎn)就是，該項(xiàng)公物的稀缺性和擁擠性更為嚴(yán)重，以至于從比例原則的角度，有必要變動(dòng)其定價(jià)，使得收費(fèi)的主要目的發(fā)生了轉(zhuǎn)變。成本性收費(fèi)中主要以補(bǔ)償特別支出為目的[37]，而效率性收費(fèi)更多的是作為一種宏觀調(diào)控的手段，旨在提高公物的整體使用效率[38]。不過(guò)需要注意的是，即使主要目的發(fā)生了轉(zhuǎn)變，但其仍然是非營(yíng)利性的，是以公共利益為其目標(biāo)。

效率性收費(fèi)中有一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題，就是如何判斷邊際成本與收益平衡的點(diǎn)。市場(chǎng)機(jī)制是其中一種方式。放開(kāi)公物的供給市場(chǎng)，讓其他主體一起參與公物建設(shè)與收費(fèi)，在追求效用最大化的消費(fèi)者和追求利潤(rùn)最大化的廠商之間，最終會(huì)在所有市場(chǎng)上自發(fā)的建立起一般均衡[26]34。但不幸的是，經(jīng)濟(jì)學(xué)上幾種典型的“市場(chǎng)失靈”情境也在公物領(lǐng)域中體現(xiàn)得尤為明顯：部分公物由于投資規(guī)模大，供給主體單一，具有一定自然壟斷屬性；擁堵造成的效率損失則屬于典型的負(fù)外部性；大量的公物屬于純粹的公共產(chǎn)品，不具有競(jìng)爭(zhēng)性；公物使用由于對(duì)象范圍廣大，信息交換的成本也相對(duì)較高。

所以，在效率性收費(fèi)定價(jià)上，市場(chǎng)機(jī)制可以發(fā)揮重要作用，但是遠(yuǎn)不是萬(wàn)能的。還有兩種方式，也可以作為效率性收費(fèi)定價(jià)的可選途徑。第一種是行政主體直接收集信息，進(jìn)行綜合判斷，從而定價(jià)。這種方式，其實(shí)就是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代常見(jiàn)的定價(jià)方式。我國(guó)改革開(kāi)放的歷史，已經(jīng)充分證明了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的弊端，但是卻不能“一棍子打死”，完全否定在特定領(lǐng)域中行政直接進(jìn)行資源分配的合理性。特別是大數(shù)據(jù)時(shí)代下，行政機(jī)關(guān)掌握有巨量的信息，具有在一定條件下直接進(jìn)行效率性分配的能力。比如在交通領(lǐng)域中，隨著技術(shù)發(fā)展，交通主管部門(mén)已經(jīng)可以掌握各道路實(shí)時(shí)交通流量情況，其對(duì)利用的擁堵情況的判斷，將比市場(chǎng)更加迅速，也更加有效。

第二種方式是超越市場(chǎng)與政府的二元?jiǎng)澐?，通過(guò)社群自治的方式，來(lái)確定公物收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。這種方式來(lái)源于埃莉諾·奧斯特諾姆（Elinor Osttrom）所提出的多中心治理理論，她通過(guò)實(shí)證考察和分析發(fā)現(xiàn)，許多有很多社群的資源使用者，在相互信任的基礎(chǔ)上，通過(guò)設(shè)計(jì)持續(xù)性的合作機(jī)制來(lái)自主治理，通過(guò)對(duì)它們的制度分析，破除了“公共”與“私人”、“國(guó)家”與“市場(chǎng)”之間的二元理解[39]。其中的許多混合制度，被實(shí)踐證明具有良好的效果，甚至在一些情況下遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于行政部門(mén)通過(guò)專(zhuān)家進(jìn)行設(shè)計(jì)后的制度安排。在特定條件下，社群可以通過(guò)其自身的自主治理，來(lái)合理決定定價(jià)。對(duì)于一些主要由當(dāng)?shù)鼐用裨谛》秶鷥?nèi)共享的公物，尤為如此（比如奧斯特諾姆所考察的那些“公共池塘資源”實(shí)例 所謂的公共池塘資源是指那些排他性弱，但又有一定競(jìng)爭(zhēng)性的資源。（參見(jiàn)：埃莉諾·奧斯特諾姆，羅伊加·德納，詹姆斯·沃克.規(guī)則、博弈與公共池塘資源[M].王巧玲，任睿，譯.西安：陜西出版集團(tuán)，陜西人民出版社，2011：5.））。對(duì)于這些公物而言，當(dāng)?shù)厣缛旱木用袷侵饕膶?shí)際使用者，對(duì)整個(gè)資源的狀態(tài)有著更加充分的信息，他們又與這些資源的利用存在著最密切的利益聯(lián)系，擁有強(qiáng)大的動(dòng)力去改善公共池塘資源的利用狀態(tài)。因此在特定機(jī)制下，通過(guò)多次博弈，社群自治有可能通過(guò)合理定價(jià)，實(shí)現(xiàn)均衡，打破哈丁所謂的“公地悲劇”效應(yīng)[40]。endprint

（四）營(yíng)利性收費(fèi)

營(yíng)利性收費(fèi)，是指公物的收費(fèi)以獲利為目標(biāo)，而定價(jià)上不僅能收回成本，還能獲得一定的投資回報(bào)。這主要針對(duì)的是非國(guó)家投資的公物。作為市場(chǎng)主體，其投資建設(shè)公物的主要目的是追求經(jīng)濟(jì)回報(bào)，收費(fèi)是其中的重要一環(huán)，因此也就自然而然地在收費(fèi)定價(jià)上需要盈利空間。對(duì)于這樣的一種收費(fèi)，實(shí)踐中多有將其稱(chēng)為“市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)” 參見(jiàn)：《國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)土資源部等關(guān)于整頓和規(guī)范游覽參觀點(diǎn)門(mén)票價(jià)格的通知》（2008年4月9日發(fā)布）第1條。。在此之所以使用“營(yíng)利性”這一個(gè)概念，而非“市場(chǎng)性”，有兩個(gè)原因。第一，效率性收費(fèi)屬于非營(yíng)利目的，但其同樣需要考慮市場(chǎng)性因素；第二，營(yíng)利性收費(fèi)以市場(chǎng)考量為主，但并非是純粹的市場(chǎng)機(jī)制，受到了價(jià)格控制等行政調(diào)控手段的影響。

行政調(diào)控手段在營(yíng)利性收費(fèi)的公物中是十分必要的。一方面，因?yàn)楣锏睦麧?rùn)水平不均衡，偏遠(yuǎn)地區(qū)成本高，收益小，如果完全交給市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，這些地區(qū)的利潤(rùn)較低，公物供應(yīng)量也會(huì)不斷下降。為了維持公共服務(wù)的均衡，保障充分的公物供應(yīng)，讓無(wú)論在哪里，無(wú)論當(dāng)?shù)匦枨罅坑卸嗌?，都可以“一按開(kāi)關(guān)就有電，一打電話(huà)就有救護(hù)車(chē)”，就必須進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)控，實(shí)現(xiàn)交叉補(bǔ)貼，讓經(jīng)營(yíng)者利用高利潤(rùn)地區(qū)的業(yè)務(wù)利潤(rùn)補(bǔ)貼低利潤(rùn)地區(qū)，在維持總體收益的同時(shí)，保證供應(yīng)的普遍性與持續(xù)性[41]。

另一方面，某些公物領(lǐng)域，如公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施，有一定的自然壟斷性，容易因?yàn)閴艛嘁l(fā)競(jìng)爭(zhēng)不足，市場(chǎng)失衡。這需要行政的主動(dòng)調(diào)控，引入競(jìng)爭(zhēng)，保障服務(wù)質(zhì)量，確保定價(jià)的合理。比如在水資源領(lǐng)域中，由于水管等設(shè)施建設(shè)的長(zhǎng)期性，自然壟斷特征十分嚴(yán)重，英國(guó)采用了被稱(chēng)之為“標(biāo)尺”競(jìng)爭(zhēng)體系的方式來(lái)進(jìn)行調(diào)控。英國(guó)水務(wù)行業(yè)由區(qū)域性的獨(dú)立自然壟斷企業(yè)組成，英國(guó)水務(wù)總長(zhǎng)（DGWS）是行業(yè)的監(jiān)管者，其設(shè)定水價(jià)的上升幅度不能超過(guò)零售物價(jià)指數(shù)RPI加上一個(gè)K值。而每一個(gè)公司的K值并不和其自身成本相關(guān)，而是與該產(chǎn)業(yè)最有效率的企業(yè)成本相關(guān)。如此一來(lái)，雖然各水務(wù)企業(yè)在當(dāng)?shù)乜赡苋匀皇亲匀粔艛?，但是卻通過(guò)K值這一個(gè)標(biāo)尺，加入了整體的競(jìng)爭(zhēng)之中。這樣，DGWS也使得在確保水務(wù)公司能夠獲得“合理”的資本回報(bào)，滿(mǎn)足正常的運(yùn)行的同時(shí)，提高、改善效率并保護(hù)消費(fèi)者[42]。

最后，在營(yíng)利性收費(fèi)定價(jià)的判斷中，還應(yīng)該注意到，收費(fèi)并非是獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)的唯一方式，因此在評(píng)估定價(jià)時(shí)，應(yīng)該綜合判斷公物項(xiàng)目的營(yíng)收狀況，而不是將所有的營(yíng)收壓力都堆積在對(duì)公眾收費(fèi)上。在中國(guó)，特別具有典型性的例子就是，一些商業(yè)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)商，也承接了周邊部分公共設(shè)施的建設(shè)。公共設(shè)施的興建帶來(lái)了周邊土地的增值。開(kāi)發(fā)商從土地增值中獲利可能遠(yuǎn)高于公眾直接使用公共設(shè)施所支付的費(fèi)用。這些因素都應(yīng)該整體納入公物項(xiàng)目的財(cái)務(wù)考量中。

（五）混合性收費(fèi)

現(xiàn)實(shí)中的公物，往往都并不是如前幾種狀況中所描述的那么單一，具有高度的復(fù)雜性。常常好幾種特征復(fù)合在一起，這時(shí)候就會(huì)產(chǎn)生混合型收費(fèi)的問(wèn)題。這些混合可能存在如下情況：

其一，PPP模式下的公私共同投資。所謂的PPP，按照我國(guó)財(cái)政部給予的定義，是指在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化 參見(jiàn)：《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（2014年9月23日發(fā)布）第1條。。從這個(gè)定義上來(lái)說(shuō)，其需要通過(guò)收費(fèi)來(lái)營(yíng)利。但PPP模式下的實(shí)踐方式異常復(fù)雜，在具體判斷時(shí)，必須進(jìn)行針對(duì)性的分析，比如在外圍建設(shè)方式中，民營(yíng)主體擴(kuò)建政府擁有的基礎(chǔ)設(shè)施，僅對(duì)擴(kuò)建部分擁有所有權(quán)，但是可以經(jīng)營(yíng)整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施，并向用戶(hù)收費(fèi)[12]246。那么在這種模式下，公物上同時(shí)存在著公共投資與私人投資，那么在判斷收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)也應(yīng)該分別核算。更復(fù)雜的是，許多模式下，公共投資部分與私人投資部分并不像外圍建設(shè)中這樣界限分明，是通過(guò)復(fù)雜的經(jīng)營(yíng)與金融模式糅合在一起[43]，這時(shí)候就需要把握一個(gè)基本原則——該項(xiàng)目中有多少資金是由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)的。對(duì)于公共財(cái)政投入的部分，應(yīng)該采用免費(fèi)、成本性收費(fèi)或效率性收費(fèi)的方式，應(yīng)該從營(yíng)利性收費(fèi)的定價(jià)計(jì)算中去除，不應(yīng)該成為營(yíng)利的理由。

其二，具有擁擠性、稀缺性的資源與不具有擁擠性、稀缺性資源的混合。這種混合，可能是空間上的混合，比如一個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)，大部分地方門(mén)可羅雀，無(wú)人問(wèn)津，但是某一特定景點(diǎn)人滿(mǎn)為患；也可能是時(shí)間上的混合，比如一個(gè)體育館，平時(shí)空空蕩蕩，鍛煉的人很少，但有活動(dòng)時(shí)，人山人海，擁擠異常。對(duì)于這種空間和時(shí)間上的混合，就應(yīng)該區(qū)分地段和時(shí)段，進(jìn)行分別定價(jià)，僅對(duì)擁擠部分，進(jìn)行效率性收費(fèi)。

其三，基本需求與非基本需求的混合。實(shí)踐中，往往一個(gè)公物上，可能同時(shí)承載了基本需求與非基本需求，比如列車(chē)，在上面設(shè)立有硬座，為群眾出行提供相對(duì)基本的保障；也設(shè)立有軟臥，舒適高端，滿(mǎn)足的就不再僅僅是基本出行的需求。對(duì)于這硬座與軟臥，就有必要按照不同機(jī)制，分別定價(jià)。整體來(lái)說(shuō)，需求越基本，政府就應(yīng)該通過(guò)一般財(cái)政給予更多補(bǔ)貼，收費(fèi)就應(yīng)該越低。當(dāng)一項(xiàng)需求基本到對(duì)公民基本權(quán)利產(chǎn)生直接影響時(shí)，那就應(yīng)該完全免費(fèi)。

其四，自然公物與人工公物的混合。有一些公物具有一定的復(fù)合性，比如在原有的自然景觀基礎(chǔ)上，建設(shè)了一定的服務(wù)與保障設(shè)施，如道路、餐飲住宿設(shè)施、娛樂(lè)設(shè)施等，形成了人工公物與自然公物的結(jié)合。兩部分的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該依據(jù)各自的特點(diǎn)分別計(jì)算。

五、結(jié)語(yǔ)——公物公眾使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的立法完善

通過(guò)對(duì)公物公眾使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與類(lèi)型的精細(xì)化研究，已經(jīng)可以在理論上對(duì)“哪些公物需要收費(fèi)？”“各自該收多少？”問(wèn)題得出結(jié)論。但收費(fèi)是一種課以人民的公法上的金錢(qián)給付負(fù)擔(dān)，本質(zhì)上屬于對(duì)人民自由及財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，應(yīng)當(dāng)適用法律保留原則[36]147-149。因此公物收費(fèi)問(wèn)題最終也需要通過(guò)立法的完善，獲得法律確認(rèn)。實(shí)踐中的公物類(lèi)型龐雜，豐富多樣，因此公物收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的立法也宜采用一般法與特別法相配套的方式進(jìn)行。endprint

一般法方面，未來(lái)如果制定“公物管理法”“公共設(shè)施法”或“行政收費(fèi)法”這樣的相對(duì)基本法，可以在其中規(guī)定公眾使用收費(fèi)的基本原則與規(guī)則，主要內(nèi)容包括上述討論的五種收費(fèi)類(lèi)型及其適用條件與定價(jià)方法。應(yīng)當(dāng)建立起公物公眾使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)體系的基本框架，并對(duì)一些重要規(guī)則進(jìn)行明文規(guī)定，如：“公眾可以免費(fèi)使用國(guó)家投資的基本需求型公物以及非擁擠性和非稀缺性的自然公物”；“國(guó)有公物收費(fèi)不應(yīng)以營(yíng)利為目的，對(duì)于一般公物，以彌補(bǔ)行政成本為限；對(duì)于具有稀缺性和擁擠性的公物，可以在比例原則的范圍內(nèi)，將收費(fèi)作為宏觀調(diào)控的工具”；“社會(huì)投資的公物可以通過(guò)收取公眾使用費(fèi)營(yíng)利”；“公私合作建設(shè)的公物，可以收取使用費(fèi)，作為社會(huì)資本投資的回報(bào)。但公共財(cái)政投資的份額應(yīng)該單獨(dú)計(jì)算，其不應(yīng)作為營(yíng)利性收費(fèi)的依據(jù)”等。需要注意的是，現(xiàn)階段“公物”只是我國(guó)的學(xué)理概念，而非實(shí)定法概念，因此在具體立法時(shí)，可使用“公共設(shè)施”“自然資源”等詞，以符合我國(guó)現(xiàn)有立法體系的用語(yǔ)。

特別法方面，則由《公路法》、《博物館條例》、《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等針對(duì)特定領(lǐng)域公物進(jìn)行調(diào)整的單行法中的公眾使用收費(fèi)條款組成。傳統(tǒng)意義上的法律保留中的“法律”限于由民意代表機(jī)關(guān)制定的狹義法律。但隨著時(shí)代的發(fā)展，行政權(quán)特別是行政立法不斷膨脹，法律保留中所指法律也逐漸包括了“條例”這樣的行政立法[44]?，F(xiàn)行法需要依據(jù)法理進(jìn)行系統(tǒng)性的梳理，有些法律基本符合法理要求，應(yīng)當(dāng)予以肯定并保留，如《博物館條例》，其規(guī)定了國(guó)家鼓勵(lì)博物館免費(fèi)開(kāi)放，政府給予必要的經(jīng)費(fèi)支持，未予以免費(fèi)的，收費(fèi)應(yīng)該依據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)予以定價(jià) 參見(jiàn)：《博物館條例》（2015年2月9日發(fā)布）第33條。；有些法律則存在不妥之處，應(yīng)該通過(guò)立法程序予以修訂，如《風(fēng)景名勝區(qū)條例》中，將收費(fèi)變成了一般原則 參見(jiàn)：《風(fēng)景名勝區(qū)條例》（2016年2月6日發(fā)布）第37條。，公眾權(quán)益的折損十分嚴(yán)重；還有些公物領(lǐng)域，現(xiàn)尚無(wú)單行立法，存在一些空白，對(duì)于這些公物，如果需要收費(fèi)的，應(yīng)該盡早制定單行法，以滿(mǎn)足法律保留原則的需要。ML

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