景 勤

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北汽車(chē)工業(yè)學(xué)院，湖北武漢 430073）

1 環(huán)境行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)與公眾合作的背景

1.1 我國(guó)行政公益訴訟制度的建立

我國(guó)行政公益訴訟制度的建立經(jīng)歷了“實(shí)踐—理論—試點(diǎn)—立法”的漫長(zhǎng)過(guò)程：實(shí)踐中，我們?cè)缭?997年就出現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)告行政機(jī)關(guān)的先例并取得了勝訴，之后，全國(guó)部分檢察機(jī)關(guān)開(kāi)始嘗試直接起訴，辦理了一批公益訴訟案件[1]。在理論界，對(duì)行政公益訴訟制度的討論從20世紀(jì)末21世紀(jì)初就開(kāi)始了，并且形成了較多的理論成果，蘇州大學(xué)黃學(xué)賢教授在《行政公益訴訟：研究現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)》一文中對(duì)2005年以前的行政公益訴訟研究狀況做了詳細(xì)的分析[2]，學(xué)者們對(duì)行政公益訴訟制度的研究和設(shè)計(jì)已然較翔實(shí)。湖南大學(xué)倪洪濤教授在《從公共性行政訴訟到行政公益訴訟——從2006年典型公共行政訴訟案談起》一文中以2006年幾例典型的公共行政訴訟案為引子，區(qū)分了公共性行政訴訟和行政公益訴訟并在借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，分析我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上論證了確立各級(jí)檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟原告資格是契合我國(guó)司法體制的內(nèi)在機(jī)制的[3]。2015年以前，學(xué)術(shù)界研究圍繞行政公益訴訟的含義及其特征、我國(guó)建立行政公益訴訟的必要性、我國(guó)建立行政公益訴訟的可行性、我國(guó)行政公益訴訟的原告資格、我國(guó)建立行政公益訴訟的具體途徑等展開(kāi)研究①代表性研究見(jiàn)鄭春燕：《論民眾訴訟》，載《法學(xué)》2001年第4期；蔡虹、梁遠(yuǎn)：《也論行政公益訴訟》，載《法學(xué)評(píng)論》2002年第3期；王太高：《新司法解釋與行政公益訴訟》，載《行政法學(xué)研究》2004年第1期；張亞瓊：《論我國(guó)行政公益訴訟原告資格的確認(rèn)》，載《行政論壇》2008年第1期；呂忠梅：《環(huán)境公益訴訟辨析》，載《法商研究》2008年第6期；馬明生：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度研究》，載《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第6期；林莉紅、馬立群：《作為客觀訴訟的行政公益訴訟》，載《行政法學(xué)研究》2011年第4期；于安：公益行政訴訟及其在我國(guó)的構(gòu)建，載《法學(xué)雜志》2012年第8期；楊建順：《〈行政訴訟法〉的修改與行政公益訴訟》，載《法律適用》2012年第11期；黃學(xué)賢：《行政公益訴訟：多維的功能 未來(lái)的方向》，載《中國(guó)環(huán)境法治》2014年第1期；朱全寶：《論檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟：特征、模式與程序》，載《法學(xué)雜志》2015年第4期。?？梢?jiàn)，在行政公益訴訟制度確立之前，理論研究已充分展開(kāi)，并形成了良好的輿論氛圍?？v觀理論研究，將行政公益訴訟與公眾參與聯(lián)系起來(lái)的鮮有。

2015年5月，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議，指出要探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。隨后2015年7月1日全國(guó)人大常委會(huì)就授權(quán)最高人民檢察院在13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)，其中就包括行政公益訴訟。最高檢先后發(fā)布了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》（2015年7月2日）、《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（2016年1月）。2017年7月，為期兩年的試點(diǎn)工作結(jié)束，行政公益訴訟制度寫(xiě)入《行政訴訟法》第25條：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！比欢?，我們目前只有這一款籠統(tǒng)的法律規(guī)定，試點(diǎn)中出現(xiàn)的問(wèn)題之解決還需不斷探索并在制度上進(jìn)一步完善。

1.2 環(huán)境行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)辦案的困境

1.2.1 辦案線索缺乏

從試點(diǎn)地區(qū)案件線索收集情況看，案源匱乏的情況較為突出，試點(diǎn)開(kāi)展的最初10個(gè)月，平均每省（自治區(qū)、直轄市）每月只能發(fā)現(xiàn)5條左右的線索，最后能夠進(jìn)入行政公益訴訟的案件則更少，有些省份甚至強(qiáng)令要求基層檢察機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)完成1件行政公益訴訟案件[4]。有些學(xué)者將其歸因于《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第28條的規(guī)定，認(rèn)為該條將環(huán)境行政公益訴訟案件線索限于“人民檢察院履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，履行職責(zé)的范圍包括履行職務(wù)犯罪偵查、批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等職責(zé)。據(jù)此環(huán)境行政公益訴訟的案件線索已被檢察機(jī)關(guān)所“壟斷”，排除了其他國(guó)家機(jī)關(guān)、公民和社會(huì)組織的智慧和力量[5]。筆者不同意此種說(shuō)法，《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》是最高人民檢察院出臺(tái)的，性質(zhì)上只是公益訴訟試點(diǎn)的一個(gè)操作指南，不是司法解釋?zhuān)举|(zhì)上說(shuō)來(lái)是沒(méi)有法律強(qiáng)制力的，效力要低于現(xiàn)有的法律法規(guī)，所以對(duì)于履職的解釋?xiě)?yīng)該按照《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《組織法》）的規(guī)定來(lái)解釋。檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其監(jiān)督應(yīng)是全面的，且人民檢察院依法保障公民對(duì)于違法的國(guó)家工作人員提出控告的權(quán)利，追究侵犯公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利的人的法律責(zé)任（《組織法》第六條）。人民檢察院在工作中必須堅(jiān)持實(shí)事求是，貫徹執(zhí)行群眾路線，傾聽(tīng)群眾意見(jiàn)（《組織法》第七條）①人民檢察院的職權(quán)范圍列舉性的規(guī)定為《組織法》第五條（各級(jí)人民檢察院行使下列職權(quán)：1）對(duì)于叛國(guó)案、分裂國(guó)家案以及嚴(yán)重破壞國(guó)家的政策、法律、法令、政令統(tǒng)一實(shí)施的重大犯罪案件，行使檢察權(quán)。2）對(duì)于直接受理的刑事案件，進(jìn)行偵查。3）對(duì)于公安機(jī)關(guān)偵查的案件，進(jìn)行審查，決定是否逮捕、起訴或者免予起訴；對(duì)于公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)是否合法，實(shí)行監(jiān)督。4）對(duì)于刑事案件提起公訴，支持公訴；對(duì)于人民法院的審判活動(dòng)是否合法，實(shí)行監(jiān)督。5）對(duì)于刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動(dòng)改造機(jī)關(guān)的活動(dòng)是否合法，實(shí)行監(jiān)督。）其不能明確表明檢察機(jī)關(guān)有對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為進(jìn)行監(jiān)督的職權(quán)，但行政公益訴訟制度的確立事實(shí)上說(shuō)明了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的部分行為有直接監(jiān)督的權(quán)力（通過(guò)檢察建議，甚至訴訟的手段進(jìn)行），所以在《組織法》第五條的基礎(chǔ)上討論檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)的范圍也不切實(shí)際?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第134條明確了檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其監(jiān)督應(yīng)是全面的，當(dāng)然包括對(duì)行政機(jī)關(guān)的涉法行為進(jìn)行監(jiān)督，這種監(jiān)督應(yīng)當(dāng)遵守《中華人民共和國(guó)組織法》第七條貫徹群眾路線的規(guī)定。。從實(shí)踐來(lái)看，試點(diǎn)工作開(kāi)始后半年內(nèi)北京還沒(méi)有公益訴訟案件，北京市檢察院副檢察長(zhǎng)甄貞接受記者采訪時(shí)就呼吁社會(huì)提供公益訴訟線索亦可見(jiàn)《辦法》的相關(guān)規(guī)定，并沒(méi)有將公眾在案件線索方面發(fā)揮的作用排除在外。

1.2.2 辦案能力有限

（1）業(yè)務(wù)能力欠缺

目前，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行公益訴訟的具體業(yè)務(wù)承擔(dān)是檢察院民事行政檢察科，從其工作職責(zé)和長(zhǎng)期的工作重心來(lái)看，其主要是對(duì)民事、行政案件進(jìn)行審判監(jiān)督。以往檢察院的訴訟工作重點(diǎn)都在公訴科，民事行政檢察科不管是人員數(shù)量還是人員素質(zhì)上都有所欠缺。另一個(gè)重要的技術(shù)原因是環(huán)境行政公益訴訟中涉及的專(zhuān)業(yè)知識(shí)龐雜，辦案人員不僅需要行政法方面的知識(shí)，還需要環(huán)境領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，讓所有辦案人員熟知這些知識(shí)是不太可能的，也非效率最優(yōu)的選擇。業(yè)務(wù)能力是辦案的核心，不解決這一問(wèn)題，有案辦不了就會(huì)成為大多數(shù)檢察院面臨的問(wèn)題。北京市檢察院副檢察長(zhǎng)甄貞接受記者采訪時(shí)就提到了業(yè)務(wù)能力的重要性和復(fù)雜性：大家都關(guān)注到河流的污染是由于工廠排污導(dǎo)致的，具體有哪些企業(yè)，你是能夠找得到的，但是這么多的企業(yè)哪些企業(yè)向河流排污，排污的成分是什么，就仍然需要科學(xué)的調(diào)查甚至檢測(cè)，這不是單單法律層面的事情，它是需要技術(shù)力量和專(zhuān)業(yè)力量支撐的。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟必須要在每一個(gè)細(xì)節(jié)上、證據(jù)上做扎實(shí)，確?！霸V得準(zhǔn)”[6]。這些技術(shù)力量和專(zhuān)業(yè)力量在環(huán)境行政公益訴訟中非常必要，目前也是檢察機(jī)關(guān)的重要短板，且這一短板從內(nèi)部補(bǔ)足非常困難，筆者認(rèn)為可以從外部想辦法。

（2）人力資源不足

環(huán)境行政公益訴訟是人民檢察院對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為進(jìn)行的監(jiān)督，監(jiān)督的對(duì)象梳理起來(lái)是個(gè)龐大的系統(tǒng)，不僅有統(tǒng)一監(jiān)管部門(mén)，還有分工負(fù)責(zé)部門(mén)，僅就中央層面來(lái)看，行使統(tǒng)一監(jiān)督管理權(quán)的是生態(tài)環(huán)境部，擁有分工負(fù)責(zé)管理權(quán)的有交通運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、公安部、自然資源部、水利部等，行使與環(huán)境管理權(quán)相關(guān)的有國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（國(guó)家能源局）、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、工業(yè)和信息化部、商務(wù)部、衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)、文化部、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局等[7,8]，除此之外，不僅包括職權(quán)部門(mén)，還包括授權(quán)部門(mén)，具體到生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域，事業(yè)單位、專(zhuān)業(yè)公司、社會(huì)團(tuán)體和村（居）民委員會(huì)等組織均可能基于法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)行使環(huán)境行政公共職能[9]。

從上述監(jiān)管范圍來(lái)看，僅在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域，靠檢察機(jī)關(guān)民事行政檢察科的工作人員主動(dòng)履職發(fā)現(xiàn)案件，不可能做到全面撒網(wǎng)，最后變成了選擇式“開(kāi)刀”，不利于司法公正形象的樹(shù)立。解決這一問(wèn)題肯定不能通過(guò)簡(jiǎn)單地增加系統(tǒng)內(nèi)部的人力資源來(lái)解決，出于成本和效率的考量，可以選擇在一定程度上與公眾進(jìn)行合作。

1.3 “全民共治”環(huán)境治理體系的構(gòu)建

黨的十九大提出，要加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)，需要“全民共治”“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。公眾參與環(huán)境治理是大勢(shì)所趨。這里的公眾參與應(yīng)是制度化的參與，亦狹義上的公眾參與①指公共權(quán)力在立法、制定公共政策、決定公共事務(wù)或進(jìn)行公共治理時(shí)，由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)通過(guò)開(kāi)放的途徑從公眾和利害相關(guān)的個(gè)人或組織獲取信息，聽(tīng)取意見(jiàn)，并通過(guò)反饋互動(dòng)對(duì)公共決策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為。它是公眾通過(guò)直接與政府或其他公共機(jī)構(gòu)互動(dòng)的方式?jīng)Q定公共事務(wù)和參與公共治理的過(guò)程。[10]，即號(hào)召公眾的力量參與到環(huán)境的治理中，此前主要是集中在民事領(lǐng)域和行政領(lǐng)域②新修改的《中華人民共和民事訴訟法》也確立了檢察機(jī)關(guān)可提起民事公益訴訟的制度，本文單獨(dú)選取行政公益訴訟視角是因民事公益訴訟檢察機(jī)關(guān)介入的前提是在沒(méi)有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，且這種參與還是基于公共利益受損為前提，所以檢察機(jī)關(guān)在啟動(dòng)民事公益訴訟之前就有較充分的公眾參與（如受害人本來(lái)就有很強(qiáng)的動(dòng)機(jī)對(duì)污染企業(yè)提起訴訟，即使不告，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第五十八條也賦予了從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的組織可以起訴，只有這兩個(gè)主體都不起訴且涉及公共利益檢察機(jī)關(guān)才公訴，否則違反民事訴訟法“不告不理”的基本原則），檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的出現(xiàn)已經(jīng)是在可以直接起訴的“公眾”之后才出現(xiàn)，且這些主體已經(jīng)明確顯示不起訴了，在此情況下討論公眾合作機(jī)制值得商榷，故本文未將二者放在一起討論。。環(huán)境行政公益訴訟制度的確立增加了檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)中對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法作為和不作為的監(jiān)督，從監(jiān)督的啟動(dòng)原因——使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害來(lái)看，此種監(jiān)督屬于事后的司法監(jiān)督。雖然公眾參與在以往的實(shí)踐中并未積極地向司法領(lǐng)域引導(dǎo)（實(shí)踐中司法領(lǐng)域的公眾參與焦點(diǎn)多聚集在訴訟中，基于“司法獨(dú)立”的價(jià)值觀，對(duì)“干預(yù)司法”多有忌諱），但并不是說(shuō)公眾參與在司法領(lǐng)域沒(méi)有可發(fā)揮作用的空間?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》中規(guī)定了公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的批評(píng)建議和檢舉權(quán)（《中華人民共和國(guó)憲法》第四十一條），本質(zhì)上是公眾對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行的監(jiān)督，行政公益訴訟本質(zhì)上是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。公眾和檢察機(jī)關(guān)都可以作為行政機(jī)關(guān)的法制監(jiān)督主體，在生態(tài)保護(hù)和資源環(huán)境領(lǐng)域，對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)與其生活息息相關(guān)，可以達(dá)到全覆蓋，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，雖然其有監(jiān)督的職權(quán)，但基于人力和技術(shù)的限制，其不可能顧及方方面面。黨的十九大提出要“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，進(jìn)一步明確了公眾參與要在社會(huì)治理體制中發(fā)揮作用。生態(tài)環(huán)境的治理除了在立法和執(zhí)法領(lǐng)域發(fā)揮公眾的力量共建共治外，將公眾參與擴(kuò)大至對(duì)行政機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督，引入至檢察環(huán)節(jié)的司法監(jiān)督，配合目前的環(huán)境行政公益訴訟制度，探索一條“1＋1＞2”的路子，最終實(shí)現(xiàn)成果共享不是不可能。

2 與檢察機(jī)關(guān)合作的公眾對(duì)象

2.1 當(dāng)事人

當(dāng)事人通常是出現(xiàn)在訴訟個(gè)案中，且維護(hù)的是私人利益。公益訴訟的啟動(dòng)是基于可能損害社會(huì)公共利益的的案件，看似其不符合參與到環(huán)境行政公益訴訟中的條件，因?yàn)槠鋺?yīng)直接通過(guò)行政訴訟的方式解決糾紛，維護(hù)合法權(quán)益。雖然個(gè)人利益在某些情況下會(huì)與公共利益產(chǎn)生沖突，但個(gè)人利益和公共利益在多數(shù)情況下具有一致性，公共利益的受損會(huì)使部分個(gè)人利益潛在受損。環(huán)境糾紛中的當(dāng)事人在環(huán)境利益關(guān)系中是直接的受害者，其合作動(dòng)機(jī)應(yīng)該是最強(qiáng)的，然而實(shí)際情況是：當(dāng)事人主動(dòng)申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的比重很低，一方面是當(dāng)事人自身的問(wèn)題；另一方面不可回避的是，檢察機(jī)關(guān)工作的神秘性給普通民眾一種高高在上、難以觸及的陌生感，使普通民眾不敢或不知該如何尋求檢察機(jī)關(guān)的幫助[11]。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該利用當(dāng)事人的動(dòng)機(jī)將其納入合作，當(dāng)然仍是基于公共利益受損為合作的標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 新聞媒體

新聞媒體作為大眾傳播的媒介，其對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)有天然的敏感性，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題是近年來(lái)公眾關(guān)注的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)，新聞媒體在此方面也不遺余力地給予關(guān)注和報(bào)道。引起公眾關(guān)注的環(huán)境公共事件，媒體扮演著重要角色，同時(shí)，報(bào)道有一定影響的生態(tài)環(huán)境新聞容易擴(kuò)大新聞媒體的影響力和知名度。在檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟中，關(guān)注程度最高的是新聞媒體[11]。媒體具有傳播社會(huì)信息、引導(dǎo)公眾輿論以及監(jiān)督政治權(quán)力的功能[12]，其中就包括對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，將生態(tài)環(huán)境問(wèn)題與對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督相結(jié)合，可以使其新聞效益發(fā)揮至檢察監(jiān)督的順利開(kāi)展。

2.3 環(huán)保民間組織

國(guó)際上一般稱(chēng)民間組織為NGO（Non -Governmental Organization），定義為志愿性的以非營(yíng)利為目的的非政府組織。環(huán)保民間組織是以環(huán)境保護(hù)為主旨，不以營(yíng)利為目的，不具有行政權(quán)力并為社會(huì)提供環(huán)境公益性服務(wù)的民間組織[13]。當(dāng)前中國(guó)各個(gè)領(lǐng)域中成立時(shí)間最早、最活躍、社會(huì)影響最大的就是環(huán)保領(lǐng)域的NGO。近年來(lái)，較大的環(huán)境污染事件中都有環(huán)保民間組織活動(dòng)的身影，如2003年“怒江水電爭(zhēng)鳴”、2005年“26度空調(diào)”行動(dòng)等，2005年開(kāi)始，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)在全國(guó)范圍內(nèi)組織開(kāi)展“中國(guó)環(huán)保民間組織現(xiàn)狀調(diào)查研究”，并評(píng)選年度中國(guó)環(huán)保社會(huì)組織十大事件。2015年綠色和平第一時(shí)間發(fā)布天津爆炸事件的環(huán)境檢測(cè)數(shù)據(jù)、2016年高郵市“603元水污染罰單”事件，等等，民間環(huán)保組織在危害公共安全的環(huán)保事件中給予關(guān)注并積極行動(dòng)。實(shí)踐中，環(huán)保民間組織還面臨一些局限性。通過(guò)對(duì)活躍程度較高的環(huán)保NGO的調(diào)查，目前環(huán)保NGO在國(guó)內(nèi)公眾中的知曉度仍然較低，機(jī)構(gòu)獲得來(lái)自國(guó)內(nèi)企業(yè)和個(gè)人捐贈(zèng)的比例非常低，來(lái)自政府方面的資金比例也不高。調(diào)查表明，有近70%的環(huán)保NGO希望政府能夠?yàn)槠涮峁┲贫然瘏⑴c渠道，近55%的環(huán)保NGO希望能夠建立政府與環(huán)保NGO定期溝通的機(jī)制[14]。2016年高郵市“603元水污染罰單”事件中，環(huán)保組織自然之友表示要嘗試提起環(huán)境行政公益訴訟，在此之前，2015年新《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施后，符合條件的環(huán)保組織共提起了37起環(huán)境公益訴訟，這些案件全部是環(huán)境民事案件，還沒(méi)有一例涉及行政公益訴訟范疇[15]。新《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》確立的行政公益訴訟制度將環(huán)保NGO排除在公益訴訟人之外，但環(huán)保民間組織擁有對(duì)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的高積極性，對(duì)不同領(lǐng)域的環(huán)境污染高關(guān)注度，志愿者覆蓋面廣的優(yōu)勢(shì)，可以將其納入環(huán)境行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的合作對(duì)象，發(fā)揮其力量。

2.4 民間智力資源

民間智力資源在司法領(lǐng)域的參與已有先例，如司法機(jī)關(guān)針對(duì)疑難案件征詢(xún)專(zhuān)家意見(jiàn)，專(zhuān)家提供意見(jiàn)書(shū)。2018年4月3日最高人民檢察院公布的《最高人民檢察院關(guān)于指派、聘請(qǐng)有專(zhuān)門(mén)知識(shí)的人參與辦案若干問(wèn)題的規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試行規(guī)定》）為民間智力資源在檢察機(jī)關(guān)辦案活動(dòng)中的運(yùn)用提供了依據(jù)：“有專(zhuān)門(mén)知識(shí)的人”可以運(yùn)用專(zhuān)門(mén)知識(shí)參與人民檢察院的辦案活動(dòng)，協(xié)助解決專(zhuān)門(mén)性問(wèn)題或者提出意見(jiàn)。前文已經(jīng)論述了檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中面臨的業(yè)務(wù)能力和人力資源困境，檢察機(jī)關(guān)可以利用民間智力資源解決這一困境?！坝袑?zhuān)門(mén)知識(shí)的人”從何而來(lái)，《試行規(guī)定》里只籠統(tǒng)地規(guī)定了“不得作為有專(zhuān)門(mén)知識(shí)的人參與辦案”的情形（第三條），并沒(méi)有明確哪些可以作為“有專(zhuān)門(mén)知識(shí)的人”讓檢察機(jī)關(guān)備選。我國(guó)的智庫(kù)建設(shè)是一條可供參考的路徑，智庫(kù)主要是指以公共政策為研究對(duì)象，以影響政府決策為研究目標(biāo)，以公共利益為研究導(dǎo)向，以社會(huì)責(zé)任為研究準(zhǔn)則的專(zhuān)業(yè)研究機(jī)構(gòu)[16]。其注重對(duì)民間智力資源的運(yùn)用。對(duì)于環(huán)境行政公益訴訟，一方面需要對(duì)政府行政過(guò)程有成熟研究的專(zhuān)家學(xué)者，另一方面需要對(duì)生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)這一特殊領(lǐng)域熟悉的實(shí)踐人員與專(zhuān)家，且這一需求是長(zhǎng)期的，只要這類(lèi)行政公益訴訟存在，就需要這類(lèi)“有專(zhuān)門(mén)知識(shí)的人”。檢察機(jī)關(guān)在辦理相關(guān)公益訴訟案件時(shí)可以自建或者與相關(guān)領(lǐng)域共享智庫(kù)資源。

3 環(huán)境行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)與公眾合作的模式

3.1 挖掘案件線索

在公眾資源中當(dāng)事人、新聞媒體和環(huán)保民間組織是案件線索的重要來(lái)源：對(duì)于當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，因行政機(jī)關(guān)違法作為或不作為導(dǎo)致其在環(huán)境利益方面受損，若潛在地帶來(lái)公共利益的受損，那么基于其對(duì)自身合法權(quán)益保障的動(dòng)機(jī)，打通當(dāng)事人通過(guò)檢察機(jī)關(guān)反映案件情況的路子，可以獲取部分涉及公共利益的案件線索；對(duì)于新聞媒體來(lái)說(shuō)，其敏銳的新聞洞察力讓其對(duì)“環(huán)境”“政府行為”這些字眼保有天然的敏感性，這類(lèi)報(bào)道也易引起公眾的關(guān)注，客觀、真實(shí)的報(bào)道可以倒逼行政機(jī)關(guān)考量自己的行為，并給檢察機(jī)關(guān)帶來(lái)案件線索；對(duì)于環(huán)保民間組織來(lái)說(shuō)，其對(duì)環(huán)保事業(yè)的積極性和在不同環(huán)保領(lǐng)域的持續(xù)關(guān)注，可以為檢察機(jī)關(guān)帶來(lái)源源不斷的案件線索，同時(shí)，環(huán)保民間組織為檢察機(jī)關(guān)提供線索有利于節(jié)約環(huán)保民間組織在具體案件中的資金開(kāi)支，滿(mǎn)足其對(duì)制度參與、溝通機(jī)制建立的渴望，對(duì)環(huán)境公共利益的追求等。

3.2 提供證據(jù)來(lái)源

《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第四十四條要求人民檢察院提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交的材料除了起訴書(shū)還需要國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害的初步證明材料。第三十三條中人民檢察院調(diào)查核實(shí)證據(jù)和情況的方式包括：對(duì)行政相對(duì)人、利害關(guān)系人、證人等的詢(xún)問(wèn)，書(shū)證、物證、視聽(tīng)資料，咨詢(xún)專(zhuān)業(yè)人員、行業(yè)協(xié)會(huì)等對(duì)專(zhuān)門(mén)問(wèn)題的意見(jiàn)，委托鑒定、評(píng)估、審計(jì)，等等。這其中，當(dāng)事人可以作為行政相對(duì)人、利害關(guān)系人、證人等提供相關(guān)的書(shū)證、物證、視聽(tīng)資料；新聞媒體的報(bào)道若基于一定的客觀事實(shí)，其搜集到的證據(jù)材料可以提供給檢察機(jī)關(guān)作為參考；環(huán)保民間組織對(duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注建立在大量的證據(jù)材料的搜集上，其中就包括一些調(diào)查和專(zhuān)業(yè)的鑒定等；民間智力資源中，相關(guān)專(zhuān)家以個(gè)人或組織的方式可以為案件進(jìn)行相關(guān)鑒定、評(píng)估等。檢察機(jī)關(guān)要訴得準(zhǔn)需要在證據(jù)上做扎實(shí)，特別是環(huán)境公益訴訟，證據(jù)相對(duì)其他類(lèi)型的公益訴訟來(lái)說(shuō)更為龐雜，需要發(fā)揮公眾的力量匯集證據(jù)資源。

3.3 發(fā)揮輿論的監(jiān)督作用

實(shí)踐中，公眾輿論對(duì)政府決策產(chǎn)生影響的例子不在少數(shù)，在2003年怒江大壩事件中，環(huán)保NGO通過(guò)組織和參加各種研討會(huì)，通過(guò)媒體，不但表達(dá)了自己的觀點(diǎn)，還嘗試代表受影響的怒江當(dāng)?shù)鼐用癜l(fā)言。各方專(zhuān)家也利用各種渠道向決策者建言獻(xiàn)策，持不同觀點(diǎn)的專(zhuān)家們甚至形成了激烈的交鋒。各級(jí)政府在意見(jiàn)收集方面也做了大量工作，民主黨派、政府部門(mén)、普通居民、專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)都得到表達(dá)[12]。2007年福建省廈門(mén)市計(jì)劃在海滄區(qū)興建的年產(chǎn)80萬(wàn)噸對(duì)二甲苯（PX）的化工廠，由于擔(dān)心化工廠建成后危及民眾健康，該項(xiàng)目遭到百名政協(xié)委員聯(lián)名反對(duì)，市民集體抵制，最后廈門(mén)市政府宣布暫停工程。公眾輿論在涉及公共環(huán)保問(wèn)題上給企業(yè)經(jīng)營(yíng)及政府行為的調(diào)整帶來(lái)了積極的影響。輿論討論最熱烈的領(lǐng)域是公眾最關(guān)心的領(lǐng)域，其一定程度上也反映了公共利益，然而輿論監(jiān)督是沒(méi)有“牙齒”的，其只能形成言論之“勢(shì)”，卻無(wú)對(duì)行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制之“力”。若行政機(jī)關(guān)的行為確實(shí)給公眾的環(huán)境利益帶來(lái)了損害，光靠輿論是不能確保行政機(jī)關(guān)主動(dòng)自我糾偏或者積極作為。環(huán)境行政公益訴訟制度的確立就為公眾的輿論監(jiān)督裝上了“牙齒”，其違法作為和不作為會(huì)被檢察機(jī)關(guān)起訴，最終司法判決的強(qiáng)制效力會(huì)督促行政機(jī)關(guān)糾偏和積極作為。公眾借檢察機(jī)關(guān)的“權(quán)”（提起環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)力），檢察機(jī)關(guān)借公眾的“勢(shì)”（公眾對(duì)環(huán)境公共利益維護(hù)的輿論之勢(shì)），最終“權(quán)”“勢(shì)”合力，共同督促行政機(jī)關(guān)積極合法作為。

3.4 提供智力支持

前文已論述檢察機(jī)關(guān)的困境和民間智力資源，筆者認(rèn)為環(huán)境行政公益訴訟中利用檢察機(jī)關(guān)外部的智力資源可為其提供如下支持：利用高校和科研機(jī)構(gòu)中龐大的人才資源以及我們已有的智庫(kù)資源等，尋找對(duì)政府行政過(guò)程有成熟研究的專(zhuān)家學(xué)者、對(duì)生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)這一特殊領(lǐng)域熟悉的實(shí)踐人員與專(zhuān)家，針對(duì)疑難復(fù)雜的案件為檢察機(jī)關(guān)環(huán)境行政公益訴訟提供全程的智力支持；從事公共行政相關(guān)研究的管理學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)者可以對(duì)行政機(jī)關(guān)行為的判斷提供征詢(xún)意見(jiàn)；生態(tài)環(huán)境破壞、資源消耗對(duì)公共利益產(chǎn)生的危害，其中的后果和因果關(guān)系可以征詢(xún)熟悉該領(lǐng)域的實(shí)踐人員和專(zhuān)家。這樣既解決了檢察機(jī)關(guān)的人員技術(shù)困境，又可以發(fā)揮專(zhuān)家學(xué)者服務(wù)社會(huì)的功能。

4 環(huán)境行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)與公眾合作的注意事項(xiàng)

4.1 對(duì)案件線索的正確處理，避免社會(huì)矛盾的深化

檢察機(jī)關(guān)對(duì)于環(huán)境行政公益訴訟中案件線索是否能作為啟動(dòng)環(huán)境行政公益訴訟的線索標(biāo)準(zhǔn)在于其是否對(duì)公共利益產(chǎn)生了損害。在前文提到的線索來(lái)源中包括當(dāng)事人提供的線索，涉及當(dāng)事人，這些公共利益下所折射出的私人利益會(huì)使檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督中加入第三方，使部分案件變得復(fù)雜。目前我國(guó)多元化行政糾紛解決的途徑之一是信訪，有利益訴求的信訪者一旦卷入行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)會(huì)面臨更大的挑戰(zhàn)，例如，經(jīng)過(guò)調(diào)查確實(shí)提供的線索中行政機(jī)關(guān)的行為不僅對(duì)個(gè)人利益有損害，對(duì)公共利益也有損害，基于公共利益檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政公益訴訟的一系列程序，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)的判斷就會(huì)成為信訪者的一根救命稻草，這時(shí)的信訪矛盾就不止在行政機(jī)關(guān)和信訪人之間了，加進(jìn)了檢察機(jī)關(guān)，加大了矛盾的復(fù)雜性。檢察機(jī)關(guān)同時(shí)會(huì)受到來(lái)自行政機(jī)關(guān)和信訪者的壓力，因?yàn)槠湫袨楸囟〞?huì)偏向支持一方而否定另一方。所以在處理案件線索時(shí)，要科學(xué)處理，涉及個(gè)人利益維護(hù)的可以引導(dǎo)其通過(guò)民事訴訟和普通的行政訴訟來(lái)獲得救濟(jì)，避免個(gè)人利益摻雜進(jìn)環(huán)境行政公益訴訟，造成社會(huì)矛盾的深化。

4.2 正確引導(dǎo)公眾參與

公眾的參與是把“雙刃劍”，在行政公益訴訟中加入公眾這一主體，在帶來(lái)線索、證據(jù)、輿論、技術(shù)的同時(shí)也容易引發(fā)新的矛盾，這就需要檢察機(jī)關(guān)給予正確的引導(dǎo)。除了前文已經(jīng)提到的對(duì)當(dāng)事人糾紛解決路徑的正確說(shuō)明外，對(duì)于新聞媒體，要重視其報(bào)道的客觀、真實(shí)性，對(duì)其歪曲事實(shí)、不遵守職業(yè)道德的報(bào)道不僅不應(yīng)受媒體導(dǎo)向的引導(dǎo)，反而應(yīng)根據(jù)其對(duì)案件的真實(shí)調(diào)查情況在案件處理后對(duì)公眾進(jìn)行客觀的說(shuō)明；對(duì)于環(huán)保民間組織，其有自身的價(jià)值觀，在怒江反壩事件中，一些環(huán)保NGO就積極宣傳自己的價(jià)值觀，并且NGO和專(zhuān)家通過(guò)媒體進(jìn)行激烈辯論，環(huán)保組織的某些價(jià)值觀并不為社會(huì)所公認(rèn)，甚至被指“極端”[12]。對(duì)于其的引導(dǎo)應(yīng)尊重其在法律范圍內(nèi)的活動(dòng)，給予其獨(dú)立的生存空間，但對(duì)于其極端偏向應(yīng)客觀對(duì)待，避免偏聽(tīng)偏信，引導(dǎo)其增加專(zhuān)業(yè)性，在知識(shí)和技能上進(jìn)行儲(chǔ)備，這樣可以避開(kāi)簡(jiǎn)單的利益沖突，要明確其立場(chǎng)并不是聯(lián)合檢察機(jī)關(guān)站在行政機(jī)關(guān)的對(duì)立面，而是在環(huán)境公共利益保護(hù)上進(jìn)行合作。

從理論上來(lái)說(shuō)，越是廣泛的公眾參與越能更多地顧及公共利益。但從實(shí)踐看，不是所有的環(huán)節(jié)都需要公眾的參與，公眾輿論可以帶來(lái)利好的一面，督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)糾正自己的行為，同時(shí)，輿論也會(huì)帶來(lái)決斷的受阻，畢竟有些領(lǐng)域要求的技術(shù)性很強(qiáng)。史蒂芬·布雷耶在其《打破惡性循環(huán)——政府如何有效規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)》一書(shū)中描述了在環(huán)境規(guī)制中，公眾對(duì)安全優(yōu)先次序的排序，與專(zhuān)家的見(jiàn)解大相徑庭，規(guī)制機(jī)構(gòu)在規(guī)制資源分配時(shí)優(yōu)先次序可能就基于公眾的排序而非環(huán)境專(zhuān)家審慎的創(chuàng)設(shè)[17]。這會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)花費(fèi)了大量的時(shí)間去管了公眾認(rèn)為最重要的某項(xiàng)污染或生態(tài)破壞的問(wèn)題，忽視了有科學(xué)依據(jù)的需要優(yōu)先管理的問(wèn)題。這樣的行動(dòng)最終會(huì)帶來(lái)高昂的成本，在安全方面也無(wú)法取得顯著的額外收益[17]。這時(shí)就需要公權(quán)力機(jī)關(guān)（包括司法機(jī)關(guān)）在技術(shù)層面加大信息公開(kāi)的力度，引導(dǎo)公眾理性參與。

4.3 合作成果的正確使用

前文已論述的在環(huán)境行政公益訴訟中，在證據(jù)和技術(shù)層面均可與公眾展開(kāi)合作。公眾提供的已有的證據(jù)、評(píng)估報(bào)告等可以作為檢察院調(diào)查核實(shí)的輔助材料，其效力是有限的，是輔助性的。其要作為檢察機(jī)關(guān)決定提起行政公益訴訟后向法院提交的國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害的初步證明材料，還需要檢察機(jī)關(guān)按照偵查的程序和要求將證據(jù)固定。這些材料亦不能當(dāng)然地作為法院在環(huán)境行政公益訴訟判決中的定案依據(jù)，畢竟法院獨(dú)立、法官獨(dú)立是底線，不能逾越。

4.4 檢察和監(jiān)察業(yè)務(wù)的分割

2018年3月11日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，將監(jiān)察委員會(huì)納入國(guó)家機(jī)構(gòu)。隨后，3月20日，全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，監(jiān)察體制改革立法落地，其第34條規(guī)定：人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的問(wèn)題線索，應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)，由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法調(diào)查處置。行政公益訴訟涉及的是行政機(jī)關(guān)的不作為和違法作為，具體到環(huán)境行政公益訴訟，地方政府為了吸引投資，提升GDP，容易對(duì)污染企業(yè)開(kāi)方便之門(mén)，出現(xiàn)一些失職瀆職的現(xiàn)象。根據(jù)監(jiān)察體制改革的精神和監(jiān)察法之規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)類(lèi)犯罪的檢察權(quán)向監(jiān)察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移，公眾在提供線索和訴求的過(guò)程中，有就事論事，也會(huì)有就人論事的情形。檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行案件的處理時(shí)要將自己的業(yè)務(wù)和監(jiān)察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)分割開(kāi)來(lái)。

5 環(huán)境行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)與公眾合作的實(shí)踐意義

5.1 推動(dòng)環(huán)境行政公益訴訟的可持續(xù)發(fā)展

行政公益訴訟作為行政訴訟法中一類(lèi)特殊訴訟類(lèi)型，原告恒為檢察機(jī)關(guān)，被告恒為行政機(jī)關(guān)，是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政公權(quán)力的監(jiān)督。根據(jù)最高檢的統(tǒng)計(jì)，試點(diǎn)期間檢察機(jī)關(guān)的勝訴率是100%①《人民日?qǐng)?bào)》2017年7月3日?qǐng)?bào)道：根據(jù)最高檢察院的統(tǒng)計(jì)，截至2017年6月，各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件9 053件，其中訴前程序案件7 903件、提起訴訟案件1 150件。訴前程序案件中，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)糾正違法5 162件。起訴案件中，人民法院判決結(jié)案437件，全部支持了檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求。，這對(duì)檢察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)是個(gè)令人鼓舞的消息，但對(duì)審判實(shí)踐和判決規(guī)律來(lái)說(shuō)是非正常現(xiàn)象。在試點(diǎn)期間，各部門(mén)的高度重視，特別是檢察機(jī)關(guān)的高度重視可能會(huì)收到如此效果，但當(dāng)熱烈回歸平凡，試點(diǎn)成為制度，如何來(lái)保障檢察機(jī)關(guān)對(duì)是否應(yīng)當(dāng)提起公益訴訟作出精準(zhǔn)判斷，如何避免檢察機(jī)關(guān)為了行政公益訴訟而去訴訟（零突破、案件類(lèi)型全覆蓋這些口號(hào)無(wú)形中可能點(diǎn)燃檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的欲望），造成濫訴，這些都需要我們?cè)诩诧L(fēng)驟雨般的試點(diǎn)過(guò)后進(jìn)行冷靜的思考。

檢察機(jī)關(guān)的特殊身份影響法院審判主導(dǎo)地位，缺乏檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)敗訴后果的規(guī)定，過(guò)高的勝訴率將增加濫訴的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)為了勝訴會(huì)借助公益訴訟人的身份，并以行使法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職責(zé)為由對(duì)法院審判造成影響[4]。與公眾在案件線索、證據(jù)、技術(shù)上進(jìn)行合作，有利于提高訴訟的精準(zhǔn)性，同時(shí)公眾資源可以看作“可再生”的，沒(méi)有行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的特別強(qiáng)調(diào)和關(guān)注，其對(duì)生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)的關(guān)注是常規(guī)的、非運(yùn)動(dòng)式的。開(kāi)發(fā)這一資源進(jìn)行相關(guān)合作可以避免檢察機(jī)關(guān)選擇性監(jiān)督，促進(jìn)環(huán)境公益訴訟的可持續(xù)發(fā)展。

5.2 推動(dòng)新時(shí)代社會(huì)基本矛盾的解決

黨的十九大報(bào)告指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)?！薄拔覀円ㄔO(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，既要?jiǎng)?chuàng)造更多物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富以滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。”公眾對(duì)美好環(huán)境的追求，由于法律規(guī)定的局限，雖然公眾早已有相關(guān)的需求，但在制度沒(méi)有確立之前就容易碰壁。如在此之前，浙江、河南、新疆等地已有數(shù)起公益訴訟案例被法院依據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第十二條的規(guī)定，以原告不適格為由駁回了起訴[18]。如今，新制度的大門(mén)打開(kāi)，給公眾創(chuàng)造途徑參與到環(huán)境權(quán)益的維護(hù)中，二者合作將公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題關(guān)注的熱情化作對(duì)環(huán)境行政公益訴訟制度中檢察機(jī)關(guān)困難的解決，依靠司法的力量倒逼行政機(jī)關(guān)更加重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。制度的完善有利于進(jìn)一步滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的清潔環(huán)境需求。

5.3 轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)型的政績(jī)觀

以往地方官員對(duì)政績(jī)追求的核心是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，盡管中央政府在官員考核體系中加入了多重目標(biāo)，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)己成為大多數(shù)官員所關(guān)注的首要目標(biāo)（經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)顯然比其他指標(biāo)更容易測(cè)量）。地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效越好，地方官員獲得升遷的概率越大。這樣一來(lái)地方官員只關(guān)心自己任期內(nèi)所在地區(qū)的短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而忽視高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可能帶來(lái)的嚴(yán)重環(huán)境污染和高昂能源消耗[19]。環(huán)境行政公益訴訟客觀上是對(duì)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)型的政績(jī)進(jìn)行的環(huán)境清算，這種清算中納入了公眾的力量，覆蓋面更廣、針對(duì)性更強(qiáng)，地方官員對(duì)企業(yè)進(jìn)行相關(guān)審批和監(jiān)管時(shí)就會(huì)考慮其對(duì)環(huán)境造成的影響，否則其自身會(huì)陷入被公訴的可能，且這種可能的概率非常之高。這樣一來(lái)，才能避免拿環(huán)境的污染和資源的浪費(fèi)換取粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，推動(dòng)形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式。這是對(duì)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)型政績(jī)觀的沖擊，讓政府官員有恃亦有恐。

5.4 降低司法成本和工程成本

從試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)看，絕大部分的行政公益訴訟案件在訴前程序中就達(dá)到了監(jiān)督的效果，進(jìn)入訴訟階段的案件比例?、诎不?、山東、貴州等地均可證明。參見(jiàn)吳貽伙：《傳承“大包干”精神 為公益訴訟創(chuàng)造新鮮經(jīng)驗(yàn)——專(zhuān)訪安徽省人民檢察院檢察長(zhǎng)薛江武》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2017年6月20日；盧金增：《勇于創(chuàng)新主動(dòng)擔(dān)當(dāng) 全力推進(jìn)公益訴訟試點(diǎn)工作——專(zhuān)訪山東省人民檢察院檢察長(zhǎng)吳鵬飛》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2017年6月16日；李波、宋國(guó)強(qiáng)：《維護(hù)公共利益 保駕大美貴州——專(zhuān)訪貴州省人民檢察院檢察長(zhǎng)袁本樸》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2017年7月7日。。同時(shí)，訴前程序也被學(xué)者們提倡作為終結(jié)行政公益訴訟案件的主要方式①訴前程序在行政公益訴訟試點(diǎn)中扮演的重要角色可以參見(jiàn)胡衛(wèi)列、遲曉燕：《從試點(diǎn)情況看行政公益訴訟訴前程序》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期；訴前程序的價(jià)值可以參見(jiàn)胡衛(wèi)列、田凱：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟試點(diǎn)情況研究》，載《行政法學(xué)研究》2017年第2期。，因本文不做訴前程序的探討在此不贅述。訴前程序是有檢察機(jī)關(guān)參與其中的，只通過(guò)訴前程序就能達(dá)到監(jiān)督的效果無(wú)疑是對(duì)司法成本的節(jié)約，如若在檢察機(jī)關(guān)介入之前也能達(dá)到監(jiān)督的效果，那就進(jìn)一步地節(jié)約了檢察機(jī)關(guān)的成本。公眾在案件進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)之前就進(jìn)行了一波監(jiān)督，以行政公益訴訟制度作為抓手，亦可能使行政機(jī)關(guān)積極作為。在怒江建壩事件中由于工程決策者未提前引入公民參與，對(duì)公民參與的準(zhǔn)備不足，致使即將進(jìn)入建設(shè)階段的怒江工程陷入擱置，工程成本增加。打通公眾與檢察機(jī)關(guān)的合作機(jī)制，可以倒逼行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行相關(guān)工程決策過(guò)程中，在建設(shè)之前就進(jìn)行更完善的論證，避免不必要的工程成本的浪費(fèi)。

6 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)尚處在高速發(fā)展中的大國(guó)，要想既要“金山銀山”，又享“綠水青山”，僅有國(guó)家層面的重視還不夠，還需要行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中嚴(yán)格公正執(zhí)法、公眾環(huán)保意識(shí)的提高和相應(yīng)的行動(dòng)，并需要司法機(jī)關(guān)的強(qiáng)力監(jiān)督作為保證。環(huán)境行政公益訴訟制度的確立是促使多方積極行動(dòng)的一個(gè)中心點(diǎn)，如何利用好這個(gè)中心點(diǎn)，讓其成為推動(dòng)我國(guó)環(huán)保事業(yè)進(jìn)一步提升的抓手值得我們關(guān)注和思考。本文提出的利用公眾這一“資源”，展開(kāi)與檢察機(jī)關(guān)的合作，在現(xiàn)有制度下是可行的，其可以在“權(quán)”“勢(shì)”合一中促使行政機(jī)關(guān)自我檢視，打破行政機(jī)關(guān)因與公眾地位的不平衡而忽視公眾期待，澆滅公眾的參與熱情這一惡性循環(huán)，同時(shí)也為檢察機(jī)關(guān)獨(dú)自支撐行政公益訴訟制度找到一眾生生不息的合作力量。