李雪雪

摘要：結(jié)合我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與存在的問(wèn)題，運(yùn)用Sherry Arnstein的公眾參與階梯理論，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與環(huán)節(jié)的信息公開(kāi)和信息反饋進(jìn)行了研究，分析了信息公開(kāi)和反饋實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的對(duì)策，以期使公眾參與更加有效地實(shí)施。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評(píng)價(jià);公眾參與;階梯理論;信息公開(kāi);信息反饋

中圖分類(lèi)號(hào)：X828

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-9944（2018）2-0107-02

1 引言

公眾參與是環(huán)境影響評(píng)價(jià)必不可少的一部分，也是環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的重要組成部分。隨著社會(huì)發(fā)展和環(huán)境問(wèn)題的日益嚴(yán)重，人們對(duì)環(huán)境問(wèn)題愈加關(guān)注，公眾參與環(huán)境事務(wù)的意愿也更加強(qiáng)烈，公眾也更能體會(huì)到建設(shè)運(yùn)營(yíng)期所帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題。許多學(xué)者都指出環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與環(huán)節(jié)存在很多問(wèn)題，但僅針對(duì)公眾參與信息公開(kāi)和信息反饋的研究少見(jiàn)報(bào)道，而信息的獲取和反饋又是環(huán)境影響評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)和提高決策質(zhì)量的保障。怎么讓公眾獲取更全面的信息，怎么使公眾參與的有效性得到保證，因此，針對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的信息公開(kāi)和信息反饋環(huán)節(jié)展開(kāi)探究。

2 我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的發(fā)展現(xiàn)狀

隨著《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》的實(shí)施以及社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，促使整個(gè)社會(huì)公眾的環(huán)保意識(shí)大大增強(qiáng)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與制度也得到不斷修正和完善。2015年7月13日，中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了環(huán)境保護(hù)部令第35號(hào)《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，并于2015年9月1日起實(shí)施，該辦法不僅明確了公眾參與的權(quán)利，還對(duì)公眾參與的原則、信息公開(kāi)、參與的環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍、參與方式、信息反饋等進(jìn)行了規(guī)定。

3 我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與存在的問(wèn)題

盡管我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的相關(guān)制度發(fā)展迅速，成效也很顯著，但公眾參與環(huán)節(jié)仍然存在一些不足和問(wèn)題。石磊等[1]認(rèn)為公眾參與的對(duì)象不合理、參與形式單一化、參與時(shí)間不科學(xué)等;江理明[2]認(rèn)為環(huán)保公示內(nèi)容不充分、征求公眾的意見(jiàn)不充分、向公眾反饋信息力度不夠等;多金環(huán)等[3]認(rèn)為公眾參與時(shí)間不規(guī)范、信息公開(kāi)缺乏客觀性與真實(shí)性、對(duì)公眾意見(jiàn)缺少分析與采納等;陽(yáng)露昭等[4]認(rèn)為環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息公開(kāi)不充分、公眾參與時(shí)間短、參與范圍不合理、參與方式不完善、司法保障機(jī)制不健全等;馬凱明等[5]認(rèn)為公眾參與對(duì)象范圍窄、環(huán)境信息公開(kāi)效果差、信息公開(kāi)時(shí)間短、環(huán)境訴訟制度不完善等;陳梅等[6]認(rèn)為公眾參與組織體系不完善、公眾參與程度不高、信息反饋不敏感、法律法規(guī)不健全等。從各學(xué)者對(duì)公眾參與過(guò)程中存在的問(wèn)題的研究，可以發(fā)現(xiàn)有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與信息方面的問(wèn)題廣泛存在，亟待提出相應(yīng)的解決方法。

4 公眾參與的階梯理論

1969年，Sherry Arnstein發(fā)表了著名的論文《市民參與的階梯》[7]。在該文中，Sherry Arnstein提出公共參與的階梯理論（圖1），把公共參與分為8個(gè)階梯，不同階梯代表不同的公眾參與內(nèi)容、不同的公眾參與特點(diǎn)、不同的公眾參與方式以及不同的公眾參與程度。

階梯理論從下到上，每層階梯依次對(duì)應(yīng)的是①操縱、②治療、③告知、④咨詢(xún)、⑤安撫、⑥合作、⑦授權(quán)、⑧公民控制。階梯的底層①操縱和②治療，這兩個(gè)階層概述的是某些人試圖去取代真正的公眾參與，是一種“非參與”的水平，通過(guò)操縱、控制參與者，使公眾不能參與到規(guī)劃或者建設(shè)項(xiàng)目中，即非參與。階梯③告知、階梯④咨詢(xún)和階梯⑤安撫都是公眾參與過(guò)程中的象征主義措施。象征主義最常見(jiàn)的是給對(duì)象某些利益，以此為理由，然后被用于拒絕對(duì)這些對(duì)象做出更有切實(shí)利益的借口。在“象征主義”的參與水平下，公眾會(huì)獲知規(guī)劃或者建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響信息，也可以對(duì)這些信息進(jìn)行詢(xún)問(wèn)了解，但最終公眾參與的意見(jiàn)和建議是否能被采納，并沒(méi)有得到信息反饋。階梯最頂層的公眾參與水平是公民權(quán)利，即階梯⑥合作、階梯⑦授權(quán)和階梯⑧公民控制，只有公眾擁有了切實(shí)的參與環(huán)境的權(quán)利，公眾參與才會(huì)對(duì)決策產(chǎn)生影響，最頂層的公眾參與——“公民權(quán)利”水平才是真正的公眾參與。

5 環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與信息公開(kāi)與信息反饋

5.1 環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與流程

環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的全過(guò)程，如圖2所示。首先環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)或建設(shè)、規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施主體方將工程項(xiàng)目的概況及相關(guān)的環(huán)境信息向公眾公開(kāi)，然后公眾將自己的意見(jiàn)和建議向環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)或建設(shè)、規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施主體方反映，最后環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)或建設(shè)、規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施主體方再將最后的結(jié)果反饋給公眾。

5.2 環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與信息公開(kāi)與信息反饋存在的問(wèn)題

結(jié)合Sherry Arnstein的公眾參與階梯理論，從公眾參與的全過(guò)程中發(fā)現(xiàn)境影響評(píng)價(jià)公眾參與信息公開(kāi)與信息反饋存在的問(wèn)題。

5.2.1 信息公開(kāi)存在的問(wèn)題

信息公開(kāi)就是“告知”公眾建設(shè)或規(guī)劃項(xiàng)目的信息及其對(duì)環(huán)境影響的信息，是公眾參與的首要步驟，也是對(duì)公眾參與環(huán)境“授權(quán)”的基礎(chǔ)。當(dāng)前公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息公開(kāi)主要存在以下問(wèn)題：①信息公開(kāi)內(nèi)容用詞太過(guò)專(zhuān)業(yè)化或傾向、引導(dǎo)化，故意使公眾無(wú)法理解或誤解，刻意忽略重大危險(xiǎn)、污染的情況，不突出項(xiàng)目的重要信息，對(duì)環(huán)境影響的范圍、程度進(jìn)行粗略描述;②信息公開(kāi)的時(shí)間相對(duì)比較晚，公眾不能及早及時(shí)介入建設(shè)或規(guī)劃項(xiàng)目中，造成公眾不能全面了解建設(shè)或規(guī)劃項(xiàng)目及項(xiàng)目與自身的關(guān)系;③信息公開(kāi)形式太過(guò)單一。隨著科技的發(fā)展，信息平臺(tái)也發(fā)展迅速，人們?nèi)粘＝邮苄畔⒌姆绞胶屯緩揭舶l(fā)生了很大變化，但是最常見(jiàn)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與信息公開(kāi)的方式依舊是采取公告欄張貼，使用其他的信息公告方式很少;④信息公開(kāi)的時(shí)長(zhǎng)太短。環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)審批前向公眾公示的次數(shù)和每次公示的有效時(shí)長(zhǎng)分別是3次和10個(gè)工作日[8，9]，公眾參與信息公示時(shí)長(zhǎng)太短，一方面易造成公眾短時(shí)間內(nèi)沒(méi)有獲取公示信息，另一方面使公眾沒(méi)有充分的時(shí)間對(duì)公示信息進(jìn)行深入的了解。

5.2.2 信息反饋存在的問(wèn)題

信息反饋是對(duì)公眾參與的意見(jiàn)和建議進(jìn)行綜合考慮，并將結(jié)果公布于眾的過(guò)程，是公眾參與發(fā)揮真正作用和公眾權(quán)利得到保障的重要體現(xiàn)，也是“公民控制”的體現(xiàn)，但現(xiàn)在我國(guó)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息反饋存在很多問(wèn)題，主要從兩個(gè)方面進(jìn)行探究：①信息不反饋。很多環(huán)境影響評(píng)價(jià)僅把公眾參與作為一個(gè)不重要的部分陳列在環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)中，對(duì)公眾反饋的意見(jiàn)和建議不予以考慮和采納，只是籠統(tǒng)地陳述公眾參與的結(jié)果;②信息反饋不及時(shí)、不充分、不具有針對(duì)性。首先，信息反饋時(shí)效性不強(qiáng)，信息反饋不及時(shí)，會(huì)造成不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，不能及早解決問(wèn)題。其次，信息反饋不充分，信息反饋不能全面、多途徑、多形式的對(duì)公眾參與的意見(jiàn)和建議進(jìn)行反饋。最后，對(duì)信息進(jìn)行反饋沒(méi)有很強(qiáng)的針對(duì)性，對(duì)公眾意見(jiàn)和建議采納或不采納的結(jié)果與原因，沒(méi)有針對(duì)性地向社會(huì)公眾解釋清楚，很多反饋的內(nèi)容都是無(wú)關(guān)緊要的陳述，對(duì)付了事。

5.3 提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與信息公開(kāi)與信息反饋有效性的建議

針對(duì)以上環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與信息公開(kāi)與信息反饋存在的問(wèn)題，以下提出幾條提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與信息公開(kāi)與信息反饋有效性的對(duì)策。

5.3.1 提高信息公開(kāi)有效性的對(duì)策

提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與信息公開(kāi)有效性的對(duì)策如下：①很多公眾并不是環(huán)境影響評(píng)價(jià)的專(zhuān)業(yè)人士，因此信息公開(kāi)的內(nèi)容應(yīng)該用詞簡(jiǎn)潔明了，盡可能口語(yǔ)化，不要使用太專(zhuān)業(yè)的詞語(yǔ);②信息公開(kāi)的時(shí)間從建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)就應(yīng)該開(kāi)始向社會(huì)公眾公開(kāi)建設(shè)項(xiàng)目概況，包括選址、生產(chǎn)設(shè)備、平面布置、主要原輔材料、主要環(huán)境污染因素等，信息公開(kāi)應(yīng)貫穿建設(shè)項(xiàng)目的全過(guò)程，包括規(guī)劃期、施工期、運(yùn)營(yíng)期及服務(wù)期慢后，各個(gè)時(shí)期都應(yīng)該將項(xiàng)目相應(yīng)階段的信息進(jìn)行公開(kāi)，供公眾了解和監(jiān)督;③隨著時(shí)代的發(fā)展，公眾接受信息的途徑和方式都在發(fā)生改變，因此信息公開(kāi)不應(yīng)該再局限于以往的方式。除采用在公告欄張貼的方式外，還應(yīng)該進(jìn)行公開(kāi)，比如，微信公眾號(hào)、微博、報(bào)紙等，在一些現(xiàn)代公眾使用較多的信息平臺(tái)上公開(kāi)信息;④每一階段信息公開(kāi)時(shí)長(zhǎng)應(yīng)該延長(zhǎng)至下一階段信息公開(kāi)，信息公開(kāi)應(yīng)覆蓋整個(gè)全過(guò)程，使公眾有充分的時(shí)間了解建設(shè)項(xiàng)目，并提出相關(guān)的意見(jiàn)和建議。

5.3.2 提高信息反饋有效性的對(duì)策

提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與信息反饋有效性的對(duì)策有：對(duì)公眾反饋的所有信息都應(yīng)該綜合分析，并進(jìn)行分類(lèi)統(tǒng)計(jì)，均應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆治鲈u(píng)述，解釋說(shuō)明采納或不采納的原因，并在環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)中附上說(shuō)明，最后將信息反饋的結(jié)果公開(kāi)，供公眾監(jiān)督。同時(shí)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告的公開(kāi)，可使公眾知道自己的意見(jiàn)和建議是否被采納及其原因，也是公眾參與環(huán)境的權(quán)利得到最有力保證的體現(xiàn)。

6 結(jié)語(yǔ)

隨著可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)等觀念深入人心，公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)更加重視，公眾參與在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的作用將越來(lái)越大。信息公開(kāi)是環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的前提，信息反饋是環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的保障?，F(xiàn)在我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與信息公開(kāi)與信息反饋環(huán)節(jié)存在很多問(wèn)題，只有不斷探索，建立完善的公眾參與信息管理系統(tǒng)，才能使公眾參與發(fā)揮真正的作用。

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