傅國(guó)云，胡衛(wèi)麗，張劍鋒

（浙江省人民檢察院，浙江 杭州 321000）

十八屆六中全會(huì)確立了我國(guó)監(jiān)察體制改革的總方針，全國(guó)人大常委會(huì)于2016年12月25日審議通過了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，整合反腐資源，集中、權(quán)威、高效的監(jiān)察體制開始試水。隨著監(jiān)察體制改革推行，監(jiān)察委員會(huì)整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗、職務(wù)犯罪偵查等職權(quán)，統(tǒng)一行使監(jiān)察權(quán)。然而民事行政檢察工作將面臨諸多問題，自偵權(quán)轉(zhuǎn)隸后，對(duì)審判人員①本文所稱審判人員，包括了執(zhí)行人員。違法行為監(jiān)督是否還繼續(xù)？民事行政訴訟監(jiān)督案件辦理、審判人員違法行為監(jiān)督如何與監(jiān)察委員會(huì)銜接？行政執(zhí)法檢察監(jiān)督失去反瀆部門查辦瀆職其效果將會(huì)如何？同時(shí)，在國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中，增加對(duì)審判權(quán)、行政權(quán)外部強(qiáng)大的監(jiān)察監(jiān)督，客觀上又助推民事行政檢察監(jiān)督。如當(dāng)前一些地方法院對(duì)審判人員違法行為監(jiān)督不支持、不配合，包括規(guī)避監(jiān)督、避重就輕，甚至對(duì)抗監(jiān)督等，對(duì)法官違法行為千方百計(jì)袒護(hù)，對(duì)此可借助監(jiān)察監(jiān)督，提升民事行政檢察的剛性。總之，面對(duì)制度變遷與轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，檢察機(jī)關(guān)要根據(jù)職權(quán)配置，明確檢察權(quán)、監(jiān)察權(quán)的邊界，整合資源、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，科學(xué)構(gòu)建民事行政檢察與監(jiān)察監(jiān)督銜接機(jī)制。

一、權(quán)力特性

（一）檢察權(quán)（民事行政檢察權(quán)）

法律監(jiān)督是我國(guó)檢察權(quán)最鮮明的特征，而且始終以公權(quán)力監(jiān)督為本位。在刑事訴訟方面，有刑事偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、刑罰執(zhí)行監(jiān)督等；在民事行政檢察方面，有民事行政審判監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督、行政違法行為監(jiān)督等。特別是行政審判監(jiān)督還包括多重監(jiān)督：直接監(jiān)督錯(cuò)誤行政判決、裁定；間接監(jiān)督糾正行政違法或不當(dāng)；通過檢察建議糾正其他嚴(yán)重行政違法；行政人員涉嫌職務(wù)犯罪的，移送監(jiān)察委員會(huì)處理；行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件違法的，提請(qǐng)制定機(jī)關(guān)或同級(jí)人大常委會(huì)處理。作為檢察權(quán)下位概念的民事行政檢察權(quán)的法律監(jiān)督屬性更為鮮明，監(jiān)督地位超脫，而且具有一定的權(quán)利救濟(jì)性。它集中體現(xiàn)在：

1.超然性。根據(jù)憲法對(duì)檢察權(quán)的定位，民事行政檢察具有鮮明的監(jiān)督屬性，它與刑事檢察相比更具有超然性。如刑事抗訴的啟動(dòng)與檢察機(jī)關(guān)原指控直接相關(guān)，即因檢方的原“訴請(qǐng)”（指控）未被法院完全采納或被法院否定，包括檢方認(rèn)為法院定性量刑不當(dāng)，按照法定程序抗訴。所以，檢察機(jī)關(guān)與原指控具有直接利害關(guān)系，刑事抗訴監(jiān)督不具有超然性。而民事行政抗訴中原“訴請(qǐng)”基于當(dāng)事人私益之爭(zhēng)，與檢察機(jī)關(guān)無任何利害關(guān)系，監(jiān)督不代表任何一方當(dāng)事人利益，盡管通過抗訴再審結(jié)果可能有利于一方的訴請(qǐng)，但其主觀目的是監(jiān)督民事行政審判權(quán)，監(jiān)督具有中立性。[1]民事行政檢察權(quán)的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)以公權(quán)力監(jiān)督為本位，即始終以民事行政審判權(quán)、行政權(quán)監(jiān)督為重點(diǎn)。特別是行政訴訟監(jiān)督體現(xiàn)對(duì)行政審判權(quán)、行政權(quán)的雙重監(jiān)督作用。①檢察機(jī)關(guān)通過抗訴、再審檢察建議，糾正法院錯(cuò)誤裁判，排除行政對(duì)司法的干預(yù)，維護(hù)司法公正；同時(shí)，依法糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為，促進(jìn)依法行政。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督奉行公共利益保護(hù)優(yōu)先原則，如檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督糾正行政違法，保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境資源等，其作為公共利益代表，所保護(hù)的利益與公民、法人和其他社會(huì)組織沒有直接利害關(guān)系，所以，監(jiān)督地位十分超脫，可謂是純正的監(jiān)督。

2.程序性。民事行政檢察既不直接配置權(quán)利、義務(wù)，又不對(duì)案件作終端處分[2]。其所作決定對(duì)當(dāng)事人、利害關(guān)系人不產(chǎn)生直接影響。民事行政訴訟監(jiān)督針對(duì)法院生效裁判及其執(zhí)行中的錯(cuò)誤提出異議，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督針對(duì)行政違法行為提出異議，法院、行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在程序上接受，并按照抗訴、檢察建議的內(nèi)容予以審查并回復(fù)處理結(jié)果，但監(jiān)督不直接發(fā)生實(shí)體上的效力。民事行政抗訴對(duì)象是具有既判力的判決、裁定，行政執(zhí)法監(jiān)督檢察建議的對(duì)象是具有公定力的行政行為，只有經(jīng)過法定糾錯(cuò)程序，異議被法院、行政機(jī)關(guān)采納，才能產(chǎn)生實(shí)體監(jiān)督效果。因此，民事行政檢察權(quán)與行政權(quán)、審判權(quán)不同，它沒有實(shí)體上的處分權(quán)，所做的決定并無終局性，屬于程序性權(quán)力，包括對(duì)行政違法、錯(cuò)誤裁判提出的異議及啟動(dòng)糾錯(cuò)機(jī)制。

3.救濟(jì)性。在民事行政訴訟中，法院一審、二審、再審之后，當(dāng)事人仍然認(rèn)為原審裁判錯(cuò)誤，案件不涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益，審判程序合法，仍有權(quán)申請(qǐng)檢察監(jiān)督，如果實(shí)體裁判確有錯(cuò)誤，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以抗訴或檢察建議的方式啟動(dòng)再審。許多抗訴案件往往經(jīng)過四個(gè)審級(jí)，充分體現(xiàn)對(duì)當(dāng)事人私權(quán)利的救濟(jì)。同樣，檢察機(jī)關(guān)提起民事、行政公益訴訟是對(duì)國(guó)家利益、公共利益的公力救濟(jì)，其中行政公益訴訟需通過監(jiān)督糾正行政違法，來實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家利益、公共利益救濟(jì)的目的。顯然，民事行政檢察具有相當(dāng)?shù)臋?quán)利救濟(jì)屬性。

（二）監(jiān)察權(quán)

從監(jiān)察體制改革試點(diǎn)情況看②京浙晉三地2017年初均已完成省級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的組建和掛牌工作，國(guó)家監(jiān)察組織架構(gòu)的頂層設(shè)計(jì)逐步推開。，監(jiān)察權(quán)整合了行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗、檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查等職能，成為人民代表大會(huì)制度下與行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)并行的國(guó)家權(quán)力。監(jiān)察權(quán)具有鮮明的國(guó)家監(jiān)察監(jiān)督屬性，以對(duì)公職人員違法違紀(jì)監(jiān)督為主線，監(jiān)督糾舉文武百官，形成對(duì)公職人員監(jiān)督的全面覆蓋。它借鑒我國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察制度“典正法度、肅整綱紀(jì)、巡察百僚”因子，融入現(xiàn)代法治反腐的理念和思維。

1.反腐性。就國(guó)家法治監(jiān)督體系而言，政府內(nèi)部有行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督，政府外部有人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督形式，檢察機(jī)關(guān)有專門的反貪、反瀆、預(yù)防等職能，但這些反腐敗資源過于分散，其作用發(fā)揮受限。如政府內(nèi)部監(jiān)督限于一般違法違紀(jì)監(jiān)督，無權(quán)查處職務(wù)犯罪案件；檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪案件偵查等，但無暇顧及一般違法違紀(jì)行為監(jiān)督，實(shí)踐中出現(xiàn)一般違法違紀(jì)調(diào)查處理與職務(wù)犯罪案件查處“兩張皮”現(xiàn)象。監(jiān)察權(quán)創(chuàng)設(shè)的立足點(diǎn)是強(qiáng)化法治反腐，即建立統(tǒng)一反腐敗體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)公職人員監(jiān)督的全面覆蓋，是國(guó)家反腐機(jī)制的改革與優(yōu)化，以應(yīng)對(duì)國(guó)家反腐新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求?，F(xiàn)行行政監(jiān)察是行政機(jī)關(guān)自律性監(jiān)督，即“同體監(jiān)督”，其監(jiān)督范圍較窄，監(jiān)督職能有限，不能涵蓋其他公職人員。而且行政監(jiān)察對(duì)所屬的地方政府依賴性較強(qiáng)，難以堅(jiān)持依法獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督制約手段不夠有力。③我國(guó)行政監(jiān)察部門直接或間接受制于監(jiān)督客體，即受制于各級(jí)地方政府，監(jiān)察機(jī)構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)人由本級(jí)政府任命，其他監(jiān)察人員也不同程度受到本級(jí)地方政府的影響。因此，我國(guó)行政監(jiān)察難以避免部門利益或者地方保護(hù)主義的影響，常常因獨(dú)立性不夠而使監(jiān)督流于形式。從機(jī)構(gòu)設(shè)置看，行政監(jiān)察須接受本級(jí)人民政府和上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。①《行政監(jiān)察法》第7條：縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作，對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，監(jiān)察業(yè)務(wù)以上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。第29條第一款第三項(xiàng)：監(jiān)察機(jī)關(guān)按照下列程序進(jìn)行檢查：（三）向本級(jí)人民政府或者上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)提出檢查情況報(bào)告。第30條第二款：重要、復(fù)雜案件的立案，應(yīng)當(dāng)報(bào)本級(jí)人民政府和上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)備案。第34條：監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的重要監(jiān)察決定和提出的重要監(jiān)察建議，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)本級(jí)人民政府和上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)同意。顯然，行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置不利于其依法獨(dú)立反腐。為科學(xué)配置反腐機(jī)構(gòu)職能，將隸屬于各級(jí)政府的行政監(jiān)察權(quán)、檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)剝離出來，構(gòu)建強(qiáng)大的反腐敗體系，對(duì)人大、政府、政協(xié)等在內(nèi)的工作人員實(shí)施監(jiān)察監(jiān)督，因此，監(jiān)察權(quán)的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)就是反腐。

2.融合性。新整合的監(jiān)察權(quán)是對(duì)公職人員遵守黨紀(jì)國(guó)法的全面監(jiān)察。按照試點(diǎn)方案，監(jiān)察權(quán)不再是傳統(tǒng)意義上的行政監(jiān)察權(quán)，而是與行政權(quán)、司法權(quán)平行的獨(dú)立國(guó)家權(quán)力，與紀(jì)委合署辦公。執(zhí)政黨的紀(jì)委與國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)合署，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職能，其在組織架構(gòu)、人員任免等方面與紀(jì)委高度融合。紀(jì)律檢查屬于黨內(nèi)監(jiān)督，而監(jiān)察權(quán)屬于國(guó)家監(jiān)督，可謂“糾察百僚，肅整風(fēng)紀(jì)”，實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)和國(guó)法全面覆蓋，紀(jì)律檢查與監(jiān)察監(jiān)督全面銜接，實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)與全面從嚴(yán)治黨的有機(jī)統(tǒng)一。從目前監(jiān)察體制改革試點(diǎn)情況看，監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)配置融合了一般違法違紀(jì)監(jiān)督與涉嫌職務(wù)犯罪調(diào)查監(jiān)督兩種職能，內(nèi)部分工負(fù)責(zé)，分別由不同的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)辦理。②浙江省監(jiān)察委員會(huì)下設(shè)諸多處室，一些部門負(fù)責(zé)日常監(jiān)督，另一些部門負(fù)責(zé)紀(jì)律處分，監(jiān)督與審查相分離。

3.處分性。從權(quán)力內(nèi)容看，監(jiān)察主要包括調(diào)查、監(jiān)督和處置。監(jiān)察權(quán)通過調(diào)查監(jiān)察公職人員依法履職、秉公用權(quán)等情況，調(diào)查涉嫌職務(wù)違法、職務(wù)犯罪行為，追究相關(guān)人員的一般違法違紀(jì)、司法責(zé)任及管理責(zé)任等，除涉嫌犯罪需要追究刑事責(zé)任以外，均可作出相應(yīng)實(shí)體處分決定，而且具有終局性。如監(jiān)察委員會(huì)對(duì)法官違法違紀(jì)行為作出警告、記過、降級(jí)、撤職、開除等處分?？梢姡O(jiān)察權(quán)具有較強(qiáng)的處分性。

二、權(quán)力界分

檢察權(quán)（民事行政檢察權(quán)）與監(jiān)察權(quán)同屬國(guó)家法治監(jiān)督體系重要組成部分，均從不同層面和范圍對(duì)行政權(quán)、審判權(quán)進(jìn)行外部監(jiān)督，法律賦予其相應(yīng)的監(jiān)督方式和措施。民事行政檢察與監(jiān)察同屬公權(quán)力監(jiān)督，民事行政檢察主要對(duì)民事行政審判權(quán)、行政權(quán)實(shí)施監(jiān)督，特別是2012年修改后的民事訴訟法規(guī)定，對(duì)審判人員違法行為的監(jiān)督，只要涉及法官以審判權(quán)謀私、枉法裁判（執(zhí)行），包括權(quán)權(quán)交易、權(quán)錢交易、權(quán)色交易、濫用職權(quán)、枉法裁判等，包括受理、立案、一審、二審、再審、執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)，檢察機(jī)關(guān)都有權(quán)監(jiān)督。此外，檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉及國(guó)家利益、公共利益的行政違法行為監(jiān)督也體現(xiàn)了民事行政檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督屬性。[3]以公權(quán)力監(jiān)督為本位，決定了民事行政檢察始終將民事行政審判權(quán)和行政權(quán)的異化作為監(jiān)督重心。

監(jiān)察監(jiān)督的對(duì)象是公職人員，監(jiān)察權(quán)權(quán)源、目的均體現(xiàn)以公權(quán)力監(jiān)察為主旨，以懲治與預(yù)防腐敗為主線。其中在對(duì)“人”的監(jiān)督方面，監(jiān)察監(jiān)督與民事行政檢察監(jiān)督存在交叉，如對(duì)司法不公背后的法官腐敗的調(diào)查監(jiān)督均為各自的職責(zé)所在。當(dāng)然，民事行政檢察主要根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)（控告檢舉），通過審查法院民事行政案件裁判、執(zhí)行等，發(fā)現(xiàn)審判人員違法行為，對(duì)人監(jiān)督與對(duì)事監(jiān)督同步。監(jiān)察委員會(huì)對(duì)法官違法監(jiān)督及涉嫌職務(wù)犯罪查處全面覆蓋?；诜ㄔ阂婪í?dú)立行使審判權(quán)，法官依法擁有相應(yīng)的裁量權(quán)，故監(jiān)察委員會(huì)主要對(duì)“人”（審判人員）監(jiān)督，一般不單獨(dú)監(jiān)督民事行政實(shí)體裁判（執(zhí)行），尤其對(duì)案件裁判結(jié)論不作評(píng)價(jià)?？傊?，兩種監(jiān)督的側(cè)重不同。

（一）監(jiān)督對(duì)象

監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察對(duì)象具有廣泛性，以對(duì)人監(jiān)督為主，③具體包括以下人員：中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)機(jī)關(guān)工作人員、各級(jí)人民政府工作人員、各級(jí)司法機(jī)關(guān)工作人員、各級(jí)政協(xié)機(jī)關(guān)工作人員、民主黨派各級(jí)機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)組織內(nèi)行使國(guó)家公權(quán)力的國(guó)家工作人員、科教文衛(wèi)等事業(yè)單位的工作人員、國(guó)有企業(yè)管理人員等。即對(duì)公權(quán)力行使者的違法違紀(jì)行為實(shí)行監(jiān)察處置，同時(shí)附帶對(duì)事監(jiān)督，通過對(duì)公職人員監(jiān)督實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力主體的監(jiān)督。民事行政檢察權(quán)以對(duì)事監(jiān)督為主，對(duì)人監(jiān)督為輔，主要體現(xiàn)在對(duì)民事行政審判（執(zhí)行）活動(dòng)和行政行為的檢察監(jiān)督。如行政執(zhí)法檢察監(jiān)督對(duì)象主要是行政主體的違法行為，不單純對(duì)人（行政人員）監(jiān)督，即檢察機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)行政人員違法違紀(jì)的，既可以直接調(diào)查核實(shí)，并提出處理建議，也可以將案件移交監(jiān)察委員會(huì)處理。顯然，民事行政檢察與監(jiān)察在對(duì)人監(jiān)督方面存在一定的交叉。因此，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)和查辦審判人員（行政人員）違法違紀(jì)的，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與監(jiān)察委員會(huì)的溝通，建立審判人員（行政人員）職務(wù)犯罪線索移送等相關(guān)協(xié)作機(jī)制，監(jiān)督審判人員（行政人員）違法行為有阻力的，可以將線索移送監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查處理。對(duì)監(jiān)察委員會(huì)偵查審判人員（行政人員）職務(wù)犯罪案件涉及的法律適用疑難復(fù)雜問題，發(fā)揮民事行政檢察人員優(yōu)勢(shì)，幫助甄別罪與非罪、此罪與彼罪的界限，做到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成監(jiān)督合力。

（二）監(jiān)督方式

民事行政檢察監(jiān)督主要有抗訴、檢察建議及公益訴訟（全國(guó)人大授權(quán)）等。行政執(zhí)法監(jiān)督中的檢察建議、公益訴訟以維護(hù)國(guó)家利益、公共利益為邊界，原則上不涉及私權(quán)救濟(jì)，重點(diǎn)監(jiān)督行政不作為、亂作為。如發(fā)現(xiàn)行政違法情形，經(jīng)調(diào)查核實(shí)，向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其履行職責(zé)；如果行政機(jī)關(guān)拒不履行職責(zé)或?qū)z察建議不予回復(fù)的，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起公益訴訟，由法院判令其履行職責(zé)。而監(jiān)察監(jiān)督主要通過訴訟外的方式進(jìn)行，包括對(duì)公職人員警告、記過、降級(jí)、撤職、開除等監(jiān)督處置，經(jīng)調(diào)查認(rèn)為構(gòu)成犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。民事行政檢察監(jiān)督以事后監(jiān)督為原則，一般不介入正常的審判活動(dòng)和行政管理，保持監(jiān)督的謙抑性。監(jiān)察權(quán)運(yùn)作包括事前、事中、事后監(jiān)督，而且監(jiān)察處置具有強(qiáng)制性和執(zhí)行力，恰恰可以彌補(bǔ)民事行政檢察程序性監(jiān)督的不足。

（三）監(jiān)督措施

民事行政檢察的重要措施是行使調(diào)查核實(shí)權(quán)。按照修改后民事訴訟法有關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)辦理民事行政案件可采取調(diào)查核實(shí)措施。①《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第210條規(guī)定，人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況。最高人民檢察院《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第65-73條、《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第13條均對(duì)此做了具體規(guī)定。人民檢察院民事、行政訴訟監(jiān)督規(guī)則相繼對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)的具體適用予以明確，包括查詢、調(diào)取、復(fù)制證據(jù)材料；詢問；咨詢；委托鑒定、評(píng)估、審計(jì)；勘驗(yàn)。同時(shí)，明確禁止采取限制人身自由和查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施?？梢娒袷滦姓z察調(diào)查權(quán)具有非強(qiáng)制性。從監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作決定看，監(jiān)察調(diào)查權(quán)包括對(duì)違法違紀(jì)一般調(diào)查和涉嫌職務(wù)犯罪特殊調(diào)查，以及限制人身自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)等強(qiáng)制措施。如監(jiān)察委員會(huì)可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等12項(xiàng)措施，一定程度上具有職務(wù)犯罪偵查權(quán)屬性。

（四）監(jiān)督效力

民事行政檢察權(quán)屬于程序性權(quán)力，沒有實(shí)體處分權(quán)，所做決定并無終局性，它通過程序性制約監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)對(duì)實(shí)體的監(jiān)督。而監(jiān)察權(quán)對(duì)公職人員監(jiān)督處置具有程序性和實(shí)體性，其中對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的監(jiān)察屬程序性權(quán)力，在起訴意見書中對(duì)定罪量刑有建議權(quán)，但對(duì)刑事責(zé)任無終局性判斷權(quán)和裁量權(quán)。監(jiān)察委員會(huì)對(duì)公職人員的一般違法違紀(jì)行為給予處分就屬于實(shí)體性監(jiān)督。在監(jiān)督效力上，民事行政檢察以公權(quán)力監(jiān)督為主導(dǎo)，但常常以私權(quán)利救濟(jì)為主線（大多依當(dāng)事人申請(qǐng)啟動(dòng)監(jiān)督程序），尤其是在民事行政審判監(jiān)督過程中，私權(quán)救濟(jì)如影隨形。

三、機(jī)制銜接

監(jiān)察重在對(duì)“人”，民事行政檢察重在對(duì)“事”。對(duì)“事”的監(jiān)督糾正和對(duì)“人”的查處本是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，兩者相互補(bǔ)充、相互協(xié)作、相得益彰。

（一）訴訟監(jiān)督銜接

1.受案協(xié)調(diào)。民事行政檢察監(jiān)督對(duì)象是民事行政訴訟，包括生效判決、裁定、調(diào)解書，審判程序中審判人員的違法行為以及執(zhí)行活動(dòng)。監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督對(duì)象是審判人員，通過履行監(jiān)察職權(quán)，追究審判人員違法的責(zé)任，包括一般違紀(jì)責(zé)任、司法責(zé)任、刑事責(zé)任、監(jiān)督管理責(zé)任②一般違紀(jì)責(zé)任如違反職業(yè)道德準(zhǔn)則和紀(jì)律規(guī)定，接受案件當(dāng)事人及相關(guān)人員的請(qǐng)客送禮、與律師進(jìn)行不正當(dāng)交往等違紀(jì)違法行為，尚未構(gòu)成犯罪時(shí)，承擔(dān)黨政紀(jì)處分責(zé)任。司法責(zé)任即違法審判責(zé)任，審判人員在審判工作中，故意違反法律法規(guī)的，或者因重大過失導(dǎo)致裁判錯(cuò)誤并造成嚴(yán)重后果，依法承擔(dān)的責(zé)任。刑事責(zé)任主要是構(gòu)成貪污受賄、徇私枉法、枉法裁判等職務(wù)犯罪。監(jiān)督管理責(zé)任是負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的人員等因故意或者重大過失，怠于行使或者不當(dāng)行使審判監(jiān)督權(quán)和審判管理權(quán)導(dǎo)致裁判錯(cuò)誤并造成嚴(yán)重后果的，依照有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。參見《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》（法發(fā)〔2015〕13號(hào)）第25、27條。。監(jiān)察委員會(huì)和檢察機(jī)關(guān)民事行政檢察部門應(yīng)各司其職。監(jiān)察委員會(huì)針對(duì)民事行政訴訟的控告、舉報(bào)、申訴，未涉及審判人員違法違紀(jì)情形的，應(yīng)當(dāng)告知按訴訟程序處理，以免監(jiān)察委員會(huì)受理后移送法院或檢察院處理，使不符合受理?xiàng)l件的案件進(jìn)入訴訟程序。同樣，檢察機(jī)關(guān)針對(duì)與具體訴訟活動(dòng)無關(guān)的審判人員違法違紀(jì)控告舉報(bào)，如法官違反黨風(fēng)廉政紀(jì)律、從事營(yíng)利活動(dòng)等，可以告知向監(jiān)察委員會(huì)或法院紀(jì)檢監(jiān)察部門控告、舉報(bào)；也可以直接將有關(guān)材料移送監(jiān)察委員會(huì)或法院紀(jì)檢監(jiān)察部門處理。

民事行政訴訟監(jiān)督與對(duì)審判人員責(zé)任的追究，往往相互關(guān)聯(lián)，當(dāng)事人有可能同時(shí)向檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會(huì)申訴、控告、舉報(bào)。檢察機(jī)關(guān)自偵部門轉(zhuǎn)隸之前，相關(guān)申訴、控告、舉報(bào)由檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一受理①一般由控告申訴部門、案管部門受理后分流。，自偵部門轉(zhuǎn)隸之后，將會(huì)面臨多頭受理問題。檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)做到信息共享互通，避免多頭受理、職能交叉。對(duì)于審判人員違法違紀(jì)及涉嫌職務(wù)犯罪，監(jiān)察委員會(huì)可以直接受理、調(diào)查，依法處置。由于民事行政審判人員責(zé)任大多與民事行政案件的審查處理有關(guān)，檢察機(jī)關(guān)具有民事行政業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)，案件審查能力較強(qiáng)，易發(fā)現(xiàn)民事行政案件事實(shí)認(rèn)定和法律適用問題。故對(duì)于涉及審判人員一般違法的民事行政申請(qǐng)監(jiān)督案件，檢察機(jī)關(guān)可直接受理、審查，根據(jù)需要開展調(diào)查核實(shí)；經(jīng)調(diào)查核實(shí)，審判人員構(gòu)成違法違紀(jì)的，建議監(jiān)察委員會(huì)處理，也可以根據(jù)具體情況，直接將案件移送監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查監(jiān)督。

2.民事行政案件移送。審判人員違法行為理應(yīng)在監(jiān)察糾舉之內(nèi)，但民事行政裁判及執(zhí)行裁定、決定涉及司法判斷，有關(guān)裁判、執(zhí)行的實(shí)體問題，屬于審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)范疇。監(jiān)察委員會(huì)并非司法機(jī)關(guān)，對(duì)生效裁判是否正確、審判程序是否規(guī)范、執(zhí)行活動(dòng)是否合法，一般不宜作判斷。監(jiān)察委員會(huì)在調(diào)查監(jiān)督審判人員違法過程或者已對(duì)審判人員追究責(zé)任后，發(fā)現(xiàn)涉及民事行政裁判（執(zhí)行）認(rèn)定事實(shí)、適用法律可能錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)移交檢察機(jī)關(guān)審查處理。盡管法院也能自行糾錯(cuò)，但是此類案件不宜移送法院處理，因?yàn)楸O(jiān)察委員會(huì)移送案件是對(duì)人監(jiān)督的延續(xù)，即從對(duì)人監(jiān)督向?qū)κ卤O(jiān)督延伸，屬于公權(quán)力監(jiān)督范疇。監(jiān)察委員會(huì)移交的案件大多涉及審判人員的責(zé)任，法院往往會(huì)袒護(hù)，認(rèn)為“家丑不可外揚(yáng)”而作淡化處理，甚至有錯(cuò)不糾。舉報(bào)人、控告人或申訴人對(duì)于法院的審查結(jié)果，特別是維持結(jié)論，常常難以信服。因此，此類案件由檢察機(jī)關(guān)介入監(jiān)督，啟動(dòng)再審，有利于樹立司法權(quán)威，再審結(jié)論更具公信力，符合民事行政檢察職能定位，即審判人員違法屬于檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)監(jiān)督的范疇，可以依職權(quán)直接監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)通過抗訴或檢察建議糾正法院錯(cuò)誤判決、裁定、決定等。

對(duì)于審判人員涉嫌貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等職務(wù)犯罪，監(jiān)察委員會(huì)還在調(diào)查階段的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)反饋相關(guān)民事行政案件的審查意見。以審判人員貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等情形為由對(duì)生效裁判、執(zhí)行活動(dòng)提出抗訴、檢察建議的，須待刑事判決生效、紀(jì)律處分決定作出或者監(jiān)察委員會(huì)立案后提出②《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》第394條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)再審的審判人員貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為應(yīng)由生效刑事法律文書或者紀(jì)律處分決定所確認(rèn)。最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督若干問題的規(guī)定》第7條規(guī)定，貪污受賄、徇私舞弊、枉法執(zhí)行等違法行為，司法機(jī)關(guān)立案之后，檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)監(jiān)督。。另外，對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)移送監(jiān)督的案件，法院有錯(cuò)不糾情節(jié)較為嚴(yán)重的，檢察機(jī)關(guān)在跟進(jìn)監(jiān)督的同時(shí)，也可以移送監(jiān)察委員會(huì)追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。

3.審判人員違法線索移送。檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)審判人員的違紀(jì)違法行為進(jìn)行調(diào)查③《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第210條規(guī)定：“人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況?！睂徟腥藛T存在貪污受賄、徇私枉法、枉法裁判行為，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)生效裁判提出抗訴，審判程序中審判人員存在違法行為，檢察機(jī)關(guān)可以提出檢察建議，均屬于檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)情形。，但調(diào)查手段有限，缺乏強(qiáng)制力。實(shí)踐中，審判人員違法違紀(jì)行為隱蔽性較強(qiáng)，查處難度大，單憑民事行政檢察的調(diào)查手段，有時(shí)會(huì)阻力重重。而監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查手段多樣，具有強(qiáng)制力。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)審判人員違法違紀(jì)線索，必要時(shí)可以移送監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查或處置。對(duì)于審判人員涉嫌職務(wù)犯罪的，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)線索，應(yīng)當(dāng)移交監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查和處置。此類職務(wù)犯罪往往以民事行政審判活動(dòng)存在錯(cuò)誤為前提，檢察機(jī)關(guān)在移送前，可以進(jìn)行必要的調(diào)查和審查，便于監(jiān)察委員會(huì)后續(xù)立案、偵查的順利開展。但是檢察機(jī)關(guān)開展調(diào)查核實(shí)可能不利于監(jiān)察委員職務(wù)犯罪偵查的，如為避免打草驚蛇等，應(yīng)當(dāng)直接移送。

檢察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查核實(shí)，認(rèn)定審判人員違反職業(yè)道德、紀(jì)律或失職的，可以建議法院紀(jì)檢監(jiān)察部門處理或建議法官遴選委員會(huì)追究司法責(zé)任；相關(guān)部門不作處理或處理不當(dāng)?shù)?，檢察機(jī)關(guān)可以移交監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督，并可就相關(guān)部門人員的不當(dāng)行為，一并移交監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查處理。如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)現(xiàn)行“監(jiān)察法”第25條就規(guī)定：“行政院”或有關(guān)部會(huì)接到糾正案后，應(yīng)即為適當(dāng)之改善與處置，并應(yīng)書面答復(fù)“監(jiān)察院”，如逾2個(gè)月仍未將改善與處置之事實(shí)答復(fù)“監(jiān)察院”時(shí)，“監(jiān)察院”得質(zhì)問之。“監(jiān)察法施行細(xì)則”第20條規(guī)定：“行政院”或所屬的各機(jī)關(guān)對(duì)于糾正案，未以本“法”第25條規(guī)定答復(fù)者，除以前條規(guī)定辦理外，如有借故敷衍、推責(zé)、延滯或不為適當(dāng)之改善與處置，或經(jīng)質(zhì)問后仍未切實(shí)改善，或改善后就同一性質(zhì)之事件仍一再發(fā)生相同、類似違失情事者，經(jīng)調(diào)查屬實(shí)，對(duì)該主管長(zhǎng)官，得徑依本“法”第6條或第19條之規(guī)定辦理（即依照彈劾程序追究其責(zé)）。[4]如果案件疑難復(fù)雜，調(diào)查中阻力較大，甚至存在法院抵制、對(duì)抗調(diào)查監(jiān)督情形的，宜移交給監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查，通過監(jiān)察委員的調(diào)查手段，彌補(bǔ)檢察監(jiān)督的局限。

4.互動(dòng)協(xié)作。監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督手段具有強(qiáng)制力、執(zhí)行力，而檢察機(jī)關(guān)具有民事行政法律專業(yè)優(yōu)勢(shì)，檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會(huì)在相互移送案件的同時(shí)，可以通過工作配合、相互派員參與民事行政案件審查等方式開展協(xié)作。

民事行政審判人員徇私舞弊、枉法裁判等瀆職犯罪，是以審判權(quán)是否正確行使為前提，而生效裁判是否正確、執(zhí)行是否規(guī)范、審判活動(dòng)是否合法，監(jiān)察委員會(huì)難以獨(dú)立評(píng)判。在此類案件調(diào)查過程中，監(jiān)察委員可以請(qǐng)民事行政檢察部門予以專業(yè)支持，由民事行政檢察部門對(duì)涉及的民事行政案件進(jìn)行審查，提供業(yè)務(wù)咨詢，包括證據(jù)審查判斷、法律適用的意見。如果涉及檢察機(jī)關(guān)審查終結(jié)的案件，可以提供相關(guān)法律文書、證據(jù)材料等。在認(rèn)定是否構(gòu)成瀆職犯罪、立案標(biāo)準(zhǔn)、罪與非罪的把握，特別是損失數(shù)額的確定等問題時(shí)，會(huì)涉及到證據(jù)把握、法律適用等，民事行政檢察部門可參與審查，提出具體意見和建議。同樣，檢察機(jī)關(guān)在辦理案件過程中，也可以通過監(jiān)察委員會(huì)的配合協(xié)作，包括借助監(jiān)察委員的調(diào)查手段，調(diào)查收集相關(guān)證據(jù)。如法官涉嫌參與虛假訴訟的案件，就需要強(qiáng)制力的調(diào)查手段。

（二）行政執(zhí)法監(jiān)督銜接

1.檢察移送。監(jiān)察委員會(huì)既對(duì)“行使公權(quán)力的公職人員實(shí)施監(jiān)察”，也可對(duì)行政行為實(shí)施監(jiān)督①《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》第23條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)“本級(jí)人民政府所屬部門和下級(jí)人民政府作出的決定、命令、指示違反法律、法規(guī)或者國(guó)家政策，應(yīng)當(dāng)予以糾正或者撤銷的”，可以提出監(jiān)察建議。，涉及行政機(jī)關(guān)和公職人員的控告、舉報(bào)及申訴，監(jiān)察委員會(huì)都可受理監(jiān)督。而行政執(zhí)法檢察監(jiān)督范圍相對(duì)狹小，對(duì)于不涉及國(guó)家利益、公共利益的行政違法，檢察機(jī)關(guān)原則上不予監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人、利害關(guān)系人申請(qǐng)復(fù)議、提起訴訟，或者向有關(guān)行政機(jī)關(guān)投訴，涉及行政主管人員、直接責(zé)任人員違法違紀(jì)的，移送監(jiān)察委員會(huì)處理。

實(shí)踐中，行政行為違法與公職人員不履行職責(zé)或違法履行職責(zé)往往相互依存，侵害國(guó)家利益、公共利益的行政違法，可能同時(shí)涉及行政機(jī)關(guān)主管人員、直接責(zé)任人員違法違紀(jì)甚至瀆職犯罪。由于對(duì)相關(guān)人員追究責(zé)任一般以行政違法為基礎(chǔ)，此情形可由檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法進(jìn)行審查、監(jiān)督后，認(rèn)為有必要追究相關(guān)人員責(zé)任的，再移交監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查處置。

2.監(jiān)察移送。檢察機(jī)關(guān)對(duì)損害國(guó)家利益、公共利益的違法行政行為提起行政公益訴訟，具有公權(quán)力救濟(jì)和監(jiān)督行政權(quán)的雙重屬性，而且具有一定強(qiáng)制性，一旦啟動(dòng)，行政機(jī)關(guān)作為被告出庭應(yīng)訴，并接受法院裁判。行政公益訴訟是通過司法程序?qū)π姓袨榈谋O(jiān)督，是行政執(zhí)法行為監(jiān)督的“殺手锏”。監(jiān)察委員會(huì)發(fā)現(xiàn)損害國(guó)家利益、公共利益的行政違法，需要通過檢察監(jiān)督救濟(jì)的，可以直接移送檢察機(jī)關(guān)去審查、監(jiān)督，通過發(fā)揮行政公益訴訟的“威懾”作用，有效糾正行政違法。

同時(shí)，監(jiān)察委員會(huì)也可以自行對(duì)損害國(guó)家利益、公共利益的行政行為進(jìn)行監(jiān)督，建議有關(guān)機(jī)關(guān)糾正，在行政機(jī)關(guān)拒絕糾正的情形下，監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)移送檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟。監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察建議等可視為公益訴訟的訴前程序，經(jīng)審查，行政違法損害國(guó)家利益、公共利益的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)直接提起行政公益訴訟。如果監(jiān)察委員會(huì)移交案件涉及企業(yè)或個(gè)人侵害公共利益需承擔(dān)民事賠償責(zé)任的，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起民事公益訴訟，通過法院判令侵權(quán)者承擔(dān)民事責(zé)任、予以民事制裁等，為公共利益提供法律救濟(jì)。

3.互動(dòng)協(xié)作。在行政執(zhí)法監(jiān)督中，為充分掌握監(jiān)督所需的證據(jù)材料及行政執(zhí)法信息，對(duì)有關(guān)事項(xiàng)做出準(zhǔn)確的分析和評(píng)判，檢察機(jī)關(guān)需要調(diào)查取證。特別是行政公益訴訟中，訴訟對(duì)象是具有公定力的行政行為，檢察機(jī)關(guān)必須有足夠的事實(shí)和法律依據(jù)。由于行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行為的復(fù)雜性，尤其涉及行政管理等專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域，相關(guān)信息非一般社會(huì)組織、個(gè)人所能獲取，而檢察機(jī)關(guān)調(diào)查手段有限，有必要與監(jiān)察委員會(huì)配合協(xié)作，在行政執(zhí)法監(jiān)督中，特別是對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)移送的案件提起公益訴訟，借助監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)，補(bǔ)強(qiáng)證據(jù)，確保監(jiān)督效果。

行政機(jī)關(guān)主管人員、直接責(zé)任人員不依法履職的認(rèn)定以及責(zé)任追究，特別是瀆職犯罪的認(rèn)定，往往以行政行為違法為前提。在對(duì)行政行為合法性、合理性審查判斷中，檢察機(jī)關(guān)也可對(duì)監(jiān)察委員會(huì)予以協(xié)助，參與案件審查，對(duì)有關(guān)法律適用提出意見建議。

（三）監(jiān)督制約

1.監(jiān)察監(jiān)督。監(jiān)察委員會(huì)對(duì)公職人員進(jìn)行全覆蓋的監(jiān)督，監(jiān)察范圍當(dāng)然包括檢察機(jī)關(guān)和檢察人員。民事行政檢察人員在訴訟監(jiān)督、行政執(zhí)法監(jiān)督中的履職行為，受監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督；監(jiān)察委員會(huì)可以對(duì)民事行政檢察人員履職中違紀(jì)違法開展調(diào)查、追究責(zé)任。而對(duì)于民事行政檢察監(jiān)督活動(dòng)所涉及的業(yè)務(wù)問題，包括證據(jù)審查判斷、法律適用選擇等，只要不涉及民事行政檢察人員違法違紀(jì)，監(jiān)察委員會(huì)原則上不介入監(jiān)督，尊重民事行政檢察裁量權(quán)。但是，對(duì)于涉及民事行政檢察人員違法違紀(jì)的檢察監(jiān)督活動(dòng)，如違法抗訴、檢察建議缺乏依據(jù)等，監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)建議檢察機(jī)關(guān)審查糾正。檢察機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)移送處理的案件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向監(jiān)察委員會(huì)反饋，檢察機(jī)關(guān)不予反饋或處理不當(dāng)?shù)?，監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)通過上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)向同級(jí)檢察機(jī)關(guān)提出意見。

2.檢察制約。審判人員、行政機(jī)關(guān)有關(guān)人員涉嫌職務(wù)犯罪的，監(jiān)察委員會(huì)立案調(diào)查后應(yīng)移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴。因此，檢察機(jī)關(guān)可以通過審查起訴對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的職務(wù)犯罪偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于不構(gòu)成犯罪的情形，監(jiān)察委員會(huì)可以依法依規(guī)處置，檢察機(jī)關(guān)原則上不介入監(jiān)督。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)向監(jiān)察委員會(huì)移送案件線索或提出檢察建議后，監(jiān)察委員會(huì)不予反饋或處理不當(dāng)?shù)?，檢察機(jī)關(guān)可以通過上級(jí)檢察機(jī)關(guān)向同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)提出意見。

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