張好雨，底 騫*

（1.北京大學(xué)光華管理學(xué)院，北京 100871；2.哈佛大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院，美國波士頓 02115）

引言

2018年4月，特朗普總統(tǒng)任命的美國聯(lián)邦環(huán)保局長官斯科特·普魯特宣布了一項推動“科研透明”的法案。這項法案要求環(huán)保局制定政策時候，只能參照使用公開數(shù)據(jù)做出的研究。此項法案一經(jīng)披露，在美國掀起軒然大波。因為美國空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定，主要是使用人群的健康跟蹤數(shù)據(jù)，進行流行病學(xué)調(diào)查研究。這些人群健康數(shù)據(jù)涉及個人隱私無法被公開。普魯特此舉，意味著幾乎所有空氣污染的流行病學(xué)研究都將不能夠用于環(huán)保局制定政策。這項法案為美國繼續(xù)空氣污染治理設(shè)置障礙，阻礙進一步制定空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的意圖明顯。聯(lián)想到特朗普總統(tǒng)宣布美國退出旨在減少溫室氣體排放的《巴黎協(xié)定》，人們不禁想問，美國在環(huán)境保護上怎么了，為什么作為國家元首和環(huán)保局的首腦會在環(huán)境問題上開倒車？美國在環(huán)境問題上的尖銳爭論的來龍去脈是什么？本文將就美國環(huán)境保護問題的爭論，尤其是在空氣污染治理上的分歧，做一番梳理。中國時下正在努力治理空氣污染，文章最后將討論美國在治理空氣污染和環(huán)境議題上的分歧對中國的啟示意義。

1 美國環(huán)保共識的現(xiàn)狀

美國近幾十年來在環(huán)境保護和污染治理上，尤其是空氣污染的治理上，取得了顯著的成績。但是近年來美國社會在這些議題上卻日益分裂，難以達(dá)成共識。簡而言之，美國社會對于環(huán)境議題的態(tài)度大致沿著黨派而分為兩派：民主黨屬于自由派，他們在環(huán)境問題上更加激進，努力使用政府力量積極介入解決環(huán)境問題；共和黨屬于保守派，在環(huán)境問題上較為消極，他們認(rèn)為環(huán)境和經(jīng)濟應(yīng)該同時并重。在實踐中，共和黨經(jīng)常反對制定更加嚴(yán)格的環(huán)境法規(guī)。近年來，兩黨在包括空氣污染治理在內(nèi)的環(huán)境議題上分歧越來越大。

為了控制空氣污染，美國環(huán)保局對臭氧、細(xì)顆粒物（PM2.5）等大氣污染物設(shè)置了濃度上限，并且定期調(diào)整這些空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。但是每次環(huán)保局調(diào)整大氣污染物上限并制定更加嚴(yán)格的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，都會引起多方面的爭論，而且近些年爭論尤為激烈，常常訴諸法律手段。以臭氧的標(biāo)準(zhǔn)為例，2015年當(dāng)美國環(huán)保局嘗試把臭氧濃度上限從75 ppb①1 ppb=10-9，下同。編者注。調(diào)整到70 ppb的時候，工業(yè)界就激烈反對，認(rèn)為此舉將讓美國經(jīng)濟付出1400億美元代價[1]；盡管后來臭氧濃度標(biāo)準(zhǔn)確實調(diào)整到了70ppb，但是工業(yè)界的反對之聲不絕于耳，不斷有人嘗試用法律手段推翻這項空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。較為著名的反對事件有：美國商會公開反對70 ppb的臭氧標(biāo)準(zhǔn)，將環(huán)保局告上法庭[2]，理由是70 ppb的臭氧標(biāo)準(zhǔn)過于嚴(yán)格無法達(dá)到[3]。美國化學(xué)協(xié)會（American Chemistry Council）也嘗試阻礙新臭氧標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行[4]。有趣的是，美國的環(huán)保和健康組織行動起來，也將環(huán)保局告上法庭，理由是70 ppb的臭氧標(biāo)準(zhǔn)過于寬松無法保障民眾健康。例如，美國肺臟協(xié)會（American Lung Association）、美國胸科學(xué)會（American Thoracic Society）、美國公共衛(wèi)生協(xié)會（American Public Health Association）起訴環(huán)保局，理由是臭氧濃度在部分地區(qū)超標(biāo)[5]。2017年底，美國14個州加入臭氧標(biāo)準(zhǔn)的爭論，將環(huán)保局告上法庭，要求環(huán)保局繼續(xù)執(zhí)行臭氧的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)[6]。

除了法庭上的混戰(zhàn)，美國社會竟然出現(xiàn)了“空氣污染沒有危害”的呼聲。特朗普指定的環(huán)保局過渡小組（Environmental Protection Agency transition team）成員之一的史蒂夫·米洛伊（Steve Milloy）多次在媒體上撰文，宣稱“細(xì)顆粒物對人體沒有危害”“環(huán)保局制定環(huán)境政策選取的研究是有偏差的”[7]“除了影響可見度造成交通事故死亡之外，中國的空氣污染沒有造成人死亡”[8]。

反對空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的運動在今年4月達(dá)到了高潮，美國環(huán)保局長普魯特宣布了一項推動“科研透明”的法案，規(guī)定環(huán)境政策的制定只能依靠公開數(shù)據(jù)做出的研究[9]。美國現(xiàn)在空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定主要依靠流行病學(xué)研究。這些流行病學(xué)研究對暴露于空氣污染的人群進行多年健康跟蹤調(diào)查，并估計空氣污染的危害。例如著名的“哈佛六城市研究”（Harvard Six Cities Study），就是在美國6個城市對8 000人進行了長達(dá)16年的跟蹤[10]。這些流行病學(xué)研究為美國環(huán)保局的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定提供依據(jù)。但是人群健康的跟蹤數(shù)據(jù)屬于個人隱私，無法被公開。環(huán)保局長普魯特此舉，意味著幾乎所有的關(guān)于空氣污染的流行病學(xué)研究都無法用于制定空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，其意在釜底抽薪地阻礙進一步制定更加嚴(yán)格的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于溫室氣體排放和氣候變化上的爭論更加激烈，幾乎到了白熱化的地步。其標(biāo)志性事件是2017年特朗普總統(tǒng)宣布退出旨在減少溫室氣體排放的《巴黎協(xié)定》。美國的總統(tǒng)和環(huán)保局長，都在環(huán)境保護上公然開倒車。美國在環(huán)境保護問題上的社會分歧之大，可見一斑。有研究表明，如今環(huán)境問題已經(jīng)成為撕裂美國社會的重要議題之一，分歧之大僅次于社會保障的議題[11]。

2 美國環(huán)保共識的歷史演變

在歷史上，美國社會上下曾經(jīng)也對環(huán)境問題有著空前的高度共識。20世紀(jì)60年代，蕾切爾·卡森的暢銷書《寂靜的春天》在美國激起了各個階層民眾對于環(huán)境問題的關(guān)注。整個60年代公眾的環(huán)境意識空前高漲。因此，整個美國社會上下在70年代對環(huán)境問題的態(tài)度空前一致，以致于當(dāng)時人們宣稱環(huán)境議題是美國民主黨和共和黨兩黨的共識。1970年的《清潔空氣法案》是美國現(xiàn)代大氣環(huán)境保護的法律基礎(chǔ)，當(dāng)時在參議院以73∶0全票通過。共和黨出身的尼克松總統(tǒng)簽署了這項法案。在這一時期，美國對于環(huán)境問題的共識基本上超越了任何黨派的斗爭和意識形態(tài)上的分歧[12]。

到了70年代末和80年代，美國精英階層對于環(huán)境問題的意見開始沿著意識形態(tài)的光譜出現(xiàn)分化。標(biāo)志事件是1988年美國參議院對《清潔空氣法案》的修正案進行表決，投票結(jié)果從20年前的全票通過變成了89∶11，有將近四分之一的參議員反對旨在加強大氣污染防治的修正案。

隨著90年代初蘇聯(lián)的解體，美國保守勢力擔(dān)心的對象從蘇聯(lián)的威脅變成全球聯(lián)合的環(huán)保運動[13]。當(dāng)時正值國際社會開始關(guān)注氣候變化問題，臭氧層保護問題因為《蒙特利爾議定書》的簽署方興未艾。自從1992年里約熱內(nèi)盧的地球峰會之后，保守勢力的基金會、智庫、領(lǐng)導(dǎo)人開始行動起來阻礙政府在環(huán)境議題上的投入。共和黨于1995年國會選舉占有多數(shù)之后，保守勢力對于環(huán)境議題的抵制開始加劇，在21世紀(jì)初小布什總統(tǒng)任期內(nèi)達(dá)到高潮。標(biāo)志性事件是美國宣布退出《京都議定書》。但就在這一時期，兩黨在環(huán)保議題上仍然有零星的合作，例如1997年美國東北部幾個州的共和黨議員聯(lián)合起來支持更加嚴(yán)格的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)[14]。有實證研究將民主黨和共和黨在環(huán)境法規(guī)的投票表決結(jié)果進行量化。研究發(fā)現(xiàn)，民主黨的得分在70年代僅僅略微高于共和黨，但是兩黨的差距在1990年之后迅速擴大，延續(xù)至今，并在最近達(dá)到歷史最高值[11]。

奧巴馬上臺之后，美國民主黨和共和黨在環(huán)境議題上的分歧繼續(xù)加劇。環(huán)保議題的爭論帶有意識形態(tài)色彩，并且成為區(qū)分政治傾向的標(biāo)志。奧巴馬盡管對于環(huán)境議題非常熱心，任期內(nèi)也推動了諸如有關(guān)限制汞排放的法案。但這項法案在2011年一經(jīng)推出，就遭到21個州和工業(yè)企業(yè)的強烈反對。這21個州聯(lián)合起來向最高法院起訴，認(rèn)為這一法案超越了《清潔空氣法案》的權(quán)限[15]。類似地，奧巴馬也推動《清潔電力法案》來減少溫室氣體的排放。但是這一法案于2015年在參議院以52∶46的投票結(jié)果被保守勢力阻止。盡管奧巴馬動用總統(tǒng)權(quán)力讓法案通過，但這項法案在最高法院又被叫停執(zhí)行。環(huán)境議題已經(jīng)成為撕裂美國的首要議題之一，僅次于有關(guān)社會保障的分歧[11]。

特朗普上臺之后，美國精英階層中對環(huán)境議題的分歧已經(jīng)達(dá)到空前的高度。奧巴馬時期的眾多環(huán)境法規(guī)被廢除。標(biāo)志性事件就是前文所述的退出巴黎協(xié)定和普魯特的科研透明法案。上面提到的《清潔電力法案》，普遍認(rèn)為其將在特朗普任期內(nèi)被廢除，相關(guān)的法律程序已經(jīng)開始。

3 美國環(huán)保分歧的原因

環(huán)保共識的消失是美國環(huán)境事業(yè)最大的威脅。不同政治勢力在環(huán)境問題上互相掣肘，使得重大環(huán)境問題無法得到解決，環(huán)境立法越發(fā)滯后于社會現(xiàn)實。另一方面，諸如全球氣候變化等新的環(huán)境問題不斷出現(xiàn)，呼喚著新的環(huán)境法規(guī)的出現(xiàn)。但是，自從1990年《清潔空氣法案》的修正案通過后，將近30年美國在環(huán)境方面立法一直處于大體停滯狀態(tài)。

美國在環(huán)保問題上分歧，是由多方面原因造成的。

3.1 代際間環(huán)境思想的轉(zhuǎn)變

美國代際間的價值觀轉(zhuǎn)變造成了環(huán)境思想的差異，這是美國社會環(huán)境思想變遷的大背景。美國政治學(xué)家英格爾哈特（Ronald Inglehart）在他的著作中用后物質(zhì)主義價值觀（post-materialist values）來解釋社會代際間價值觀的轉(zhuǎn)變[16]。他運用和發(fā)展了馬斯洛的層次需求理論，認(rèn)為民眾的需求結(jié)構(gòu)，是和這個國家經(jīng)濟水平等外在條件相關(guān)的。如果一個人成長于物質(zhì)匱乏的環(huán)境中，那么他們長大之后就會更加看重物質(zhì)生活條件，滿足生理和安全上的需要；而如果人成長于物質(zhì)充裕的環(huán)境中，他們會更加看重自己價值實現(xiàn)、生活質(zhì)量和高層次的需求，即是后物質(zhì)主義價值觀。西方國家在二戰(zhàn)之后普遍物質(zhì)生活充裕，則會在宏觀層面觀察到人群的價值觀逐漸朝后物質(zhì)主義價值觀靠攏。英格爾哈特對世界各國展開多年的“世界價值觀調(diào)查”，從實證的角度證明了上述的人群價值觀轉(zhuǎn)變。英格爾哈特綜合了包括美國在內(nèi)43個國家的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)后物質(zhì)主義價值觀的轉(zhuǎn)變對應(yīng)著較高水平的環(huán)保行為[17]。

用后物質(zhì)主義和代際間價值觀轉(zhuǎn)變的視角來觀察，美國社會物質(zhì)充裕環(huán)境下成長起來的新一代美國人，生理和安全的需求已大體得到滿足，會比他們的父輩追求高層次的需求，例如關(guān)注環(huán)境問題。這從根本上決定了，美國社會對于環(huán)境問題的關(guān)注仍將繼續(xù)。現(xiàn)在的美國社會，談?wù)撝卫砦廴竞蛻?yīng)對環(huán)境問題（氣候變化問題除外），大體上具有很高的合法性。保守勢力即使想阻礙更嚴(yán)格的環(huán)境立法，也不敢公然反對環(huán)境保護，只能使用諸如“注重經(jīng)濟代價”“不能犧牲就業(yè)”“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在技術(shù)上不可行”等理由加以搪塞，并利用下文將要談?wù)摰摹肮飞谡巍钡奈袷侄蝸戆凳具x民。

3.2 政黨的斗爭和社會的分裂

環(huán)境議題的分歧只是如今美國社會分裂的一個縮影[18]?，F(xiàn)今的美國社會，環(huán)境問題，尤其是氣候變化問題，已經(jīng)和諸如墮胎、同性戀、槍支管理等問題一道，成為判斷一個人政治派別歸屬、黨派歸屬的重要議題。當(dāng)今的美國，政黨認(rèn)同是身份認(rèn)同的重要來源[19]。政黨出于其黨派利益，通過其媒體、報紙等宣傳口號不斷地向其支持者灌輸某些觀念，例如“氣候變化是謊言[20]”“空氣污染對人體沒有危害[21]”等等。政黨支持者會調(diào)整自己的認(rèn)知，認(rèn)同政黨宣傳的觀念，以獲得認(rèn)知上的協(xié)調(diào)，而不管這個觀念科學(xué)上是否正確。政黨支持者在接受這些觀念之后，會把票投給持有上述觀點甚至更加極端的本黨候選人，使得政黨的意識形態(tài)朝更加極端的方向發(fā)展。長此以往，不僅政黨在這些議題上的觀念更加牢固和極端，政治光譜兩端的差異和分歧就會越來越大。這就是政治科學(xué)中的“政黨整合理論”。有意思的是，教育程度在這里甚至?xí)鸬椒醋饔?。例如，環(huán)境問題上的分歧會隨著受教育程度增加而加劇。共和黨的支持者在受教育之后會選擇性地接受信息，反而會強化“氣候變化是謊言”這一觀念[22]。在這里，教育程度和獲取信息的水平服務(wù)于個人的政治立場。

在這一過程中，選民和政黨領(lǐng)導(dǎo)人是一種具有默契的共謀狀態(tài)。在多數(shù)時候，環(huán)境保護在臺面上仍然屬于政治正確，政治領(lǐng)導(dǎo)人如果想要表達(dá)對嚴(yán)格環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的反對，就可以拋出諸如“不能因為環(huán)境損害經(jīng)濟”等看似無害的觀點，而目標(biāo)選民心領(lǐng)神會。這種看似平常，實則反對環(huán)境法規(guī)的暗示性信息在美國社會中還有很多，例如上文提到的“空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)太嚴(yán)格技術(shù)上達(dá)不到”“治理空氣污染會讓美國人失去工作”等，都屬于這類暗示性信息。人們給這類政治行為取了貶義的名字叫做“狗哨政治”：狗主人用來呼喚寵物狗的哨子能夠發(fā)出人類無法聽到的高頻聲音，但是狗卻能夠聽到。類似的政黨領(lǐng)導(dǎo)人利用暗示性的信息，與目標(biāo)選民達(dá)成默契，心領(lǐng)神會。

3.3 政治和選舉體制加劇在環(huán)境議題上的分歧

美國的選舉制度加劇了兩黨的分歧和社會的分裂，讓環(huán)境議題上的意見更加極端。其中主要原因包括“選票準(zhǔn)入法”和“輸不起法”。

“選票準(zhǔn)入法”是規(guī)定了哪些黨的名字可以列在選票上。每個州都規(guī)定某個政黨需要在之前選舉中拿到某個百分比的選票，才能被認(rèn)為是正式的政黨，其政黨名稱才能被印在選票上。極大地打壓了除民主黨和共和黨之外小黨派的生存空間。由于黨的名稱無法印在選票上，他們對于選民的號召力有限，基本淪為邊緣群體?！斑x票準(zhǔn)入法”客觀上限制了小黨的發(fā)展，造成了美國現(xiàn)有的兩黨制格局?！拜敳黄鸱ā笔窍拗颇硞€黨派的候選人在黨內(nèi)初選失敗之后，不能以獨立候選人的身份參選，具體做法每個州有差異。其后果是，“輸不起法”讓政黨內(nèi)的中間派的候選人不能夠脫離政黨以獨立候選人參選來吸引中間選民。這些溫和的中間派在政黨斗爭中失勢[23]。

因此，自2010年起，美國出現(xiàn)了“茶黨”運動。茶黨是共和黨內(nèi)部出現(xiàn)的更加保守的勢力，他們呼吁減少政府支出和抗議高稅收。在環(huán)境議題上，以共和黨為代表的傳統(tǒng)保守勢力實際和中間選民立場較為接近；但是“茶黨”在環(huán)境問題上的觀點更加極端[24]?！安椟h”中有最高比例的人認(rèn)為諸如治理空氣污染在內(nèi)的環(huán)境保護政策降低了經(jīng)濟增長和就業(yè)[25]，而且否認(rèn)全球氣候變化[26]。共和黨不少關(guān)于環(huán)境議題的極端言論都來自其內(nèi)部的“茶黨”分子。例如，“茶黨”在眾議院的黨團主席蒂姆·赫爾斯坎普（Tim Huelskamp）曾給美國聯(lián)邦環(huán)保局致信宣稱“人類排放的二氧化碳不是全球變暖的主要原因”；在2016年起草一項法案要求推遲執(zhí)行70 ppb的臭氧空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；在2015年起草法案提議氫氟烴、全氟化碳、一氧化氮、六氟化硫等空氣污染物不屬于《清潔空氣法案》管轄[27]。

3.4 環(huán)境思想的差異和環(huán)境立法話語的轉(zhuǎn)變

美國環(huán)保運動流派眾多，思想基礎(chǔ)復(fù)雜。雖然名義上都主張環(huán)保，但思想出發(fā)點大不一樣。大體說來可以有兩類，一類是自然中心論者，他們關(guān)注環(huán)境議題的出發(fā)點純粹就是保護自然生態(tài)本身；第二類是人類中心論者，他們關(guān)注環(huán)境議題的出發(fā)點是為了增加自身的利益[28]。自然中心論者當(dāng)然是保護自然的積極力量。在美國歷史上，自然中心論者在20世紀(jì)初推動了國家公園建設(shè)，其主要出發(fā)點就是僅僅保護自然的美[29]。人類中心論者也會積極參與環(huán)境運動，因為諸如空氣污染會影響人類生存和福利。在20世紀(jì)60年代環(huán)境污染問題凸顯的大背景下，這兩類思想基礎(chǔ)有重大差異的人暫時走到了一起，結(jié)為政治同盟推動了美國一系列的環(huán)境法規(guī)。但是當(dāng)環(huán)境污染減輕，減弱到人的感官難以察覺的程度時，兩幫人的觀點就開始分歧。人類中心論者認(rèn)為目的已經(jīng)達(dá)到，不需要在環(huán)境保護上繼續(xù)投入。具有不同環(huán)境思想的群體在環(huán)境問題上最終的分道揚鑣是不可避免的。

美國環(huán)境立法的出發(fā)點也悄然發(fā)生著變化，從關(guān)注自然變?yōu)榭刂莆廴尽脑捳Z體系上分析，20世紀(jì)初的美國環(huán)境立法注重的是美學(xué)意義。1916年通過的《國家公園管理局組織法》（The National Park Service Organic Act）明確指出立法目的為“保護自然風(fēng)光，自然、歷史的遺跡和當(dāng)中的野生動物，確保它們不被破壞，讓子孫后代也能同樣地享受”①《美國法典》第十六篇1、2、3、4條（16U.S.C 1, 2, 3 and 4）。；到了1970年，《清潔空氣法案》在開頭專門用一個小節(jié)說明立法目的是“防控污染”②《美國法典》第四十二篇7401條（42U.S.C §7401）。；而到了1990年，《清潔空氣法案》修正案的重要內(nèi)容變成了用市場的手段（污染權(quán)交易）來控制污染[30]。由此觀之，美國環(huán)境立法出發(fā)點已經(jīng)從單純地保護自然變?yōu)榉乐挝廴?。環(huán)境保護被簡單等同為治理污染。環(huán)保內(nèi)涵的重大轉(zhuǎn)變和污染降低的事實，讓美國進一步推動環(huán)境立法缺乏強勢話語和社會輿論的支持。

3.5 利益集團的支持

美國環(huán)保局先后撰寫三次報告，分析《清潔空氣法案》實施的成本收益情況。其結(jié)論大同小異，治理空氣污染的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于成本。以1970—1990年為例，在實施《清潔空氣法案》的最初20年期間，治污的成本是5000億美元，而健康生態(tài)等方面的綜合收益為22.2萬億美元[31]。但是這些報告忽略了一個重要問題，雖然治理污染的收益全民共享，但是工業(yè)界卻承擔(dān)了治理污染的成本。而且隨著空氣污染濃度的下降，進一步減少空氣污染的難度和成本相應(yīng)增加。

工業(yè)企業(yè)通過其在政府機構(gòu)中的代理人——通常是美國保守派的政客——來阻礙環(huán)境法規(guī)的實施。這些工業(yè)企業(yè)，以及他們組成的商會，否認(rèn)有關(guān)空氣污染健康危害的研究，甚至資助研究人員發(fā)表相反的言論。他們還會在州和聯(lián)邦層面使用游說集團，阻礙環(huán)保局的環(huán)境政策。前文提到的美國商會反對臭氧的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是個例證。例如，2017—2018年度，美國能源工業(yè)的政治捐款超過8500萬美元，其中大約80%捐給了保守勢力的共和黨③參見https://www.opensecrets.org/industries/。所以共和黨為了工業(yè)企業(yè)的利益阻礙制定更加嚴(yán)格的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，也就在情理之中。

另一方面，環(huán)保團體、環(huán)保技術(shù)公司等也會相應(yīng)地游說自由派的政客，來推動環(huán)境法規(guī)的制定和實施。例如，名為“環(huán)境美國”和“環(huán)保選民聯(lián)盟”的兩個環(huán)保非政府組織在2017—2018年度分別捐款678萬和228萬美元，100%都捐給了自由派和民主黨。自由派勢力和民主黨在環(huán)境議題上的積極態(tài)度也不難理解。

美國還有一系列例如“旋轉(zhuǎn)門”機制（指前政府官員離職后會進入利益相關(guān)的智庫、公司工作；反之亦然）讓利益集團和政治精英之間有著千絲萬縷的曖昧聯(lián)系。例如，現(xiàn)任的環(huán)保局代理局長（Acting Administrator of Environmental Protection Agency）安德魯·惠勒（And r ew Whee ler）曾經(jīng)在一家法律公司工作，為煤礦公司代言，其主要工作是呼吁廢除環(huán)保法規(guī)來保護煤礦產(chǎn)業(yè)。除此之外，另外還有諸如《聯(lián)邦競選法案》（Federal Election Campaign Act）等法律為利益集團使用政治獻(xiàn)金干預(yù)政治在法律上開了綠燈。

反對和支持環(huán)境議題的社會勢力，都在積極尋找其政治代言人。他們通過政治捐款、游說等方式來影響政治精英的決策。這些無論是政治獻(xiàn)金還是旋轉(zhuǎn)門機制，在美國已經(jīng)相當(dāng)成熟和體制化，可以讓利益集團和政治精英結(jié)為利益共同體。在利益集團的捆綁之下，美國在環(huán)境議題上的分歧越來越大。

4 結(jié)論和對中國的啟示

共識是社會合作的基礎(chǔ)。在環(huán)境問題上的社會共識，是全社會治理污染，實現(xiàn)生態(tài)文明的重要保障。美國能夠解決20世紀(jì)60年代嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，并在環(huán)境問題上取得卓越的成績，是和其60年代在環(huán)境議題上的全社會高度共識分不開的。在這一時期，美國通過了《清潔空氣法案》（1970 年），《清潔水法案》（1972 年），《瀕危動物法案》（1973年），《安全飲用水法案》（1974年），《資源保護及恢復(fù)法案》（1976年），和旨在應(yīng)對危險物質(zhì)泄漏和土壤污染的《超級基金法案》（1980年）。這一系列環(huán)境立法，為今后半個世紀(jì)美國環(huán)境治理填補了法律上的空白，至今仍然成為美國環(huán)境治理最重要的法律支柱。這也是60年代美國環(huán)境運動給現(xiàn)今留下的寶貴法治遺產(chǎn)。

但是，由于代際間價值觀和環(huán)境價值觀的轉(zhuǎn)變，人們環(huán)境思想的差異，在污染大幅度減輕的背景下，人們在環(huán)境議題上的態(tài)度發(fā)生了微妙變化。環(huán)境立法話語的轉(zhuǎn)變背后暗示環(huán)境保護等于控制污染，似乎意味著更激進的環(huán)保行為沒有必要。環(huán)境污染問題的好轉(zhuǎn)，以及社會的發(fā)展，最終結(jié)果是社會個體在環(huán)保議題上的利益和訴求更加多元。這本來是個非常自然的過程，但美國的政黨斗爭讓環(huán)境議題上的分歧和多元化打上了政治斗爭和意識形態(tài)斗爭的標(biāo)記。再加上美國特殊的選舉制度，游說集團和利益集團的支持，美國社會在環(huán)境議題上的分歧被放大，成為撕裂美國社會的幾乎最重要的議題。美國社會在環(huán)境議題上的分裂，是其社會分裂的一個縮影。美國社會沿著少數(shù)族裔權(quán)利、同性戀權(quán)益、稅收、墮胎、槍支管控、環(huán)境保護等議題分裂，而且近些年來這一分裂有加劇的趨勢。

美國在環(huán)境問題上不同政治勢力從最初的合作共識轉(zhuǎn)變?yōu)榉制?，乃至到最近的對抗。這一轉(zhuǎn)變的過程對于中國具有重要的啟示意義。

4.1 環(huán)保共識很寶貴

中國現(xiàn)在全社會上下對很多議題有不同的意見，但對于環(huán)境保護議題基本意見一致。環(huán)境保護基本上成了現(xiàn)階段的“政治正確”，全國上下在環(huán)境議題上戮力同心，齊心協(xié)力。但是從美國的經(jīng)驗來看，這種在環(huán)境問題上的高度共識，是很寶貴和很短暫的。中國現(xiàn)在嚴(yán)重的環(huán)境問題，尤其是空氣污染問題，實際上掩蓋了不同人群支持環(huán)保的理念和價值觀上的差異。當(dāng)污染問題得到緩解，尤其是霧霾減弱或者消失的時候，人們的利益開始分化，對于環(huán)保事業(yè)未來走向上的差異就會凸顯。

現(xiàn)階段是中國進行環(huán)境立法和環(huán)境法治建設(shè)的最佳時機。需要好好把握全民都關(guān)注環(huán)境問題，全社會上下在環(huán)境問題上有共識的“黃金時期”，為子孫后代留下寶貴的環(huán)境法治遺產(chǎn)。以美國為例，20世紀(jì)70年代《清潔空氣法案》奠定了現(xiàn)在美國空氣污染治理的基本框架，其主要內(nèi)容在隨后近半個世紀(jì)時間內(nèi)雖有調(diào)整，但整體法治框架變化不大。因此，現(xiàn)在我國的環(huán)境立法成果，很可能將決定國家未來幾十年在環(huán)境問題上的走向?，F(xiàn)在我國某些環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定帶有過渡期的特點。隨著日后經(jīng)濟的發(fā)展和環(huán)境污染問題的改善，人們的關(guān)注點必將從環(huán)境議題轉(zhuǎn)移到其他問題上。屆時，如何制定更加嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以跟上經(jīng)濟發(fā)展的要求和保護人民健康的目標(biāo)？美國經(jīng)驗告訴我們這并不容易。因此，現(xiàn)階段需要對日后環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的合理修訂設(shè)計好制度藍(lán)圖，在未來穩(wěn)步推進環(huán)境立法，讓環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)跟上社會發(fā)展的步伐。

4.2 整合社會各方面利益

隨著社會的發(fā)展和環(huán)保事業(yè)的推進，人們在環(huán)境議題上的利益分化是不可避免的。隨著污染水平的降低和治污成本的提高，工業(yè)企業(yè)繼續(xù)降低污染的成本會日漸提高，這會給環(huán)保事業(yè)推進客觀上造成阻力。另一方面，民眾的受教育程度和對環(huán)境的關(guān)注度升高，也會形成壓力呼吁環(huán)境保護和治理污染。

美國有一整套例如旋轉(zhuǎn)門和政治獻(xiàn)金的體系，讓不同團體的利益影響政治精英。而美國現(xiàn)有的競爭式選舉制度和兩黨制，缺乏一個高層的利益整合機制，又無意間放大了社會團體之間正常的張力，擴大了不同團體之間的分歧。中國應(yīng)該在環(huán)保議題上在各個層級建立廣泛的溝通對話機制，邀請利益攸關(guān)方充分溝通，通過協(xié)商和其他手段來達(dá)到利益整合，避免利益分化；而不是任由不同利益集團對抗，甚至被利益集團綁架。

4.3 社會價值觀的轉(zhuǎn)變

中國的經(jīng)濟在近40年有了飛速發(fā)展。改革開放后成長起來的80后、90后和00后，也日益在生活富足的環(huán)境下成長。這批年輕中國人的生理和安全需要早已得到滿足，他們會更加重視自我價值的實現(xiàn)、生活質(zhì)量等高層次的需要，包括環(huán)境問題。按照英格爾哈特的理論和實證研究結(jié)果，雖然步伐上落后于西方，中國社會的價值觀也在逐步走向后物質(zhì)主義。

因此，中國社會今后會更加關(guān)注環(huán)保。這幾年的全國大范圍的空氣污染問題也對民眾進行了環(huán)境教育的啟蒙。也許日后環(huán)保議題的熱門程度不如近幾年的空氣污染和霧霾，但環(huán)保議題將成為日常的社會話題。政府決策、公司運營、媒體宣傳等都需要考慮到公眾環(huán)境意識的這種大趨勢的變化。

4.4 環(huán)境事業(yè)不僅是治理污染

最后，要牢牢把握環(huán)境治理方面的話語權(quán)，明確生態(tài)文明的外延遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于治理污染。保衛(wèi)藍(lán)天、治理污染等等當(dāng)然是環(huán)境事業(yè)的重要組成部分，但不是全部內(nèi)容。如果將治理污染等同于實現(xiàn)生態(tài)文明，那么在未來污染程度降低，或者不被大部分人感知的時候，環(huán)境事業(yè)的關(guān)注度就會大大降低，尤其對于保護生物多樣性、應(yīng)對全球氣候變化等不直接涉及污染的環(huán)境問題而言。在未來繼續(xù)推動環(huán)境事業(yè)向前發(fā)展會因此受到阻力。

在政府公文、輿論宣傳的時候，要明確環(huán)境事業(yè)的目標(biāo)不僅是治理污染。近年來提出的“生態(tài)文明”“綠水青山就是金山銀山”，超越了單純的治理污染，給與未來繼續(xù)推動環(huán)境事業(yè)以充足的闡釋空間，而且強調(diào)了自然本身的美學(xué)價值；不僅內(nèi)涵豐富優(yōu)美，而且避免了對環(huán)境事業(yè)的狹隘解讀。