徐大超

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十八大以來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)檢視

徐大超

（南陽(yáng)理工學(xué)院 政教部，河南 南陽(yáng) 473126）

十八大以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨在黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)上健全了基礎(chǔ)主干法規(guī)，細(xì)化了原則性強(qiáng)的法規(guī)，及時(shí)出臺(tái)了實(shí)踐需要的法規(guī)，配套了黨內(nèi)法規(guī)。在今后黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)上，應(yīng)該進(jìn)一步理順黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律之間的關(guān)系，不斷提高黨內(nèi)法規(guī)制定的技術(shù)水平，努力形成系統(tǒng)性的黨內(nèi)法規(guī)，加大黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督力度。

中國(guó)共產(chǎn)黨；黨內(nèi)法規(guī)；黨內(nèi)監(jiān)督

一、關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)

早在1938年10月，在中國(guó)共產(chǎn)黨六屆六中全會(huì)上，毛澤東就明確指出：“必須重申黨的紀(jì)律：（一）個(gè)人服從組織；（二）少數(shù)服從多數(shù)；（三）下級(jí)服從上級(jí)；（四）全黨服從中央。誰(shuí)破壞了這些紀(jì)律，誰(shuí)就破壞了黨的統(tǒng)一……為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)?！盵1]這是中國(guó)共產(chǎn)黨人第一次提出“黨內(nèi)法規(guī)”一詞。其后，黨的領(lǐng)導(dǎo)人先后多次使用“黨內(nèi)法規(guī)”闡述加強(qiáng)黨的建設(shè)的重要性?①。1992年黨的十四大通過(guò)的新黨章，將“維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”予以明確規(guī)定，并作為黨的各級(jí)紀(jì)委的主要工作。但是，這次黨章修改并未說(shuō)明究竟什么是“黨內(nèi)法規(guī)”。

對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”的含義進(jìn)行明確解釋的是1990年7月31日中共中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》。這個(gè)條例明確指出：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員的行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度的總稱。”2013年5月，此條例被廢止，中央以《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》取而代之，并明確：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。”[2]

從“黨內(nèi)法規(guī)”的定義可以看出，其最終的價(jià)值指向是規(guī)范各級(jí)黨組織和黨員的工作、活動(dòng)以及行為，作用的對(duì)象具體落實(shí)為分布于社會(huì)各界的8700多萬(wàn)黨員。因?yàn)檎h作為政治性的組織，與國(guó)家組織一樣，都是社會(huì)公共組織。既然是社會(huì)公共組織，必然要受包括法律在內(nèi)的一般的社會(huì)規(guī)范的約束。就政黨來(lái)說(shuō)，其黨內(nèi)法規(guī)也是由黨的權(quán)威機(jī)關(guān)制定并在全黨實(shí)施的規(guī)范黨員行為的規(guī)范，違反者必將受到懲罰，因而也就有了如同國(guó)家法律一樣的作用（盡管其效應(yīng)僅限于黨內(nèi)）。正因?yàn)槿绱?，這些行為規(guī)范才被稱為“黨內(nèi)法規(guī)”，而不僅僅是規(guī)章制度。中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)的制定主體只能是黨的中央組織，黨的全國(guó)代表大會(huì)、黨的中央委員會(huì)、中央政治局及其常務(wù)委員會(huì)等，或者是黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，或者是包括中央辦公廳、中央組織部在內(nèi)的黨中央的各個(gè)部門，或者是各省、自治區(qū)和直轄市的黨委會(huì)。

二、近5年來(lái)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)

治國(guó)必先治黨，治黨必須從嚴(yán)，從嚴(yán)必有法度。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記反復(fù)告誡全體黨員要“守紀(jì)律講規(guī)矩”，強(qiáng)調(diào)要“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。為此，黨中央著手加強(qiáng)黨內(nèi)已有法規(guī)制度的配套建設(shè)。2013年11月發(fā)布的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013―2017）》對(duì)黨在新形勢(shì)下面臨新任務(wù)所要構(gòu)建的黨內(nèi)法規(guī)制度體系做出了全面的部署和要求，既表明黨的建設(shè)科學(xué)化水平的提高，也標(biāo)志著黨向依法執(zhí)政邁出了新的一步。2012年以來(lái)，黨在黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)上主要有以下幾個(gè)方面。

（一）綜合性法規(guī)

黨章既是黨的總章程，也是黨員的行動(dòng)指南，還是涵蓋多項(xiàng)內(nèi)容的綜合性的黨內(nèi)法規(guī)。2012年11月十八大所修改的新黨章既充實(shí)了科學(xué)發(fā)展觀、生態(tài)文明建設(shè)、中國(guó)特色社會(huì)主義制度等重大內(nèi)容，也充實(shí)、完善了黨的組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、思想建設(shè)等新內(nèi)容，還調(diào)整了部分不適宜的條文。

（二）黨的領(lǐng)導(dǎo)方面的法規(guī)

2013年11月十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，2014年10月四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，2015年10月五中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，2016年10月六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》等，是黨作為執(zhí)政黨的執(zhí)政綱領(lǐng)的具體體現(xiàn)，為黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義指明了方向。

（三）黨的建設(shè)方面的法規(guī)

黨的建設(shè)方面的法規(guī)可分為兩個(gè)主要內(nèi)容：一是組織建設(shè)法規(guī)，主要有2013年12月公布的《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》，2014年1月修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，2014年5月修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細(xì)則》，2015年6月公布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》，2015年6月公布的《事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行規(guī)定》，2015年7月公布的《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》，2015年12月公布的《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》，2016年2月公布的《關(guān)于縣以上黨和國(guó)家機(jī)關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會(huì)的若干規(guī)定》，2016年12月公布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨委（黨組）理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)規(guī)則》，等等；二是作風(fēng)建設(shè)法規(guī)，主要有2012年12月公布的《關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》，2013年11月公布的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》，2013年12月公布的《黨政機(jī)關(guān)國(guó)內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》，等等。

（四）黨內(nèi)監(jiān)督和反腐倡廉方面的法規(guī)

這方面的法規(guī)主要有2014年1月公布的《關(guān)于加強(qiáng)干部選拔任用工作監(jiān)督的意見(jiàn)》，2015年3月公布的《司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》，2015年8月修訂、2017年7月廢止的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》，2015年10月公布的《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》，2015年10月公布的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，2016年2月公布的《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》，2016年2月公布的《領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告查核結(jié)果處理辦法》，2016年6月公布的《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》，2016年10月修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，2017年1月公布的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》，2017年7月公布的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》，等等。

（五）黨的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障方面的辦法、規(guī)定和細(xì)則等規(guī)范性文件

這些黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容詳細(xì)，可操作性強(qiáng)，如2013年3月《關(guān)于在干部教育培訓(xùn)中進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)員管理的規(guī)定》、2013年9月公布的《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)會(huì)議費(fèi)管理辦法》、2015年1月公布的《黨政機(jī)關(guān)會(huì)議定點(diǎn)辦法》、2016年12月公布的《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》等。

總的來(lái)說(shuō)，十八大以來(lái)的五年，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)初步實(shí)現(xiàn)了層次化和體系化，涵蓋了黨的領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政、黨的自身建設(shè)以及黨的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障，顯示了黨中央對(duì)于全面從嚴(yán)治黨的高度重視和堅(jiān)定信念，并以其充分反映黨意和民意、具有合法性和普遍適用性規(guī)范了8700多萬(wàn)黨員的日常行為，喚醒了440萬(wàn)個(gè)基層黨組織的活力和戰(zhàn)斗力，強(qiáng)化了黨性宗旨觀念，嚴(yán)明了黨的政治紀(jì)律和組織紀(jì)律，維護(hù)了黨中央的權(quán)威，改變了黨員隊(duì)伍的工作作風(fēng)，強(qiáng)化了為人民服務(wù)的意識(shí)，增強(qiáng)了黨員的凝聚力和向心力，并使反腐敗斗爭(zhēng)取得了階段性成果，為黨在新形勢(shì)下依法治國(guó)，帶領(lǐng)全國(guó)人民建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義，實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興奠定了比較堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

三、對(duì)五年來(lái)黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)的檢視

應(yīng)該說(shuō)，黨的十八以來(lái)，中央出臺(tái)或修訂了近80部黨內(nèi)法規(guī)，從整體上體現(xiàn)了用“法治思維和法治方法管黨治黨”的思想，這些黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)踐中也顯現(xiàn)了強(qiáng)大的“法”的威力。但是，這并不意味著已有的黨內(nèi)法規(guī)及其建設(shè)就是完美無(wú)缺的，更不表示黨內(nèi)法規(guī)是一成不變的，相反，仔細(xì)檢視已有的黨內(nèi)法規(guī)，我們可以發(fā)現(xiàn)它還是存在很多問(wèn)題的。

（一）黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律之間存在梗阻現(xiàn)象

這種梗阻表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間互相銜接不夠。比如，關(guān)于“雙規(guī)”問(wèn)題。1998年公布的《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察部關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依法采用“兩指”“兩規(guī)”措施若干問(wèn)題的通知》曾明確要求“不準(zhǔn)使用司法手段……嚴(yán)禁搞逼供、誘供。嚴(yán)禁體罰或者變相體罰，嚴(yán)禁打罵、侮辱人格和使用械具”，但在實(shí)踐中仍然發(fā)生逼供誘供等不規(guī)范使用“雙規(guī)”措施的惡性事件，如2013年的溫州於其一事件。2017年1月公布的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》對(duì)此作了修訂，其第32條規(guī)定：“嚴(yán)禁以威脅、引誘、欺騙及其他違規(guī)違法方式收集證據(jù)?！睆淖置嫔峡?，這條法規(guī)修訂后與修訂前有很大不同，但意義相差不大，其效果如何尚有待觀察。產(chǎn)生這樣問(wèn)題的原因就在于作為黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)方式的“雙規(guī)”不可避免地帶有限制人身自由的性質(zhì)，和國(guó)家法律中相應(yīng)的法條沒(méi)有對(duì)接。同時(shí)，作為獲得證據(jù)途徑的“雙規(guī)”在執(zhí)行時(shí)不可避免地會(huì)讓執(zhí)行者把它與審訊等同起來(lái)，因而出現(xiàn)各種問(wèn)題就不足為奇了。第二，黨內(nèi)法規(guī)沖擊國(guó)家法律。國(guó)家法律是體現(xiàn)公共意志，由國(guó)家制定或認(rèn)可，依靠公共強(qiáng)制或自律機(jī)制保證實(shí)施的規(guī)范體系?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”這意味著黨內(nèi)法規(guī)必須在遵守國(guó)家法律的前提下得到執(zhí)行。但現(xiàn)實(shí)中大量地存在著黨規(guī)的適用直接影響法律系統(tǒng)正常運(yùn)行的現(xiàn)象。最典型的是常見(jiàn)的黨政聯(lián)合發(fā)文，具有“一體兩面”?②性質(zhì)的黨內(nèi)法規(guī)出現(xiàn)了對(duì)黨員行為規(guī)制以外的規(guī)制，尤其體現(xiàn)在對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政的使用效力和違規(guī)追究方面，這就在一定程度上沖擊了國(guó)家法律的嚴(yán)肅性和自主性，容易導(dǎo)致權(quán)責(zé)不分、黨政不分、以黨代政。

（二）黨內(nèi)法規(guī)的瑕疵降低了其權(quán)威性

毋庸置疑，黨內(nèi)法規(guī)是全體黨員的行為準(zhǔn)則，是黨內(nèi)的“憲法”，具有最高的權(quán)威性，每個(gè)黨員都必須無(wú)條件地服從和遵守。但是，黨內(nèi)法規(guī)的某些瑕疵，降低了黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性。

1. 語(yǔ)言表述模糊

我們知道，任何一種行為規(guī)范必須通過(guò)精準(zhǔn)的語(yǔ)言來(lái)表述，才能為人們所理解并遵守，國(guó)家法律是這樣，黨內(nèi)法規(guī)亦然。但是，就目前來(lái)說(shuō)，“大量黨內(nèi)法規(guī)基本上屬于政策性宣示，缺乏實(shí)際約束力，不具有客觀的法規(guī)效應(yīng)。許多黨內(nèi)法規(guī)雖然具有規(guī)范的法條形式，但其中不乏大量的‘適當(dāng)、適度、視情況’等界限不清的用語(yǔ)，導(dǎo)致許多黨內(nèi)法規(guī)在具體執(zhí)行過(guò)程中自由裁量空間過(guò)大，折損了其權(quán)威性”[3]。如，《黨政干部選拔任用工作條例》第二章第七條第五項(xiàng)規(guī)定：“正確行使人民賦予的權(quán)力，堅(jiān)持原則，敢抓敢管，依法辦事，清正廉潔，勤政為民，以身作則，艱苦樸素，勤儉節(jié)約，密切聯(lián)系群眾，堅(jiān)持黨的群眾路線，自覺(jué)接受黨和群眾的監(jiān)督，加強(qiáng)道德修養(yǎng)，講黨性重品行做表率，帶頭踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，做到自重、自省、自警、自勵(lì)，反對(duì)官僚主義，反對(duì)任何濫用職權(quán)、謀求私利的不正之風(fēng)。”這段話不僅使用了“自重、自省、自警、自勵(lì)”4個(gè)表示心理活動(dòng)狀態(tài)的詞語(yǔ)，還出現(xiàn)了“清正廉潔，勤政為民，以身作則，艱苦樸素，勤儉節(jié)約”這些標(biāo)示性質(zhì)的形容詞，從漢語(yǔ)語(yǔ)言學(xué)的角度來(lái)講，無(wú)可厚非，但用于黨內(nèi)法規(guī)上，其帶來(lái)的是外延邊界模糊，實(shí)踐上不好把握這些詞語(yǔ)所描繪的品行，導(dǎo)致從事具體工作的同志無(wú)所適從，也會(huì)給一些別有用心之人以可乘之機(jī)。再如，《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》第十七條規(guī)定：“在集體討論和決定問(wèn)題時(shí)，個(gè)人應(yīng)當(dāng)充分發(fā)表意見(jiàn)?！钡_(dá)到什么樣的狀態(tài)是“充分”，或者說(shuō)到底怎樣算是“充分”，規(guī)定中語(yǔ)焉不詳，實(shí)踐中也無(wú)法衡量。實(shí)際上，這樣的模糊性語(yǔ)言大量地見(jiàn)諸黨內(nèi)法規(guī)，降低了黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性。

2. 缺乏時(shí)效性規(guī)定

法律的時(shí)效性簡(jiǎn)單說(shuō)是犯罪分子對(duì)自己行為后果要負(fù)責(zé)的時(shí)間限制，那么，作為黨內(nèi)的“法律”，黨內(nèi)法規(guī)當(dāng)然也應(yīng)該有時(shí)效性。但是，翻看《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等黨內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)察法規(guī)，很少有時(shí)效性的規(guī)定。“這樣一來(lái)，很容易造成人們對(duì)于這些規(guī)定生效之前的行為是否也適用產(chǎn)生質(zhì)疑，從而影響這些規(guī)定的權(quán)威?！盵4]

此外，部分黨員對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的選擇性遵守也會(huì)降低黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)有的權(quán)威性。所謂“選擇性遵守”，是指許多黨員干部根據(jù)自己的實(shí)際工作環(huán)境需要，趨利避害，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)有選擇性地遵守，漠視甚至無(wú)視那些他們認(rèn)為與己無(wú)關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)。造成這種狀況的原因有兩個(gè)：一是大多數(shù)普通黨員并不關(guān)心黨內(nèi)法規(guī)，甚至很多黨員連黨章的內(nèi)容都不熟悉，更遑論黨內(nèi)其他法規(guī)了，這就根本談不上自覺(jué)、全面地遵守黨內(nèi)法規(guī)；二是領(lǐng)導(dǎo)干部不重視黨內(nèi)法規(guī)，在重要場(chǎng)合或會(huì)議上做報(bào)告或講話時(shí)多援引上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)講話或大報(bào)社論，而很少引用黨內(nèi)法規(guī)，這實(shí)際上就是選擇性地執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)。

（三）黨內(nèi)法規(guī)未形成完整的系統(tǒng)

黨內(nèi)法規(guī)基本分為五大塊，即黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)以及黨的運(yùn)行法規(guī)，契合了黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的基本布局，但黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)在體系上還存在著層次不夠合理、法規(guī)之間銜接不夠、適用范圍彼此沖突等問(wèn)題。

1. 結(jié)構(gòu)散亂

黨章第十條第二項(xiàng)明確規(guī)定：“黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，除他們派出的代表機(jī)關(guān)和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產(chǎn)生?！贝藯l規(guī)定實(shí)際上確定了黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)成員的產(chǎn)生辦法。但是，黨章的第十三條第二項(xiàng)規(guī)定：“在黨的地方各級(jí)代表大會(huì)和基層代表大會(huì)閉會(huì)期間，上級(jí)黨的組織認(rèn)為必要時(shí)，可以調(diào)動(dòng)或指派下級(jí)黨組織的負(fù)責(zé)人?！边@顯然又給出了另一種黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)成員的產(chǎn)生辦法。這兩條規(guī)定如果在實(shí)踐中發(fā)生沖突，將如何理解和處理，黨章沒(méi)有給出相應(yīng)的補(bǔ)充解釋。

2. 程序性規(guī)定缺位

《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》為確保對(duì)違紀(jì)黨員的處分落到實(shí)處，規(guī)定了各級(jí)黨委或黨組承擔(dān)主體責(zé)任，各級(jí)紀(jì)委或紀(jì)檢組具體履行監(jiān)督和執(zhí)行。這實(shí)際上是一種集體討論決定處分的民主集中制，但由于缺乏具體的對(duì)違紀(jì)情況舉報(bào)的受理、調(diào)查和處分的程序性規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中“黨委和紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)對(duì)違紀(jì)者的處分實(shí)質(zhì)上就變成人管人，一方面無(wú)法確保各級(jí)黨委和紀(jì)委能夠嚴(yán)格而公正地執(zhí)行《條例》，另一方面也難以避免違紀(jì)查處的隨意性和執(zhí)行的不確定性”[5]。

另外，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》第十八條規(guī)定：“各級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)向黨組織如實(shí)報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)，自覺(jué)接受監(jiān)督?！钡摋l例既沒(méi)有對(duì)何謂重大事項(xiàng)、怎樣報(bào)告、具體向誰(shuí)報(bào)告等問(wèn)題給出規(guī)定，也沒(méi)有對(duì)怎樣的行為是“自覺(jué)接受監(jiān)督”做出解釋，導(dǎo)致該制度形同虛設(shè)。

（四）黨內(nèi)法規(guī)在執(zhí)行時(shí)缺乏監(jiān)督

黨內(nèi)法規(guī)作為全體黨員的行為準(zhǔn)則，必然要求黨員在各方面都要自覺(jué)學(xué)習(xí)、領(lǐng)會(huì)并予以嚴(yán)格遵守，同時(shí)還需要各級(jí)各層次的監(jiān)督機(jī)制作保證。但實(shí)際上，黨內(nèi)法規(guī)在運(yùn)行中缺乏監(jiān)督。

1. 缺乏相應(yīng)的監(jiān)督條款或監(jiān)督條款不詳

《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》第八條規(guī)定，黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部，但迄今為止，并未有針對(duì)性地出臺(tái)相應(yīng)的法規(guī)進(jìn)行有效監(jiān)督。第十七條規(guī)定：“黨組織主要負(fù)責(zé)人個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)在黨內(nèi)一定范圍公開(kāi)，主動(dòng)接受監(jiān)督。”這里的“一定范圍”究竟是多大的范圍，沒(méi)有明確界定。而且，“監(jiān)督”是由誰(shuí)來(lái)監(jiān)督，是上級(jí)黨組織還是同級(jí)黨委（黨組）成員，是下級(jí)黨員還是黨外群眾，也沒(méi)有明確說(shuō)明。這就使得黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)踐中操作空間彈性很大，不利于實(shí)施有效的監(jiān)督。

2. 對(duì)黨員履行黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督不到位

許多黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)黨內(nèi)相關(guān)法規(guī)置若罔聞，自覺(jué)不自覺(jué)地觸犯了黨規(guī)而渾然不知，直到受到黨紀(jì)處分才追悔莫及。統(tǒng)計(jì)顯示，許多黨員干部被處分是因?yàn)檫`反了中央“八項(xiàng)規(guī)定”和“反四風(fēng)”?③。實(shí)踐表明，規(guī)則的一次被忽視，就會(huì)帶來(lái)多次的被忽視。一個(gè)人因?yàn)檫`反規(guī)則而沒(méi)有受到必要的追究，就會(huì)有很多人也會(huì)去違反這個(gè)規(guī)則。黨員干部的違法犯罪，也是從一次次地違背黨內(nèi)法規(guī)而開(kāi)始的。這反映出各級(jí)監(jiān)督主體都沒(méi)有履職盡責(zé)，對(duì)黨員干部的日常監(jiān)督不夠，尤其是基層各級(jí)黨組織和黨員之間的日常監(jiān)督被虛置甚至被放棄。

四、完善黨內(nèi)法規(guī)的路徑

“良法是善治的前提”，國(guó)家治理如此，政黨治理亦如此。十八大以來(lái)的5年里，中國(guó)共產(chǎn)黨自身的建設(shè)通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)的制定、完善和實(shí)施取得了豐碩的成果。但是，中國(guó)共產(chǎn)黨要在新的歷史時(shí)期能繼續(xù)領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)，把改革堅(jiān)決進(jìn)行下去，就必須不斷改進(jìn)、提高黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的水平。

（一）進(jìn)一步理順黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律之間的關(guān)系

2014年，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》把黨內(nèi)法規(guī)納入中國(guó)特色社會(huì)主義法制體系，理順了長(zhǎng)期以來(lái)黨在國(guó)家和社會(huì)治理上存在的某些體制性和理論性障礙。但是，這并不意味著作為治黨之根本保證的黨內(nèi)法規(guī)與作為治國(guó)之重器的國(guó)法之間的關(guān)系就天然地理順了，在制定主體、規(guī)范對(duì)象、適用領(lǐng)域等方面的差異決定了它們依然面臨著相互銜接與協(xié)調(diào)的問(wèn)題。實(shí)際上，十八屆四中全會(huì)公報(bào)已明確指出：“注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力……促進(jìn)黨員干部帶頭遵守國(guó)家法律法規(guī)?！币蚨窈蟮狞h內(nèi)法規(guī)建設(shè)要首先明確黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律盡管分屬于不同的治理體系，但兩者統(tǒng)一于依法治國(guó)，是我國(guó)社會(huì)主義法治體系不可或缺的組成部分?！包h領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。任何組織和個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法?！盵6]黨內(nèi)法規(guī)的制定與實(shí)施應(yīng)當(dāng)在國(guó)家法律劃定底線與邊界的基礎(chǔ)上進(jìn)行，使黨內(nèi)法規(guī)不超越權(quán)限范圍而只對(duì)黨內(nèi)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范，以消除曾經(jīng)大量存在的“以黨內(nèi)文件代替國(guó)法”的不正?，F(xiàn)象。否則，就有譖越國(guó)家法律的風(fēng)險(xiǎn)。

此外，還要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的審查備案工作。要保證黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的協(xié)調(diào)，就必須加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)頒布前的備案審查工作，如果黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家憲法法律相違背或沖突，可以及時(shí)糾正，防患于未然。這種審查工作應(yīng)該包括事先審查和事后審查。事先審查是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)文本的審查，事后審查是對(duì)實(shí)踐效果的審查。事實(shí)上，2013年中共中央公布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》已經(jīng)對(duì)此項(xiàng)工作做了較為詳細(xì)的規(guī)定，但此規(guī)定還存在不足，僅僅規(guī)定了事先審查而沒(méi)有規(guī)定事后審查，有待在今后補(bǔ)充完善。

（二）不斷提高黨內(nèi)法規(guī)制定的技術(shù)水平

作為政黨內(nèi)部的高級(jí)制度規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)一定要既合乎情理又合乎相關(guān)領(lǐng)域的國(guó)家法律，同時(shí)還要保證順利實(shí)施，執(zhí)行到位。因此，黨內(nèi)法規(guī)制定的專業(yè)技術(shù)性就顯得特別重要。技術(shù)水平高，所制定的黨內(nèi)法規(guī)就是“良法”，反之，就有可能是“惡法”。

1. 制定黨規(guī)標(biāo)準(zhǔn)

黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)要參照國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定立法規(guī)范的成熟經(jīng)驗(yàn)和做法，就黨內(nèi)法規(guī)的名稱使用、結(jié)構(gòu)安排等形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，使中央各部門和地方省一級(jí)黨委在制定各類黨內(nèi)法規(guī)時(shí)有參照物。

2. 規(guī)范表述語(yǔ)言

制定黨內(nèi)法規(guī)時(shí)盡量使用規(guī)范、清晰、準(zhǔn)確的語(yǔ)言，使黨員在學(xué)習(xí)時(shí)能正確把握和領(lǐng)會(huì)，自覺(jué)地在腦海中劃出“紅線”，自覺(jué)做到工作實(shí)踐中不越軌、不逾矩。

3. 堅(jiān)持開(kāi)門立法

在制定黨內(nèi)法規(guī)時(shí)要堅(jiān)持群眾路線，深入實(shí)際，深入基層，聽(tīng)取群眾的呼聲和要求，集思廣益，認(rèn)真做好規(guī)劃、組織、起草、審核、頒布以及解釋說(shuō)明等各個(gè)環(huán)節(jié)的工作，使黨內(nèi)法規(guī)清晰、明了，指向性強(qiáng)，規(guī)范性高，彈性空間小，易于操作和落實(shí)。

4. 力求與時(shí)俱進(jìn)

黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)不能因循守舊，更不能故步自封，必須及時(shí)清理、修訂或廢除那些不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展和工作需要的黨內(nèi)法規(guī)，避免出現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)互相掣肘甚至互相“打架”的現(xiàn)象，以維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)肅性。同時(shí)還要逐步開(kāi)展黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的評(píng)價(jià)工作，以保證每一部法規(guī)的制定和實(shí)施都是切合時(shí)宜的。

（三）努力形成系統(tǒng)性的黨內(nèi)法規(guī)

黨內(nèi)法規(guī)必須是系統(tǒng)的、整體的，只有這樣，才能真正地起到規(guī)范黨員行為、建設(shè)良好黨風(fēng)的作用。針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)性不夠的問(wèn)題，今后黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)要進(jìn)一步健全黨內(nèi)法規(guī)的制度體系結(jié)構(gòu)。從根本上來(lái)說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)是一項(xiàng)艱苦的系統(tǒng)工程，它不僅需要有作為黨內(nèi)根本大法的黨章，還需要有處于第二效力位階的黨內(nèi)各種法規(guī)以及處于第三效力位階的涉及黨內(nèi)各方面的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，近5年來(lái)，黨內(nèi)先后出臺(tái)或修訂30多部涉及黨內(nèi)多項(xiàng)工作領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)，但是，和我們黨內(nèi)反腐倡廉、改進(jìn)工作作風(fēng)、提高黨的執(zhí)政能力的要求相比，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此，今后我們還需要進(jìn)一步出臺(tái)更多的黨內(nèi)法規(guī)、條例、細(xì)則、規(guī)定等，在黨的每一個(gè)領(lǐng)域都不留漏洞和死角，從而健全黨內(nèi)法規(guī)的制度體系結(jié)構(gòu)。

此外，還要完善黨內(nèi)法規(guī)的配套建設(shè)。這包含兩個(gè)方面：一是中央層面出臺(tái)的黨內(nèi)法規(guī)要注意配套建設(shè)，以增強(qiáng)在此層面上黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的系統(tǒng)性；二是地方各省、自治區(qū)和直轄市的黨委會(huì)要大力推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，積極出臺(tái)與中央相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)相對(duì)應(yīng)的可操作性強(qiáng)、易于在實(shí)踐中執(zhí)行的具體細(xì)則、條例等地方黨內(nèi)法規(guī)制度。

（四）加大黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督力度

黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督有兩個(gè)含義：一是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定的監(jiān)督，二是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督。本文所強(qiáng)調(diào)的是后者，因?yàn)椤吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013―2017）》明確指出，要“健全監(jiān)督檢查機(jī)制，明確監(jiān)督執(zhí)行的責(zé)任部門，完善監(jiān)督檢查方式，加大監(jiān)督檢查力度”，顯然，這是針對(duì)事后監(jiān)督而言的。要加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行和實(shí)施的監(jiān)督力度，除了強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)性以外，還要做好以下工作：第一，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的教育培訓(xùn)?！巴椒ú蛔阋宰孕小?，制度重在落實(shí)，黨內(nèi)法規(guī)亦如是。沒(méi)有廣大黨員、黨外群眾的有效參與，對(duì)于黨員干部尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部、各級(jí)黨組織的監(jiān)督就不可能有效開(kāi)展?？梢?jiàn)，黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督的核心要素應(yīng)當(dāng)是人。根據(jù)新制度主義理論，公民個(gè)體行動(dòng)偏好受其教育經(jīng)歷、家庭背景和自身經(jīng)驗(yàn)的影響。因此，我們應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)黨員干部的黨內(nèi)法規(guī)教育，一方面讓黨員干部形成自覺(jué)接受監(jiān)督的理念，達(dá)成“信任不能代替監(jiān)督”的共識(shí)，自覺(jué)認(rèn)同監(jiān)督、接受監(jiān)督、支持監(jiān)督；另一方面讓黨員干部提高黨員對(duì)黨內(nèi)法規(guī)普遍性約束力的認(rèn)識(shí)和對(duì)黨內(nèi)法規(guī)具有“法”的性質(zhì)的認(rèn)識(shí)，促使他們自覺(jué)遵守各項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)，避免出現(xiàn)選擇性執(zhí)行的現(xiàn)象。第二，要健全黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督責(zé)任制。監(jiān)督責(zé)任制可以提高黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督的效力，其主要任務(wù)是明確監(jiān)督的主體和獎(jiǎng)懲機(jī)制。實(shí)際上，黨的各級(jí)黨組織、各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)及其主要負(fù)責(zé)人是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況監(jiān)督的主體。只有加強(qiáng)獎(jiǎng)懲機(jī)制的設(shè)計(jì)，建立嚴(yán)厲有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制，才能真正落實(shí)監(jiān)督主體應(yīng)有的責(zé)任，才能有力震懾違反黨規(guī)者，才能鼓勵(lì)和保護(hù)更多的黨員同黨內(nèi)不正之風(fēng)、腐敗分子進(jìn)行堅(jiān)決的斗爭(zhēng)。

注釋：

①如黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)人之一劉少奇同志于1945年5月14日在黨的第七次全國(guó)代表大會(huì)上作關(guān)于修改黨章的報(bào)告時(shí)指出：“黨章、黨的法規(guī)，不僅是要規(guī)定基本原則，而且要狠抓這些原則規(guī)定黨的組織之實(shí)際行動(dòng)的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則?！眳⒁?jiàn)《劉少奇論黨的建設(shè)》（中央文獻(xiàn)出版社1991年版）第400頁(yè)。黨的第二代領(lǐng)導(dǎo)人鄧小平同志于1978年12月13日在《解放思想實(shí)事求是團(tuán)結(jié)一致向前看》的報(bào)告時(shí)也指出：“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障?！眳⒁?jiàn)《鄧小平文選》（人民出版社1994年版）第2卷第147頁(yè)。

②這種“一體兩面”性質(zhì)的黨政聯(lián)合發(fā)文大量存在于現(xiàn)實(shí)的政治生活中。例如：中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》第二條規(guī)定適用于“各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部”。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》第七條規(guī)定“有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)追究政府有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)成員的責(zé)任”；中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》第六條規(guī)定“各級(jí)黨委和政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)厲行節(jié)約和反對(duì)浪費(fèi)的組織領(lǐng)導(dǎo)”。

③據(jù)河南省各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)統(tǒng)計(jì)，2017年7月份全省共處分255名黨員干部，其中“違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼或福利”被處分106人，其中黨紀(jì)政紀(jì)處分78人；“違規(guī)收送禮品禮金”被處理42人，其中黨紀(jì)政紀(jì)處分41人；“違規(guī)配備使用公務(wù)用車”被處理32人，其中黨紀(jì)政紀(jì)處分20人。參見(jiàn)新浪網(wǎng)《7月河南查處255名違規(guī)干部附明細(xì)表看栽在啥事上》（http://henan.sina.com.cn/news/2017-08-11/detail-ifyixiar9445549.shtml）。

[1] 毛澤東選集：第2卷[M]．北京：人民出版社，1991：528．

[2] 中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例[EB/OL]．(2013-05-27)[2017-04-16]．http://www.gov.cn/ jrzg/2013-05/27/content_2412598.htm．

[3] 王建芹．法治視野下的黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)[J]．中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2017(3)：34–40．

[4] 殷嘯虎．中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)通論[M]．北京：北京大學(xué)出版社，2016：252．

[5] 申建林．黨規(guī)黨紀(jì)的修訂及其實(shí)施效果分析[J]．武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2016(1)：30–32．

[6] 堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗：胡錦濤同志代表第十七屆中央委員會(huì)向大會(huì)作的報(bào)告摘登[EB/OL]．(2012-11-09)[2017-06-18]．http:// cpc.people.com.cn/18/n/2012/1109/c350821-19529916.html．

〔責(zé)任編輯 趙賀〕

Inspection of the Construction of Party Rules and Regulations of the CPC Since the Eighteenth Party Congress

XU Dachao

(Nanyang Technological Institute, Nanyang 473126, China)

Since the 18thParty Congress in 2012, the CPC has been building up the Party laws and regulations and detailing the main principles. Some new regulations and rules were released. For the future construction of Party rules and regulations, the relations between state laws and Party rules should be combed up and the technical level of forming the systematic Party laws should be improved to strengthen the supervision of Party laws and regulations.

CPC; Party laws and regulations; Party supervision

2017-08-27

2015年度國(guó)家社科基金項(xiàng)目（15BKS036）

徐大超（1969―），男，河南南陽(yáng)人，副教授，碩士。

D262.6

A

1006–5261(2018)02–0008–07